十三五规划中的生态文明建设规划.doc

十三五规划中的生态文明建设苏利阳 王毅中国科学院科技战略咨询研究院中共中央发布的“十三五”规划纲要，明确提出了创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念，进一步确立了生态文明建设在中国特色社会主义“五位一体”中的战略地位。本章旨在回顾五年规划中的生态文明建设内容及其演化历程，对十三五规划中的生态文明建设进行了评述。一、 发展中的生态文明理念有关生态文明的提法，在中央文件中最早见诸于2003年6月中共中央国务院关于加快林业发展的决定，该文件提出“建设山川秀美的生态文明社会”。而后，2007年“十七大”报告是生态文明一词首次写入党代会代表，报告要求“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。生态文明观念在全社会牢固树立。”到2012年党的十八大报告，生态文明的理念得到进一步完善，指“全面落实经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体总体布局把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展”。应该说，当前的生态文明概念是在中国语境下产生的话语，有着鲜明的中国特色和特定的国内外社会经济背景，也反映中国共产党在发展理念上的继承与创新。2003年，面对油电煤运全面紧张的局势，中国领导人相继提出了“循环经济”、“科学发展观”、“两型社会”、“节能减排”等理念，并取得积极成效。到2007年，党的十七大报告需要对过去五年的资源环境保护进行实践总结和理念升华，因而提出了生态文明的概念，以此统领相关理念。随后在2007年12月胡锦涛在学习贯彻党的十七大报告研讨班的讲话，指出建设生态文明的内涵即建设以资源环境承载力为基础、以自然规律为准则、以可持续发展为目标的两型社会。而后，随着2009年联合国气候变化大会的召开，以及国际金融危机的影响，低碳经济、绿色经济等概念在国际社会上兴起，“绿色低碳”的理念也被引入到国内。作为对党的十七大报告的集成和创新，2012年党的十八大报告以生态文明这一概念为核心，进一步集成了相关理念，用以指导工作。从学术涵义看，自生态文明的概念提出后，学术界和政府部门均从不同角度对其进行了诠释和解读，但由于缺少基础研究和基本理论，对于生态文明的认识并不统一（潘岳，2006；薛晓源等，2007；周生贤，2012；国家发展和改革委员会等，2012）。在西方，虽然从生态哲学、生态经济等角度，或是从生态马克思主义、生态现代化、环境治理等理论出发都讨论过类似的概念，但尚未形成系统的观点。也就是说，有关生态文明的研究没有严格意义上的学术传承。虽然西方国家没有提出更多创新的概念，但其环境保护或者“绿色”理念，已通过具体的法律、政策、管理等措施逐步深入人心，并落实到具体行动中，使其实际的“生态文明水平”达到较高的程度。文明是人类社会发展到一定程度所取得的物质和精神成果的总和。因此，文明建设是一项复杂的系统工程。从广义角度来理解生态文明，还缺少足够的证据证明它是继农业文明和工业文明之后，具有统治地位的高级文明形态；狭义上讲，作为与物质文明、精神文明并列的现代文明形态之一，生态文明又与其他文明形态密不可分。十八大报告中提出的生态文明建设则更倾向于在加强经济、社会等方面建设的同时，突出可持续发展领域的有限目标和任务。总体上，生态文明理念有待通过我们的实践不断总结、深化、循序渐进。但现阶段看，我们从狭义上理解生态文明建设，认为其包括资源保护、生态保育、环境保护、国土空间开发和保护等方面，同时强调要将生态文明建设融入到经济建设、政治建设、文化建设、社会建设当中，体现五位一体的全面发展要求。二、 历史上的五年规划与生态文明这里，我们以改革开放后第一次五年规划为起点，截止到“十二五”规划，将其分为两个阶段。（一）五年计划中的资源环境保护有关资源环境的内容和指标与五年规划的渊源可追溯到上世纪80年代，其中国务院在“六五”计划（1981-1985）和“七五”计划（1986-1990）中把环境保护列为独立篇章是重要标志。这两个五年计划对能源节约、林业建设等领域都提出了工作目标和定量指标，但关于环境保护的篇幅较少。由于当时我国社会主要矛盾是人民群众日益增长的物质文化需要和落后的社会生产之间的矛盾，大部分地方出现了以供电不足为基本特征的能源严重短缺现象，因此当时资源环境保护的主要目的是力争加大自然资源能源开发力度来实现“保供应”（王海芹，2016）。进入上世纪90年代，我国经济发展持续高速增长，资源能源供应仍短缺、长时期持续缺电的局面并未彻底扭转，生态环境恶化趋势并未得到遏制。期间，我国提出了经济增长方式从粗放型向集约型转变的方针，确立了可持续发展为国家基本战略。“八五”计划重点围绕能源节约，提出单位GDP能耗、产品能耗、节能量三方面的指标，在生态环境领域提出造林规模、森林覆盖率两项指标，同时在环境治理方面的指标不断增多，核心是工开展工业“三废”的处理。“九五”计划总体延续八五计划的做法，但在环境治理领域，除了工业领域外，还增加了生活领域的环境保护指标。“十五”计划继续把资源节约和环境保护纳入国民经济和社会发展规划。但在指标和任务上做了重大调整。一方面，在资源节约指标方面，由于98年亚洲金融危机，导致经济下滑进而致使能源供需矛盾不突出等原因，因此去掉了能源节约的指标，转而增加节约用水的指标。生态建设的指标做了重大挑战，由于98年长江洪水的原因，在传统林业建设基础上，增加了水土流失、“三化”草地等指标。在环境保护的指标，相关任务也不断增多，引入了污染物排放总量控制的指标。表1五年计划中资源环境类定量指标领域“六五”计划“七五”计划“八五”计划“九五”计划“十五”规划资源节约总量控制：节能7000-9000万吨标准煤。强度控制：每亿元工业总产值能源消耗年均节能率为2.6-3.5%。行业控制：机械工业系统重点企业的钢材利用率提高3%。农村能源：推广省柴、省煤的炉灶2500 万个；发展350万个新沼气池。总量控制：全国共节约和少用能源1亿吨标准煤。强度控制：每万元国民收入消耗的能源，由1985年的12.9吨标准煤下降到1990年的 l1.4吨标准煤。单位GDP能耗：由1990年的9.3吨标准煤下降到1995年的8.5吨，平均每年节能率为2.2%。产品能耗：大中型企业主导产品的能源、原材料单耗，要达到国际同行业八十年代初的平均先进水平。节能量：五年内，全国共节约和少用能源l亿吨标准煤。单位GDP能耗：由1995年的2.2吨标准煤下降到2000年的1.7吨标准煤，年均节能率5%。行业节能目标：吨钢综合能耗力争降到1.45吨标准煤以下，综合成材率达到88%，钢铁渣综合利用率达到85%。节约用水：灌溉用水有效利用系数达到0.45；工业用水重复利用率达到60%。生态建设造林规模：全国造林29000万亩。造林质量：造林保存率提高到60%以上。造林规模：造林2770万公顷。森林覆盖率：由1985年的12%提高到1990年的14%。造林规模：造林3.75亿亩。森林覆盖率：由12.9%提高到14%左右。森林覆盖率：达到15.5%。绿化覆盖率：27%森林覆盖率提高到18.2%；城市建成区绿化覆盖率提高到35%；新增治理水土流失面积2500万公顷。治理“三化”草地面积1650万公顷环境治理无指标工业主要污染物有50%-70%达到国家规定的排放标准。烟尘排放量控制在1400万吨；工业粉尘排放量控制在700万吨；工业废气处理率达到74%；工业固体废物综合利用率达到33%。县及县以上工业废水处理率达到83%，废气处理率86%，固体废物综合利用率50%。城市污水集中处理率达到25%，垃圾无害化处理率50%，城市区域环境噪声达标率提高5-10个百分点。城市污水集中处理率达到45%。主要污染物排放总量比2000年减少10%。“两控区”二氧化硫排放量比2000年减少20%。（二）五年规划中的生态文明建设与过去五年计划相比，“十一五”规划是一个里程碑式的中长期发展规划。首先，“五年计划”开始被调整为“五年规划”，以区别于政府直接决定资源配置的指令性计划；其次，规划重要性明显增强，特别是温家宝总理上任后提出的“没有规划不批项目”的要求；第三，规划的思路发生重大转变，特别是政府工作重心从经济结构问题转向改善政府管理职能和提供公共服务等方面，强调国家要对经济、社会、科技和环境的发展进行长远协调（韩博天，2013）；第四，“十一五”规划在已有的预期性指标的基础上引进了约束性指标，后者被视作“政府对社会的承诺”，约束的对象由企业转为各级政府，特别是政府在提供公共服务、保护环境和土地使用等方面的行为（杨伟民，2010）。通过与干部考核体系相挂钩，五年规划的重要性得以进一步提高。“十一五”规划对于资源节约和环境保护的意义同样非凡。十五期间，我国经济形势发生重大转变，自2003年起步入重化工业化阶段，其后果是“十五”期间，经济指标超额完成，唯独环保指标没有完成，二氧化硫排放量不降反升，能源需求也大幅增加。为此，时任国务院总理的温家宝不得不在全国人民代表大会上作检讨。再加上科学发展观、两型社会等理念的提出，“十一五”规划开始大幅度提升资源节约和环境保护的重要地位。一方面，从指标上看，为应对能源紧张的局面，单位GDP能源强度重新被纳入到五年规划中，同时 “十五”期间未完成的指标SO2、COD总量指标继续被采用，这些指标作为约束性指标被纳入到五年规划中，形成“节能减排”行动，并将约束性指标与干部考核体系挂钩。另一方面，“十一五”规划还首次引入国土空间有序开发管理的理念，提出推进形成主体功能区，要根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构。应该说，“十一五”规划奠定了此后五年规划的基本框架，也体现了生态文明建设的雏形，形成资源保护、生态建设、环境保护、国土空间保护的框架。“十二五”规划延续了“十一五”规划的成功做法，并进一步体现生态文明建设的要求，扩大了指标体系。第一，由于“十一五”期间我国参与哥本哈根大会提出了应对气候变化承诺，“十二五”规划在传统的节能减排指标上，将应对气候变化和低碳发展指标和任务纳入到五年规划中，增加了单位国内生产总值二氧化碳排放降低、非石化能源占一次能源消费比重等约束性指标；第二，在生态建设领域，增加了森林蓄积量的指标，反映林业建设开始从追求以数量为主的森林覆盖率指标，转向数量和质量并重。此外，在环境治理领域，继续延续污染物总量控制的思路，在气、水领域各增加了氨氮化物排放总量、氮氧化物排放总量指标。表2 五年规划中的资源环境指标领域“十一五”规划“十二五”规划资源节约耕地保有量：不减少（约束性）单位工业增加值用水量：降低30%（约束性）农业灌溉用水有效利用系数：提高到0.5（预期性）能源强度:降低20%（约束性）耕地保有量：保持在18.18亿亩（约束性）单位工业增加值用水量降低30%（约束性）农业灌溉用水有效利用系数提高到0.53（预期性）非化石能源占一次能源消费比重达到11.4%（约束性）单位国内生产总值能源消耗降低率16%（约束性）单位国内生产总值二氧化碳排放降低率17%（约束性）生态建设森林覆盖率提高到20%（约束性）。森林覆盖率提高到21.66%（约束性）森林蓄积量增加6亿立方米（约束性）环境治理二氧化硫排放总量减少10%（约束性）。化学需氧量排放总量减少10%（约束性）。工业固体废物综合利用率提高到60%（预期性）。化学需氧量减少8%（约束性）二氧化硫排放分别减少8%（约束性）氨氮排放减少10%（约束性）氮氧化物排放分别减少10%（约束性）三、十三五规划中的生态文明建设（一）国内外背景1、“十三五”时期的历史特殊性改革开放以来，党和国家领导人根据当时形势和未来研判，提出了一系列2020年目标（表3）。这使得“十三五”时期具有特殊重要的历史地位。“十三五”是实现“中国梦”的“两个一百年”中第一个百年目标即全面建成小康社会的决定时期，是最后一个五年规划，它对我国能否顺利实现全面建成小康社会的目标、进入高收入国家行列具有决定性的意义。“十三五”也是实现全面深化改革的总目标、落实依法治国的决战时期。党的十八届三中全会提出到2020年，要在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，完成改革任务，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。2014年党的十八届四中全会提出了依法治国的总目标。十三五对实现全面深化改革的总目标、落实依法治国的意义重大。表3 我国已发布的2020年重大战略目标时间2020年目标来源2002年全面建设小康社会、新“三步走”战略第二步目标党的十六大报告2006年自主创新能力显著增强，进入创新型国家行列国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年）2009年单位GDP碳排放比2005年下降40-45%国务院常务会议2011年战略性新兴产业增加值占国内生产总值的比重力争达到15%左右国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定2012年全面建成小康社会、“中国梦”的“两个一百年”党的十八大报告2013年全面深化改革的总目标，推进国家治理体系和治理能力现代化党的十八届三中全会2014年落实依法治国党的十八届四中全会2、生态文明建设的国内背景经济增长向“新常态”转型，谋求发展方式转型成为重大战略取向。近年来，我国经济增速不断下滑，在近期下滑至7.0%以下的情况下未来将可能进一步降低。在这一背景下，推动发展方式转型、实现创新驱动成为党和国家重要并紧迫的任务。资源能源、环境保护压力总体趋增，成为全面建成小康社会的短板。尽管我国经济发展进入新常态，我国能源消费总量和碳排放总量仍将持续增长。预计未来10年我国能源消耗保持4-5%的增长区间，面临战略性资源能源长期紧缺的挑战，同时增加应对气候变化的压力。中国已经形成区域性PM2.5污染、流域性水污染，短期内仍难以扭转。灰霾成为社会各界共同关注的问题；水污染持续恶化，2013年十大流域的国控断面，IV-V类及劣V类水质断面比例分别为19.3%、9.0%；土壤污染面积仍在扩大。3、生态文明建设的国际背景国际格局延续“东升西降”的变动趋势。当今世界发展与环境格局正经历着自上世纪90年代以来最为深刻的变革，“东升西降”的变动趋势更为明显。中国经济高速发展，提高了国际地位和话语权。中国经济总量从1990年占全球1.6%提升到2012年11.4%，已成为世界第二大经济体、第一大能源消费和碳排放国。按照购买力平价（PPP）计算，2014年中国已取代美国；按照汇率计算，中国也可能在未来10年左右成为世界第一大经济体。新一轮科技和产业革命有望孕育突破。2008年以来，在金融危机的驱动下，世界各国高度重视科技研发，发达国家出现“再工业化”、“回归制造业”浪潮，力图推动新一轮以智能、绿色和可持续发展为特征的科技革命并占据主导地位。历经多年的酝酿，新一轮科技和产业革命有望孕育突破。一是得益于一系列技术突破，美国页岩气革命，对全球能源格局和地缘政治带来深刻影响。二是新能源汽车、新能源等绿色低碳技术不断突破，全球竞争开始展开，重点是新兴技术领域的标准、专利之争。三是大数据、云计算、3D打印、物联网等信息技术和智能技术快速发展，带来信息技术深度应用的革命，深刻改革生产和生活方式。气候变化、资源环境的约束不断加深。当前，全球范围内的气候变化、生态环境恶化和资源能源供应紧张态势未能扭转，给全球可持续发展带来严峻挑战。第五次IPCC评估报告显示，如不采取行动，全球变暖将超过4，远高于国际社会普遍接受的2度升温目标。同时，全球范围内的水资源污染和短缺、自然灾害频发、大气污染等依旧严峻，推动各国和社会舆论形成应对气候变化和保护生态环境的共识。作为对千年发展目标的更新和升级，在历经3年多时间的艰苦谈判，2015年9月联合国大会通过“变革我们的世界2030年可持续发展议程”，提出了17个领域169项可持续发展目标。2015年12月，2015年巴黎气候变化大会通过全球气候新协定，就2020年后的全球减排达成约束性公约，标志全球气候治理进入新的格局。（二）十三五规划对生态文明建设的布局在上述背景下，“十三五”规划站在全球视野高度下，结合国内需求对生态文明建设做了全面的部署，既体现目标导向，有突出问题针对性。“十三五”规划高度重视生态文明建设，提出生态环境质量总体改善，生产方式和生活方式绿色、低碳水平上升。能源资源开发利用效率大幅提高，能源和水资源消耗、建设用地、碳排放总量得到有效控制，主要污染物排放总量大幅减少。主体功能区布局和生态安全屏障基本形成。“十三五”规划提出10类16项生态文明建设领域的指标，均为约束性指标，分别占到全部指标、全部约束性指标的16/32、16/19。总体上，“十三五”规划对生态文明建设的布局体现出一系列新的变化。1、提出生态环境质量总体改善的目标长期以来，我国的环境保护思路一直是污染物总量控制。“十三五”规划首次提出生态环境质量总体改善的目标，是旨在将全面建设小康短板补齐。“十三五”规划首次将空气质量、水质量两类四项指标列为约束性指标。这意味着十三五期间，我国将由少数几项污染物转向涵盖大气PM2.5和水质主要来源污染物的控制，并逐步从污染物总量控制过渡到环境质量管理。为实现这一目标，规划提出实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度，从体制机制上解决一些地方政府重发展、轻环保和有法不依、执法不严、违法不究的问题，并适度上收生态环境质量监测事权。2、实行资源能源的强度和总量双控制度资源能源是污染排放的源头。“十三五”规划继续强化资源节约集约使用的制度导向，全面实施资源能源的强度和总量双控制度。在继续实施能源消费总量和强度双控的基础上，水资源和建设用地也要实施总量和强度双控，作为约束性指标，建立目标责任制，合理分解落实。这能够从源头上减少污染物排放，倒逼经济发展方式转变，进一步提高我国经济发展绿色低碳水平。为降低强度和总量控制的政策成本，“十三五”规划提出完善市场调节、标准控制和考核监管，建立有偿使用和交易制度，运用市场手段实现双控目标。3、推动国土空间的有序开发保护，对农村与城市生态环境并重国土是生态文明建设的空间载体。“十三五”规划提出加快建设主体功能区，强化主体功能区作为国土空间开发保护基础制度的作用，加快完善主体功能区政策体系，推动各地区依据主体功能定位发展，完善资源有偿使用制度和生态补偿机制，让保护资源环境的地方不吃亏、能受益。建立国家公园体制，整合