（行政管理专业论文）改善和加强财政管理问题研究.pdf

内容提要 i 管理是人类社会永恒的主题。但从现实情况来看，管 理恰恰又是各项工作的薄弱环节，财政工作也不例外。近 十几年来，财政监督不力，管理偏松，几乎是年年提到的困 扰财政的重要问题之一，同时也更象一句遁词。因此，改善 和加强财政管理是在社会主义市场经济条件下财政建设的 一项重要内容，更是实现振兴财政这一战略任务的重要方 面，也是影响我国财政经济状况和运行机制的一个关键性 因素，因而必须予以高度的重视。) 本文分析了现阶段财政管理概念的内涵、财政的本质 和财政的职能。通过对现行财政管理存在的问题进行分 析，提出了改善和加强财政管理的对策选择，提出了关于改 善和加强财政管理的几点相关建议。笔者提出的“要树立 节约财政支出也是财源建设的观点”及“费改税”是本文的 创新点。 关键词：财政3管理 市场经济 a b s t r a c t m a n a g e m e n t i se t e m a it h e m eo ft h eh u m a n s o c i e t y b u ti n r e a l i t y ，i t i sv u l n e r a b l e s p o t i n m a n ya s p e c t s o f w o r k s oi sf i n a n c e f o rm o r et h a nt e ny e a r s ，o n eo f l h e i m p o r t a n tp r o b l e m sw h i c hp u z z l ef n a n c ei s t h e l o o s e n e s s o ff i n a n c i a l s e e p e r v i s i o n a n d m a n a g e m e n t i t a l s o s e e m sm o r el i k ea q u i b b l e t h e r e f o r e - i m p r o v i n g a n d s t r e n g t h e n i n g f i n a n c i a l m a n a g e m e n t i sa n i m p o r t a n t c o n t e n tf o rf i n a n c eb u i l d i n gu n d e rt h ec o n d i t i o no f s o c i a l i s tm a r k e t o r i e n t e de c o n o m y i ti sa ni m p o r t a n t a s p e c to f r e a l i z i n g f i n a n c e s d e v e l o p m e n t a n da l s oa b a s i cf a c t o r w h i c hi n f l u e n c e st h ee c o n o m i c a ls i t u a t i o n a n dt h eo p e r a t i n gm e c h a n i s m so ft h ef i n a n c e n i sp a s s a g ea n a l y s e st h ei n t e n s i o no ft h ec o n c e p t f i n a n c i a l m a n a g e m e n t ，t h e e s s e n c ea n dt h ef u n c t i o n o f f n a n c e b ya n a l y s i n gt h ee x i s t e n tp r o b l e m so fc u r r e n t f i n a n c i a l m a n a g e m e n t ，i ta d v a n c e st h ep l a n t o i m p r o v e a n ds t r e n g t h e nf i n a n c i a l m a n a g e m e n t ，s e v e r a lp i e c e s a d v i c e s r e l a t i n g t o i m p r o v i n g a n d s t r e n g t h e n i n g f i n a n c i a l m a n a g e m e n t 硒en e wi d e a so ft h ea n t h o ri nt h i sp a s s a g e e s t a b l i s h i n g t h ei d e at h a te c o n o m i z i n go i lf i n a n c i a l e x p e n d i t u r ei sf i n a n c i a lr e s o u r c e sb u i l d i n ga n d e x p e n s e sc h a n g i n gi n t ot a x e s k e yw o r d s ：f i n a n c em a n a g e m e n t m a r k e to r i e n t e de c o n o m y t k f i l i 管理是人类社会永恒的主题。但从现实情况来看，管 理恰恰又是各项工作的薄弱环节，现代社会处处离不开管 理，财政工作也不例外。近十几年来，财政监督不力，管理 偏松，几乎是年年提到的困扰财政的重要问题之一，同时也 更象一句遁词。可见，财政管理一直是我国财政理论和财 政实践中亟待认真研究解决的重大问题。造成财政资金使 用效益低下、损失浪费巨大的一个重要原因，就是财政管理 方面的不科学、不完善、不适应。因此，改善和加强财政管 理是在社会主义市场经济条件下财政理论建设的一项重要 内容，更是实现振兴财政这一战略任务的重要方面，也是影 响我国财政经济状况和运行机制的一个关键性因素，因而 必须予以高度的重视。 一、财政管理相关理论阐释 ( 一) 财政管理概念的界定 “管理是指在一定的时间内，通过不同的方式、方法及 手段，协调人力、财力和物力资源，以达到组织目标的过 一1 一 程。”管理这一概念有着普遍的意义。任何人只要是在某 一组织中，就会自觉不自觉地在不同程度上参与管理工作， 对有限的资源进行分配。客观条件及主观愿望都会对人们 的协调活动产生重要的影响。一方面，随着社会文明程度 的提高，经济形式的变革以及科学技术的进步，人类协调 人、财、物资源的方式、方法和手段，必然要发生相应的变 化。另一方面，由于人们处在不同的组织中，行业、部门及 单位的特点就决定了各自组织要实现的目标也会不同，这 又使得各社会组织的协调内容分别有所侧重，其所用的管 理方式、方法和手段自然就带有一定的特殊性。管理的根 本目的在于通过协调，使整个组织的活动更加富有成效。 这是任何个人单独行动都无法达到的。财政管理是指国家 对财政财务收支进行有计划的组织、调节、控制、监督等一 系列活动的总称。是贯彻实施国家财政政策和财政规章制 度，有效地组织财政、财务收支，合理调剂资金，实现国家职 能的重要手段。”政府财政活动的内容众多、涉及面广、政 策性强且对整个社会及至每个人的影响都十分重大。政府 财政活动的组织管理是一个十分复杂的系统工程，它既包 括象预算编制、款项收付、会计记录、效率评价等技术性管 理工作，又包括诸如选择宏观政策，设置管理体制、建立分 一2 一 配制度、确定支出项目等决策性管理工作。面对政府这样 一个内部结构复杂、性质特殊的组织机构，只有高质量的财 政管理才能有效防止和杜绝政府官员的徇私舞弊，从而提 高政府的行政效率；面对社会这样一个开放性的更大的组 织系统，也只有高水平的管理，才能科学合理地、恰如其分 地去处理政府部门和非政府部门之间的各种关系。由此可 知，财政管理是比一般组织( 如企业、学校、社团等) 管理复 杂得多的管理活动。这为财政管理的研究提供了广阔的研 究领域，也使财政管理面对众多无论是理论上还是实践中 都等待解决的管理难题。 “财政乃庶政之母”。在现代社会，财政从来就是政府 的财政，是政府行政的物质基础，是为政府履行其职能服务 的。所以，财政的职能取决于政府的职能，即一定时期、一 定条件下国家财政要干些什么，取决于这一时期政府职能 的定位，或者说政府的作用。市场经济国家在政府机构设 计和财政职能中都以法的形式明确规定，财政必须体现政 府的活动范围和政府职能意图，并随政府职能的变化而变 化。借鉴发达国家的成功经验，科学界定社会主义市场经 济条件下财政的作用，是深化财政改革和做好新时期财政 工作的重要课题。 2 ( 二) 财政的本质 在现阶段，财政的本质是什么? 即要回答财政“是”什 么；财政的职能是什么? 即要回答财政“干”什么或曰“管” 什么；财政管理的内涵是什么? 即应回答的是财政“如何 管”。财政本质决定财政职能，财政的职能决定财政如何管 理。如何改善和加强财政管理? 追根溯源就不能不涉及到 财政的本质和财政的职能。可见，关于财政本质的学说是 界定财政职能范围的理论依据。综观学术界对财政职能范 围的不同界定，盖源于对财政本质的不同理解，即各自所持 的理论依据不同。对财政本质的认识经过我国财政学界 4 0 多年来的讨论和争鸣，先后形成了多种流派，其中“国家 需要论”( 或“国家分配论”) 逐渐成为主流学派。这一学派 认为，财政是国家为了满足实现其职能的物质需要而参与 社会产品分配的活动，其本质体现以国家为主体的分配关 系，提出以国家需要作为界定财政职能范围的理论依据。 近年来在向社会主义市场经济转轨和财政理论更新的进程 中，一些同志认为应当否定“国家需要论”，而根据西方财政 理论的“公共产品论”提出了“共同需要论”。他们把财政的 一般本质概括为社会再生产过程中为满足社会共同需要而 形成的社会集中化的分配关系，提出社会共同需要是界定 d 财政职能范围的理论依据，即凡是社会共同需要的事务，皆 属财政职能范围之列；凡属私人需要的事务，则在财政职能 范围之外。 那么，界定财政职能范围的理论依据究竟应当是国家 需要呢，还是社会共同需要? 笔者认为应当是前者。这是 因为：第一，国家需要较之社会共同需要具有更为广泛而丰 富的内涵。第二，国家的特殊需要制约着社会的共同需要。 当然，我们坚持财政职能的理论依据应是“国家需要论”，并 不等于我们否认“国家需要论”还存在着缺陷，还需要发展 与完善。 ( 三) 财政的职能 我国现阶段是社会主义初级阶段，执行的社会主义市 场经济模式，完善的财政职能理论既不能照搬西方资本主 义国家的，也不能沿用计划经济的一般论述。西方市场经 济国家的财政职能是在弥补市场缺陷而产生的。其财政对 经济运行的调控主要有三个方面：一是资源配置职能，即通 过财政的分配，将一部分国民收入集中起来，为社会公共需 要提供资金保障。二是收入分配职能，即通过税收、转移支 付、补贴等财政手段调节社会成员之间、地区之间的收入不 平衡，以缓解贫富悬殊的矛盾，实现社会公正公平。三是稳 一5 一 定经济职能，即充分运用财政政策，对宏观经济运行进行干 预，熨平经济波动，促进社会充分就业、经济稳定增长、物价 基本稳定等社会经济发展目标的实现。 当前，我国建立社会主义市场经济体制改革目标的确 定，对政府职能的转变提出了明确而清晰的要求。政府的 主要职能是加强和改善宏观调控，弥补市场缺陷。因此，根 据国家财政的一般理论和社会主义市场经济的内在要求， 社会主义市场经济条件下，我国的财政职能既具有市场经 济国家财政的一般职能，同时，也具有自己的特点。其主 要可以概括为四个方面： 1 资源配置职能。就是将一部分社会资源集中起来， 形成财政收入，再通过财政支出分配引导社会资金流向，弥 补市场缺陷，最终实现全社会资源配置效率的最优化。在 市场经济条件下，财政不仅直接分配部分社会资源，而且能 够对全社会的资源配置进行调节。它通过调整财政收入在 国内生产总值中所占比重，使之符合优化资源配置的要求； 通过财政支出结构的调整，将财政资金分别用于满足各种 社会共同需要；通过财政资金的分配及相关的财政税收政 策，引导非政府部门的资金流向。 2 收入分配职能。即通过政府财政收支活动，对各类 6 社会成员收入在社会财富所占份额进行调控，以实现收入 分配公平的目标。在市场为主导的初次分配中出现的分配 不公和贫富悬殊，必须依靠政府的力量，通过财政手段予以 调节。其实现的方式是：划清市场分配和财政分配的范围 和界限，各司其职；规范国民收入初次分配制度，通过税收 调节个人收入和级差收入；通过转移性支出，使每个社会成 员享受基本的生活和福利水平。 3 调控经济职能。即运用财政政策，促进实现全社会 总需求与总供给的基本平衡和国际收支的平衡，通过财政 资金对基本设施、高新技术等方面的资金投入，促进经济结 构的优化升级，充分发挥财政内在稳定的作用，减缓经济的 周期性的波动。通过这些措施，实现社会资源的充分利用， 保持合理的物价水平和较快的经济发展速度。 4 监督管理职能。在社会主义市场经济条件下，必须 存在利益主体的多元化和经济决策的分散性，必然出现市 场的自发性和排他性。要保证政令统一，维护国家和人民 的根本利益，作为政府财政必须强化监督管理。即通过对 宏观经济运行的监督管理、跟踪、监测宏观经济运行的指 标，及时反馈信息，发放预警信号，为国家宏观调控提供决 策依据，为经济平稳运行创造良好的市场环境；通过对微观 1 经济运行的监督管理，规范经济秩序。重点是建立健全和 严格执行财政、税收、会计法规，促进公平竞争，同时严格财 经纪律，保证国家财政收入；通过加强国有资产营运的监 督，实现国有资产的保值和增值；通过加强对财政自身的监 督管理，提高财政支出率。 二、现行财政管理存在的问题分析 ( 一) 财政支出管理制度陈旧，预算约束软化 “八五”以来，得益于经济的持续快速增长，以及分税制 财政管理体制激励功能的作用，财政收入连年高速增长，一 年一个新台阶。但是，收入的高增长并没有从根本上缓解 财政困难，日子照样年年难过。人们不禁要问，财政到底要 多少钱才算够? 显然，问题之一是出在财政支出管理制度 上。改革开放以来，我国财政体制改革的重点集中在财政 收入管理方面，财政支出管理改革相对滞后。特点是国库 支付制度和预算科目体系两项基本性管理制度，基本上是 沿用过去的做法，以至于财政分配滞后于经济发展，财政支 出范围过泛，许多应由市场提供的商品和由个人负担的支 出，仍然背在财政身上，使财政不堪重负，不合理的补贴和 一8 一 增支过多，财政供养的人员过多，对一些经营性的事业单位 包揽过多；管理方法落后，支出中不足- 9 浪费并存，安排支 出时采用基数加增长的方法，使财政支出刚性增强；支出中 生产性支出比重继续下滑，非生产性支出大幅度增长，1 9 8 1 1 9 9 5 年间，我国的生产性支出由6 3 0 7 6 亿元增加到 2 8 5 5 7 8 亿元，平均每年递增1 1 3 9 ，而非生产性支出则 由5 0 7 6 5 亿元增加到3 9 6 7 9 4 亿元，平均每年递增2 0 7 4 ，生产性支出占整个财政支出的比重由5 5 0 4 下降为 4 1 9 ，非生产性支出则由4 4 9 6 上升为5 8 1 ，在非生 产性支出中，行政管理费支出的增长幅度尤为明显，居各项 支出之首位。1 9 8 1 1 9 9 5 年间，财政总支出增长5 9 9 倍， 平均年递增1 2 3 3 ，而行政管理费则增长1 2 0 6 倍，平均 年递增2 0 1 5 ，占总支出比重也由1 9 8 1 年的7 3 上升为 1 9 9 5 年的1 4 6 ；财政支出中法定支出膨胀，近几年来，各 种形式的法定支出项目已有十余项之多，如农业法、教 育法、科技进步法 规定，地方各级财政每年用于该方面 的投入应高于财政经常性收入的增幅，各种法定支出的制 定对规范财政支出，重点支持农业、教育、科技、计生等方面 的支出，保证这些事业的长久发展取到了积极的作用，但众 多法定支出的制定，对财政也带来了严重的压力，影响了财 一q 一 政预算遵循的“量入为出，收支平衡”的基本原则，肢解了财 政分配职能，成为各级财政部门反映十分强烈的问题；财政 分配中尚未建立科学的支出控制机制，支出预算约束软化 等等。 ( 二) 大量预算外资金体外循环，逃避财政监督 关于预算外资金管理，1 9 8 3 年财政部颁布了预算外 资金管理试行办法；1 9 8 6 年又颁布了关于加强预算外资 金管理的通知，第一次明确了收支两条线的管理办法； 1 9 9 3 年新的财务会计制度规定，预算外资金不再包括国有 企业专项基金和税后留利，事业单位和社会团体依法进行 工商登记，通过市场从事经营服务活动，与政府机关的行政 职能分开所取得的收入，也不再是预算外收入；1 9 9 6 年国 务院颁布了关于加强预算外资金管理的规定 ，明确规定 了预算外资金的性质，即是不纳入财政预算管理的财政资 金。近几年来，各地在加强预算外资金管理方面进行了大 量的、有益的探索和尝试，取得了显著的成绩，但从预算外 资金运行上看，存在着执收主体越来越多，越权设立收费项 目；支出结构不合理，收费养人的问题突出；预算外资金体 外循环问题依然严重；浪费惊人，效益不高等问题。从深 层次上看，存在着预算外资金的征收成本远远高于税收；预 一1 0 算外资金膨胀，削弱税收，挤占财政收入，妨碍新税制的正 常运行等问题。究其原因：对地方、部门和事业单位的过分 放权让利，是预算外资金膨胀的根源；部门利益直接化、人 格化是预算外资金膨胀、“三乱”屡禁不止的直接原因；加强 预算外资金管理的目标不明确，乃是预算外资金管理中问 题太多的又一个重要原因。地方财政部门乃至地方政府官 员，既想用预算外收入保平衡、保规划、保稳定，又确实觉得 它难管住、难管好，真是集爱恨于一身，实难取舍。 ( 三) 企业财务管理不规范，会计信息失真问题突出 会计工作与财政工作紧密相联，它是财政工作的基础， 基层单位编制的会计报表是纳税的依据。可以说，财政收 支中的每一分钱，都凝聚着会计人员的劳动，起着开拓财 源、把关守口、核算控制的作用。企业财务管理是财政管理 的一项基础工作，直接关系到企业的经济效益和税基的真 实程度，直接影响企业的纳税水平。如果离开了企业财务 会计工作管理，财政管理就是“空中楼阁”。从我国十多年 来市场建设实践来看，经过广大财会人员的不懈努力，会计 信息结构有了改善，会计信息质量有了提高，但会计秩序混 乱和会计信息失真的问题并没有根本解决，在一定程度上 损害了国家和社会公众的合法权益，干扰了正常的市场经 一1 1 济秩序。我国目前会计信息失真的现状，可以大致归纳为： 一是不按制度规定及时处理坏帐损失。二是不遵守权责发 生制原则提取和摊销预提费用、待摊费用或递延资产，人为 调节特定会计期间的损益。三是不按制度规定计提固定资 产折旧，任意多提、少提或不提。四是已完工程的长期借款 利息支出，不计入财务费用，不计入工程成本。五是不积极 处理呆滞积压及应报废的资产，长期挂在资产帐户和待处 理损失帐户上。六是投资损失长期挂帐，不计入投资损益。 七是不坚持配比原则，混淆本期与上期、产成品与在产品成 本和费用。八是将企业帐内资金变成帐外“小金库”。其结 果，严重侵犯了国家利益，损害了集体利益( 少数人得利) ， 使核算资料发生扭曲，国家宏观调控达不到应有的效果，严 重影响了经济预测和决策，造成了大量的国有资产流失。 据有关部门估计，从1 9 8 7 1 9 9 7 年，我国国有资产流失至 少5 0 0 亿元以上，近年来也未见有切实的改善。另外，会计 信息失真，在政治和社会方面也带来了一些不良影响，给贪 污腐化、行贿受贿等违法行为提供了温床。导致企业出现 大量的潜亏、隐亏，影响了企业的生存和发展。 ( 四) 财政法制不健全，严格财政执法困难重重 财政从它产生的那一天就跟法制紧紧联系在一起，但 一1 2 要真正做到完全按财政法制办事难度很大，可是不依法理 财，难度会更大。改革开放以来，我国经济建设蒸蒸日上， 财政收支规模不断扩大，但财政状况未见明显好转。目前， 地方财政有近5 0 的县有赤字，甚至一些地方行政机关 和事业单位干部职工的工资都不能如数按时发放。实施分 税制和新的税收制度以来，虽然财政收入增长加快，财政增 收数每年平均过千亿元，但财政收支矛盾依然突出，财政的 困难仍不见减轻。一位税官曾说过，这样下去，超收多少税 也是白搭。1 9 9 4 年中央财政收入占全国财政收入的比重 由1 9 9 3 年的2 2 上升到5 5 7 ，但到1 9 9 6 年又下降为4 9 5 。造成这种状况的原因是多方面的。但不可否认，财政 法制不健全，有法不依、执法不严、违法不究，是一个重要方 面。主要表现在：一是不同法规之间的互相抵触。改革开 放以来，我国制定了很多财政法律、法规和规章，一些部门 法规定，某某经费支出增长要高于经常性财政收入增长和 财政总支出增长的幅度，给各级政府和财政部门按照预算 法的规定编制预算造成很大困难，立法中存在的这些问 题，同样说明，目前在我国还没有真正树立起“依法治国”的 思想，各个部门自觉维护社会主义法制的统一和权威的觉 悟还不高。二是严格财政执法困难重重。由于地方利益和 一1 3 部门利益作怪，编制预算，不能按预算法的规定，这样编 制预算，虽然收支是平衡的，但执行结果必然是赤字。在预 算执行中，领导随意开i z 子、批条子，违反税法的规定，擅自 决定减征、免征、或者缓征税款等现象仍然不断发生。中央 三令五申，严禁滥设基金、乱收费。但是，这些规定还没有 得到认真执行，大量财政性资金游离于预算管理之外，严重 影响了财政收入和国家的宏观调控能力。三是一些财政部 门还没有牢固树立“法治”观念。不少财政部门整天忙于财 政收支，忽视财政法制工作，财政法制观念淡薄，对违反财 政法规的行为不敢抓，不敢管，听之任之。特别是对当地领 导作出的违反财政法规的决定，明知不对，也不敢提出不同 意见。 ( 五) 国有资产管理改革深度不够，影响着机制转换 我国国有资产管理工作开展已有1 0 个春秋，历经了起 步和探索、开创和打基础、深化和发展三个阶段，为保卫国 家所有者权益，防止国有资产流失，促进国民经济发展作出 了重要贡献。建立了产权登记、资产统计、资产评估、保值 增值考核和流失查处等五位一体的以产权管理为核心的国 有资产基础管理体系。通过国资日常管理工作有效地介入 了企业改革，这在一些改革力度比较大的地区十分显著，如 1 4 上海、深圳、青岛、广东等很多地区三个层次的国有资产管 理、监督、营运体系已经逐步建立起来。构建这三个层次非 常不容易，它涉及政府机构改革、人事管理制度改革、企业 制度改革，涉及到了中间层次的设立。但经过十年的努力， 终于逐步变为现实，成绩十分显著。改革到了今天，许多深 层次矛盾和问题都与国资体制改革越来越紧密地交织在一 起，无论是宏观经济调控，还是微观经济运行，无论是政府 机构的改革，还是公有制实现形式的创新，都要求国有资产 管理体制改革与之相配套。国有资产管理体制改革已成为 深化企业改革和转变政府职能的结合点，是诸多方面体制 改革的结合部。十五大指出“建立有效的国有资产管理、监 督和营运机制，保证国有资产保值增值，防止国有资产流 失”。这是继十四届三中、五中全会之后，党中央对国有资 产管理工作提出的进一步明确要求，标志着我国国有资产 管理正逐步由建立体系向机制转换的阶段发展，国有资产 管理体制改革将在深度和广度进一步拓展和延伸。 三、改善和加强财政管理的对策选择 ( 一) 加强财政支出管理，努力提高资金使用效益 一1 5 一 如何在财政支出管理上标本兼治? 第一，转变观念，提 高对财政支出管理工作认识。长期以来，在实际工作中， 重收轻支，重投入轻效益是一种普遍存在的现象。有些人 自觉不自觉地陷入一种扭曲的思维方式，认为财政工作首 要的是多收，收入越多，支出规模就越大，工作成绩也就越 大，对支出管理重视得远远不够。改善和加强支出管理，必 须解决思想认识问题。要把财政管理提高到兴财之道的高 度来认识，通过改善财政管理，向管理要财源、要效益。要 树立节约支出也是财源建设的观点。实践证明，财政支出 的有效节约，也是现实的可支配财源。第二，根据市场经济 条件下政府职能要求，调整财政支出范围，有保有压。市场 经济条件下财政支出范围的确定，应以满足“社会共同需 要”为标准。按照这个标准，我国的财政支出范围应从以下 几个方面进行调整：减少一般性生产领域的投资，财政要逐 步退出竞争性投资领域；调整科教文卫事业费支出结构；加 强以社会养老保险、失业保险、医疗保险为重点的社会保障 体系建设；合理划分中央与地方财政的支出范围，实现财权 与事权相统一。第三，改善财政支出管理办法，建立科学规 范的支出管理体系。科学规范的管理办法是强化财政支 出管理的必要手段。要深化财政支出管理办法的改革，在 一1 6 预算编制中逐步全面推行零基预算法；引进市场机制，对大 宗财政支出实行政府采购制度，即利用买方市场的条件和 政府消费数量大的特点，对一些办公设备、办公用品、车辆 购置和维修服务等商品、劳务支出，借鉴发达国家由政府集 中统一采购的办法；借鉴世行贷款管理办法，对一些生产 性、建设性专项支出实行招标投标、合同管理。第四，实事 求是，妥善解决法定支出问题，健全财政职能。要对现有的 法定支出进行分类排队，该保留的保留，到期该废止的要坚 决废止。鉴于我国各地的经济发展水平和财力状况差别较 大，在一些法定支出的执行范围和执行标准上，应允许各地 有所差别，不可硬性一刀切。同时，要注意做好各项法律之 间的协调问题，对涉及到财政方面的问题，要统一到预算 法上来，保证各级预算的完整性。第五，转变政府职能，大 力压缩非生产性开支，优化支出结构。行政事业单位机构 臃肿，财政供养人员过多，是导致地方财政支出结构不合理 的主要因素，也是当前财政支出管理的重点和难点。各级 政府要借机构改革的契机，下决心精简机构，分流富余人 员。实行严格的定员、定额管理，实行经费与编制挂钩，遏 制人头经费的过快增长。结合支出管理办法的改革，对行 政事业单位的车辆购置费、燃修费、会议费、电话费、招待费 一1 7 及某些专项支出进行重点管理，坚决制止用公款吃喝、请客 送礼、出境旅游等行为，节约财政开支。第六，加强对行政 事业单位的财务管理，建立健全预算支出使用管理的激励 与约束机制。督促行政事业单位按照行政单位财务规则 和事业单位财务规则，规范财务行为，厉行节约，制止奢 侈浪费，量入为出，保证重点，兼顾一般，注重资金使用效 益。要研究制定预算支出使用效益考核指标体系和考核奖 惩制度，由各级财政部门对预算单位执行。要研究制定支 出预算管理业绩考核指标体系和考核奖惩制度，由上一级 财政对下一级财政执行。要定期开展财政内部审计和委托 社会中介机构对预算单位的社会审计，保证地方财政支出 预算管理的规范性与效益性。 【二) 加强预算外资金管理，统筹预算内外财力 研究加强预算外资金管理，必须打破传统的观念束缚， 迎难而上，寻求出与社会主义市场经济相适应的管理办法 和模式。第一，加强研究和处理好几个前提性、关键性的问 题。要明确预算外资金的最终发展方向和管理目标，否则 将势必影响对预算外资金的战略性管理，就很难达到最终 治本的目的。要本着实事求是的指导思想正确评价预算外 资金在社会经济生活中的存在和作用，正确界定预算外资 一1 8 金性质、特点及其作用的问题。要妥善处理好各级财政部 门与政府的关系，与其他主管部门的关系，变被动为主动， 变不利因素为有利因素，消除思想顾虑和抵触情绪。第二， 坚持全面压缩总量，加大结构性治理的力度。在总量归拢 与调控的过程中，加强“源头控制”，规范收费行为，中央与 省级财政部门要控制收费立项权，做到统一审批收费项目， 界定收费性质和控制收费标准。加强财政专户管理，对各 类预算外资金逐步提高其按预算内资金实行严格管理的比 重，把对预算外资金实行专户管理作为控制预算外资金的 基本手段而运用，并由此逐步实现规范的预算管理。通过 总量控制加大结构调整的力度。调整好预算内、外资金的 比例关系，通过“预算外转预算内”、“费改税”，逐步降低 预算外资金占预算内资金的比重，应将预算外收入控制在 占整个财政性收入2 0 2 5 的水平。对有预算外资金的 事业单位，调整预算资金供给水平，鼓励经费自给，或实行 “企业化”经营。第三，调整预算分配关系，抓好预算外资金 的开征、管理及使用。对预算外收入，既保证应收尽收，又 要防止乱收乱罚，支出上应体现以收定支，收支挂钩，预算 内外支出标准统一。确立以财政部门为征收管理主体，全 面建立财政预算外资金直接征收，事业性收费委托征收，专 一1 9 户储存。第四，改革预算外资金管理，实行“费改税”。当前 的预算外资金主要由收费和基金组成。这些收费和基金与 国家的税收并无本质的区别，国家所有的属性，决定了它与 税收在本质上的一致性。当前可按照公益性和服务性的区 分界限，创造条件将具有税收性质的基金、收费纳入税收轨 道进行管理。对一些可以归并至现行税种里的收费和基 金，并入有关税种，与税统一征收。如将一些资源性收入， 包括矿产资源费、水资源费、土地占用费等并入资源税，将 基本建设性收费，包括城市规划设计费、环卫费、房产管理 费等并入城市建设维护费，将乡统筹、村提留等并为农业税 等等。还可根据收费、基金的性质归类设计新税，由税务部 门征收。如将城市教育费附加、农村教育费附加、地方教育 费附加以及学校的各种收费归并为教育税。借鉴西方发达 国家和我国深圳等地的做法，将养路费、车辆购置附加费、 车辆过路过桥费、驾驶员培训费、交通监理费、机场建设费 等等归并为“燃油税”。将各种形式的管理费，如证件工本 费、企业登记费、广告管理费等等，归并为市场管理税。在 费改税过程中，将收费与基金归并现行税种和另设新的税 种时，其归属应按分税制的原则，划归地方享有，以与事权 和责任对应，其支出应当尽量兼顾原支出格局。同时，应兼 一2 0 顾原计税依据、标准和用途，做好衔接、协调工作，进行细致 的测算和分析归并。 ( 三) 加强企业财务会计工作管理，规范企业财务行为 要根治会计秩序混乱，切实解决会计信息失真问题，必 须加强企业财务会计工作管理。第一，继续深化会计改 革，以规范的会计秩序保证会计工作水平的稳步提高。一 是继续完善会计准则体系和行业会计制度。借鉴国际惯 例，修订企业会计准则，认真总结行业会计制度实施情 况，完善行业会计制度，规范金融企业和证券市场的会计核 算，发挥会计在防范金融风险和加强经营管理中的作用。 同时，结合企业改革要求，研究制定兼并、破产、拍卖以及社 会保障等会计配套措施，促进现代企业制度的建立。二是 修订成本核算办法，加强成本核算管理。“两则”、“两制”实 施后，传统的完全成本法被制造成本法所取代。但与之相 适应的成本核算办法没有跟上，造成了部分企业成本核算 工作失之规范甚至混乱。因此，要尽快修订现行的成本核 算办法，促进企业成本核算管理的改善，为提高经济效益服 务。三是大力推行管理会计，推动会计工作更好地为企业 内部经营管理服务。管理会计的诞生，使会计激励职能进 入了一个更高的阶段，管理会计更注重于进行“明细核算” 一2 1 一一企业内部各生产和管理部门的经营业绩，这一点在责 任会计核算体系中表现得淋漓尽致。财政部门要广泛调查 研究，借鉴西方发达国家经验，认真总结我国基层单位在 管理会计方面的实践经验，在此基础上完善提高，指导管理 会计的广泛应用。第二，进一步完善会计人员管理体制，对 会计人员试行委派制。目前的会计人员管理体制，以国家、 集体、个人三者利益一致为假设前提，弊多利少。从全国各 地对会计人员委派制试点的实践看，实行会计人员委派制， 是对明确会计人员的监督地位、完善会计人员管理体制的 有益尝试，对强化国有资产监管、规范预算内、外资金管理， 建立健全单位内部财务约束机制，提高会计信息质量，充分 发挥会计工作在维护国家财经纪律、反腐败等方面发挥了 积极作用。推行会计人员委派制是一项新事物，目前在具 体操作上，不能“一刀切”，应区别国有单位与非国有单位、 企业与非企业，分别采取不同的模式。向国家行政机关和 财政拨款的事业单位委派会计人员的做法，建议在县级以 下行政事业单位全面推开；对乡镇集体企业和农村集体经 济组织的会计人员实行集中管理、财务报帐制等形式，建议 逐步推广；向国有大型企业委派财务总监的做法，符合建立 现代企业制度的要求，有利于强化内部的监督约束机制， 一2 2 建议逐步推开；对国有企业委派会计人员的做法，应慎重进 行，结合企业改革作进一步的研究探讨。第三，建立规范的 会计工作秩序。要充分认识会计工作秩序建设的重要性， 巩固整顿成果，常抓不懈。重点抓好会计基础工作，认真学 习宣传会计基础工作规范，继续开展会计基础工作规范 化活动，加强对基层单位内部管理制度建设的指导，尤其是 单位内部控制制度的建立健全。加强部门配合，实行对会 计工作秩序的齐抓共管。财政部门作为管理会计工作的职 能部门，应当依法行使管理会计工作的职权，针对会计工作 秩序中的问题，从制度上、经济和行政手段上研究提出解决 问题的办法。同时，主动取得有关部门的支持和配合，根据 职责分工加强对与会计工作密切联系的发票管理、税收征 管、工商注册登记、审计等环节的监督和管理，加大对违法 违纪行为的处罚力度。第四，加强会计人员培训工作，提高 会计人员政治、业务素质。要加强会计人员职业道德教育， 通过广泛的宣传教育，使广大会计人员树立敬业爱岗、依法 办事、客观公正、搞好服务的职业道德观，提高职业道德水 平。继续加强在职会计人员培训，推动会计人员更新知识 和观念。第五，继续推行会计电算化。各级会计管理部门 要认真总结经验，拓宽思路，因势利导，加强管理，积极推动 一2 3 会计电算化事业的发展。抓好会计电算化知识的培训，培 养一支既懂会计又懂计算机的复合型会计人才队伍。继续 贯彻国务院领导关于在1 0 0 0 户现代企业制度试点企业推 行会计电算化的指示，做好试点和推广工作。 ( 四) 加强财政法制建设，依法治税依法理财 要实现财政管理由“人治”向“法制”转变，必须加强财 政法制建设。第一，必须努力提高全社会，特别是各级、各 部门领导依法理财的观念。认真学习和宣传财政法规知识 和依法理财、依法治税的重要意义，使全社会都重视和支持 财政法制工作，自觉维持社会主义法制的统一和权威。要 把财政普法宣传落实到依法理财、依法治税的实践中去，把 普法过程变成制止违法行为和振兴国家财政的过程。第 二，要继续搞好财政立法。通过搞好财政立法，开辟新的财 政收入来源，把该收的钱都收上来，把应当纳入预算管理的 财政性资金都纳入预算管理；通过搞好财政立法，节约财政 支出，强化财政监督。搞好财政立法，不仅包括根据形势发 展的需要，制定或修订财政法律、法规和规章，还包括严格 审核其他法律、法规和规章草案中涉及财政、税收的条款， 诸如设立基金、增加收费项目、提高开支标准、给予减免税 优惠等涉及财政、税收的条款。如果我们不严格把关，认真 一2 4 提出意见，一旦这些夹带财政、税收条款的法律、法规和规 章出台，就会进一步肢解财政，给财政工作造成很大被动。 第三，严格财政执法。各级财政部门的领导不仅自己要带 头遵守和执行财政法律、法规，还要教育本部门的财政干部 要严格依法办事。要敢于坚持原则，对于违反财政法规的 行为要敢抓敢管，要依法追究违反财政法规行为责任人员 的法律责任。第四，加强执法监督。为保证严格财政执法， 必须加强执法监督。首先是各级政府及其财政部门要自觉 接受各级人大及其常委会的监督，各级预算一经人代会批 准就必须认真执行，决不能在预算之外再开减收增支的口 子。要定期向人代会及其常委会汇报预算执行情况。各级 人大和县级以上各级人大常委会有权就预算、决算中的重 大事项或者特定问题组织调查，被调查的政府、部门、单位 和个人要如实反映情况和提供必要的材料。其次，要认真 接受审计监督。再次，要加强财政部门内部的监督。要建 立健全财政执法责任制和违法追究制度。要认真做好财政 行政复议工作，加强财政系统的层级监督。财政部门在自 觉接受执法监督的同时，还要按照预算法的规定，认真监督 检查各部门及其所属各单位预算的执行。 ( 五) 加强国有资产管理，确保国有资产保值增值 一2 5 今后一段时期，加强国有资产管理，要抓好几个方面的 工作。第一，继续做好国有资本金统计分析，尽快建立国有 资本金绩效评价体系。国有资本金统计评价工作，包括“统 计”和“评价”两个方面。企业绩效评价是深化清产核资和 产权管理以及财政监督职能的一项重要工作，是开展国有 资本金管理工作的一个新的起点。第二，以国有资本金管 理为切入点，积极推进企业转机建制、扭亏增盈。继续推进 企业优化重组，对棉纺压锭解困、企业改组上市要大力支 持，并规范资产处置程序。对中小企业股份合作制改造要 加强引导，积极支持企业制度创新，采取多种形式，大力推 动国有小企业改革。强化国有股权管理，认真审核企业国 有资产折股方案，特别是对拟上市股份有限公司的产权界 定、股权设置、折股比例，以及国有股持股单位等要严格把 关。要坚持同股同利原则，国有股持股单位要认真履行职 责，切实维护国有股东合法权益，对侵害国有股权益的事要 及时予以制止。要加强对企业配股方案的审查。加强所有 权监管，积极探索建立对投资主体及出资入实行有效监管 的机制。继续推进“优化资本结构”试点工作，加强兼并破 产企业国有资产管理，研究推进国有资本营运、搞好国有企 业、提高国有资产营运效益的办法、途径和措施。继续推动 一2 6 企业建立现代企业制度，加强对企业改制及产权转让重组 的引导，通过改制使企业引进先进管理手段，转换经营机 制。第三，加快专司机构建设，转变管理方式，建立国有资 产价值化的专司管理机制。根据十五大精神，将一般社会 经济管理职能与国有资产管理职能区分开来，将原来的分 散在各专业经济部门的国有资产行政管理职能，集中于独 立的国有资产管理部门，对国有资产实施全方位统一性的 综合管理，杜绝多头管理，人人都是所有者而又不真正负责 的现象。第四，多渠道、多形式推进资产运营，建立市场化 的资产运营机制。资产运营可根据不同的市场情况、不同 的企业状况采取不同的形式和途径。与抓大放小相结合， 组建和改组企业集团，膨胀优势资产；与股份制改造相结 合，推进产权多元化，广泛吸收、控制、影响社会资产；与产 权制度改革相结合，多形式转让产权，盘活闲置资产；与增 量调整相结合，以增量资产引导或盘活存量资产；盘活无形 资产与盘活有形资产相结合，以无形资产盘活有形资产等 等。第五，加快资产运营机构建设步伐，建立人格化的产权 代表机制。我国的企业改革之所以收效不大，关键原因是 国有资产出资者不到位，缺乏人格化的国有产权代表机制， 国有资产产权代表不是名义上而是实际上不到位。建立人 一2 7 格化的产权代表机制，要加快建立合格的国有资产运营机 构，要建立、完善资产运营机构的法人治理机构，只有这样， 企业才能依靠所拥有的法人财产权，依法面向市场自主经 营、自负盈亏，对出资者承担保值增值责任。第六，加强基 础管理，加快派出监事会、产权代表和财务总监步伐，建立 以国有资产管理部门为主体的科学化的所有者监督机制。 建立监督机制，借鉴国际经验，结合国有资产的特点，要坚 持内部监督和外部监督相结合，要坚持事后监督和全过程 监督相结合，要坚持约束机制与激励机制相结合，要坚持产 权手段与执法手段相结合。强化以国有资产管理部门为主 体的所有者监督，要充分发挥国资部门的基础监管职能，建 立法人治理机构监督机制，设立财务总监，加强财务监督。 四、关于改善和加强财政管理的几条相 关建议 ( 一) 改善和加强财政管理必须普及科学的系统的财政 管理知识 财政管理在新时期应当完善，必须加强，这是不争的事 一2 8 实，但财政管理学研究的滞后对财政管理水平的提高的确 存在很大的负面影响。其一是干扰了财政管理的价值取 向；其二是造成了财政管理人员认识的歧见；其三是制约了 财政管理体系的规范；其四是导致了财政管理人员业务素 质的低下。各行各业都在向管理要效益，都在加快提高管 理水平，财政部门、财政学领域理所当然地要抢抓机遇奋起 上进。因此，财政管理学的研究更应深入实际，超前发展， 要在全社会、全系统掀起普及财政管理学的热潮，顺势建立 和完善起科学化、规范化的财政管理体系，形成纵横交错的 网络，建议组成专班与发动群众相结合，从速撰写出社会主 义市场经济条件下，财政管理学教材，上至财政部，下至乡 镇基层财政所工作人员人手一册，这个教材从理论上可以 武装财政工作人员，从业务上又极具可操作性，只有管理者 的素质提高了，管理的具体事项才能落实，只有建立了高素 质的管理队伍，财政管理的改善和加强才不是一句空话。 【二) 改善和加强财政管理在理财思想上要有新的突破 首先要正确认识和全面领会“发展经济，保障供给”的 财政经济工作总方针，以及“量入为出，以收定支”的总原 则。几十年来，我们把这两条奉为金科玉律，其实在执行中 也存在认识片面的问题，更何况这些观点，有的是战时经 一2 9 济，计划经济的产物，有的是传统中国几千年理财观念的 沿袭，在今天，我们实行的是史无前例的社会主义市场经 济，这一条总方针，一个总原则，难道不应当充实，不应当完 善，不应当更新吗? “一个人不能两次踏入同一条河流”。 物质世界的一切都处在永不停息的运动、变化和发展中。 所以说我们的理财思路要变，理财思路的变化，也必将促进 财政管理模式的一系列变化，比如“量入为出，以收定支”的 理财思路，带有浓厚的小农经济色彩，是自给自足的封闭型 经济的反映，只能在封建社会经济体制下和计划经济体制 下，才能够顺理成章的完成其管理成果，而在战时共产主义 经济形态下和商品经济形态下，就必然相形见绌，甚至捉襟 见肘。毛泽东曾在抗美援朝的时候说为了抗美援朝，保家 卫国，军费开支是不可少的，那么组织筹集财政收支，为了 战争的需要，牺牲小我，也要顾全大局，此时是量入为出，还 是量出为入? 当然显而易见的是量出为入。事实上，在社 会主义商品经济形态下，政府理财的思维方式应该是确定 各级政府的职责范围，再确定政