（交通运输规划与管理专业论文）基于利益均衡公交补贴政策研究.pdf

摘要 随着人们生活水平的不断提高，大家对公共交通出行的需求与日俱增，由此 导致城市交通问题日益突出。经研究发现，公共交通的发展是解决目前城市交通 问题的主要手段，所以城市公共交通的发展受到了我国政府的高度重视，并开展 了公交优先的战略部署。 发展城市公共交通所牵涉的问题有许多，其中公交补贴政策的制定就是其中 的一个重要环节，然而目前的公交补贴政策却存在严重不足，表现在：补贴对象 不明和补贴考核机制不完善。这些问题的存在，不仅影响了政府的财政分配，更 重要的是影响了公共交通的正常发展。 对此文章一改以往分析思路，从政府、公交企业和出行者这三者主体动机出 发，分析补贴政策问题的原因。导致主体行为的因素分为内因与外因。主体的非 正义动机需要是导致补贴政策问题的主要内因，主体可得利益是导致补贴政策问 题的主要外因。 为了进一步分析主体动机与补贴政策问题的关系，文章首先建立了动机需要 强度坐标系，然后借助经济博弈论的有关理论，构造了在不同补贴机制下主体可 得利益博弈模型，通过模型结果的对比分析发现招投标授权经营补贴机制能够很 好的解决现存的公交补贴政策问题。最后针对招投标授权经营补贴机制，建立了 模糊综合评价模型。 关键词：公交补贴；主体可得利益；博弈论；招投标授权 a b s t r a c t w i t ht h ed e v e l o p m e n to fp e o p l e sl i v i n gl e v e l ，t h ed e m a n di np u b l i ct r a n s p o r t a t i o ni s r i s i n g ，w h i c hl e a d st om a n yr e l e v a n tp r o b l e m s t h ei m p r o v e m e n to fp u b l i ct r a n s p o r t a t i o ni s t h em a i nm e t h o dt os o l v et h e s ep r o b l e m s ，s ot h ed e v e l o p m e n to fi ti sp a i dm u c ha t t e n t i o nb y o u rg o v e r n m e n tw h ol a u n c h e sas t r a t e g yw h i c hg i v e sh i g hp r i o r i t yt oi t t h e r ea r em a n yi s s u e st h a tr e l a t et ot h eu r b a l lp u b l i ct r a n s p o r t a t i o n h o w e v e r , t h ec u r r e n t s u b s i d yp o l i c yf o rp u b l i ct r a n s p o r t a t i o n , w h i c h i sac r u c i a le l e m e n t ，i sp o o r f i r s t l y , t h e p o l i c yw h i c hq u a l i f i e st a r g e t sf o rr e c e i v i n gt h es u b s i d yi su n c l e a r s e c o n d l y , t h es u b s i d y q u a l i f i c a t i o ns y s t e mi si n c o m p l e t e a sar e s u k ，t h es u b s i d yf o ru r b a np u b l i ct r a n s p o r t a t i o n c a u s e sh u g ep r e s s u r eo ng o v e r n m e n tf i n a n c e h e n c et h ed i s t r i b u t i o no fg o v e r n m e n tf u n di s i n f l u e n c e dn e g a t i v e l y ；w h a t sm o r e ，t h ep u b l i ct r a n s p o r t a t i o nc a nn o td e v e l o ps t a b l y b a s e do np r e v i o u sr e s e a r c h e s ，w et r yt of i n do u tan e wm e t h o dt oa n a l y z et h e s ei s s u e s a c c o r d i n gt ot h em o t i v e so ft h eg o v e r n m e n t ，p u b l i ct r a n s p o s i t i o no r g a n i z a t i o n sa n dc u s t o m e r s ， t h ep r o b l e m sg e n e r a t e db yt h ep o l i c ya r ea n a l y z e d a sp o i n t e do u tb yt h em o t i v a t i o nt h e o r y , a l la c to fo n eb o d yi sd e c i d e db yi n t e r n a lc a u s e sa n de x t e r n a lc a u s e s w ec a nf i n dt h a tt h e i n t e r n a lc a u s e so ft h ep r o b l e m so ft h i sp o l i c ya leu n f a i rd e m a n d so ft h eb o d i e s ，o nt h eo t h e r h a n d t h ee x t e r n a lc a u s ea r ei n t e r e s t so ft h eb o d i e s i no r d e rt of u r t h e ra n a l y z et h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nm o t i v e so fb o d i e sa n di s s u e s r e l a t e dt ot h ep o l i c y , ac o o r d i n a t ef r a m eo fi n t e n s i t y o fm o t i v ed e m a n di ss e t c o m b i n e dw i t ht h eg a m et h e o r y , ag a m e - t h e o r ym o d e lo fi n t e r e s t so fb o d i e su n d e r d i f f e r e n ts u b s i d ys y s t e m si sb u i l t t h r o u g ht h ec o m p a r i s o na m o n gd i f f e r e n tr e s u l t s g e n e r a t e db yt h i sm o d e l ，i ti sf o u n dt h a tt h ec u r r e n ti s s u e so fp u b l i ct r a n s p o r t a t i o n s u b s i d yc a nb es o l v e db yb i d d i n ga u t h o r i z e dm e c h a n i s m s f i n a l l y ，t h et h e o r yo f f u z z y m o d a li sb u i l t b a s e do nt h eb i d d i n ga u t h o r i z e dm e c h a n i s m s k e yw o r d s ：s u b s i d y f o rp u b l i c t r a n s p o r t a t i o n ；i n t e r e s t s o fb o d i e s ；g a m et h e o r y ； b i d d i n ga u t h o r i z e d 长沙理工大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取得的 研究成果。除了文中特j j t j ；d n 以标注引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均 已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律后果由本人承担。 作者签名角舅窃弋 瞧p 7 年如罗日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保 留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借 阅。本人授权长沙理工大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库 进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 1 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密团。 ( 请在以上相应方框内打“ ) 作者躲序蔽 钟鹕：妒爹 日期： 日期： 年s 只b 年厂月佃日 罗， 吖q 1 1 课题研究的背景 第一章导论 随着我国城市经济的快速发展，城市规模的不断扩大，交通拥堵、出行不便 等城市交通问题在许多城市特别是一些大中城市日益凸显。为此，建设部于2 0 0 4 年3 月首次颁发了关于优先发展城市公共交通的意见，为促进城市交通与城 市经济的协调发展提供了政策指导。2 0 0 4 年5 月，建设部、公安部联合召开了建 国以来首次全国城市公共交通工作会议，会议从社会经济发展的战略高度提出了 优先发展城市公共交通的重大方针政策和目标任务。明确提出，必须大力优先发 展城市公共交通，并就城市公共交通的发展原则、方式、目标提出了指导性意见， 对优先发展城市公共交通提出了相应的政策建议，对公共交通行业的市场化改革 提出了要求。2 0 0 5 年1 0 月，国务院办公厅转发建设部等部门新颁发的关于优 先发展城市公共交通的意见，确立公共交通在城市交通中的优先地位。 目前，全国各地对优先发展城市公共交通的决策普遍表示欢迎，公交优先的 思想被广泛认同，优先发展城市公共交通被认为是解决城市交通问题、保持城市 可持续发展的必由之路。然而在优先发展城市公共交通的过程中，我们需要处理 很多问题，其中很关键的一点就是建立合理的城市公共交通补贴政策。 作为准公共物品，公共交通系统的运转，很大一部分需要依靠政府补贴的维 持。而公交企业在获取政府补贴的过程中，会利用赢利信息的不对称来骗取政府 更多的补贴，政府为了控制这一现状则大大缩减补贴额度，导致公交企业难以收 回运营成本，服务质量下降，进而又损害了出行者的利益，最终三者利益难以均 衡，公交发展举步维艰，如宁远公交，无锡公交等等许多公交企业都遇到了这样 的问题。针对这一状况，国家也采取了相应的措施，如公交企业的市场化改革， 公交补贴机制的变化等。虽然都取得了一定的成绩，但这些措施在施行过程中都 会出现这样或那样的问题，如补贴资金难以到位，到位的资金难以满足企业需求， 满足企业需求的资金又难以满足出行者需要。最终阻碍了城市公共交通的发展。 1 2 研究的意义 顺应时代的发展，城市公共交通作为解决城市交通问题主要手段，早已受到 许多学者的普遍关注。但通过研究发现，城市公共交通自身的发展，就存在着许 多的问题。所以为了更好的解决城市交通问题，首先就要把公共交通的问题处理 好。公共交通存在的问题有许多，该文主要是研究其补贴政策方面的问题，其主 要意义如下： ( 1 ) 通过对城市公共交通补贴政策的研究，制定合理的保障政策和实施措 施，增强政策制定的科学性和严肃性，提高管理主体的政策意识和政策水平，减 1 少政策性失误，保证政策的科学性和稳定性。 ( 2 ) 对旧的补贴机制进行深入的分析，在此基础上提出新的补贴思路和补 贴机制，从而进一步顺应时代的发展，解决当前急需要解决的问题。 ( 3 ) 城市经济的快速发展需要有高效率的城市公共交通系统作支持，发展 中的城市公共交通需要运作良好的补贴政策，改革中的城市公共交通需要适应时 代发展的补贴机制。 ( 4 ) 城市交通发展的经济规律和政策理论是确定城市公共交通补贴政策改 革思路的基础：只有建立了科学成熟的城市公共交通政策理论，以其为指导，才 能拟定合理的改革方案，提高城市公共交通系统的效率，满足城市居民出行需求。 1 3 国内外研究现状 财政补贴，是指一国政府根据一定时期政治经济形势及方针政策，为达到特 定的目的，对指定的事项由财政安排的专项资金补助支出i ij 。我国学者陈共，把 财政补贴理解为是一种影响商品相对价格结构，从而改变资源配置与供给和需求 结构的政府无偿支出【l l 】；李扬把财政补贴的作用理解为是在某一特定的经济结构 下，政府支付给企业和个人的财富转移【l2 1 。财政补贴是通过改变既有的产品和生 产要素相对价格，从而产生收入效应和替代效应的无偿支出。崔维研究了财政补 贴对企业生产的短期影响，认为对生产的补贴会增加企业的产出，对需求的补贴 会对投入品的结构产生影响【l 列：李白冰用对策论来研究财政补贴、税收机制与企 业行为之间的关系，主张政府可以在一定范围内通过调整税率和财政补贴政策因 子来引导企业的生产行为1 4 1 ：s u n ，t o n g wa n dt o n g j 【15 1 ，c h o n g e nb a i l l 6 】， x u xa n dw a n g y t j 等研究了政府股权与公司业绩之间的关系，试图解析各级 政府在公司治理中的作用。由于财政补贴是国家为了某种特定的需要而向企业或 居民个人提供的无偿补助。性质上属于转移支付，功能是弥补市场机制不足，是 国民收人的再分配。作为国家宏观调控的杠杆之一，通过补贴可以改变原有利益 分配格局，体现国家的鼓励和限制政策。但是，由于补贴不规范、“一刀切 和 补贴刚性，使得财政补贴杠杆功能正在逐步减弱，补贴效益日趋低下。 国家对城市公共交通的补贴同样面临类似的问题。又由于公交企业必须注重 社会效益，不可能完全按照市场原则运转，因此造成经营上的困难。再加上私人 小汽车所支付的费用并未达到真实而完全的社会和外部成本【l 叭。所以使公共交 通在与私人交通的竞争中处于劣势，以至广大居民无法享受到高品质的“行”的 权力 2 0 o 那么，从社会发展和进步的角度来看，对能够满足大众需要，有利于改 善城市环境、提高生活质量的公交企业，由政府给予一定补贴显然是合情合理、 无可厚非的。 为了促进公交优先，保障国家财政有效利用，国内外学者对相关领域进行了 2 一些研究，但针对公交财政补贴的文献比较零散，缺乏系统性，归纳起来这些研 究主要如下。 1 3 1 公交补贴原因的研究 1 、城市公共交通的准公共物品论 城市公共交通作为开放的社会共享资源，其经营活动具有鲜明的二重性1 2 j 。城 市公交公司作为企业，它必须独立核算维护企业正常运转、补偿生产耗费并获得 利润；而作为城市基础服务设施，需开辟一定覆盖率的线路、确定合理班次及科 学的运营时间以满足出行者的需要，还要实现诸如学生、残疾人及老年人优待等 公益服务功能，这些包含公益成分的服务必然会损害公交企业的利益。同时出于 公共服务的目的，公共交通的票价也严格受到了国家的管制，不管其运营成本是 否变化，票价始终保持其刚性。所以公共交通又被定义为准公共物品 6 1 。 既然公共交通被定义为准公共物品，那么它的本质就介于公共物品和私人物 品之间。作为私人物品，通过完全市场竞争，足以实现其效益最优。但依据马斯 格雷夫的公共产品理论，某些商品和服务，如法院、监狱、国防、教育、公共交 通等，由市场提供将是低效率的，于是国家财政的一部分任务就是安排此类商品 和服务的提供例3 。实际上一切产品都是介于纯私人产品和纯公共产品之间1 4 j 。纯 私人产品，其收益完全是竞争性的，成本完全可以通过市场交换而得到弥补，政 府对他们的补贴率为0 ：反之，纯公共产品其成本从预算中支付，应视为1 0 0 的 补贴：介于纯私人产品和纯公共产品之间的产品或多或少都接受政府的补贴1 7 j 。 作为准公共物品，城市公共交通还必须面临一个很大的挑战，即防止城市道 路“公地悲剧的发生【8 】。在这里，城市道路资源可以被看作是“公地”，它不仅 承担公共交通而且还在同时承担私人交通。由于私人交通的过快发展，其对“公 地 的占领程度明显加大，从而导致了城市道路资源的过渡使用。表现在城市道 路过渡拥挤，道路环境不断恶化等。城市公共交通的服务对象是广大出行者，在 运营的过程中可以充分发挥规模效益，这样不仅可以缓解城市道路的拥挤程度， 在运输单位人的过程中对环境的污染也会明显降低。所以，促迸公共交通的发展 有利于城市道路环境的改善。然而城市公共交通在服务广大出行者的过程中必考 虑到社会整体的福利，这样就不能以自身利益为出发。所以在营运过程中，需要 以磁性价格来吸引出行者【3 2 1 ，城市公共交通经常会出现亏损。为了保护城市道路 资源，政府对城市公共交通的亏损提供一定的补贴是有必要的。同时我们还应该 看到，城市公共交通本身作为准公共物品，同样也存在发生“公地悲剧 的可能 性，从这个角度来说，政府也应该采取相应的措施来防止公共交通系统遭到破坏。 2 、城市公共交通的脆弱性理论 脆弱性是指一种事物和另一事物的相互竞争中，在外界因素变化时比另一事 物更容易受到不利影响。公共交通也存在脆弱性，其脆弱性是在与私人交通的对 3 比中得到体现。在运送方式方面，公共交通一般按固定路线、站点接送乘客，而 私人交通具有“门到门”的特点；在经营方面，公共交通往往需要一个企业来经 营；在成本构成方面，公共交通基本投资大，更强烈地依赖规模经济【4 1 1 。 就城市交通的发展趋势而言，城市公共交通应该是城市交通的主体。而公共 交通的脆弱性，则为未来城市交通的发展埋下了一定的隐患。由于城市公共交通 脆弱性的存在，同时对比小汽车不断的增长势头，如果让这两种运输方式自由地 竞争发展，城市公共交通将会处于很不利的地位，甚至难以维持经营。如果这一 结果最终实现，那么城市的交通环境将会走向不断恶化的深渊。政府当然不愿看 到这样的情况发生，所以为了维持公共交通的正常发展，政府对其实施了相应的 补贴政策。 1 3 2 公交补贴方式的研究 大多数学者同意补贴方式可分为“非金钱的补贴”与“金钱补贴”两部分。 l 、非金钱补贴 非金钱补贴指政府不需要直接支付金钱给企业，而是从政策、等方面予以支 持。通过非金钱补贴方式改善公交企业的经营环境，增强公交企业在市场上的竞 争力，鼓励公交企业通过本身改善经营提高服务质量的努力。许多学者认为非金 钱补贴的方式在实际中切实可行，效果显著，在一些场合往往能够起到金钱无法 起到的作用。 首先，公交运营面临着私人小汽车的严重竞争，使公共交通大容量、高效率 的优越性难以发挥出来。黄新民指出小汽车大量占用和消耗社会资源如道路、停 车场、燃料等，但不能提供高效率的运力，还产生许多外部成本和社会成本， 如噪声、污染和道路拥堵，却在税费上没有真实的反映出来【4 2 1 。政府部门采取增 加小汽车牌照税及燃料税、增加小汽车高速公路通行费、提高停车场费率和在 相应路段限制通行等措施，这样可以使小汽车的使用和总量增长受到抑制，从而 使公交企业的运行条件得到改善。 其次，政府部门可以采用行政手段给予公交企业营造有利的经营环境，这可 以从两方面着手：一是制定或修改法令法规，使之有利于公交企业的运转与发展； 二是制定有预见性的、全面的城市公共线网场站建设规划。这点十分重要，是非 金钱补贴措施中比较重要的一条。完整的规划不但可以提高公共交通的运行效率 和经营效果、改善交通状况，也可以吸引更多出行居民转向公共交通。 2 、金钱补贴 金钱补贴可以再细分为“资本补贴 和“运营补贴”。资本补贴是对公交企 业大的资产成本( 如车辆、场地及新技术设备投入等) 给予直接的资金援助。由 于这些大的投入一般情况下公交企业本身无力负担，政府可以采用低利贷款或编 列预算的方式给予适当的补贴。资本补贴一般用在以下四个方面：车辆更新补贴、 4 租赁购置停车场地、新技术推广应用。 运营补贴是指考核公交企业的经营情况，根据实际需要予以适当、合理的经 济援助。运营补贴也分为绩效补贴与亏损补贴两项。考核的主要内容是公交企业 的投入产出比，主要是对由于公交服务的社会效益造成过高成本，超过合理收入 部分给予的补贴，也就是所谓的“亏损补贴”。另一方面，奖励的方式主要考核 公交企业的服务质量和管理水平，也就是以工作绩效当作补贴的依据，也就是所 谓的“绩效补贴”。公交企业的管理者一般比较重视亏损补贴，而很多学者认为 绩效补贴才有激励作用。事实上，这二者可以并行不悖而同时分别进行。如果说 亏损补贴是给予公交企业“量的满足 ，则绩效补贴就是要求公交企业“质的提 升 。二者配合发挥各自长处，可以对公交企业的全面进步产生巨大的推动。 1 3 3 公交补贴机制的研究 随着我国市场经济的不断发展，传统的计划经济体制已经不能适应当今社会 的发展。所以在公共交通领域，传统的“包干式 补贴政策也渐渐地退出了历史 舞台。顺应时代的发展，目前我国对城市公共交通企业的政策性补贴主要有两大 类：一种是政府与企业共同划分清楚政策性补贴范围的以政府拨款为主，并建立 相应的考核指标以及测算方式的称为“直接授权经营 ：另一种是采用招标的办 法，让两家以上的公共交通企业参与竞投，以所要求补贴额较少但又能提供同样 质量服务的公共交通企业获取经营权方式的称为“招标授权经营，这种方式除 了要建立相应的考核指标以外，还必须给予政策上的灵活性，否则经营公益性客 运服务的该企业会难以维持【35 1 。但不管是“直接授权经营 性补贴，还是“招标 授权经营性补贴，在其实旌的过程中都出现了这样或那样的问题，下面就具体 介绍这些问题的现实表现和目前的解决办法。 l 、直接授权经营性补贴 目前国内大多数城市都采用直接授权经营，即政府直接拨款弥补政策性亏 损。采取这种补贴方式首先面临的一个关键问题就是如何界定政策性亏损的范 围，明确补贴的项目【3 3 1 。哪些需要政府补贴，补贴多少，哪些又需要企业自己承 担，这些看上去很简单的问题实际上却很难解决【2 到。因为在现实中政府和企业的 信息是不对称的，由于信息优势，企业可以人为提高运营成本，因此而获得较高 的补贴基数；由于信息劣势，政府很难界定政策性亏损与经营性亏损等引。另外， 目前政府对公交企业的政策性补贴的来源以财政拨款为主，但由于政府财力有 限，有时补贴难以到位，造成公交企业经营困难，发展受阻【2 引。 针对补贴对象不明，目前不同的城市采用的解决方法各有不同，这些方法有： 总额控制，减亏分成；合理核算，足额补贴；变补企业为补个人：回归返测核算 贴兑法和年年算帐，一年一定等方法，但这些补贴方法效果仍然不是很明显1 3 4 1 。 大部分学者认为，公共交通的补贴首先要划分政策性亏损与经营性亏损范围、建 5 立政策性补贴考核指标、确定政策性补贴的测算方式、确定政策性补贴的来源和 确立灵活的经营机制等方面考虑。可这些思路尚存在一定的技术性问题。李振华 指出确定政策性补贴的范围主要考虑两方面内容：一票价能否补偿成本；二是 否为政府指令和要求开辟延伸的线路。由城市地方统计部门获得该年度本城市的 人均居民收入增长幅度和物价指数，并考虑通货膨胀因素，通过制定合理的票价 来间接补贴公益性亏损，再通过建立完善的补贴考核指标来保障补贴的有效性。 针对政府资金不足，陈雪明和张伟平考虑到国家每次要拿出大量的资金来支 持公共交通的发展，对国家而言是一个沉重的包袱，为了减轻这一包袱，应该大 力实行公交的私营化，并指出公交私营化的发展应该循序渐进，不要操之过急， 首先在有条件的地区发展，然后再在全国普及【3 6 37 1 。还有人提出要学习香港的 做法，把公交沿线的土地开发权授予公交企业，从而使公交企业能够在土地开发 中自负盈亏【24 。同样，在国外也有很多有效的方法来筹集补贴资金。美国政府对 公交补贴有两种形式：一是财政拨款；二是依法专为公交设立补贴资金，如o 5 美分的销售税和l 美分的汽油税【2 5 1 。公交基础设施建设由政府予以资助，该项资 金的来源联邦法律明文规定：来自联邦政府的款项不能超过工程费用的8 0 ，其 余费用由州政府和地方政府负担【3 8 】。在法国，10 万人口以上城市中，凡拥有1 0 名雇员以上的企业均需缴纳交通费；国家给财政拨款补贴，如巴黎市的国家补贴 费占全部补贴费的2 1 ；地方当局也对这类企业实行补贴，在巴黎市占总补贴额 的1 0 ；其他收入占总补贴额的6 3 9 】。德国实行的是受益者负担，即经常利用 公交路线，并且要求保留亏损路线或维持减价和优待月票的企业单位，应当负担 公交企业的一部分亏损。对公交企业的经营，政府要求亏损不超过总支出的1 3 。 企业应尽力采取措旌，包括调整票价【4 引。 2 、招标授权经营性补贴 补贴对象模糊一直是直接授权经营性补贴的致命问题，这一问题长期困扰着 政府相关管理部门，为了解决这一问题，一种新的补贴方式由此而产生，即招标 授权经营性补贴。招标授权经营性补贴，是政府以所有者的身份，通过将原来属 于国家所有的无形资产包括出租汽车、公共汽车、公交线路等的经营管理权，进 行产权界定、资产评估后，在一定期限内有代价地出售给经营者；经营者在此期 限内享有经营权、收益权，到期后经营权返还给所有者【2 1 1 。这样做不仅可以可以 绕开如何界定合理的政策性亏损这一难题，同时还可以进一步增强企业的管理效 能与竞争力，政府可有比较的选择质量高服务好的企业进行城市客运服务经营。 但招标授权经营性补贴也有其存在的问题，即规范化问题。公交投资者、经 营者和管理者之间的关系以及相应的权利、义务和责任，都需要用法律的形式确 定。一些法律法规应该作出细则规定，规范公交经营权出让的程序，细化操作规 程。一些地方在尚无相应法律规定、细则规程的情况下，就搞了公交经营权的出 6 让，致使出现了对参与者资质要求不严、经营权任意转让、经营权过散、经营权 期限太短或太长、民营公交的权益随意被侵害等现象。 所以为了实现公交招标授权经营的规范化，国家和地方都采取了相应的措 施，如中华人民共和国建设部2 0 0 2 年1 2 月2 7 日印发的关于加快市政公用行 业市场化进程的意见就对公交行业市场化作出了规范。许多地方如上海，四川 等地也出台了相应的地方法规，来规范公交市场化的运作。 1 4 研究的主要目标内容和方法 1 4 1 研究的主要目标 ( 1 ) 分析现有补贴机制的不足。 ( 2 ) 提出新的补贴机制，并论证其可行性。 ( 3 ) 完善新的补贴机制，使之具有一定的实用性和可操作性。 1 4 2 研究的主要内容 文章将主要围绕以下三个方面来研究：公交补贴政策问题的概述，公交补贴 政策问题的分析和公交补贴政策问题的解决。 ( 1 ) 公交补贴政策问题的概述。该部分主要是陈述公共交通行业的特点， 并结合行业特征，从公交补贴方法和补贴机制中，找出公共交通补贴政策目前存 在的不足，以及亟待解决的问题。 ( 2 ) 公交补贴政策问题的分析。该部分将把公交补贴政策问题的主要原因 分解为，利益分配不均和可持续发展问题。并分别通过运用动机理论、博弈模型 和系统理论来阐述这些因素对公交补贴政策的具体影响 ( 3 ) 公交补贴政策问题的解决在问题分析的基础上，该部分将提出解决问 题的主要思想、原则、和方法。 1 4 3 研究的主要方法 ( 1 ) 案例分析法。从公交补贴发展的现状分析入手，对公交补贴政策的现 状进行评价，明确公交补贴所取得的成绩和存在的不足。最后结合案例，开展实 证性研究，以说明上述理论的可行性与实践性。从而为现实生产提供一定的指导。 ( 2 ) 经济搏弈论方法。梳理公交补贴发展中存在的问题，从政府、公交企 业和出行者三方的利益关系出发，借助动机理论，博弈论以找出影响公交补贴政 策发展的根本症结。 ( 3 ) 系统理论方法。借助系统论方法，提出公交补贴政策调整的思路和若 干关键技术。 技术路线图见图1 1 。 7 图1 1 技术路线图 8 第二章公交补贴政策现存问题及其影响 2 1 公交补贴政策存在的问题 2 1 1 补贴对象不明 城市公交作为城市生产的第一道工序和完全开放的社会共享资源，其经营活 动具有鲜明的二重性。城市公交企业既具有赢利性又含公益性质。作为企业，它 必须独立核算维护企业正常运转补偿生产耗费；而作为城市基础设施，公交开辟 线路、确定班次及运营时间必须满足群众需要，票价调整又需由政府控制，一些 边远地区的小线路，客流少亏损严重，但又不能关闭。此外，还有诸如学生月票 享受半价，残疾人及老年人优待等公益服务功能。所以在城市公交公益服务性功 能的实施过程中，公交企业盈利可能性小，往往是存在巨大的亏损。为了维持公 交企业的正常运转，并保障人们的正常出行，国家政府对企业该领域的亏损给予 了巨额的补贴。 政府补贴主要是针对企业的政策性亏损，企业的经营性亏损应由企业自己承 担，但确定企业的政策性亏损存在一定的困难。因为出于自身利益企业往往会利 用各种手段，夸大政策性亏损以期获得更多的补贴，所以，相对于政府来说，提 供的补贴究竟是否用于公交企业的政策性亏损，是难以明确的。如前不久发生在 深圳市的公交司机恶意刷卡事件，即公交公司大批购买深圳通公交卡，制造虚假 刷卡记录以骗取政府财政补贴。这样表面上政府似乎补贴了企业大量的政策性亏 损，而实际上，政府补贴的却是公交公司不法分子的贪欲。 2 1 2 补贴考核机制不完善 考核公共交通补贴的目的主要是改善服务质量和提高运营效率，遗憾的是， 目前我们工作的重点主要放在补贴额的计算上，而较少关注对受补企业绩效的考 察。公交企业补贴办法规定：受补贴路线应每月报送每日行车日报表，供主管部 门备查；对经核定的运营计划必须确实执行，不得擅自停驶或减班；主管部门有 权随时进行检查，发现违规行为按规定予以处罚。从规定的内容来看，考核的主 要内容是路线运行是否按计划执行，而对于补贴取得的实际效果则基本没有考 虑，最多就是限制减班与停驶而已。对于服务的评价，最终也因考核标准难以量 化而流于表面 从这里可以看出目前主管部门的考核目的主要是看补贴出去的钱是否到位， 而对补贴效果是否令人满意，却因缺乏有效的考核机制而最终难以实现。从政府、 公交企业和出行者三方的利益角度来看，目前的考核机制只简单的顾忌政府和公 交企业的利益，即政府的钱是否被挪作它用，企业的钱是否按时到位。但政府的 补贴是否对出行者产生切实的利益，却很少有有效的制度来保障。 9 2 2 公交补贴政策问题的影响 2 2 1 补贴对象不明的影响 补贴对象的确定主要是取决于政府，但政府在提供公交补贴的时候却很难确 定补贴的具体数额。起初政府是期望能够客观公正的进行补贴，补贴多了会影 响政府的利益，补贴少了企业和出行者的利益便受到影响。然而公交企业对要补 贴的数额却是十分明确，由于的信息不对称，公交企业便可向政府索取更多的利 益。这样不仅在公交企业中形成了不良的“吃皇粮 风气，同时也给政府带来了 巨大的财政包袱。 政府作为权利部门当然很难接受这一现实，于是出于保护自身利益，会不顾 企业发展状况而自主确定公交补贴额，从而在一定程度上损害了企业的利益。 所以由于补贴对象不明最终会导致政府和企业相互不信任，并影响企业的运 营积极性。从而进一步地影响整个公交事业的发展。 如南风窗曾经披露，天津市现有3 0 0 多条公交线路，从经济效益上基本 可以分为四大类：利润丰厚的、利润微薄的、轻微亏损的、大幅亏损的。其中前 三类是公交线路的主体，占到9 5 左右，大幅亏损的公交线路仅占非常小的份额， 约5 左右。对于轻微亏损的公交线路，亏损原因要具体问题具体分析。其中的一 些线路，通过线路、站点的微调和加强管理，完全可以使亏损不再扩大，甚至转 变为微利的线路。而微利的线路，完全可以转变为利润丰厚的线路。但是天津市 政府却仍然按照传统的补贴模式对天津公交照常补贴，且每年补贴额达到了一亿 之多，给政府带来了巨大的财政包袱，如果政府能够明确补贴对象，那么就可以 避免这一状况的发生。 2 2 2 补贴考核机制不完善的影响 补贴考核机制主要针对的是公交企业。对公交企业的考核主要包括两类，一 类是考核公交企业是否按照政府要求的运营计划，该类考核的目的主要是保障政 府的补贴落到实处。另一类则主要是考核公交企业的服务质量，这类考核的目的 则主要是保障出行者的利益。而考核的执行方主要是政府，由于第一类考核与自 身有直接的关系，所以现实中第一类考核还是做得比较到位。然而第二类考核与 其不存在直接关系，于是便很少执行了。从而导致了某些公交企业有时虽然按量 完成了运营计划，但却没有按质，虽然如此，这些企业还是照样收取政府的补贴， 而那些积极服务出行者的企业，也只得到与前者同样多的补贴，这样就严重地损 害了后者的积极性。同时使出行者的利益得到了巨大的损害，在一定程度上也降 低了政府的威信和企业的形象。 如无锡的公交改革已经启动了三年，这三年中无锡的公共交通从过去的年年 亏损，逐步走向了能够盈利，表面上看这些成绩确实令人感到鼓舞，但实际上出 1 0 行者对公共交通的不满却在逐年上升。因为自从公交改革以来，政府放松了对公 交企业服务质量的考核，于是无锡的公交企业就把许多冷僻的线路进行了大刀阔 斧的删减，对一般的线路发车时间也进行了很大的调整，缩短了这些线路的发车 时间，从而给出行者的出行带来的极大的不便”。虽然公交企业的效益上去了， 但出行者的利益却没有保障了，这样就违背了公共交通服务于社会的初衷。 第三章公交补贴政策问题成因分析 3 1 主体动机需要一一公交补贴政策问题的内因 动机是为实现一定的目的，激励人们行动的内在原因。人从事任何活动都有 一定的原因，这个原因就是人的行为动机，动机可以是有意识的，也可能是无意 识的。它能产生一股动力，引起人们的行动，并且维持这种行动朝向一定目标， 因此在国外也被称为驱动力。 动机是在“需要”的刺激下直接推动人进行活动的内部动力。动机是个体的 内在过程，行为是这种内在过程的结果。引起动机的两个条件是：内在条件和外 在条件。 内在条件就是需要，动机是在需要的基础上产生的，离开需要的动机是不存 在的。而且只有需要的愿望很强烈、满足需要的对象存在时，才能引起动机。 外在条件就是能够引起个体动机并满足个体需要的外在刺激，称为诱因。诱 因可能是物质的，也可能是精神的1 4 4 1 。 这里的动机分析则主要是关注内在需要。城市公交补贴政策牵扯到的利益主 体主要包括政府、公交企业和出行者。在现行公交补贴政策下，这些主体会有哪 些动机需要呢，具体如下： 3 1 1 各主体行为动机需要的分析 1 、政府提供补贴动机的需要分析 要分析政府补贴动机的需要，首先要了解有关政府职能的基本理论。政府职 能基本理论，是政府正确施行职能的前导。以政府职能理论关于政府的起源为标 准，政府职能基本理论可以分为西方政府职能基本理论和马克思主义政府职能基 本理论。西方政府职能基本理论的发展经历了五个阶段【4 5 1 ，而从其涉及的实质内 容的角度来肴，国家干预主义和自由主义政府职能基本理论是其主要理论形态 【4 6 1 。马充思主义政府职能基本理论是政府职能基本理论的重要组成部分。马克思 主义经典作家以辩证唯物主义和历史唯物主义为指导，结合革命与建设实践，逐 步形成了有关政府职能的一般基础理论，它们包括政府职能有限论、政府职能两 重论、正负作用论和权变理论【4 7 1 。 在和平背景下，无论是西方政府职能理论还是马克思主义政府职能理论，其 考虑的核心问题都是政府如何作用于社会，以及作用社会的程度等等。虽然国家 政府是阶级冲突的产物，代表某一阶级的利益，但在我们国家，国家是代表人民 的利益，人民内部不存在阶级只有阶层，所以国家政府能够代表最广大人民的根 本利益，从这个角度来看，国家政府的一个根本职能就是服务于社会，服务于人 民，所以政府职能具有公共性。从另外一个角度来看，政府作为一个职能机构， 其在运行过程中需要一定的人力财力的支持，政府在履行职能的时候务必要考虑 1 2 到自身的利益，同时为了巩固其施政影响，政府在执政过程中还要考虑政府信誉 和政府在群众中的权威性，所以此时的政府职能就具有了独立性。政府职能的公 共性决定了政府对社会的服务功能，而政府职能的独立性则决定了政府对自身利 益的维护。 所以政府对公共交通补贴的需要也可以分为社会服务需要和政府主体需要。 前者主要是地方政府出于刺激整个社会经济发展等原因的考虑，后者是地方政府 出于自身利益的考虑。其中属于社会服务需要的有： ( 1 ) 提高经济发展速度，促进地区经济腾飞。促进地方经济发展是考察地 方政府官员政绩的重要指标之一。因此，大多数地方政府都通过对地区公交企业 提供补贴的方式，改善当地的基础设施，提高交通出行水平，促进地区投资增长， 提高经济发展速度，加快地区经济规模的扩张，促进经济迅速发展。 ( 2 ) 影响地区资源配置，优化资金结构。根据有关资料显示，各国城市基 础设旌( 市政公用部分) 投资一般占g d p 的3 一4 ，占全社会固定资产投资的1 0 一1 5 。联合国推荐发展中国家市政公用设施投资占国内生产总值的3 一5 。而 我国市政公用设施投资占g d p 比例一直较低，“九五 期间虽有所提高，到2 0 0 0 年也只达到g d p 的1 9 6 ，远未达到联合国推荐的低限【3 9 l 。而“八五” “九五” 和“十五 计划前三年期间市政公用事业投资拉动国民经济增长贡献率平均分别 为2 6 1 、3 2 5 和1 0 1 1 ，呈持续增长势态；在此期间市政公用事业投资分别 拉动国民经济增长o 3 2 、o 2 6 和o 8 4 个百分点。这些数字说明，城市市政公用 基础设施投资建设对国民经济贡献的作用不断增加，预计这一增长趋势将继续发 展，并逐步稳定在一个相应的水平上。同时出于地区资源配置的需要，政府有时 会挪用公交补贴用于其它领域的建设”引。 ( 3 ) 改善居民出行环境，提高城市交通服务能力。随着经济的发展，城市 居民对交通的“质和“量”的要求与日俱增，但由于公共交通建设投入的滞后 与不足，现状城市公共交通的规模与服务水平落后于城市客运交通的发展，集中 表现为公交出行比例低，据世行的预计报告，我国大部分城市的公交分担率在6 一2 5 之间，而国外大部分城市的公交分担率在4 0 一8 0 之间。1 9 9 7 年南京市 开展的公交乘客问讯调查结果表明，公交存在的主要问题是“车内太挤、行车不 准时、等车时间太长、不方便 ，这四项占总比例的7 6 以上。要提高公交的吸 引力，让更多的居民乘坐公交车出行，必须采取切实有效的措施，在线网布局、 站场设置、车辆设施、运营调度、交通运行等各个方面给予优先扶持政策，而这 些则都需要政府提供大量的补贴【4 9 1 。 ( 4 ) 弥补企业政策性亏损，保障企业正常运作。公共交通属于准公共物品， 公交企业在运营的过程中不能以盈利为唯一目的，它还要满足一定的公益性如： 社会福利、环境保护、能源节约等。在实现公益性的过程中，公交企业会产生大 量的亏损，这一部分的亏损可被称之为政策性亏损，作为公交企业，本身是没有 义务来承担这一部分亏损，因为企业中的职工自己也需要福利和生活。所以政策 性亏损就必须由政府提供补贴。 ( 5 ) 提高能源利用率，保护城市环境。近年来，中国交通运输业能耗的绝 对消耗量有很大增加。以上海市为例，1 9 9 0 年交通运输占全市能源消耗的8 0 9 ， 到了1 9 9 6 年仅仅以汽油为动力的机动车能源消耗占城市能源消耗总量的份额已 经增加到了1 8 5 5 ，平均每年增加2 个百分点1 5 0 1 1 5 1 1 。另一方面，城市机动车 排放污染严重，造成城市中出现煤烟与机动车尾气复合型污染。而城市公共交通 相对于其它交通方式有着巨大的本质性优势。即运量大，耗能少，污染低。所以 政府希望通过补贴公共交通来缓解目前巨大的环境和能源危机。 政府主体需要又可以分为正义需要和非正义需要。所谓正义需要，其出发点 主要是政府部门为了更好的服务于社会。而非正义需要的出发点则是为了一小部 分群体的非正当利益。所以属于正义需要的有： ( 1 ) 科学指导补贴，完善补贴制度。目前公交补贴制度存在的问题有很多， 对制度的改善可以增强政府的施政水平，从而提高政府的威信。 ( 2 ) 提高补贴效率，节约补贴资源。每年政府运用于公交企业的补贴都数 以亿计，但发挥的作用总是太小，各地的公交企业得到补贴之后还是亏损严重。 如果能够科学合理的发放补贴，使补贴有的放矢，发挥其最大效用，这样政府部 门不仅能够节约大量的资金用于其它领域的建设，同时还可以缓解企业与政府之 间的财政压力。 ( 3 ) 在合法的渠道下，通过努力工作来实现自身的价值。每个人都有追求 自身价值的权利，政府官员也不例外，马克思也说过，人固然要对社会奉献，但 前提是首先能够满足自身需要。 属于非正义需要的有： ( 1 ) 加强地方保护，阻碍外地企业的进入。由于政府政绩考评方法和国家 法制的不健全，从而使得政府只考虑到提高自身政绩，而没有想到整个社会福利。 同时客运市场管理部门各自为政，所以各地方之间难免会产生利益的分配问题， 为了提高本地企业的经营能力，维护本地企业的形象，当地政府对其给予大量的 补贴，从而发生地方保护行为。 ( 2 ) 利用暗补，借机寻租。所谓暗补又叫隐性补贴，指政府给予生产者以 一定的补贴，配以一定的强制措施强制其以较低的价格出售产品，它是消费者以 低于由市场决定的均衡价格购买商品时，生产者所得到的补贴。暗补的一个明显 特征就是没有确定补贴的额度，所以在政府向公交企业提供补贴的时候，双方均 会为补贴的额度讨价还价，最终为相关管理人员寻租提供了条件。 1 4 2 、公交企业获取政府补贴动机的需要分析