（政治经济学专业论文）现阶段我国城镇职工失业保险问题研究.pdf

中文摘要 随着我国改革的不断深入和产业结构调整的加快，我国城镇失业保险 制度将面临着社会劳动力市场的严峻挑战。特别是在下岗和失业“并轨” 后，下岗生活补贴退出历史舞台，这就要求城镇职工失业保险发挥更大的 作用。与国外相比，我国城镇失业保险发展水平比较低。因此，正确认识 现阶段我国城镇职工失业保险的发展状况，重新选定我国城镇职工失业保 险的适度规模，设计我国城镇职工失业保险的理论框架，提出完善城镇失 业保险制度的具体措施，不仅关系到我国社会保障制度的全面健康发展， 而且事关我国经济社会较快协调发展的大局。 本文运用社会保障和其他相关理论，以规范分析与实证分析等方法， 对现阶段我国城镇职工失业保险问题进行了横向与纵向比较研究。首先从 失业保险的一般理论入手，概述了失业及失业保险的涵义、特点、类型， 预测了失业人数的参保现状，考察了国内外失业保险制度的历史发展进程， 并进行了国际比较，得到了一些启示，加深了人们对失业保险的认识。接 着分析了我国建立城镇失业保险制度的必然性和可行性问题，并就现行城 镇失业保险制度存在的问题及原因进行深入剖析，提出我国城镇失业保险 制度的理论框架和基本思路。最后，从我国城镇失业保险制度的必要性和 目标出发，结合国情，提出完善我国城镇失业保险制度的具体措施。 关键词：城镇职工，失业保险，就业与再就业 a b s t r a c t a l o n g 张；出c h i n e s er e f o r mc o n t i n u o u s l yd e e p e n e da n di n d u s t r i a ls t r u c t u r e a d i u s t m e n ts p e e d e d ，t h es y s t e mo fc i t yu n e m p l o y m e n ti n s u r a n c ew i l lf a c et h e r i g o r o u sc h a l l e n g eo fs o c i a ll a b o rm a r k e t e s p e c i a l l yu n e m p l o y e da l i m o n yt o w i t h d r a wh i s t o r ys t a g ea f t e rb e i n gu n e m p l o y e dw i t l lu n e m p l o y e d “c o m b i n e t r a c k ”，t h i sw i l lb e gt h ec i t yo f f i c e r sa n dw o r k e r s u n e m p l o y m e n ti n s u r a n c et o e x e gl a r g e rf u n c t i o n t h ed e v e l o p m e n t a ll e v e lo fc i t yu n e m p l o y m e n ti n s u r a n c e i sl o wi nr e l a t i o nt ot h ea b r o a d t h e r e f o r e ，w em u s te x a c t l yu n d e r s t a n dt h e d e v e l o p m e n tc o n d i t i o n o ft h ec i t y0 伍c e r sa n dw o r k e r s u n e m p l o y m e n t i n s u r a n c ei nt h ep r e s e n ts t a g e ，a n dr e l o c a t et h ea p p r o p r i a t es c a l eo ft h ec i t y 0 师e e l sa n dw o r k e r s u n e m p l o y m e n ti n s u r a n c e a n dd e s i g nt h et h e o r i e sf r a m eo f t h ec i t yo f f i c e r sa n dw o r k e r s u n e m p l o y m e n ti n s u r a n c e ，a n dp u tf o r w a r dt ot h e c o n c r e t em e a s u r ep e r f e c t i n gc i t yu n e m p l o y m e n ti n s u r a n c es y s t e m t h i sn o to n l y r e l a t et oo u rc o u n t r yt h es o c i e t yg u a r a n t e es y s t e mo fo v e r a l lh e a l t hd e v e l o p m e n t ， b u ta l s oi n f l u e n c eo u rc o u n t r ye c o n o m i cs o c i e t ym o d e r a t ed e v e l o p m e n to f g e n e r a ls i t u a t i o n t h ea r t i c l em a k e s u s eo fs o c i e t yg u a r a n t e ea n do t h e rr e l a t e d t h e o r i e s ，w i t ht h em e t h o do ft h en o r ma n a l y s i sa n dt h es u b s t a n t i a le v i d e n c e a n a l y z ee t c ，ic a r r yo nr e l a t i v e l ys t u d y i n gt h ep r o b l e mo ft h ec i t yt h et o w n s o f f i c e r sa n dw o r k e r s u n e m p l o y m e n ti n s u r a n c ei np r e s e n ts t a g et h r o u g h h o r i z o n t a lw i t hl e n g t h w a y so fa n g l ei nt h ef i r s tp l a c e ic o m m e n c ef r o mt h e g e n e r a lt h e o r i e so f u n e m p l o y m e n ti n s u r a n c e ，a n dg e n e r a l i z ea l lu n e m p l o y e da n d t h ec o n n o t a t i o n ，c h a r a c t e r i s t i c s ，t y p eo fu n e m p l o y m e n ti n s u r a n c e ，a n dp r e d i c a t e t h ec o n d i t i o no fa nu n e m p l o y e dn u m b e r , i n v e s t i g a t e dt h ed e v e l o p m e n tp r o g r e s s o f t h eh i s t o r yo f t h ed o m e s t i ca n di n t e r n a t i o n a lu n e m p l o y m e n ti n s u r a n c es y s t e m ， c a r r y i n go ni n t e r n a t i o n a lc o m p a r i s o n f r o mt h i sig e ts o m ea p o c a l y p s e sa n d m a k eo t h e rp e o p l e st od e e p l yu n d e r s t a n d i n gu n e m p l o y m e n ti n s u r a n c e i nt h e n e x tp l a c e ，ia n a l y z et h ei n e v i t a b i l i t ya n dt h ep o s s i b i l i t yo fe s t a b l i s h i n gc i t y u n e m p l o y m e n ti n s u r a n c ei m m e d i a t e l y , a n dc a r r yo nat h o r o u g ha n a l y s i sf o r c u r r e n ts y s t e me x i s t e n tp r o b l e ma n dr e a s o no f t h ec i t yu n e m p l o y m e n ti n s u r a n c e ， s e to u tt h ec i t yu n e m p l o y m e n ti n s u r a n c es y s t e mo ft h e o r i e sf r a m ea n db a s i cw a y o ft h i n k i n g i nt h ee n d ，i n s t i t u t i o n a lf r o mt h eo u rc o u n t r yc i t yu n e m p l o y m e n t i n s u r a n c eo fn e c e s s i t va n dt a r g e t , ip u tf o r w a r dt h ec o n c r e t em e a s u r et o p e r f e c t i n gt h ec i t yu n e m p l o y m e n ti n s u r a n c es y s t e mc o m b i n i n gt h es t a t eo f o u r c o u n t r y k e y w o r d ：c i t yo f f i c e r sa n dw o r k e r s ，u n e m p l o y m e n ti n s u r a n c e ，e m p l o y m e n tw i t h w o r ka g a i n l i 中文文摘 全文共分为五个部分。第一部分为绪论，从论文的选题意义、历史文献、国内外成 果和研究方法等四个方面进行了归纳、总结、评价，提出了本文的选题思路。在这一部 分中，着重对国内外研究综述和国内外理论成果进行总结评析，一方面从国外立法层次、 国内立法层次和专家学者的理论阐述来探索失业保险，提出了建立和完善失业保险制度 是社会稳定和国家长治久安的重要保证，如何在更高层次上完善和发展我国的失业保险 制度已成为现阶段的重要课题；另一方面从考察学术界理论研究成果及存在问题和国内 外研究动态及见解来评析失业保险，提出我国今后对城镇职工失业保险问题的研究，要 从一般的理论研究和制度研究，不断拓展到失业保险促进就业目标的研究上来，切入点 是理论创新和制度创新。 第二部分阐述失业保险的一般理论，阐明了失业与失业保险的涵义、特征及类型， 介绍了失业保险与其他社会保险的区别及我国失业人数的参保现状，以期加深人们对失 业的认识。在这部分中，首先，从失业的基本涵义入手，指出了摩擦性失业、技术性失 业、结构性失业、周期性失业和季节性失业等四类失业是动态的市场经济中经常性存在 的失业形式，上述失业形式的存在客观地实现生产要素的优化配置，促使劳动者从对个 人和社会较少收益的就业岗位转移到个人和社会有较大收益的就业岗位，反映了劳动的 发展。其次从失业保险的涵义出发，提出了失业保险不同于其它的社会保险的独立特征 和性质在于失业保险具有社会保险与就业服务的双重特征。最后，从登记失业和调查失 业在定义、范围及统计调查中的差别，进行比较分析，认为这二个系统各有侧重，互为 补充，尽管存在一些不足之处，但双系统的统计调查制度既考虑到了我国实际工作的要 求，也是和许多市场经济国家的做法相一致的，能较好地反映我国宏观经济运行状况， 反映整个国家的失业状况。因此，预测失业参保人数是可行的。 第三部分介绍了国内外失业保险制度的历史演变，指明了不论哪个国家的失业保险 都经历了建立、发展、改革和不断完善的过程，在此基础上，通过失业保险的国际比较， 使我们认真审视国内外失业保险制度，借鉴和吸收国外先进经验，为我国城镇失业保险 制度所用。在这部分中，首先，从国内外失业保险制度的建立和发展历史看，我国城镇 失业保险制度建设有了很大的进步。表现在：一是扩大了失业保险的覆盖面，有利于各 种经济成份共同发展；二是主要保险项目初步改变了过去“企业自保”的模式，建立起 社会共济的保险框架，有利于企业平等竞争；三是失业保险基金来源改变了过去国家大 包大揽的状况，实行国家、单位和职工个人三方合理负担，提高了职工的自我保障意识； 四是加强了社会失业保险基金管理，实行收支两条线管理，力求杜绝失业保险基金被滥 1 1 1 用和挪用；五是在行政管理机构方面，成立了劳动和社会保障部，统一管理企业单位和 农村保险事业。其次，从失业保险的国际比较及启示看，各国的失业保险既有相同之处， 又有不同之处，共同点体现在失业保险制度与国家经济实力之间呈现出高度相关性上。 从西方国家实施的效果看，今后要提高我国城镇职工失业保险的立法层次，强化对违法 行为的追究力度。 第四部分重点论证了我国建立失业保险制度的必然性和可行性，分析了我国现行城 镇失业保险制度存在的主要问题及原因，并在权衡利弊的基础上，结合现实国情，从失 业保险机制应吸取福利国家的教训和避免理想化倾向等二个方面提出了构建我国新型 城镇失业保险制度的基本思路。在这部分中，首先，从失业保险制度必然性的二个要素 分析，认为我国难有建立失业保险制度，强化失业保险促进就业的功能，为失业人员提 供就业机会，才能迎接未来的挑战。其次，从失业保险制度可行性的三个要素分析，提 出随着经济体制转型，社会主义市场经济确立并要求不断完善，因而，传统计划经济体 制下的“单位”在新的市场经济环境下再继续推行“单位福利社会主义”已力不从心， 因而过去的充分就业被一种转型期的失业增长所代替。在这样的背景下，失业现实必然 提出对失业保险制度的需求，建立失业保险制度成为一种必然要求。再其次，分析现行 城镇失业保险制度存在问题的成因；一是8 0 年代的经济体制改革使我国出现了一定的 市场因素，但并没有因此提出建立与劳动力市场相配套的失业保险，而只是从国有企业 改革的需要提出了这一任务；二是从市场需要建立的失业保险的基金规模必须参照失业 风险确定，国外一般相当于工薪总额的3 左右；三是现行的城镇失业保险制度并不是一 个统一的体系，而是条条管理与块块管理相互交叉、分级式保险与行业性保障各行其事， 结果必然是造成各自为政、业务交叉、成本上升。最后，从历史的观点和发展的观点来 看待现阶段我国城镇失业保险制度，吸取发达国家的福利教训，提出我国新型城镇失业 保险制度的基本思路，主要包括三个方面的内容；一是建立统一的公共失业保险计划； 二是保障失业者的基本生活需求；三是合理补偿老职工的经济损失。 第五部分是从完善失业保险制度的必要性和目标角度出发，探讨了完善我国城镇失 业保险制度的对策，提出了具体措施。本部分从失业保险制度的必要性和目标出发，提 出了完善我国城镇失业保险制度的五条具体措施。一是建立公平与效率相结合的失业保 险制度。主张一方面对造成不公平、低效率的失业保险法规再作修改。另一方面对影响 公平、效率的现实情况进行再调节；二是建立失业保障水平与生产发展水平及各方面的 承受能力相适应的失业保险体系。提出一方面保持适度的失业保障水平，是完善失业保 险制度、实现失业保险与经济发展良性循环的重要前提。另一方面保持适度的失业保障 水平，要以保障失业者最基本的生活需要为准，并与各方面的承受力相一致，而不致加 重在业者负担，以利于调动他们的积极性；三是规范和完善失业保险的管理制度并进行 制度创新。提出一方面要着重规范和完善失业保险的管理制度，另一方面要改革和创新 失业保险制度：四是强化和改革失业保险的促进就业和再就业的功能。认为加大对再就 业工程的投入，创造更多的就业机会；发挥失业保险促进再就业的财政手段作用，提高 就业率；制定再就业扶持政策，优化就业环境；五提高失业保险的立法层次，增强失业 保险法律的权威性。明确今后要围绕三个方面加强失业保险立法体系建设。其一。在现 有失业保险条例的基础上，制定失业保险法，作为失业保险基本法。同时要在 宪法中增补失业保障方面的条款，以增强失业保障法制的权威性；其二，在现有社会 保险业费征缴暂行条例的基础上，制定失业保险基金管理条例、失业保险统计、 审计条俩及其它相关条倒。同时做好失业保险制度与其它法律制度的衔接，以保障失 业保险制度有效实施。其三，修改刑法，增补失业保障有关责任和处罚条款，特别 要对挪用、挤占、截流失业保险基金的违法犯罪行为作一个补充规定，以发挥失业保险 法律的震慑力。 v 第一部分：绪论 一、问题的提出 随着我国改革的不断深入和产业结构调整的加快，我国城镇失业保险制度将面临着 社会劳动力市场的严峻挑战。特别是在下岗和失业“并轨”后，下岗生活补贴退出历史 舞台，这就要求城镇职工失业保险发挥更大的作用。与国外相比，我国城镇失业保险发 展水平比较低。因此，正确认识现阶段我国城镇失业保险的发展状况，重新定位我国城 镇失业保险的适度规模，设计我国城镇失业保险的理论框架，提出完善城镇失业保险制 度的具体措施，不仅关系到我国社会保障制度的全面健康发展，而且事关我国经济社会 较快协调发展的大局。从政治经济学角度来讲，一方面失业保险问题解决的成功与否， 不仅关系到社会的稳定，还直接关系到社会主义和谐社会目标能否实现：另一方面失业 保险制度的实施效果，不仅关系到千百万失业人员的经济生活问题，而且关系到我国国 民经济能否持续、稳定、健康发展的大问题。 二、国内外研究文献综述 早期的文献反映社会失业保险的内容并不多，直到2 0 世纪初，西方国家和学者才 涉及社会失业保险问题。一方面从国家立法的高度，不断建立和完善失业保险制度；另 一方面从理论的实证分析，提出了失业理论和福利社会的构想，由此引起学术界的争论 长达1 个世纪。我国的失业保险制度起步较迟，早期反映失业保险的文献几乎没有，直 到2 0 世纪5 0 年代后，才出现失业保险制度的雏形，到8 0 年代以后，国内学者才真正 开始了对失业保险制度的研究，此时的文献主要以介绍西方失业保险制度及有关理论为 主，结合国内的情况，提出了许多创新点。然而，由于我国正处于经济转型时期和特殊 的市场条件，使理论界对我国失业保险的认识很不一致，学术争论很活跃。虽然在文献 中反映了不同的观点和理论认识，但有助于我国失业保险理论研究的深化，推动了我国 失业理论研究的发展。由于不同国别的文献时代不同，阶级利益不同，反映的理论观点 也不同，这在很大程度上增加了政府制定政策的难度和影响政策的实施效果。因此，有 必要联系其背景和中国实际，对人类社会以来的失业保险制度及理论文献进行归纳总结 和分类评价，本文从以下三个方面评析，寻求我国城镇职工失业保险理论优化的目标模 式和有效的路径选择。 1 、从国际立法层次看失业保险制度。1 9 0 5 年失业保险制度在法国首创，当时属于 任意参加性质。真正由国家立法并具备强制性的失业保险制度，始建于英国1 9 1 1 年颁 布的国家保险法。截止1 9 9 5 年，世界上共有6 1 个国家和地区以立法形式，建立了失业 保险制度。1 9 8 0 年，经济合作与发展组织在巴黎举行会议，讨论8 0 年代的社会政策， 会议发表了题为福利国家在危机中的文件，提出了“福利国家危机”的警告。面对 这种情况，许多西方国家立法宗旨由保障失业人员的基本生活，转变为提高再就业，把 失业保障工作的重点，由过去一般的失业保险、失业救济转向了就业援助。如日本1 9 7 4 年制定了雇佣保险法取代了1 9 4 7 年的失业保险法；德国的失业保险基金支出中， 除6 0 用于保险给付外，余下4 0 中的大部分被用于职业介绍、职业培训及其补贴、补 助企业雇佣等促进就业的工作上，德国的失业保险部门也成了各级政府推行各级劳动就 业政策的责任机构之一。埃及政府先后推行“穆巴拉克社会团结国家计划”，“纳赛尔社 会银行”等，提供财政支持和技术援助，鼓励自谋职业。法国向在地区间流动的失业者 支付调动奖金、家具搬运费、安置费、旅费和两地分居补贴，为劳动力跨地区就业提供 优惠条件。美国政府进入2 0 世纪9 0 年代，更加重视职业培训和失业人员再就业问题， 克林顿执政时期就制定了人力开发与培训法、就业机会法、就业培训合作法、美 国再就业法案等，主旨就是促进失业者得到他们所需的有效的、高质量的培训。可以 看出，目前各国失业保险制度中促进就业的规定越来越多，失业保险越来越向就业保险 靠拢。从普及情况和实施力度来看，失业保险制度与国家经济实力之间呈现出高度相关 性，这一显著的变化在法律有关文献中都有所反映。 2 、从国内立法层次看失业保险制度。失业保险是指国家以立法的形式集中建立保 障基金，对收入中断的失业者在一定时期内提供基本生活保障的一种社会保险制度，但 我国在失业保险立法上，从一开始就是参照西方模式设计的。我国的失业保险可以追溯 到建国初期，为了解决旧中国遗留下来的失业问题，当时的政务院在1 9 5 0 年6 月发布 了关于救济失业工人的指示，劳动部也于1 9 5 0 年7 月发布了救济失业工人暂行办 法，同时国家设立了统率全国失业救济工作的专门机构失业救济委员会，1 9 5 1 年政务院发布了中华人民共和国劳动保险条例，但这一阶段的失业保险工作最终被 政府强有力的就业安置工作所湮没，并不能算我国严格意义上的失业保险制度的开始。 我国的失业保险制度真正开始于改革开放以后，其标志是国务院于1 9 8 6 年颁布的国 营企业职工待业保险暂行规定，这一法规的颁布对推进我国经济体制改革起了不可忽 视的作用，经过十年多的实践，1 9 9 3 年国务院发布了国有企业职工待业保险规定， 对原有的暂行规定作了进一步的修改和完善，以期更好地适应市场经济的要求。随着市 场经济的确立，通过市场保护劳动力的再生产和合理配置劳动力资源也就成为必然趋 势，为此十四届三中全会作出的关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定中 明确指出“社会保障是市场经济体制基本框架的五大支柱之一”，而在社会保障体系中， 社会保险又是整个体系的支柱。于是1 9 9 8 年6 月9 日，中共中央、国务院发出了关 于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知，要求全国各地要自 下而上地建立再就业服务中心组织体系，进一步完善我国的失业保障制度。1 9 9 9 年1 月国务院颁布了失业保险条例及社会保险费征缴暂行条例，这标志着我国失业 2 保险制度的改革进入了一个新的发展阶段，成为我国现行失业保险制度的主要形式。综 上所述，我国的失业保险制度虽然起步较晚，但在制度建设方面已经取得了重大成就； 机构普遍建立，规章制度逐步完善，既有中央一级的基本法规，又有地方一级的补充规 定，在对社会失业人员发放失业救济和促进再就业等方面确实起到了一定的积极作用。 3 、从专家学者的理论阐述看失业保险制度。在学术界的理论文献中，笔者大量阅 读了国内有关失业保障的学术理论。从时间上看，主要集中在2 0 世纪8 0 年代初至9 0 年代末；从内容上看，主要围绕着失业保险制度的改革与完善、失业保障制度的管理与 创新、失业保障制度的国际比较、失业保险促进就业目标分析等问题展开研究；从立场 上看，主要有两派：一派主张放弃失业保险制度，将对失业者的生活救济、就业指导与 培训服务等项保障职能进行分解，由雇主、政府及社会公益组织等不同责任主体分别承 担，形成社会力量共同支撑的组合式保障体系。另一派坚持完善中国的失业保险制度， 包括失业保险基金的管理、失业保险费率、失业保险的重新定位等，并适应形势发展需 要，不断进行理论创新和制度创新。从总量上看，多数专家学者在文献中赞成在中国推 行积极的失业保险制度，这一观点的比例占三分之二以上，如河南商业高等专科学校的 徐莉莉教授认为，失业保险制度是当前我国社会保险制度建设中亟待解决的问题，由于 难度较大，其建设必须实现制度创新，创新失业保险制度的前提是完善基础管理，其核 心是加强基金管理。中国人民大学杨方方博士认为，失业保险制度既是社会”安全阀”， 又是改革”减震器”，但失业保险制度的演变过程、面临的挑战均会影响失业保障制度未 来的选择。脚可以肯定的是，就业保障将是我国失业保险制度的发展取向，是失业保险 制度应对挑战的必然选择，但构建就业保障型失业保险制度是一个逐步的、渐进的过程。 由此可见，学术界对我国失业保险制度的发展是立足国情、展望未来、开拓创新，不断 探索有中国特色的失业保障的目标模式和有效的途径。 综上文献所述，失业是现代市场经济运行的必然产物，它的存在严重地影响到社会 经济的发展和社会秩序的稳定，因此，建立和完善失业保险制度是社会稳定和国家长治 久安的重要保证。改革开放之初，由于当时宏观政策方面的原因，我国的失业问题没有 引起人们足够的重视，8 0 年代中期之前主要表现为城镇新增劳动力人口不能得到全都安 置而形成的“待业”问题；8 0 年代中期以后，随着农村剩余劳动力向城镇的大量流动， 特别是1 9 9 3 年提出建立社会主义市场经济体制之后，一些国有企业减员增效以及关、 停、并、转，“下岗”和失业逐渐成为新的特点。根据近年统计资料显示，2 0 0 2 年，我 国城镇登记失业率为4 5 ，2 0 0 3 年为4 3 ，2 0 0 4 年为4 2 ，2 0 0 5 年为4 2 。而 实际失业率则远远超过这些数据，降低失业率己成为今后我国宏观调控的首要任务，如 【l 】你莉莉；中国失业保险制j 叟创新分析 j ，河南商业岛等专科学校学报2 0 0 3 年第3 期，第5 3 页。 埘杨方方；就业保障一失业保险制度的发展取向【j 】，四川财政 2 0 0 3 年第2 期，第2 7 页。 何在更高层次上完善和发展我国的失业保险制度再次成为摆在我们目前的重要课题。这 也是笔者初选论题范围的动因。 三、国内外理论研究成果及存在的主要问题 1 、研究成果及存在问题：建国以来，我国的社会保障事业取得了显著成效，马克 思主义的失业保险问题的研究有了较大发展，主要表现在以下三个方面：一是对失业保 险研究对象的再认识得到升华。在相当长的一个时期内，我国的失业保险范围选定在国 有企业职工，理论界对此展开了长达十年的学术争论和实证研究，从根本上解决了当时 “有险无保”和“有保无险”的问题。二是对失业保险的理论与实际联系得到加强。从 早期注重理论研究转向实践探索，到2 0 世纪9 0 年代转到了理论与实践相结合的创新研 究，这在失业保障领域的研究是一个质的飞跃。三是对西方失业保险问题的研究更加全 面深入。盲目崇拜和照抄照般西方失业保险的片面倾向引起广泛的批评，研究的深度进 一步提高，广度进一步扩展，在比较与借鉴、批判与吸收中发展完善我国的失业保险制 度，提出了不少有价值的观点，产生了一批较高水平的研究成果。其中研究影响较大的 有：失业保险制度创新分析、失业保险促进就业目标辨析、失业保障制度的均衡分析、 失业保障制度改革研究等，为2 l 世纪失业保障理论研究的发展提供了新的主题。 但是，我国现行的城镇失业保险制度从一开始就是参照西方模式设计的，难免存在 一些问题，主要表现在：一是理论的规范问题。研究中热衷于赶时髦、追风潮的短期化 倾向比较严重，理论研究不扎实，“虚、浮”问题仍然存在，理论西化比较突出，如： 一些有关失业保险问题研究的文章，经常原封不动地出现相同的内容和分析结论。二是 理论的创新问题。笔者所阅读的文章当中有三分之一的学者受传统理论的影响，对新时 期出现的新现象和新问题，创新不够，经常在态度上有畏难之辞，使得在说明新现象解 决新问题上进展不明显。 2 、国内外研究动态及见解：近几年来，国内外专家学者对西方社会失业保险的借 鉴更加理性和深入，对现实失业问题的反映更加全面及时。从横向来看，主要围绕着两 条主线展开的：一是对西方失业保险理论及失业保险制度的介绍、吸收、应用和评论； 二是对现实失业保险问题的思考、研究和解答。从纵向来看，经济学界不再满足于对失 业现象的描述和受热点问题的左右，基础理论的实践和研究明显加强，越来越多的学者 开始从西方失业理论及目标模式盲目吸收转向了理性的分析，符合我国国情的失业保险 制度研究成为理论研究的一个重要课题。笔者认为，今后对社会失业保险问题的研究， 从简单的理论研究和制度研究，不断过渡到失业保险促进就业目标的研究上来，切入点 是理论创新和制度创新。因此，在今后的理论研究中，要立足我国就业保障与失业保险 制度的并轨发展方向，加强对西方失业保险理论的学习和借鉴，吸收合理的有用因素， 不断提高对话方失业理论研究、分析和应用水平，探求我国城镇职工失业保险最优的目 4 标模式和现实途径。 四、主要研究方法 本文以规范分析与实证分析方法对现阶段我国城镇职工失业保险问题进行了横向 与纵向的比较研究，特别是对文章中涉及到失业保险在历史上形成的不同见解，用发展 的观点和改革的思路进行可行性分析，并重新定位失业保险的目标。主要方法有： 在“失业保险的一般理论”部分，从失业与失业保险的涵义入手，用比较的方法提 出了失业保险存在社会保险的共性外，还具有其个性；用统计分析的方法提出现阶段我 国城镇失业人数的严重性和可控性。 在“国内外失业保险制度的历史考察”部分，以失业保险制度历史发展为线索，在 尊重历史立足发展的基础上，通过归纳、总结、比较的方法，提出了国内外失业保险制 度没有统一的模式，可根据各自的国情相互借鉴。 在“我国城镇失业保险制度的现实考察”部分，用举证和演绎的方法，对我国城镇 失业保险制度的现状及选择失业保险的必然性进行了分析论断。在此基础上，用类比、 归纳、图表、比较的方法，提出了我国新型城镇失业保险制度的理论框架和基本思路。 在“我国城镇失业保险制度的对策及措施”部分，立足目标，用要素分析、数量比 较、举例说明等方法，提出了完善我国城镇失业保险制度的具体措施。 第二部分：失业保险的一般理论 一、失业与失业保险 ( 一) 失业的涵义及类型 1 、失业的涵义 失业是一种社会经济现象，是指在劳动年龄内，有就业能力并有求职要求的劳动者 未能找到或者丧失就业岗位的情况。0 1 失业意味着劳动者失去了运用生产资料进行生产 活动的机会，从而也就失去了获得劳动报酬的机会。 2 、失业的类型 由于失业原因的不同，失业有很多种类型。国际上根据造成失业的原因是主观的还 是客观的，将失业分为自原性失业和非自愿性失业。自愿性失业是指劳动者自愿提出离 开劳动岗位而导致的失业；非自愿性失业是指非本人意愿而导致的失业。按照造成失业 的客观原因的不同，失业又可分为摩擦性失业、技术性失业、结构性失业、周期性失业 和季节性失业。 ( 1 ) 摩擦性失业。劳动者进入劳动力市场寻找工作到获得就业岗位之间所产生的时 间滞差，以及劳动者在就业岗位之间的变换所产生的失业被称为摩擦性失业。“1 它是一 种正常性失业，反映了劳动力市场的动态性变化，是高效率利用资源的需要。即使劳动 力市场处于供求平衡的状态也会存在这种类型的失业。造成劳动者在就业岗位变换之间 的时间滞差的原因主要：一是失业者缺乏有关就业岗位的完整的准确的信息，企业缺乏 有关求职者的完整和准确的信息，即两者之间存在着信息不对称。二是失业者缺乏迅速 流动的条件。三是不能迅速找到适合本人的职业。四是信息成本和流动成本的障碍。由 于摩擦性失业不是由经济的周期性波动造成的，故增加劳动力的流动性、完善劳动力市 场的信息情报工作、提高劳动力市场的效率、缩短寻找工作所花费的时间等，就可使此 类失业得到缓解。 ( 2 ) 技术性失业。在生产过程中由引进先进技术代替人力，以及改善生产方法和管 理而造成的失业，称为技术性失业。咖从短期和长期的角度来看，技术进步对就业的影 响有着明显的差异。从长期看，劳动力需求的总水平并不因为技术进步而受到影响。当 代的技术水平及技术进步的速度超过以往任何时代，可是当代的就业规模也达到了前所 未有的高水平。技术进步对就业的影响主要表现在劳动时问的缩短方面。从短期来看， 先进技术、先进的生产方法和完善的经营管理必然会取代一部分劳动力，从而造成失业， 这类失业是效率提高的必然结果，解决技术性失业最有效的办法是推行积极的劳动力市 场政策、强化职业培训，普遍地实施职业技能开发等。 扬伟民：失业保险 m ，中国人民大学出版社2 0 0 0 年版第1 3 页。 【2 1 岁咖英；路撩失业的埋论探讨 j ，湖南j | j 经高等专科学校学报2 0 0 1 年第l 期，筇3 6 贝。 脚程永宏：技术性失业：虚构不是现实) 刀，经济学家2 0 0 3 年第5 期，第8 页 6 ( 3 ) 结构性失业。是指由于经济结构、体制、增长方式等变动，使劳动力在包括技 能、经验、工种、知识、年龄、性别、主观意愿、地区等方面的供给结构与需求结构不 相一致而导致的失业。啪由于科学技术的发展、收入水平的提高和消费者偏好的变化， 对劳动力需求结构产生着而系统的影响。如果劳动力供给结构不能适应需求的变化，且 劳动力不能完全替代，就会造成失业与职业空位的并存。失业者没有具备重新就业所需 要的知识和技能，劳动者之间不能互相代替，造成缓解结构性失业的困难。产业需求与 劳动力需求结构的调整，在国民经济各产业部门重新配置劳动力所需要的时间越长，总 需求构成变化造成的劳动力在产业间转移所需要的人力资本投资越多，结构性失业的持 续时间就相应地延长。缓解结构性失业的最有效对策是推行积极的劳动力市场政策，包 括超前的职业指导和职业预测，广泛的职业技术培训以低费用的人力资本投资计划等。 ( 4 ) 季节性失业。是指由于气候状况有规律的变化所引致的失业。气候有规律的变 化对就业的影响主要表现在两个方面：一是气候变化对某些行业的生产产生影响，进而 影响劳动力需求，如农业、林业、农副产品加工业，内河航运业等。二是气候状况对某 些消费需求发生影响，进而影响劳动力的需求，如食品行业、社会服务业等。 以上四类失业是动态的市场经济中经常性存在的正常性失业，之所以为正常失业， 是因为在劳动力市场上当劳动力供给与劳动力需求保持总量均衡时这几类失业也会存 在。通过上述失业可以实现生产要素的优化配置，使劳动者从对个人和社会较少收益的 就业岗位转移到个人和社会有较大收益的就业岗位，反映了劳动的发展。 ( 二) 失业保险的涵义及特点 1 、失业保险的涵义 失业保险是对劳动年龄内有就业能力并有就业愿望的人，由于非本人意愿而失去工 作，无法获得维持生活必需的工资收入，在一定时间内由国家和社会为其提供基本生活 保障的社会保险制度。嘲失业保险是由国家法律确定的一种社会保险制度，其目的是通 过建立社会保险基金的办法，使职工在失业期间获得必要的经济帮助，保证其基本生活， 并通过转业训练、职业介绍等手段为他们重新就业创造条件。 2 、失业保险的特点 失业保险属于社会保险的范畴，作为社会保险的重要组成部分，失业保险同其他社 会保险项目有相同的特征，具有互济性、强制性，是一种政府行为。它的主要形式是以 货币资金为物质帮助，侧重于保障基本生活。另一方面，失业保险又具有其独立的性质， 最根本的不同是失业保险具有社会保险与就业服务的双重特征。 ( 1 ) 普遍性。失业保险主要是为了保障有工资收入的劳动者失业后的基本生活而建 立，其覆盖范围包括劳动力队伍中的大部分成员。因此，在确定适用范围时，参保单位 应不分部门和行业，不分所有制性质，其职工应不分用工形式，不分家居城镇、农村， h 严燕飞：结构性失业概念界定及类型研究 j ，山东教育学院学报2 0 0 3 年第5 期，第3 7 页 嘲褚福灵社会保障职位模拟教程 1 1 ，中国人民大学出版挂2 0 0 3 年版，第2 2 页。 7 解除或终止劳动关系后，只要本人符合条件，都有享受失业保险待遇的权利。这就充分 体现了失业保险的普遍性原则。 ( 2 ) 强制性。失业保险是通过国家制定法律、法规来强制实施的。按照规定，在失 业保险制度覆盖范围内的单位及其职工必须参加失业保险并履行缴费义务。根据有关规 定，不履行缴费义务的单位和个人都应当承担相应的法律责任。 ( 3 ) 互济性。失业保险基金主要来源于社会筹集，由单位、个人和国家三方共同负 担，缴费比例、缴费方式相对稳定，筹集的失业保险费，不分来源渠道，不分缴费单位 的性质，全部并入失业保险基金，在统筹地区内统一调度使用以发挥互济功能。 二、失业保险与其他社会保险的区别 失业保险作为整个社会保险制度的重要组成部分，与其他保险项目一道，起着保障 劳动者基本生活需要，维护社会政治、经济秩序安定的作用。但是由于它特定的实施目 标，决定了其自身的明显特征。下面通过失业保险与其他保险项目的比较加以说明。 ( 1 ) 实施保障的前提条件不同。其他社会保障项目，一般是以丧失劳动能力为前提， 如年老、生病、负伤或死亡等；而失业保险却是以失去劳动机会为前提条件，是对有劳 动能力但没有劳动机会的人提供的经济保障。 ( 2 ) 实施的对象范围不同。其他社会保险项目不但以全体社会劳动者为保障对象， 而且包括未达到劳动年龄的人和已经超过劳动年龄而退出了社会劳动领域的人。而失业 社会保险是以劳动年龄内的社会劳动者为主要对象，不包括已经超过劳动年龄的老年 人，只有部分国家规定对失业劳动者的无业妻子和未成年子女提供定额的附加救济金。 ( 3 ) 劳动危害事故形成的原因不同。其他社会保险项目中劳动危险事故的形成，均 属自然原因，主要是身体健康的损害和工作中疏忽大意或无法预料的外界自然力的打击 所致：而失业社会保险中的失业现象，却是一种由于社会经济方面的原因所致的劳动危 险事故，例如产业结构的调整以及就业政策的变化等。 ( 4 ) 享受条件和主要目的不同。失业保险的享受条件不仅和工作年限、缴费年限有 关，而且还取决于失业者的就业意愿。一般对有下列情况之一者，取消失业保险待遇： 自动离职而无充分理由者；没有在职业介绍所登记者；拒绝劳动部门介绍适当工作者： 故意放弃职业训练机会者；参加劳资纠纷而罢工者。 ( 5 ) 具体职能不同。其他社会保险的具体职能，在于丧失劳动能力的危险事故发生 后为劳动者提供基本生活保障，维持劳动力的一般再生产。但是这种经济保障对劳动能 力的恢复起不到直接的、决定性的作用，因而被称为“被动式”的保险制度。而失业保 险除了为失业劳动者提供基本生活保障外，还负有积极促进其尽快再就业的责任，如转 业训练、生产自救和重新就业介绍等。它与就业制度直接呼应，共同担负着劳动力资源 合理配置、促进社会化大生产和商品经济协调发展的重大职责。这种职责履行的好坏， 对劳动者摆脱劳动危险事故的困扰起到育接作用，因而可称之为“主动式”的保险制度。 8 三、我国失业人数的统计定义 随着我国社会主义市场经济体制的不断发展和完善，失业人员和下岗职工问题越来 越成为社会关注的热点问题。究竟什么是失业人员? 失业人员有多少? 这是做好失业保 险的首要条件。 ( 一) 失业人员统计 七十年代末，随着知青返城和新一轮就业高峰的到来，为反映当时城镇的待业状况， 劳动部门建立起了待业登记制度，城镇失业人员均到就业服务机构登记，领取失业证， 并凭失业证享受失业救济等各项就业服务。各级劳动部门将待业登记的基础数据以 报表的形式层层汇总、上报，得出全国的待业人员总数及构成资料，并在此基础上计算 城镇待业率。进入九十年代后，劳动部在组织国家统计局等部委进行中国劳动统计指标 体系研究时，对就业和失业统计进行了系统的研究。 ， 1 9 9 4 年，劳动部和国家统计局在联合发布( 1 9 9 3 年劳动事业发展年度公报时， 考虑到“待业”一词与改革开放、建立社会主义市场经济的需要和与国际惯例存在一定 的差距，经过多方努力，将其改为“失业”，相应地使用了“失业人数”、“失业率” 等名词。 随着劳动制度改革的深入，就业由以前的统包统配转向市场就业，劳动部和国家统 计局着手建立双系统的失业统计调查体制。劳动部于1 9 9 4 年开始在湖南省株洲市和江 苏省无锡市开展了为期两年的就业与失业抽样调查，同时在就业与失业统计报表制度 ( 登记系统) 中采用了新的失业定义。国家统计局也在1 9 9 5 年的全国1 人口变动抽样 调查中增加了有关劳动力就业与失业状况的指标。 1 9 9 7 年，鉴于劳动力调查对于我国就业与失业统计具有十分重要的意义，劳动部和 国家统计局在统一定义、共同制定调查方案、共同组织实施、共同享有和发布调查资料 的前提下联合开展了劳动力抽样调查。这标志着我国双系统的失业统计调查制度已经基 本建立。登记调查由劳动部组织实施，抽样调查由国家统计局和劳动部共同制定调查方 案，具体组织和实施工作由统计部门承担为主。 多年来，登记失业率及其相关数据已经定期对外正式发布，对国际、国内都产生了 较大的影响。考虑到国际、国内各方面对调查失业率的接受还有一个过程，故当时暂未 正式发布，直到2 0 0 4 年，务院新闻办公室发布了中国的就业状况和政策白皮书， 才正式对外公开。 ( 二) 失业人员统计定义 1 、登记系统所用的“失业人员”定义 根据劳动部“关于印发修改后的就业和失业统计报表制度的通知”( 劳部发 1 9 9 7 6 4 号) ，失业人员是指“城镇登记失业人员。即，在城镇常住人口中，在劳动年 龄( 1 6 周年至退休年龄) 内，具有劳动能力、在报告期内无业并根据劳动部就业登记 规定在当地劳动部门进行登记的人员。” 9 以下人员不列入失业人员统计范围：( d 正在就读的学生和待学人员；( 2 ) 已达 到国家规定退休年龄而无业的人员；( 3 ) 未达到退休年龄但已办理退休( 含离休) 、 退职手续而无业的人