（行政管理专业论文）中国城乡公共服务均等化面临的困境及对策研究.pdf

i 中 文 摘 要 在改革开放的推动下，当代中国发生着广泛而深刻的变革。面对变幻多测的国 际环境和漫长艰巨的改革道路，中国共产党领导全国各族人民，冲破艰难险阻，开 拓中国特色社会主义事业。近些年来，我国经济一直保持稳中有快的发展。国内生 产总值平均每年增长百分之十，财政收入也有了显著的提高。不论是能源，还是交 通，通信等基础设施都有了巨大的改善。但是，经济增长的同时忽视了共享社会成 果的理念，在城乡二元体制的影响下，城市与农村出现了不均等的现象。系统的研 究城乡公共服务均等化问题，既具有理论意义与实践意义，又富于开拓性和挑战性。 本文立足于对我国公共服务均等化问题的关注，通过对公共服务相关理论的分析和 应用，分析我国公共服务均等化的困境，目前我国公共服务不均等的现象主要存在 于基础教育方面、社会保障方面以及医疗卫生方面。由于公共服务提供的不均等， 导致了农村孩子辍学，因病致贫等现象的发生。根据现状寻找原因，主要是由于国 家财政对于农村公共服务的支持力度过小，各级政府间事权划分不当，以及长期的 城乡二元结构。种种原因，造就了今天我国城乡公共服务不均等的现状。对于如何 实现公共服务均等化，本文通过借鉴一些国外公共服务均等化经验，提出自己的见 解与对策，如解除城乡二元体制所负载的利益、建立社会农村养老保险制度，将农 民工纳入社会保障体系等措施。 关键词：关键词：公共服务；困境；对策 iii abstract with the implementation of reform and opening-up policy, china has undergone a wide-ranging and deep-going transformation. in the face of ever-changing international environment and long arduous road of reformation, the chinese communist party lead people of all ethnic groups, breaking through all kinds of obstacles and exploiting the cause of socialism with chinese characteristics. chinas economy has maintained a steadily rapid development over these years, with its average annual gdp growing by ten percent, and fiscal revenue increasing significantly as well. the fields of energy, transportation, communications as well as other infrastructures have witnessed huge improvement. however, economic growth while ignoring the concept of shared social outcomes, in the urban-rural dual system under the influence of urban and rural areas an imbalance there. urban and rural public service system of equalization problems, both theoretical and practical significance, but also full of pioneering and challenging. this paper is based on the equalization of public services on issues of concern related to public service through the analysis and application of the theory, analysis of the status of equalization of public services, the current inequality of the phenomenon of public services, mainly in basic education, social security aspects and health aspects. because of the unequal provision of public services, leading to rural children drop out of school, poverty caused by the occurrence of such phenomena. look for reasons under the present situation, mainly due to the state financial support for the efforts of public services in rural areas is too small, improper division of powers between levels of government, and long-term urban-rural dual structure. for various reasons, has long been chinas urban and rural public services today unequal status quo. how to achieve equalization of public services, the paper by drawing some foreign experience equalization of public services put forward their own views, such as the lifting of urban-rural dual system, the interests of the iv load, the establishment of social pension insurance system in rural areas, the migrant workers into the social security system. key words: public service; dilemma; strategy 承诺书 44 承 诺 书 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是在导师指导下独立完成的，学位论文的 知识产权属于山西大学。如果今后以其他单位名义发表与在读期间学位论文相关的 内容，将承担法律责任。除文中已经注明引用的文献资料外，本学位论文不包括任 何其他个人或集体已经发表或撰写过的成果。 作者签名： 20 年 月 日 学位论文使用授权声明 45 学位论文使用授权声明 本人完全了解山西大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留并 向国家有关机关或机构送交论文的复印件和电子文档，允许论文被查阅和借阅，可 以采用影印、缩印或扫描等手段保存、汇编学位论文。同意山西大学可以用不同方 式在不同媒体上发表、传播论文的全部或部分内容。 保密的学位论文在解密后遵守此协议。 作者签名： 导师签名： 20 年 月 日 引 言 1 引 言 研究背景 研究背景 30 年的改革开放，将我国的高度集中的计划经济体制逐步转变为社会主义市场 经济体制。我国的经济水平得到了迅速的提高，近几年尤为突出，gdp 平均每年以 10左右的速度增长，据统计，中国已进入城市化水平的快速增长阶段，至 2009 年 为止，从 2005 年的 42.9提高到了 46.5。但是，目前我国的公共服务供给远远 不能满足实际需要，也由此导致了各种不公平现象的出现，并逐步影响到了我国经 济稳步协调的发展与和谐社会的构建。 首先体现在公共服务供给与公共服务需求的脱节。虽然经济迅猛发展，但是很 大一部分人并未真正共同分享改革和经济发展的成果，公共服务的供给与公共服务 需求出现脱节现象，主要表现在：在公共服务供给结构中，政府对公共服务的投入 力度呈现出重“硬”轻“软”的现象。就某种程度来讲，多数地方政府为了追求政 绩，更热衷于投入一些见效很快，周期较短的公共项目，如铺设交通道路、建设农 田灌溉设施等。对于医疗卫生，教育服务，这些无法立竿见影的“软”公共服务的 投入往往缺乏积极性。“硬” 公共产品通常由各级政府或相关部门自上而下决策供应， 供给总量，供给程序多数由政府通过政策的规定方式下达，按统一要求执行，具有 很强的指令性。但是每个地区的条件，发展水平不一致，对公共服务的要求是多样 化的，导致硬件公共产品的提供出现资源浪费或重复建设的现象，而广大人民更为 需要的医疗卫生，基础教育等“软”公共产品的供给不足，与需求出现脱节。 其次，城乡公共服务不均等加剧了城乡差距。在公共服务领域中，又集中表现 为城乡公共服务的不均等。首先体现在基础教育方面，越来越多的农民走向城市寻 找工作机会，他们的孩子成为了留守儿童或跟随父母进城，由于交不起昂贵的学费 而辍学。再如医疗方面，城市居民大多有医疗保险，但农村居民则没有，每年都有 很多的农村家庭出现因病致贫的现象。 第三，政府提出了实现公共服务均等化的目标。2005 年， “公共服务均等化”被 作为一个新的改革命题出现在党的十六届五中全会上，可以看出，政府已经意识到 强化公共服务职能，统筹城乡发展的重要性。继而，党的十七大报告再次强调，统 筹城乡间均衡发展，为社会主义新农村建设增添动力，认真解决农业问题、农村问 题以及农民问题，关系到建设小康社会的工作大局，要作为全党工作的重点来对待， 政府努力实现城乡公共服务均等化，以实现城乡协调发展。 中国城乡公共服务均等化面临的困境及对策研究 2 综上所述，城乡公共服务供给的严重失衡，陷农村居民于贫穷的生活，致使更 多的社会矛盾出现，更是阻碍了构建和谐社会的脚步，因此，找出城乡公共服务均 等化究竟薄弱再哪个环节，怎样去解决问题，是我研究这个题目的初衷。 研究意义 研究意义 城乡公共服务均等化是公共服务均等化的重要组成部分，不论是构建和谐社会， 还是解决“三农问题” ，建设社会主义新农村，都需要实现城乡公共服务均等化。实 现城乡公共服务均等化，缩小城市与农村、地区间的差距，给农村居民同城市居民 一样的生存发展权利，更加有利于社会稳定，维护社会秩序。 国内外研究动态 国内外研究动态 国外直接以城乡公共服务均等化作为研究内容的文献并不常见，相关内容大多 数存在于两方面的文献之中。一方面是研究公共产品或公共服务的文献，一方面是 探索城乡发展的文献。 亚当.斯密曾在论述君主和国家的义务时指出公平的提供公共服务是国家的义 务和职责。萨缪尔森在 1954 年发表的公共支出的纯理论一文中首次提出公共产 品的定义,即每个人消费这样物品不会导致他人对该物品消费的减少。这一定义体现 了公共产品的特性是消费的非竞争性和受益的非排他性。这些都为日后对公共产品 和公共服务的研究奠定了好的基础。 到 20 世纪 80 年代前后期，公共行政学受到了经济学研究的重大影响,经济学分 析方法对研究公共行政学起到了很大的帮助作用,公共服务成为了当代公共管理研 究的主要内容。 国内的学者更多的将重心放在了探讨公共服务、农村公共服务的概念以及公共 服务均等化的内涵上。对于公共服务的概念国内学者并没有达成共识，比较主流的 观点就是公共服务是公共产品的代名词。江明融（2006）认为公共服务均等化中所 指的公共服务与公共产品是一致的。李伟（2006）指出冠以的社会公共服务体系包 含三个类型，分别是基本社会公共服务，准基本社会公共服务和经营性社会公共服 务。其中基本社会公共服务是指政府依照法律规定，向社会全体居民均等的提供基 础性福利，如义务教育、公共卫生等。准基本社会公共服务是指能够保障社会整体 福利所必要的，也可同时引入市场进行运营的，但是营利空间很小，仍旧需要政府 给予支持的公共服务，如高等教育、群众文化等。经营性社会公共服务则是指完全 可以通过市场营利来满足居民的需求的社会公共服务。 还有一种观点认为，公共服务是公共产品的一部分，并且是一种非物质形态存 引 言 3 在的公共产品。此外，还有一部分学者从不把公共服务和公共产品放在一起比较谈 论，通过其他的角度对公共服务进行界定。陈庆云（2000）指出，公共服务是不以 营利为目的，为了有效的实现公平，合理分配，协调公共利益而进行的活动。对于 公共服务均等化的内涵的研究，开始于党的十六届五中全会，十六届五中全会针对 我国城乡间公共服务供给的不均衡提出新的改革方向，即实现“公共服务均等化” 。 这个名词的提出，引来了国内学者的探讨，较为有代表的是：李华（2006）提出公 共产品供给均等化是一个与“公平”紧密相连的概念。江明融（2006）则把公共服 务均等化界定为：政府及公共财政为不同的利益集团、不同经济成分或不同的社会 阶层提供一视同仁的公共服务。 研究内容、研究方法及不足之处： 研究内容、研究方法及不足之处： 本文共分为五部分，第一部分是引言，主要阐述了写作这篇文章的目的、意义， 以及本文的研究内容和不足之处。 第二部分是第一章，理论部分，主要分析了与城乡公共服务均等化相关的一些 理论，概念，定义。同时还探讨了研究该题目的意义。 第三部分是第二章，主要分析了当前我国城乡公共服务均等化面临的困境，通 过列举一些数据和描述一些现状来说明我国城乡公共服务均等化急需改善。 第四部分是第三章，主要分析了国外公共服务均等化的优缺点，以此作为借鉴， 为我国公共服务均等化作个对比。 第五部分是第四章，通过上述的各种分析，来总结一些自己的意见，如何改善 公共服务均等化的现状。 本文主要是运用了文献法，即通过借阅书籍、期刊、优秀硕博论文，网上查阅 等途径来收集相关的资料。以期在借鉴前人研究成果的基础上能够提出自己的观点。 还有比较研究法，借鉴国外的公共服务均等化经验来为我国的均等化服务提出意见。 同时采用了规范分析与实证分析相结合的方法，在理论上全面阐述了城乡公共服务 均等化的内涵以及实现公共服务均等化的必然性，同时结合真是数据来分析公共服 务均等化面临的困境。同时本文存在了许多的不足之处，对于理论的分析不够透彻， 同时缺乏一些数据来充实论点。 中国城乡公共服务均等化面临的困境及对策研究 4 第一章 公共服务均等化 1.1 公共服务均等化概念界定 虽然“公共服务均等化”是一个新的提法，但其所蕴含的基本思想是有一定渊 源的。与公共服务均等化相关的理论渊源主要涉及到何为公共服务？公共服务与公 共产品是何关系？何谓均等化？搞清楚上述几种概念与相关联系，对于公共服务均 等化的理解便能够迎刃而解了。 公共服务属于公共产品范畴，二者与私人服务和私人产品呈相对应关系，萨缪 尔森在 1954 年发表的公共支出的纯粹理论中首次指出，纯公共产品是这样的物 品： “每个人消费这样物品不会导致他人对该物品消费的减少。 ”这一从经济学角度 来解说的定义中指出，公共产品所具有的两大基本特征即消费的非竞争性与受益的 非排他性。这里的公共产品就已包含了公共服务的内容，区别仅在于，在生产领域， 公共产品是有形的，在服务领域则是无形的。所以，与公共产品有关的分析同样适 用于公共服务。私人服务主要通过市场提供，公共服务则由政府来支付。这里所指 的“提供”和“支付”就是我们通常所谓的“付钱” 。政府付钱，主要方式是财政支 出。服务本属于第三产业，在我国，第三产业可分为四个层次，第一层为流通部门， 如交通运输、邮电、商业、饮食业等。第二层次则是为生产和生活服务的部门，如 房地产，保险业等。第三层次主要是为提高科学文化水平和居民素质而服务的部门， 如文化、教育、广播电视等服务。第四层次是为了社会公共需要而提供服务的部门， 如国家机关、政党、社会团体、军队等。通过上述对公共产品和服务层次的分析， 可以得出公共服务的内容，既包括第三产业中的第四层次，即国家机关为社会公共 需要提供的服务，也包括政府通过财政支出的方式向居民提供公共基础设施、教育、 卫生、文化、社会保障等方面的服务。在新公共管理和新公共服务理论的影响下， 许多学者认为，公共服务不仅包括公共产品，还有其他的内容，例如政府如何行使 社会管理、经济、监督等职能。这里，我们认为，所谓公共服务，是指政府为满足 社会公共需求而提供的使社会成员共同受益的各项服务 1。 在现代汉语词典里对于“均等”的解释是平均、相等的意思， “均等化” ，从字 面的意思可以理解为均衡、相等的意思。当然，这里所谓的相等，不可能时绝对的 相等，只是大体上的相等。 “均等化”应该包括两方面的内容，首先是指居民享受公 共服务的机会应该是均等的，例如不论是城市还是农村，居民都有接受义务教育的 1达番钦.推进基本公共服务均等化研究广州.广东人民出版社.2010.p1 第一章 公共服务均等化 5 权利。其次是指居民所享受的公共服务的结果是均等的，例如不论是城市还是农村， 居民在接受义务教育的质量或数量应该是均等的。 “公共服务均等化”是一个与公平紧密相连的概念。从二十世纪九十年代中后 期开始，我国实践部门和理论部门在论述财政转移支付制度时，经常引用公共服务 均等化一词。但一直没有作为研究对象去讨论，只是通过论述政府间转移支付制度 的必要性间接现实公共服务均等化的意义，随着我国地区，城乡经济发展差距的加 剧，公共服务均等化问题开始变得备受关注。然而，至今为止，我国理论界对公共 服务均等化的涵义尚未做出科学的，全面的界定。通过上述分析来界定公共服务均 等化，即“公共服务均等化是指政府及其公共财政为不同利益集团，不同经济成分 或不同社会阶层提供一视同仁的公共产品与公共服务 2。具体包括收益分享，成本分 担，财力均衡等内容。 ”也就是说，公共服务均等化的内涵不单是指公共服务均衡供 给问题，同时还包括公共服务供给成本分摊，地区间财力均衡的问题。公共服务均 等化的内涵不单是指公共服务均衡供给问题，同时还包括公共服务供给成本的合理 分摊，地区间财力均衡问题。 1.2 实现城乡公共服务均等化的意义 1.2.1 促进经济发展 政府面对我国居民对公共服务的高需求，唯有提供系统的、公平的公共服务， 才能适应快速增长的社会公共需求，保证市场经济稳定发展。同时，若实现城乡公 共服务均等化，就可通过公共资源配置为城乡经济主体提供基本均等的公共服务， 弥补市场失灵，提高资源配置效率，达到了市场经济的本质要求。 1.2.2 有利于促进城乡统筹发展 目前，我国统筹城乡发展的任务已经进入新的阶段，农村正面临一个全面快速 增长的公共需求与公共服务供给不足的现状。城乡公共服务的失衡在很大程度上阻 碍了城乡统筹发展。因此，尽早的实现城乡公共服务均等化，是统筹城乡发展的重 点所在。 1.2.3 有利于帮助解决“三农问题” ，推进社会主义新农村建设进程 目前，我国实施公共服务均等化的主要目标是建设新农村。新农村建设更为关 注的是如何加强医疗、教育、社会保障几方面的公共服务建设，坚持以人为本的观 念，给农民与城市居民同等的生存权和发展权。 2 江明融.公共服务均等化略论.中南财经政法大学学报.2006.p22-24 中国城乡公共服务均等化面临的困境及对策研究 6 1.2.4 有助于和谐社会建设 和谐社会要求实现社会公平与正义，协调社会利益关系，而城乡公共服务均等 化的各项措施也正是向这个方向靠拢的。符合和谐社会建设的目标。 第二章 我国公共服务供给现状及原因分析 7 第二章 我国公共服务供给现状及原因分析 2.1 我国公共服务非均等化现状 近些年来，政府致力于推进城乡公共服务均等化，如农村电网的改造，解决了 农村居民的用电问题，又如取消农业税，减轻了农民的负担，再如安装自来水，让 农村居民能用上干净水，放心水。尽管如此，距离实现城乡公共服务均等化还有很 长一段路程，许多问题仍旧没有得到好的解决，农村的孩子仍旧在失学，辍学，为 中国造就了新的一批文盲，社会保障的覆盖仍旧过小，无法让更多的农村居民感受 到所谓的“老有所依” ， “老有所养” 。总体说来，城乡差距体现在以下几方面： 2.1.1 城乡居民公共服务供给不均等 政府为城市投放了大量的公共资源，例如基础教育、公共卫生医疗、社会保障 这些必要的公共服务。城市居民可直接享受。农民却没有此类的待遇，这是由于城 市的公共服务由政府公共财政提供。市民可免费消费纯公共产品，或者只支付很低 的费用进行消费。但农村公共服务主要由农村基层政府提供，通常乡镇政府的财力 很有限，许多公共服务只是给予一定的补贴，剩余的大部分需要农民自己出钱支付， 这就给本来生活并不富裕的农民造成更大的压力，加大了城乡差距。 2.1.2 公共设施和基础设施方面的城乡差距 改革开放后，百业待兴，政府加大了对基础设施建设的投资，同时也尝试了新 的投资方式，吸引了新的投资主体。如上海的南浦大桥、杨浦大桥等都是通过合资， 特许经营等方式建成的。能吸引资金固然好，但是有句话叫做“商人不做赔本的买 卖” 。这些引来的投资主体要考虑自身的成本回收以及收益，自然就不会把资金投入 到农村的基础建设上去。因此，城市基础建设日新月异，甚至出现了因为重复建设 而导致资源浪费的现象。农村仍旧是一副旧貌，一些基础设施因为没有足够的资金 去更换，影响了农业生产，进而影响农民收入，不得不承认，这是一个恶性循环， 就这样，城乡差距已经不仅仅只是体现在最初的“吃饭”和“住房”方面了。 2.1.3 城乡居民公共服务成本分担不均等 现今，政府多数通过税费来分摊公共服务成本。城市收取个人所得税。个人所 得税的起征点为城市居民工资薪金月收入超过 2000 元的部分纳税。农村在农业税未 取消前，农民每年要按年产量的 15.5的税率交纳农业税。据统计 2008 年，我国城 市居民家庭人均可支配收入是农村居民家庭人均可支配收入的 3.3 倍，就消费水平 来讲，城市居民的恩格尔系数为 37.9，农村居民家庭的恩格尔系数为 43.7，后 中国城乡公共服务均等化面临的困境及对策研究 8 者比前者高 5.8 个百分点。以上这些数据都表明，城市居民家庭的纳税能力高于农 村家庭，但通过我国现行的征税规则不难看出，农村居民的税赋高于城市。这种收 入反差进一步加剧了城乡差距。 2.1.4 城乡公共服务供给质量，效率不均等 鉴于城市居民受教育程度较高，法律意识以及参政议政能力强，同时城市的管 理规范，法律监督到位，城市公共服务供给的效率和质量都很高。相对来讲，农村 居民多数维权意识不够，同时乡镇政府缺乏周全的分析，甚至有些政府为了自身谋 取利益，在向农民提供化肥，种子时以次充好。更有甚者，乡镇政府挪用农村修建 基础设施的资金，导致豆腐渣工程。种种行为，只能导致农民利益受损，扩大城乡 差别。 2.2 我国城乡公共服务供给不均等所面临的困境 具体来讲，我们应该通过基础教育、医疗卫生、社会保障等方面来叙述我国城 乡公共服务供给不均等所面临的困境。 2.2.1 基础教育投入不足 一句简短的“科教兴国”高度概括出了基础教育对于国家发展，对于社会文明， 对于公民个人素质是何等的重要。教育的普及程度直接反应出一个国家的发展水平 与现代文明处于怎样的高度。基础教育一直都是公共服务的主要内容，在世界各国 公共基金的支出比例中，教育经费仅次于军事费用。同时，有些发达国家人口数量 不及发展国家的一半。教育经费的支出却是其的几倍，不得不说，发达国家之所以 能成为发达国家，教育在起着至关重要的作用。 基础教育主要包括基本知识，基本技能，基本行为规范以及基本生活习惯和基 本价值观等。 3目前我国实行的是九年义务制教育。我们首先需要了解何谓“义务教 育” 。 “义务教育”是我国依照法律的规定，适龄儿童和青少年都必须接受，国家、 社会、家庭必须予以保证的国民教育，其实质是国家依照法律的规定对适龄儿童和 青少年实施的一定年限的强迫教育的制度。义务教育具有国家强制性，普及性，公 共性，免费性。改革开放 30 年来，我国的义务教育有了很大的进步，但是，由于种 种原因，农村基础教育仍旧面临种种难以突破的困境。与城市基础教育相比，仍存 在巨大的差距，具体可以从财力、物力、人力三个角度进行分析。 3 王谦.城乡公共服务均等化问题研究山东.山东人民出版社.p107 第二章 我国公共服务供给现状及原因分析 9 表 2.1 2005 年城乡基础教育经费投入情况 单位：亿元 学 校 种类 总计 国家财政性 教育经费 社会团体和公民 个人办学经费 社会捐资和集 资办学经费 学费和 杂费 其他费用 普 通 小学 2031.53 1669.05 54.94 26.85 152.59 128.14 农村 1239.49 1079.48 0 12.74 95.23 50.18 城市 792.05 589.56 54.94 14.12 57.37 77.97 初 级 中学 1502.02 1085.91 105.76 19.37 147.18 143.81 农村 699.19 547.98 0 6.15 68.09 47.21 城市 802.83 510.94 105.76 13.23 79.12 96.61 表 2.2 2005 年城乡生均基础教育经费投入情况。 单位：元 项目 生 均 教 育 经费投入 生均财政性教 育经费投入 生 均 财 政 预 算 内 教 育 经 费投入 生 均 学 费 和杂费 学杂费占人均 收入比例 学杂费占人均 消费支出的比 例 普通 小学生 1869.8 1536.2 1421.3 140.5 城市 4577.4 3407.2 2972.8 331.6 3.16 4.16 农村 1356 1181.8 1127.2 104.4 3.21 4.07 初级 中学生 2433.6 1759.6 1567.3 238.4 城市 7750.5 4932.7 4147.5 763.8 7.27 9.15 农村 1361.3 1119.4 1048 132.7 4.08 5.18 资料来源：转引自：王谦城乡公共服务均等化问题研究 （1）财力方面 如表 2.1 所示，农村基础教育学生的数量在全国基础教育学生总数中占 84， 但是只享有全国基础教育经费的 55。从国家财政性基础教育经费的角度来讲，城 市普通小学和初级中学财政性基础教育经费数额都超过了农村财政性教育经费，造 成这种原因除了城乡学生在数量上存在一定的差距以外，还有一个原因便是由于社 会团体和公民个人办学经费也是城市基础教育经费的另一个来源。这部分经费大概 中国城乡公共服务均等化面临的困境及对策研究 10 占到城市基础教育经费的 10左右，但是，就农村而言，这项经费来源是空白的。 所以，在社会捐资和集资办学经费方面，不论是对城市普通小学还是初级中学的帮 助都远大于农村的小学和初中。 如果说表 2.1 只是粗略的描绘了一下城乡之间的教育经费投入状况。 那么表 2.2 就是从更细化的角度对城乡之间教育经费的差距进行分析。如表 2.2 所示，在 2005 年普通小学生均教育经费一栏中，城市达到农村的 3.37 倍。初级中学生均教育经费 中，城市更是高达农村的 5.69 倍。在生均财政性教育经费一栏中，城市普通小学的 生均财政性教育经费是农村普通小学的 2.88 倍，而城市初级中学生的生均财政性教 育经费是 4.41 倍。城市和各村生均学费和杂费的差异更是巨大。 表 2.3 小学办学条件 计算机（台） 图书藏量（册） 电子图书藏量（册）固定资产总值（万元） 合计 4421198 1478784325 119167339 3296834.65 城市 1436294 296881097 50756983 10052573.77 县镇 1242634 368100270 31804794 10057240.23 资料来源： 2008 中国教育统计年鉴 （2）物力方面 从物力，及硬件设施的角度来分析，农村基础教育的办学条件比城市的又差了 许多。表 2.3 可以直观的显示出，不论是计算机的普及使用还是图书的提供，农村 的学生们所能享受的教育条件都远不如城市的学生。加之农村学生的数量比较多， 一个庞大的学生群分享为数不多的教学资源，更是捉襟见肘。 表 2.4 小学专任教师学历情况。 研究生毕业 本科毕业 专科毕业 高中阶段毕业 合计 3386 877063 3104234 1596066 城市 2375 343153 472160 110314 县镇 492 238298 831834 280447 资料来源： 2008 中国教育统计年鉴 第二章 我国公共服务供给现状及原因分析 11 （3）人力资源方面 人力资源，即通过教师的水平来比较基础教育的差距。表 2.4 所示，具有研究 生学历的教师多数集中在城市，具有本科学历的教师城市是农村的 1.4 倍。农村教 师多数只有专科学历和高中文化程度。综合来讲，农村教师学历普遍低于城市教师 水平。因此，农村教师不论是数量还是质量，都有待于进一步提高。 综上所述，我国基础教育相对薄弱。城乡教育环境。条件方面的差距尤为突出。 主要体现再财政经费不足，硬件设施来源短缺，教师资源分布不均衡，种种问题发 人深省，呼吁社会，呼吁政府，加大关注力度，解决农村孩子的上学问题。 2.2.2 医疗卫生经费短缺 面对疾病这种全人类都难以摆脱的风险，国家和政府为我们提供了卫生防疫， 医疗保险等保障措施用以避险。但是，国情所限，我国的医疗保障仍旧面临许多问 题，可谓是困难重重。我们可以从以下两方面来分析目前城乡基础医疗卫生的困境。 表 2.5 医疗卫生费用来源表 单位：亿元 年份 合计 政府预算卫生 支出费用 社会卫生支出费 用 个人现金卫生 支出费用 2000 4586.63 709.52 1171.94 2705.17 2001 5025.93 800.61 1211.43 3013.89 2002 5790.03 908.51 1539.38 3342。14 2003 6584.10 1116.94 1788.50 3678.66 2004 7590.29 1293.58 2225.35 4071.35 2005 8659.91 1552.53 2586.41 4520.98 2006 9843.34 1778.86 3210.92 4853.56 2007 11289.50 2297.10 3893.72 5098.66 资料来源： 2008 中国卫生统计年鉴 中国城乡公共服务均等化面临的困境及对策研究 12 （1）政府对医疗卫生经费投入不足 居民个人医疗卫生支出比重大。表 2.5 所示：通过 2000 年到 2007 年医疗结构 以及所占比例可以看出，我国医疗卫生的费用有一半是由居民个人支付。所谓基础 医疗服务，是指在一定的历史条件下，依据当时的经济发展水平，医疗卫生资源的 拥有状况和卫生服务提供状况，在国家和地区间所确定的基本健康保障范围内，为 全体人民提供基础性的医疗服务。在世界范围内，政府的资金投入一直是医疗卫生 资金的重要来源，但我国一直是居民个人医疗卫生支出比重大，这无异于加重了居 民医疗卫生的负担。 （2）城乡医疗卫生不均等 在上述部分医疗卫生费用都由居民个人买单的情况下，城市居民和农村居民之 间也拉开了巨大差距。这种差距首先就直观的体现在卫生资源上。优质的医院基本 都集中在城市，农村只有一些简单的诊所，这导致的直接后果就是农民无法享受方 便、有效的医疗卫生服务。我国 70的人口是农村户口，据 2006 年中国统计年鉴得 知：这 70的农村人口占用的公共卫生资源还不到全国卫生资源总量的 30。这表 明，农村的医疗卫生条件极差，进而导致农村的医疗卫生发展严重滞后。 表 2.6 各项卫生支出所占比重表 单位 年份 政府预算卫生支出费用 社会卫生支出费用 个人现金卫生支费用 2000 15.5 25.6 59.0 2001 15.9 24.1 60.0 2002 15.7 26.6 57.7 2003 17.0 27.2 55.9 2004 17.0 29.3 53.6 2005 17.9 29.9 52.2 2006 18.1 32.6 49.3 2007 20.4 34.5 45.2 第二章 我国公共服务供给现状及原因分析 13 表 2.7 城乡医疗卫生费用表 单位：亿元 元 城乡卫生费用（亿元） 人均卫生费用（元） 年份项目 城市 农村 城市 农村 2000 2624.24 1962.39 813.7 214.7 2001 2792.95 2232.98 841.2 214.7 2002 3448.24 2431.79 987.1 259.3 2003 4150.32 2433.78 1108.9 274.7 2004 4939.21 2651.08 1261.9 301.6 2005 6305.57 2354.34 1126.4 315.8 2006 7174.13 2668.61 1248.3 361.9 2007 8754.53 2534.96 1480.1 348.5 资料来源： 2008 中国医疗卫生统计年鉴 上述两个图表列举出了自 2000 年到 2007 年城乡卫生费用以及城乡人均费用。 2000 年，城市卫生费用为 2624.24（亿元） ，农村卫生费用为 1962.39（亿元） ，城市 人均卫生费用达到 813.7（元） ，而农村人均卫生费用为 214.7（元） 。按人均卫生费 用来计算，城市人均卫生费用是农村人均卫生费用的 3.8 倍，至 2007 年，城市人均 卫生费用为 1480.1（元） ，农村人均卫生费用为 348.5（元） ，城市人均卫生费用已 经变成农村人均卫生费用的 4.2 倍。足以说明，城乡医疗卫生之间不但存在差距， 并且在逐年扩大。 费用的差距造成了城乡医疗卫生资源分布不均横，从城乡居民医疗条件来看， 城市居民的医疗条件更是高于农村居民。这里可以通过另一张图表显示出城乡居民 医疗卫生条件：表 2.7。如表 2.7 所示，2000 年到 2007 年，城市卫生机构床位数始 终是农村卫生机构床位数的 1.862.2 倍。并有逐年上升的趋势。 除了上述医疗卫生费用和医疗卫生条件的对比可以反应出城乡医疗卫生的差 距，我们同时可以从城乡居民健康水平的差距来探究，这里，我选用城乡青少年身 体发育情况作为依据。表 2.8 可以看出，每个年龄阶段，城市青少年的身高体重都 优于农村青少年的身高体重，虽然存在一些父母的遗传的先天因素，但仍然可以从 侧面反映出青少年所接受的医疗卫生服务存在一定差距。综述，我国医疗卫生投入 不足，城乡医疗卫生差距过大，亟待解决。 中国城乡公共服务均等化面临的困境及对策研究 14 2.2.3 社会保障覆盖面小 所谓社会保障，是国家通过立法实施的，对国民收入进行再分配，用以为社会 成员的基本生活权利提供安全保障的社会行为。其主要内容有社会保险、社会救济、 社会福利和社会优抚安置。作为公共服务的一项重要内容，社会保障起到“社会安 全网”的作用，对社会公众可能面临的各种风险如失业、疾病、年老等予以保护。 社会保障通过把国民收入进行再分配，例如从全社会筹集资金，对遇到各种风险的 社会成员提供最基本的生活保障。 4这样可以缩小贫富差距，促进社会公平。 我国处于社会转型过程中，社会保障体系正在逐步建立。如近些年来建立起来 的失业保险，下岗职工基本生活保障，城市居民最低生活保障的“三条保障线”制 度。同时还建立了以养老保险。失业保险和医疗保险为主要内容的社会保险。可以 说，我国的社会保障事业正在逐步完善。但是，我国正面临着人口老龄化的严峻挑 战，根据联合国统计的人口数据显示，2010 年中国 60 岁以上人口占比达到 12， 低于经济合作与发展组织（oecd）的平均水平。人口老龄化问题还不算突出，但是 2011 年后的三十年中，中国将全面进入老龄化阶段，这无疑就给我国的社会养老保 障增加了巨大的负担 5。目前，我国社会保障体系的中心仍在城市，农村社会保障体 系发展还是停滞不前。具体表现在： （1）养老保险制度的差距 城市企业职工养老保险制度强调风险共担和社会公平，而农村社会养老保险制 度突出个人的养老责任，以土地保障和家庭保障为主。 （2）医疗保险制度的差距 城市职工参加基本医疗保险，费用由用人单位和个人共同缴纳，实行社会统筹 和个人账户相结合的管理模式；城镇居民的医疗保险基金主要用于参保居民的住院 和门诊大病的支出，很多财力雄厚的地区正在逐步统筹门诊医疗费用，农民参加新 型合做医疗则是以家庭为主单位,费用由个人、集体、国家三方共同承担，以统筹大 病为主，重点放在提高农民抵御大病的经济能力上，门诊方面基本没有可使用的费 用。 4 王谦.城乡公共服务均等化问题研究山东.山东人民出版社.p127 5连玉明，武建忠.中国民情报告.北京.中国时代经济出版社.2011。p93 第二章 我国公共服务供给现状及原因分析 15 2.3 我国公共服务非均等供给的成因分析 2.3.1 城乡公共服务非均等化的宏观因素 建国以来我国城乡经济呈现出工农差别与城乡分制这一典型的二元发展格局， 所以，也可以说，当前我国面临的城乡公共服务供给不均等状况很大成程度是由城 乡分割的二元格局引发的。具体来讲，存在两方面的制度因素：即财富由农村流向 城市的转移机制，城乡差别的户籍制度。 （1）财富由农村流向城市的转移机制是农村公共服务供给不足的诱发因素。政 府通过农业税，工农产品价格“剪刀差”的形式，转移大量的农村财富到城市，以 支持工业资本积累和城市的经济建设。建国初期，我国为赶超经济发展，优先发展 重工业，农业生产较为落后。全国出现粮食供应紧张的局面。国家推出统购统销政 策。粮食同构通宵。就以为这农民没有蜘蛛支配生产成果的权利，拿不到应有的劳 动报酬。并在很大程度上限制了农民的区域流动。粮食的统购统销衍生出了工农业 产品的“剪刀差”问题。据统计，1952 至 1990 年，农村为工业贡献资金约 9516 亿元，这之间通过工农业产品“剪刀差”提供的资金约为 6990 亿元，占总额的 73.5 。除了工农产品剪刀差的为题，税负转移也是农村财富流向城市的一个渠道。我 国的分税制改革将增值税确定为中央与地方共享税，在留给地方财政的增值税总额 的 25 中， 存在很多问题， 例如地区增值税分享收入和该地区居民增值税负担不一 致 。税负转嫁和增值税制度的缺陷，使得农民同时作为消费者、投资者、生产者都 要承担与之相应的增值税。所以，农民上交的增值税，很大一部分都转化成了城市 的财政收入。 （2）城乡有别的户籍制度加剧了城乡公共服务供给不均等。1958 年，中国人 口管理制度出现了较大的变革。为了适应计划经济体制，我国颁布了中华人民共 和国户口登记条例及配套制度，为限制农村人口流入城市提供了详细的制度安排， 该条例的主要目的是将全国人口认为的划分为城镇户口和农村户口两大类型。随之 同行的是这两大类别人口享受的社会福利待遇政策也是不平等的，至今为止，该户 籍制度实行长达 53 年。城市户口和农村户口，并不单纯是名称上的差别，他们背后 所表现的是住房、就业、教育以及医疗等方面的优惠待遇分别倾向于城市户口居民， 而农村户口的持有者被禁锢在土地上，接受微薄甚至没有的公共服务。所以说，城 乡有别的户籍制度不仅在身份上拉开了城乡距离。更是在公共服务供给上加剧了不均 等化现象的发展。 中国城乡公共服务均等化面临的困境及对策研究 16 2.3.2 城乡公共服务非均等化的主观因素 （1）政府事权的不合理划分导致了公共服务供给主体错位 从财政分权理论的角度来讲，中央政府应该负责提供全国性的公共服务。地方 政府负责提供地方性公共服务，跨区域的公共服务由中央与地方共同提供。然而， 在实践中，中央政府与地方政府对此问题的责任却很难划分清楚。这种情况的出现 主要表现在两方面。首先是宪法 国务院组织法等法律对各级政府的事权与职 责只做了一般数量上的规定。如中央政府应该行使 18 项责权。地方政府承担 10 项 责权等。并未具体到“事情”上的划分。导致各级政府事权不具体，灵活度偏高。 一旦在事权的归属上出现争议，就只能依靠上级政府的单方决断或者在相关政府间 讨价还价来解决。通常都很主观，随意。另一方面表现为各级政府间事权错位，中 央把过多的事权交给地方，高层次的政府再将事权往下级政府压，导致了大部分的 农村公共服务的事权由县、乡承担。这种事权下放，加剧了原本就资源稀缺的农村 的负担。 （2）财权事权不统一导致农村公共服务供给不足 我国省以下的地方政府承担很高的财政支出责任，负责基础教育，社会保障， 医疗卫生等。但由于分税制的原因，基层政府财力达不到要求，在提供农村公共服 务方面可谓是困难重重。不得不承认，我国现行的“分税制”是制约城乡公共服务 均等化的又一“制度因素” 。目前我国财政的核算单位分别为中央、省、市、县、乡 （镇）五级。按照“分税制”划分，中央可拿走全部增值税的 75和消费税的 100 ，省拿走省内金融系统的全部税收和省属企业上交的留成，同时还要求市、县上 交一部分，市的税收来源是除国税和省属税外的其他各种属地税收。县级以下则只 能等待中央返还的 25增值税和 0.3的消费税，以及属地的营业税、农业税、个 人所得税等零散的小税种。税源严重不足。县乡两级财政同时要负担公务员中小学 教师的工资，基础建设同时也需要一笔可观的投入，在这里，我想用一句话概括这 种现状，即：高层政府坐享收入，低层政府提供服务。可见我国乡（镇） 政府事权 多，财力小，