四川中江县的社区治理调查报告交卷.doc

关于中江县5.12大地震后灾后重建工作的调查报告 5.12四川汶川大地震给人们带来了巨大的损失，不管是物质上的还是精神上，都给人们带来了巨大的伤害。然而，在无情灾难来临之际，由于党和政府的亲切关怀和全国人民的无私援助，给灾区人民送来了及时的支持和帮助，灾区人民忍受着巨大的悲痛，在强大国力的支持下，开展了对受灾地区进行了全面的治理，灾区的重建工作取得了巨大的成就，展现出了蓬勃的生机与活力。但是，在灾区的治理过程中也出现了一些新的困难和问题，比如说：在灾区治理过程中，由于基层民主落实不到位，救灾物资资金分配不够合理，基础设施建设不全面等等。这里仅以重灾区四川省中江县为例，以点到面，全面追踪基层社区在这次灾后的治理过程以及存在的主要问题，并在此基础上提出我们的一些思考和建议。我们主要是以问卷的形式调查的中江县各个乡镇的广大社区的人们的重建过程。一、灾后重建工作中存在的主要问题（一）灾区灾后农房重建没有与新农村建设结合，规划和布局缺乏总体意识。按照现行政策规定灾区灾后毁损农房农户先领取补助金，然后以农户自修自建为主。据调查了解有的农户打算简单维修，或仅以补助资金修建12间房屋以应付检查，并且保留原部分损坏房屋。另外中央和多数省市都正积极提倡建设“现代新农村、农村城镇化”，而按我们现行政策规定，农房重建以各农户各自自建，且优先选择原址重建，除个别极重灾区外，其余90以上需要重建的毁损房屋都零散地分布在各村组、院落，这样的重建看不到整体效果，看不到“新农村”，国家花了钱农民还不满意。 （二）灾区灾后农村和城镇房屋修复和重建补助标准过低。按照现在农村和城镇房屋修复补助标准是0.10.8万元每户，重建平均补助2-2.5万元每户。5月12日以前和灾后相比建筑材料涨价在70100，如红砖灾前0.27元/匹、灾后0.47元/匹，水泥240元/吨、灾后480元/吨，另外人工费也由灾前的35-45元/每人每天，涨到现在的80-100元/每人每天。所以灾后重建中料工费单位面积造价与“5.12”以前相比至少高出50至70。以农村重建为例，如果以前修100平方米花5万元，现在至少要7.5万元至8.5万元，也就是说农村灾后重建补助只有建筑成本上涨部分的5780，补助金额还不够抵消料工费涨价。（三）灾区灾后加固维修过程中许多群众矛盾很难协调。维修加固过程中业主间对何时加固、如何加固、加固费用分摊等意见很难协调；如部分低收入或享受低保居民缴纳维修加固确实困难；有的认为维修加固费用太高不愿意加固；维修加固主要在一二楼进行，对其装修破坏很大，加之加固使其使用面积缩水，这部分损失谁来负担；居住和营业用房（门面）混合楼房维修加固费用如何分摊等。（四）灾区灾后维修加固质量得不到有效保证。部分业主为了节约成本已经自行简单维修加固，或自己随意选择队伍设计维修加固，队伍是否都具备相应的资质，工程质量很难得到保证。（五）地方政府借灾后重建以及扩大投资拉动内需之机，不是把资金用于对灾区民众更急需更直接的帮助，不是从扩大和支持社会公众消费市场的角度，而是更多地从政府财税收入工程、GDP工程、政绩工程的角度，掀起新一轮的投资招商狂潮。（六）灾后重建中，一些地方政府还存在谎报灾情，套取救灾款项和物资，救灾款项和物资分配不公等现象。中江县政府就夸大当地房屋损毁程度，而为了掩盖虚报，又强拆许多并不需要拆掉重建的农民住房；对灾后社会各界大量救灾捐款的用途和去向，政府也缺乏透明的、持续的信息公布。二、造成上述问题的原因分析由于政府在恢复重建的过程中监督不力，民主政策落实不到位，民主选举没有完全实现，灾区资金没有完全透明，基础设施的建设不全面，人们不能有效地恢复生产等重大原因。导致在重建过程中出现了很多问题，以下则是中江县灾后社区治理问题的原因。（一）是监督不力，灾后重建质量不高。按照省、市“边建边办手续”和不办的政策，开工的多，办手续的少，存在质量和安全隐患。二是政策偏颇，追求政绩的意识太浓。省市都要求三年灾后重建俩年完成，这也许没什么错，可灾害那么重，灾后重建任务这么重，还要提前时间，能完成吗？为了完成任务，只有片面追求速度，追求政绩。三是房屋重建方案和资金使用不透明。国家按照房屋损毁程度和鉴定结果，分别不同等级给予每户资金补助，本来这是好事。可由于资金虽有，老百姓看不见，摸不着，政府又安排有专门的各级重建办公室，有的工作人员利用自己的权利找来熟人搞重建，这能没有问题吗？钱用不完，就把方案预算编大些，既完成任务，又把国家的钱套完。（二）是农村居民点的基础设施相对滞后。农房的建设政府对受灾群众有一些补贴，但是在农村居民点的基础设施配套上，农民自己是拿不出太多钱的。所以在建设的过程中，存在基础设施相对滞后的情况（三）村务公开还没有完全落实到位民主决策还不够完善在被问及“关于你们村灾后重建的重大事项,是如何决定的”这一问题时, 155%被访者表示由村干部决定,说明部分村干部有独断专行的情况。调查发现,在灾区农村不同程度地存在着用间接民主代替直接民主的倾向。比如,有的地方以村民会议召开难为由,不召开村民会议,法律规定须由村民会议决定的事项,未经村民会议授权就由村民代表会议作决定。有些村民代表开会前没有同村民沟通,会上发表的只是个人意见。还有些村委会在决策关于灾后重建的重大村务时,既不召开村民会议,也不召开村民代表会议,而是由村委会的个别领导人说了算,把村民自治变成了村干部自治,当地村民对此很有意见。 （四）救灾物资和救灾款发放不公平 在回答“你们在发放救灾物资和款项的时候,发放标准是由谁制定”时, 5079%的被访村干部表示依照政府规定; 3016%的被访村干部表示根据实际情况确定; 127%的被访村干部表示通过开会讨论决定,只有635%的被访村干部表示通过全体村民商议决定。根据实际情况确定是1个很模糊的概念,可能存在一些领导干部独自决定发放标准的情况,不够公开透明。因此,有253%的被访者不同程度地认为村委会发放救灾物资不公平也就不足为怪了。 村级财政监管机制不完善是导致出现上述问题的原因之一,在问及“你们村委会对国家发放的救灾款物是否设立了财政监管措施”这一问题时, 1343%的被访村干部承认还没有建立村级财政监管机制; 4478%的被访干部表示已经建立,但不完善; 4179%的被访村干部表示已经建立,比较完善。但是,根据对村民进行的访谈,情况并没有村干部说的那么乐观。发放救灾物资不够公平,容易导致灾区农村干群矛盾激化,不利于灾区生产生活秩序的稳定。 （五）民主选举还没有完全实现 在我们调查的100多个村庄中, 18个村存在村委会干部伤亡情况(其中14个村都对空缺职位进行了增补,7个村是通过召开村民会议进行补选, 4个村是直接由政府指定, 2个村是通过村委会推举增补产生, 1个村是通过其他方式增补产生)。从干部调查问卷来看,有8位村干部是在地震后当选(其中5人是由村委会推举产生, 3人是通过召开村民会议进行补选产生)。截至2009年2月,还有部分村没有对空缺职位进行补选。 以上行为与村组法相违背。该法第十一条明确规定,村民委员会主任、副主任和委员,由村民直接选举产生。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。 四川省村民委员会选举条例规定,村民委员会成员出现缺额时,应当在3个月内补选。补选村民委员会的主任或者2名以上村民委员会成员,应当按照本条例规定的选举程序和方法进行。补选村民委员会1名成员,补选方法由村民委员会根据多数选民的意见确定。村民委员会因特殊情况需要提前或者延期换届的,由乡镇人民政府报县级人民政府批准,并报同级人民代表大会常务委员会备案。因此,尽管地震灾害发生后的情况紧急,村委会干部也应当由村民民主选举产生,而不是由村委会推举或者由政府指定,并且如果增补的干部得不到群众的支持,就会增加村委会开展灾后重建工作的难度。（六）未能有效地组织恢复生产,发展当地经济 调查表明,村委会在组织恢复生产、发展经济、知识培训、就业安置、安抚群众等方面还有较大差距。目前,很多村民都没有工作和经济来源。1位被访者表示,有工作就能靠劳动获得收益,解决温饱问题。希望能够学习到关于灾后恢复生产的种植技术知识的被访者和被访村干部分别占5417%和7286%,而目前由于种种原因,未能满足大家的要求。此外,由于地震导致部分田地破坏,无法继续耕种,这部分村民迫切希望村委会能够早日分配田地,以恢复农业生产。德阳市中江县仓山镇谭家坝村的1位村民还向村委会提出了“不要只做表面工作,多落实到实际上,多关心群众,了解我们的难处”的建议，中江县鄢家镇景福村的1位村民希望村委会了解他们的真正的需要,想群众所想,急群众所急。三、几点思考和建议（一）将灾区重建工作同新农村建设有机的结合起来。政府在对农村和城市住房的维修和加固及重建期限应更加切合实际一些，不要强行做统一的规定，各地应因地制宜。极重灾区可以以此为契机，在搞好总体规划和布局的基础上，让灾区农房重建的起点高一点将灾区重建工作同新农村建设有机的结合起来。合并部分村镇乡建制，迁移部分居民。可以将资金投入到合并镇乡的扩建和基础设施的重建中。同时将原来居住在山上的居民迁移到山下有政府建统一的居住区，重新分配土地等生产资料，尽快投入到生产自助中去。山上封山育林，休养生息，减少因地震造成的山体松动形成泥石流的灾害。适当提高农村和城镇房屋修补标准和放宽补助范围。（二）建议以政府投入为主导，多渠道筹集重建资金。农村贫困户住房重建资金困难较大;城镇住房恢复重建进展相对缓慢;贷款有一定困难;一般受灾地区困难较多;建材供应、技术力量等问题突出;灾区干部群众出现心理健康问题。以政府投入为主导，充分发挥市场经济的功能，广泛吸收社会资金参与。资金的筹措渠道，主要有中央财政资金、地方财政资金、社会捐助资金、企业投资等。首先，通过中央和地方财政设立灾后恢复重建基金，带动企事业单位对其他领域的投资重建，促使恢复重建工作的整体推进。其次，通过发行长期债券的方式筹措资金，债券期限可设定为5年或者10年，分年次发行，每次发行额宜控制在一两百亿左右，避免造成资金闲置。再次，通过系列优惠的财政、税收等政策，结合BOT（BuildOperate-Transfer，即建设-运营-移交）等模式，吸引企业资金参与重建。最后，充分发扬我国社会体制的优势，发动对口支援和捐赠，募集重建资金。（三）充分尊重灾民的意愿，是国家反复强调的灾后重建原则，但在灾后重建中，仍然普遍存在政府为引进开发商、片面强调集中统一、或侵害民众利益违背民众意愿强占土地强拆强迁的现象。例如中江银厂沟的大量农户以开办农家乐接待游客为主要生活来源，他们普遍都要求原地重建，恢复接待能力，政府本应尊重他们的意愿，同时作好规划管理，借机调整以前的差乱现象。但政府的主导想法却是借机整体搬迁风景区的居民和农家乐业主，引进开发商进行整体开发。这必然会侵占当地农户的利益，断绝他们最重要的生计来源，因此也引起当地村民的极大不满。 （四）构建灾后重建组织体系，明确主要任务，发挥各方优势。加快中央、省和市三级灾后重建组织体系建设，建立起“政府主导，全民共建”的灾后重建体系。以政府为主导，开展承担人员提供、规划制定、资金筹措、组织宣传、施工质量和资金使用监督等工作。重建机构要合理搭配政府部门和私有领域的人员，官员可以就政府运作提供见解，还可以在与其他部门的交涉中提供重要经验，但必须要调动其积极性并提高灵活性。在私有领域工作的人员可以带来强有力的项目管理和以业绩为出发点的技能，要充分发挥他们各自的优点和长处。以本地干部为主，外地具有专业知识的干部支援为辅，积极恢复重建地方各级行政组织，作为灾区灾后重建的重要组织措施。同时借鉴其他国等灾害管理成熟国家的重建经验，充分发挥灾民、各级民间组织和志愿者团体的积极作用。（五）体制加强审计与监管，保证“公开、公平、公正”如何有效地审计监管捐赠的运用，敦促相关部门为使捐赠得到尽可能的合理使用而做出调整，防范捐赠被违规挪作他用，不仅是政府审计部门所应尽的责任，更是实现社会公众赈灾捐助善举的根本保障。与此同时，有效的审计监管与整治措施相结合也是今后再行赈灾捐款的基础。加强救灾物资的统一管理，加强领导，统一调度；摸清底数，合理调配；严格程序，做好登记；全程监督，公开透明。灾后救援与重建审计的原则应是透明、公正、效率。一是必须将资金流人与分配使用的信息公开化，防止出现暗箱操作，捐赠资金运用不明的情况。查处隐瞒、截留、挪用捐赠资金和倒卖揖赠物资等问题，促进完善社会捐赠管理运行机制，提高捐赠资金和物资的使用效果。二是必须保证捐赠能公正地分配到每位受灾民众手中，严防出现人为的随意分配，资金浪费现象，更不能出现营私舞弊、优待亲友的现象。查处挤占挪用、贪污、私分、克扣救灾资金等问题，促进救灾资金专款专用。三是必须提高捐赠利用的效率，将资金运用到灾民最需要的地_方。解决灾民衣食住行等切实困难是首要任务。在此基础上，进一步加强审计监管的力度，将灾后重建纳入到审计的范围之中，保证灾后重建工程的“公开、公平、公正”，积极运用捐赠资金吸引更多投资者与建设者进入灾后重建工程，以实现运用合法监管促进重建效率提升的目标。（六）制定优惠政策，促进灾区人力资源重建“人才是第一资源”，“人是最宝贵的资源”，灾后重建需要各类人才，各类人才也必将在灾后重建中发挥重要的作用。这次四川地震，灾区人才损失惨重，大量的基层干部和农业系统干部在地震中遇难或失踪，一些国家重点企业的专业人才损失也很惨重，灾后重建需要大量的土建、规划设计等专业技术人才，也需要懂管理、懂重建的管理人才，因此如何制定优惠政策措施，如何重建灾区的人才资源，引进更多的人才支援灾区建设，是灾后重建的重要任务。首先要不拘一格选人才。加快建设灾区的干部队伍组织体系，特别是恢复灾区党的基层组织是关系到灾区民心稳定和社会安定的重大问题，刻不容缓。建议采用“就地起用”办法充实干部队伍建设，让那些能吃苦，有经验、有号召力，能和老百姓打交道的人充实到干部队伍里面来；从全省、全国范围内选派一些有灾后重建经验的干部通过任职、挂职支援等方式支援灾后重建；从专业院校征集公安、民警、农、林、牧、鱼、医疗卫生等领域的专业技术人员，既可促进就业，也可加快重建；对于需要高层次的专业技术人才，可以通过中组部组织的“博士团”等方式，选调高层次专业技术人才参与重建。其次要通过薪金待遇提升、晋级等方式建立良好的干部管理与激励机制，建立优先破格提拔的机制等，促使各级干部为灾区重建付出努力。最后，对于各行各业的专业技术人才，要采取多种形式，创造条件，留住人才。对这些专业技术人才在身份、户口、子女上学、职务晋升、工资待遇等方面适当倾斜，特别是医疗卫生、农、林、牧、鱼等专业人员，解决他们的后顾之忧和发展前途非常重要。（七）建立健全有关法律法规，为重建保驾护航灾后重建除了重新规划、建设以外，还要建立完善灾后重建的制度、措施、法制，以科学和法律为准绳，促进灾后重建。台湾在“921”震后第5个月，就颁布了“九二一”震灾重建暂行条例，该条例几乎囊括了震灾重建的方