（城市规划与设计专业论文）城市规划中四类利益主体剖析及利益协调机制研究.pdf

浙江大学硕士学位论文 摘要 城市规划学科研究具有多学科渗透和借鉴其他学科领域理论与方法的特点。 2 0 世纪8 0 年代中后期，“利益主体( s t a k e h o l d e r ) ”从管理学领域引向城市 规划建设领域，中外城市规划和管理者的研究已显示出利益主体理论和方法对城 市规划建设和管理的巨大价值。当前我国经济体制转型，城市化进程加快，城市 规划建设相关“利益主体”众多，且他们目标各不相同并不断发展变化。如何在 城市规划和管理决策中充分尊重和反映各相关利益主体的利益，整合各利益主体 的合理愿望、实现城市规划建设维护公共利益的客观要求，达到有利于城市可持 续发展的公平性和高效率，需要研究者结合实践进行研究和总结。为此，本文先 把当前城市规划工作涉及的利益主体分为四类，而后将每类按其实际需求细分成 三个层次，接着，就上述十二小类主体在规划建设中所承担的任务、需求情况、 相应行为特征以及导致的结果分别进行阐释。最后，为协调各方利益，提出了城 市规划相关机制调整对策。 关键宇：利益主体：地方政府；开发企业：社会公众：城市规划师；机制调整 塑坚奎兰堡主兰垡笙苎 b s t r a c t ： t h er e s e a r c ho nc i t yp l a n n i n gd e p e n d so nt h ek n o w l e d g eo fm u l t i p l e s c i e n c e sa n da p p li e st h et h e o r i e sa n dm e t h o d so fo t h e ra r e a s i nt h e1 9 8 0 s ， t h ei d e a o fs t a k e h 0 1 d e rw a si n t r o d u c e di n t ot h ec i t yp l a n n i n g a n d c o n s t r u c t i o na r e af r o mm a n a g e m e n ts c i e n c e t h er e s e a r c hm a d eb yb o t h c h i n e s ea n do v e r s e a sc i t yp l a n n e r sa n da d m i n i s t e r sh a ss h o w nt h eg r e a t v a l u eo ft h et h e o r i e sa n dm e t h o d so fs t a k e h o l d e rt oc i t yp l a n n i n ga n d c o n s t r u c t i o n t o d a y ， c h i n ai s i nas t a t eo fe c o n o m i ca n dp o l i t i c a l t r a n s f o r m a t i o n t h ep a c eo fu r b a n i z a t i o ni sg e t t i n gf a s t t h e r ea r em a n y s t a k e h o l d e r sr e l a t e dt oc i t yp l a n n i n ga n dc o n s t r u c t i o n m o r e o v e r ，t h e y h a v ed i f f e r e n ta n dc h a n g i n gg o a l s i tn e e d st h er e s e a r c h e r st os t u d ya n d s u m m a r yt h ep r a c t i c e so fc i t yp l a n n i n ga n dc o n s t r u c t i o no nh o wt of u l l y r e s p e c ta n dr e f l e c tt h ei n t e r e s t so fa 1 1s t a k e h 0 1 d e r s ，h o wt oi n t e g r a t e t h e i rr e a s o n a b l ed e m a n d s ，a n dh o wt op r o t e c tp u b li ci n t e r e s t si nc i t y p l a n n i n ga n dc o n s t r u c t i o ns oa st om a i n t a i nt h ef a i r n e s sa n de f f i c i e n c y f o rt h ec i t y ss u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t t h e r e f o r e ，t h ep a p e ra n a l y z e s t h ef o u rs t a k e h 0 1 d e r si nt h ec i t yp l a n n i n gc u r r e n t l ya n dd i s c u s s e st h e i r m i s s i o n s ，m i n d s ， b e h a v i o r sc h a r a c t e r sa n dc o n s e q u e n tr e s u l t si nc i t y p l a n n i n ga n dc o n s t r u c t i o n i nt h ee n d ，t h ep a p e rs u g g e s t sam e c h a n i s mf o r b a l a n c i n gt h e i ri n t e r e s t si nc i t yp l a n n i n g 1 【e y - o r d s ： s t a k e h o l d e r ， l o c a lg o v e r n m e n t ， d e v e l o p e r ，t h ep u b l i c ， c i t y p l a n n e r ，m e c h a n is mr e g u l a t i n g f i 浙江大学2 0 0 6 届硕士学位论文 甜席j 拯圳乒四菪翱盛主隼渤钎汲莉譬协撺祝御研卯 第1 章绪论 1 1 课题研究的背景和意义 1 1 1 选题背景 1 1 1 1 社会经济发晨的要求 根据我国社会经济环境的发展变化情况，将我国城市规划工作开展以来的 5 0 多年，大致分为前2 5 年和后2 5 年。前2 5 年我国处在计划经济时期，后2 5 年则处在从计划经济向市场经济体制转型的时期。在计划经济时期，国民经济计 划决定着城市的发展重点、速度和规模，城市规划面对的利益冲突相对较少。而 随着社会主义市场经济体制的逐步建立，城市规划工作产生了一系列变革，例如， 城市土地使用方式由无偿划拨转变为有偿出让和行政划拨并存；城市建设方式由 统建为主转变为市场开发为主：城市的发展的动力由国家全权计划逐步转变为由 社会各界( 政府、开发企业、社会公众等) 互动的利益关系推动下前进。 上述巨大的转变引发城市规划评判标准的相应变化。过去，城市规划往往以 “土地利用和空间秩序安排科学与否”为评价标准。现在，城市规划的合理性更 大程度取决于“诸利益关系协调与否”，“利益关系协调与否”已经上升为评判 城市规划的主要依据。 当前要真正地实现城市规划工作的和谐化、科学化，必须从源头上寻找方法， 必须研究土地利用、空间秩序背后的东西，必须研究“影响土地利用和空间秩序 的利益机制”。总之，关注与城市规划工作密切相关的利益主体之间的矛盾冲突， 提出相应的协调策略成为城市规划工作一项重要的研究内容。 1 1 1 2 城市规髯j 理论的拓晨 经济体制转型和行政理念转变的要求，加上城市规划学科研究一直具有多学 科渗透和借鉴其他学科领域理论与方法的特点。必然引起城市规划从理念、原则 到方法的广泛拓展。从2 0 世纪3 0 年代以来，城市规划学科为适应社会经济发展要 求，与其他学科的交叉可谓相当活跃。一方面，一些学科，如经济学、地理学、 浙江大学2 0 0 6 属硕士学位论文 辩席翘削手四樊莉镒耋饿瓤既瑟韧镒劳讶柳制薪晡 社会学、人类学、心理学、环境学和生态学的学者逐渐参与对城市现象的研究； 另一方面，城市问题和规划领域的研究者也主动从其他学科领域中借鉴和吸收相 关理论用于对城市现象和城市问题的研究，二者均推动了城市研究的发展。城市 规划中的“利益主体”研究属于后者，即城市规划领域的研究者引入管理学的理 论和方法对城市规划涉及的问题进行研究和解释。 有三个重要因素促成了研究学者将“利益主体( s t a k e h o l d e r ) ”引入城市问 题研究领域。其一，城市由不同行业和部门等无数组织和个体组成，它们具有分 散性和复杂性，城市的发展和变化由这些组织和个体相互作用来推动。经济体制 的转轨使问题更为复杂，这些组织、群体或个人的目标和利益指向分化，且在动 态变化中相互冲突、难以协调的情况较以往加剧，而利益主体分析具有这方面的 价值；其二，与经济体制转轨相适应的民主政治的广泛要求，对城市规划建设发 展中的平等参与、民主决策、公平分享分担等问题的曰益关注，尤其是对社区 与社区居民参与城市规划与管理决策、公平分享利益与公平分担负面影响等问题 的关注，城市规划中的与社会责任、公平伦理有关的问题与利益主体理论强调管 理的社会责任和伦理是相呼应的；其三，城市规划相关体制和观念中的不和谐因 素，例如法规、制度和程序上的缺失给个人和组织左右公共利益留下空间，利益 主体理论强调从各主体利益制衡角度搭建完善制度框架。 1 1 2 研究意义 1 1 2 1 理论薏义 以往，城市规划理论内容多强调物质空间形态层面，以土地利用或空间问题 作为其研究的核心，迄今的主流仍然是以空间规划作为城市规划的旗帜，但是事 实证明，空间秩序在市场经济的巨大力量面前、或者某些政治需要的面前，常显 得十分脆弱，甚至不堪击。为充实、拓展城市规划和建设的理论体系，本文通 过借助管理学和经济学等学科的理论成果“利益主体”概念，模仿公司治理 领域利用“利益主体”理论分析问题的方法，用“利益主体”分析方法来划分与 城市规划相关的利益集团、寻求趋利根源和总结行为特征，形成一套城市规划利 革丰侈兮拳蟹带享荤。利益主体理论和方法以城市规划建设中涉及的复杂利益主 体( 群体或个人) 为出发点和焦点，结合管理学、经济学、政治学、社会学等领 浙江大学2 0 0 6 届硕士学位论文 辫赢翅批b 厦菪利益主雄删缓和盥彭撺祝御! 堕 域的理论。分析各主体的利益表现、能力和资源、互动等，对于寻找驱动城市建 设系统发展演化的力量提供了一个有突破力的切入角度。这是本文研究的首要目 的和犟诊枣掣所在。 1 。1 。2 。2 实践意义 研究利益问题不仅是为了在理论上为城市规划寻找依据和出路，更是开展实 际工作的需要，为政府、开发企业、公众和规划师等主体间相互服务、互相监督、 共同参与城市规划工作，实现规划编制的切实可行、规划管理的有理有据、规划 实施的互利多赢提供借鉴。长期以来，城市规划建设多将着眼点放在前期方案， 对于城市规划过程中的监督及实施阶段的反馈相对薄弱，这些薄弱环节是计划经 济时期的产物，直接导致规划建设的单向性、盲目性和缺乏可行性。市场经济体 制的深化为追求自身利益最大化的“经济人”理性成为市场经济时期城市规划矛 盾重重的原因。本文从相关利益主体的社会角色和行为动机出发，揭示他们从个 体利益出发如何影响城市规划工作的过程和结果，并尝试建立一套现实可行的面 向市场经济环境的控制程序和协调机制，这是本文研究的最终目的和实践意义所 在。 1 2 相关概念的界定 利益及利益主体理论概念和相关分析方法的界定是进行城市规划相关利益 主体分析的逻辑前提，只有在明确利益及其相关概念的内涵和外延的基础上，才 能为展开本文的分析研究提供稳定的支点。 1 2 1 利益 “利益”一词源于拉丁语，意为“与人或事有关的、有影响的、重要的”。 利益问题是一个十分复杂的问题。关于什么是利益，学者们有各种各样的解释。 德国公法学界强调，利益不外是一个主体对个客体的享有，或是主体及客体间 的关系中，存有价值判断或价值评判。在我国，人们一般认为，利益与需要有 城仲模( 台) ， 行政法之一般法律原则( 二) ，三民书局1 9 9 7 年版，第1 5 9 页。 - 3 - 浙江大学2 0 0 6 届硕士学位论文 暂i 寿= 授彬乒四菪雅主隼蒯矽魇羁镒赫婵柳蒯簪f 穿 着内在的关联，“需要是利益的一般前提“，离开了需要则无所谓利益。而需 要无非是主体对外部环境的摄取状态或依赖关系，在形式上则是主体对对象的生 理或心理上的求取趋向。并且，“需要是生命和生存本身的内涵。与人的能力等 构成人类特有的存在和活动方式。” 不难看出，上述关于利益的两种学说是一致的，他们都以主体为中心，离开 了利益的主体，空谈利益是不切实际的；它们都将利益看作是主客体关系的范畴， 有从“物质存在”的视角定义利益的，也有从“需求”的视角定义利益的，它们 都在不同的侧面反映了利益的某种特性。对“利益”的定义，本文特作如下说明： ( 1 ) 利益的实质是资源与条件，它具有客观实在性；( 2 ) 利益为人的生存、享 受和发展所需，它具有主观需求性；( 3 ) 人所需求的利益具有交换性。资源与 条件，其本身都可以在特定环境下用于交换。 1 2 2 利益主体 “利益主体( s t a k e h 0 1 d e r ) ”诞生自管理学，出现于2 0 世纪6 0 年代。斯坦 福研究所于1 9 6 3 年首次使用了利益主体理论这个术语，这主要是为了适应变化 了的经济环境对一种业务的所有游戏者更加密切合作的要求。 但这一概念确立于2 0 世纪8 0 年代，弗瑞曼( f r e e m a n ，1 9 8 4 ) 是把利益主 体理论应用于美国的先行者，他认为：“一个组织的利益主体是指任何可以影响 该组织目标的或被该目标影响的群体或个人。” 在管理学理论中，利益主体是指“任何享有特定的资源与条件，且能影响组 织目标实现或被该目标影响的群体或个人”。例如近年来，利益主体分析逐步被 引入利益冲突日趋突出的公司管理领域：“利益主体是指那些能够影响公司的目 标达成，或者在公司达成目标中受到影响的个人和群体。”涉及公司管理的利益 主体包括股东、债权人、雇员、供应商、消费者、政府部门、相关社会组织、社 会团体、周边社区等。这种引入“利益主体”的公司管理理论认为，任何一个公 司的发展都离不开各种利益主体的投入或参与，企业不是只为股东而生存，而是 为受企业决策影响的诸多利益主体服务的组织。 利益主体理论既不同于只考虑供应商和消费者的生产观念，也不同于只关注 2 袁贵仁，人的哲学，工人出版社1 9 8 8 年版，第2 6 8 页。 3 李德顺、尤旭，关于价值和人的价值，中国社会科学，1 9 9 4 年第5 期。 d 浙江大学2 0 0 6 届硕士学位论文辩赢把削手店赏羁益击缮删痧缓莉盛势i 魄御研剪 所有者、员工、供应商和消费者的传统管理观念，而是将政府、社区以及相关的 政治、经济和社会环境乃至非人类的因素如自然生态环境等纳入其中，将企业的 社会责任和管理紧密联系起来，在公司及其他管理领域提供了一种全新的管理模 式。 1 2 3 城市规划中的利益主体 城市规划中的“利益主体( s t a k e h 0 1 d e r ) ”，是由英美城市学家率先将管理 学的理论基础结合微观企业治理中的具体应用，把“利益主体”相关系统理论和 实践经验引入城市规划建设领域的研究层面。城市规划工作相关的利益主体指的 是与城市规划发生关系，在城市的规划、建设、管理和评价过程中享有利益的主 体。具体说来，利益主体涉及城市规划的创造者、建设者、决策者和享用者等， 且不同时期的利益主体的构成并非一成不变的。在我国，随经济体制的改革，利 益主体也经历了政府部门、单位、设计师、职工向政府部门、开发主体、公众和 城市规划设计师等的转变。 利益主体具有分享城市规划利益的权利和创造利益的义务，在他们创造和享 受城市物质和非物质环境的过程中，彼此之间利益相互影响。市场经济体制下， 各利益主体的理性行为愈加突出，表现为典型的“理性经济人”，即人们以经济 利益为目的，总是在城市规划相关工作中选择能够为自己带来最大利益的行为。 1 3 课愿研究框架、内容、方法和创新 1 3 1 研究框架和内容 论文研究框架见图卜1 。 本文研究内容主要包括三个部分： 第一部分包括第l 章和第2 章，理论导引和经验借鉴。第l 章首先总结相关概 念，进行整理。明确三个层面的概念，即利益、利益主体和城市规划相关利益主 体。第2 章是对国内外相关理论和实践经验进行分析研究，并归纳总结。针对国 内外城市规划界的利益关系研究现状，寻找符合我国国情和发展需要的研究方向 和研究方法，引入利益主体概念分析城市规划相关的利益问题。 城市攫翅中西尝萃吐蕴i 体韵折及录| 盏协调枫翻研究 j l 世嫩 剐 w。：媾蛾 i 帮ri 。 t、 器? 。一* 。_ _ - _ 。_ 寸t 、 、 、 嵋 i !，in h 一 h 一 掣 i嗵蜞 珙堪麒鲻 墓 ；世鑫萎 蕾莨它营 一p 它 纂：器纂 1 = 磊啦 啦 暴 1 ：媾末拳 暴毒霎墓 j 毒 ；肇道道 。 日 。 ；p ”“、 + 卜7 l 基本需求 选择l选择2 图5 3 开发企业等主体分层选择( 图片来源；作者自绘) 面对市场的激烈竞争，开发企业都逐步意识到“优质”对于销售和自身发展 的决定性作用。成长中的我国开发企业通常面临以下的选择：提供“环境差、价 浙江大学2 0 0 6 届硕士学位论文辩席残：影乒西樊亟墼黟痨馥堡墨蕉塑塑堡叁! 翌堕 格低的产品，提供“环境好、价格高”的产品，或者提供“环境好，价格合理 ( 让利给消费者) ”的产品。在经济利益和道德风险的拉锯下，不同层次的开发 企业从自身需要出发有不同的选择( 图5 3 ) 。 5 2 1 基本需求层次 基本需求层次的开发主体对经济利益的追求可谓锱铢必较，而提供“优质” 的产品无疑会增加其开发成本。因此，他们在经济利益的驱动下，通过各种手段 追逐土地开发价值和商业经济利益的最大化而提供相对劣质的产品偷梁换柱、以 次充好。 当城市规划所规定的内容与他们追求利益最大化的愿望相违背时，他们会选 择打破建设行为的规划性来挖掘利益：突破土地容量，超强度开发：变更土地使 用性质、不合理利用：逃避建设配套设施的义务等。时下房地产开发企业如雨后 春笋般相继创立，他们通过向银行贷款来达到市场准入的资金要求。但为尽早向 银行还贷或回收投资，他们有的急于销售期房，有的欺瞒消费者、违背销售时的 承诺，通过这种方式来获得经济利益。另外，也不乏为达到日益提高的行业准入 门槛，而与政府部门的某些个人勾结，采用非法手段获得经营权的情况存在。企 业等集团或其内部人员的利益取向在没有制约的情况下。势必不断扩张，并不可 避免地对其他利益主体构成潜在的侵犯和损害。 5 2 2 高级需求层次 高级层次需求的开发主体较前层次更愿意通过提供“优质”的建成环境来 吸引消费，他们己经意识到优质环境对于销售的决定性作用。环境好、价格高的 产品较环境差、价格低的产品更具优势。他们更愿意选择优质环境，并相应提高 价格，将成本加于消费主体身上。但考虑到消费主体的消费意向大多决定于开盘 甚至是设计图纸的一次性感受，开发企业在一次性的消费行为中就能基本完成利 益的回收的实际情况。一些实力尚且有限的开发企业会着重塑造短期效果，只要 设计方案或开盘效果能够吸引消费者，即使某些开发行为会给城市环境质量带来 负面影响也在所不惜。 他们追求急功近利、吹糠见米的经营效果，强调广告效应、视觉冲击，通过 浙江大学2 0 0 6 届硕士学位论文辫席规奶毕店癸霭雌雄痢学级莉镒功；嘲渤铆孵 “增加卖点”的方案选择和相应的建设活动来快速获得经济利益。但在这样的指 导思想下产生的设计方案和实施结果往往非但不能满足真正需求，而且还可能出 现为攀比求奇而对城市长远利益和远期效应造成严重破坏。例如，开发主体在居 住区建设中为凸现人文环境，大都不考虑实际需求清一色的建设会馆，造成重复 建设的浪费：布置了大面积的观赏绿地，但居民却不能进入休闲，丧失了绿地实 用功能；为了彰显景观环境，脱离地形实际而建造跌水等商档景观设施，造成后 期使用和维护费用过高的浪费。归根结底，这些现象的出现还是因为开发主体塑 造环境的动机不良，他们只是考虑自己“卖点”是否吸引人，而对于是否真正满 足需求却未作综合思量。这些因追求短期“看点”、“卖点”，忽视长期效果而 建的设施的存在，引发长期隐患。“风物长宜放眼量”，开发主体进行决策时， 除了顾全经济和品质，更应追求效益长远化和实际性。 5 2 3 最高需求层次 正所谓“条条大路通罗马”，开发主体为实现寻求经济利益的目的，尚在基 本需求层次的可能会选择上述途径达到一次暴富，已到达最高需求层次的则很有 可能选择品牌长线效应，通过提升企业形象来更好的立足市场。当然，获利方法 的不同所要求付出的精力不同，主体的收获也不同。当前很多开发主体都已经意 识到品牌效应的重要性，选择走“名利双收”的道路。 上述一次性环境的塑造固然为开发企业得到大量利润，但却因此遭遇道德风 险，例如当消费者在日后的使用中体会到愈来愈差的环境而感到越来越不满意， 开发企业也会随之失去自身信誉。在经济利益和道德风险的拉锯下，好的开发主 体更趋相于提供真正优质的环境，这不仅使他们能够得到好的经济效益，还能使 他们在社会上形成好的口碑，为后续的开发建设树立品牌作用。但是，开发主体 若要从地方政府手中获得优质的城市土地的使用权势必花费不小，同时优质的环 境建设又增加了投入费用，但若要满足买方市场“价廉物美”的要求，这对开发 主体来说获利空间很小，这也正是目前缺乏该类开发主体的原因。 5 2 4 小结 经济利益最大化的目标，在四类主体中表现的最为明显即是开发企业类主 话过太辈粼语砸士学值论艾 城市规船卒四樊静益主体魏析厦张盏按谴枫镪磅究 体。目前我国这类主体数量增加、规模继续扩大，而发展情况参差不齐，有的尚 处于原始积累阶段，有的已经在转型过程中获得了丰厚的收益，处于不同成长阶 段的这类主体对利益追求的程度不同，相应采取的手段也不尽相同。为了令其更 好的生存和发展，在建立体制限制其不良利益诉求的同时，也保障了他们合理合 法的经济行为。 5 3 社会公众参与城市规划受限制 在未得到良好的环境时，公众的漠视肯定会令其失去改善不良环境的机会， 而市民之间的激烈的个体利益冲突更会阻碍“共赢”的环境的获得。另外，我国 目前的体制导致公众即便站在共同利益角度积极声张，也未必能保证其利益得以 实现。不同层次的公众意识选择和行为选择上的倾向会产生不同的表现( 图5 4 ) 。 选择l选择2 图5 _ 4 社会公众分层选择( 图片来源：作者自绘) 5 3 1 基本衙求层次 基本需求层次的市民在意识上自然希望自己可以生活在一个良好环境之中， 但往往忽略自身行为对环境建设的影响。 这一层次的主要特点体现在：他们虽然有强烈的愿望，但因为自身的主观意 识、文化素质和社会地位等的制约，往往处于被动接受状态。他们宁可在家中照 顾孩子也不愿意参与规划，这表现出他们的行为存在严重的短见性、私立性等特 竺曼亟超竺 一 ，h 一 | | ，如 塑垩查堂! ! 堕星堡主兰焦堕兰丝立塑堑生堡鲎鲨苎巡型墅丝生堑! 堕 点。遇到个体决策表现与政府目标或官员意图不一致时，有的采取简单地采纳方 式委曲求全，有的则粗暴的置之不顾。 5 3 2 高级需求层次 高级需求层次的市民的民主参与意识较上一层次明显增强，但主观自利性和 客观获取信息的局限性使参与活动难以真正影响城市规划。 一方面，市民在参与城市规划的活动中，仍表现出一定的“短见性”和“私 立性”倾向，即“严以律人，宽以待己”的特征。例如，许多居民在渴望生活设 施方便、交通便利的同时，极力反对在自己的住区附近设立垃圾中转站( 影响空 气环境) 、公交中转站( 噪音大) 等。市民过分重视个体利益、追求短期效益， 而对与自身利益在短期内没有直接关系的方面则表现的毫无热情。这必然不利于 整体环境的可持续发展。因此，行政主管部门等会以“公众内部厉害关系复杂” 为由，倾向于听取理论上保障全局和共同利益的“专家意见”。另一方面， 中 华人民共和国规划法仅对“告知参与”作了规定：“城市规划经批准后，城市 人民政府应当公布。( 第2 8 条) ”在城市规划工作进行过程中，市民还没有获取 规划信息和表达意见的明确和畅通的渠道。由于信息不对称，基层市民缺乏必要 的信息，与地方政府和开发主体之间处于明显的不公平地位，对城市建设成果因 为不了解。更不能预知，导致规划成为即成事实后产生巨大冲突。 5 3 3 最高需求层次 最高需求层次的市民不仅局限在自身直接近期利益的追求，而且有结合理论 工具表达主观愿望的能力，但目前的制度和程序上尚无改变既定的决策的相关保 证。产生了参政扩大的需要和服务管理体系水平尚不能满足之间存在矛盾。 这类市民大多具备城市规划和管理法规方面的知识，了解城市规划和建设的 方针和政策，并具备一定的社会组织能力，如谈判、劝说、协调等技能。当既定 决策与他们的期望形成巨大反差时，或者规划结果与他们的意愿有冲突时，他们 能正确表述个人意见，同时有效组织利益共同者表达利益诉求。但是由于目前我 国城市规划层面的纠正、改变既定决策的机制尚不完备，现行城市翅划法规和相 应行政制度的缺失使得问题得不到有效的解决，制度和程序还是缺少改变既定决 浙江大学2 0 0 6 届硕士学位论文捌铹规彬乒露莞而镒主隼痢新没莉盥劫j 眺制瑷癌 策的途径。此外，目前我国在法律上尚不能正视社会公众结成利益团体来从事团 体的利益表达和权益申诉，因此当城市规划的决策损害公众利益受到公众团体抵 制时，如何评价其诉求的正当性、合理性，如何疏通而非截流这些矛盾是公众参 与城市规划无法回避的课题。 5 3 4 小结 现行的城市规划机制未能有效保障社会公众的利益。社会公众会被具体化为 市民，这一团体处于相对独立的利害关系中，参政扩大的需要和服务管理体系水 平尚不能满足这一需要之间存在矛盾。另外，社会公众停留在告知参与、咨询参 与、限制参与的象征性参与中，尚属于较低层次。社会公众在获取政府有关规划 信息和表达意见等方面没有明确和畅通的渠道，改变既定决策没有相关的制度和 程序保证等问题逐渐暴露。因此无论公众主动与否，其结果大多是因受到各种原 因的限制，公众难以有效参与城市规划工作。如何激励公众参与规划、保证公众 参与规划的权力是创建协调的规划机制必须思考的问题。 5 4 城市规划师执业素养有待据高 - - - 一 选择l 选择2 3 最高需求 ，、 十主高级需求 i 、 ， 。 、 z ! ! 塑羔 图5 5 城市规划师分层选择( 图片来源：作者自绘) 城市规划师肩负着城市规划工作的重任。因此优秀的规划成果既是对设计师 自身专业价值的肯定，也是其应对设计市场日益竞争的t r 本钱”。然而，城市规 划并非纯粹的自然科学那样有明显的是非对错的界定，作为社会科学它的评价更 浙江大学2 0 0 6 届硕士学位论文辩声据趔手四樊型主苎螋型丝型生! 翌堕 多具有主观特性；城市规划作为一次产业，更多的是过程而非结果。因此，并非 所有的设计师都能坚持自己的专业操守，一方面，规划市场仍然存在一些专业水 平不高的规划人员，对于项目草率行之，生搬硬套、敷衍交差，进行非务实规划 的现象屡见不鲜。另一方面，即便是专业水平高的设计师，是否能够坦然面对甲 方的不合理要求和设计费用的压力，能否从客观实际情况出发，并始终胸怀崇高 理想的进行务实规划，都成为规划方案保持优质的艰巨挑战。因此，不同层次的 城市规划师不仅专业水平不同，而且表现的专业操守亦不相同( 图5 5 ) 。 5 4 1 基本需求层次 基本需求层次的城市规划师绝大多数真正关心的问题与他f f ：l 的专业工作无 关，因此所从事的规划工作几乎是脱离实际的和不可操作的。 通常表现为仅满足于专业领域的具体操作工作，不仅缺少对社会问题和公共 价值的关注和研究，还把自己降低成为编制城市规划图集的“画图机器”，要么 甲方让怎么“画图”就怎么画，要么沉溺于自己创作的平面构图。他们不做资料 搜集、不去现场调查、也不对问题进行有针对性地分析研究，更谈不上实际问题 的解决。有的沉溺于性质、规模、布局的“老三篇”，而缺乏针对性的研究；有 的为提高工作“效率”，只做城市规划图集，至于规划说明和文本则通篇“拷贝”： 还有的采取编制假指标等弄虚作假行为蒙混过关。这类城市规划师大多处在谋生 的初级阶段，全然不顾自身肩负的重任，将城市规划看成“纸上画画、墙上挂挂” 的形式。 5 4 2 高级需求层次 高级需求层次的规划师在满足了基本层次需求后，开始从事所谓的务实规 划，但为了追逐自身的名誉、地位和更高的经济利益等，常常不自觉地与社会强 势群体政府或开发企业站到一起，沦为强势群体的“技术代言人”，虽然这种规 划具有一定的可操作性，但是它们往往落入了庸俗实用主义的圈套，短期内简单 易行，但会损害社会的长远利益。还有的则完全听由甲方瞎指挥， 一些城市规划师在利益驱动下，投当权者所好，做出无视城市整体利益，出 卖公共利益，谋求个人私利，或者只关心自己的合同额等行为。有的违背规划基 浙江大学2 0 0 6 届硕士学位论文掰席_ 赢骘烨厦茫烈蘸主黼利矽陂莉遵塑嬲蒯堕堕 本原则，为得到社会强势群体的认可而充分发挥自身技术优势，为不正当的技术 规避或者在技术上推波助澜。例如，为政府或开发者所设想( 和期望) 的城市( 和 地区) 将来的“最终状态”做出“陈述”；充当房地产商的代言人，或把可行性 研究报告搞成“可批性报告”等。由此，出现了政府的市场取向和市场主体追求 自身利益的动机，通过曲折的途径和耳濡目染的作用，影响着广大城市规划师， 并转化为城市规划的技术语言和规划师的自觉追求。在高层次需求的驱动下，城 市规划免不了受规划师功利目标的影响，规划师的价值观为人所垢病。 5 4 3 最高需求层次 这种状态的城市规划师将实用与理想结合在一起，既不像基本需求的规划师 那样“以不变应万变”，也不像高级需求的规划师“随风飘摇”。他们既保持规划 理想，又能够实事求是的进行应变，坚持理性的务实规划，将理想和现实相结合。 他们着力针对实际状况，解决实际问题，但同时又有努力追求的、与现实直 接相关联的目标。首先，他们对现实有充分的、深入地认识：有普遍认可的对未 来的预测，且这种预测被大多数人所接受，这种预测是从对当前问题的解决、发 展的趋势与可能的行动中推导出来的。同时，他们努力寻求实际的可操作的方法 和手段，这些手段尽管不具有唯一性，但是具有针对性和不可替代性。规划的对 策是能够引发行动的，这些行动又是与长远目标相关联的。另外，他们不为现有 的规划所局限，打破规划的层次和类型的划分，以求解决现实问题为出发点，在 不同的层次和类型中寻求交替的作用，或者创立出新的规划形式或者类型。最重 要的是，这类规划师所作的工作是兼顾到各方面的利益，把这些规划看成是各方 利益相互作用的共同平台，同时又是这些利益相互作用的结果。 然而，我们也应该注意到，城市规划的主观性和过程性使得务实规划的操作 举步维艰，任何激进或者保守的做法都会偏离务实这一准则。 5 4 4 小结 综上所述，一方面，城市规划师作为一名专业人士，应当坚持自己的专业操 守，担当起维护公共利益的责任；但另一方面，城市规划师和项目委托招标单 位之间存在着服务与被服务的关系，在市场规则的要求下，满足甲方的要求是自 浙江大学2 0 0 6 届硕士学位论文妨鹿据杉中趣菪剩益主带刮女次莉盥劳押祝耢张疗 身获得利益的前提；再加上城市规划工作本身特征，即它是过程规划而非结果规 划，它的主观决策多于客观试验等，使城市规划师在双重理性的夹击下，陷入尴 尬境地；又在学科特殊性的借口下，面临着加速沉沦的危险。如何提高自身执业 素养，正确权衡专业操守和规划地位及权力，在服务与专业两者之间作出科学的 选择，不仅要通过规划师自身努力，更要依靠体制的调整来实现。 浙江大学2 0 0 6 届硕士学位论文辫赢掘趔乒四樊而盥壬带蒯魉莉岱垫四柳砌! 堕 第6 章解脱：基于公共利益的城市规划机制调整策略 通过上一章的分析，我们不难看出，处于不同层次需求的四类利益主体在城 市规划工作中会表现出不同的利益要求和行为特征，也相应产生了不同的规划现 象。归纳如表6 一l ： 表6 1 四类利益主体在不同需求层次表现得不同特征和规划结果( 来源：作者自制) 地方政府开发主体社会公众城市规划师 有机更新和改造 优质开发理性参与务实规划 3根据公共利益进行 品牌长线效应、可知情权、决繁权和理想和实际相结合 量 城市规划建设持续发展、名利双寻求救济权 高 收的良性循环 需 求 ( 公共利益无法明( 价廉物美市场需( 因为决策权和寻( 城市规划是过程 层 确界定而易造成求和高昂土地价格求救济权的缺失，而非结果、评价主 次 整体利益和局部利之间的矛盾挤压开目前无法实现理性观大于客观的现实 益的激烈冲突)发主体生存空间)参与)使规划难以务实) 2 美化运动美化建设告知参与 庸俗实用主义 高 政绩工程、形象工( 增加卖点、广告 仅有知情权、少数政府和开发主体的 级 程、摆设工程、开效应) 公共设施重服从多数( 被迫接技术代言； 需 展大量规划竞赛和复建设、环境设施受“专家意见”“精 超现实理想主义 求 招投标、标新立华而不实英思想”)讨好政府和开发主 层 异体的别出心裁、出 次 奇制胜 1 地运动 违反城市规划不参与形式主义规划 基 ( 涉嫌非法圈占土超强度开发、私自被动接受、指令型脱离实际、编制假 太 地) 城市规划用地变更用地性质：规划 指标、画图机器 需 规模过大、开发区欺瞒消费主体 求 泛滥：“空头支票”、虚假 层 造城运动 广告 次 大拆大建 面对上述不尽合理的规划现象，若要有所改变，仅依靠规划技术层面的解决 途径可能会显得力不从心。本文认为，上述问题的缓解应该主要依靠体制建设来 完成。下文将提出建立四类利益主体间相互制约、相互影响的法律规范和相关政 策的建议，力求推动四者之间良性互动的关系形成，实现城市规划工作更公正、 浙江大学2 0 0 6 届硕士学位论文辫席规划手四赛形荭主缮痢钎堡! 鲨塑塑移塑! 至窒 更科学。鉴于此，本文提出以下机制调整对策 6 1 提高地方政府执政水平 通过以上的分析，我们对地方政府利益有了多方面的认识。如何理顺、约束 和还原地方政府利益，使政府利益与公共利益更趋一致，这个问题则显得十分重 要。政府利益的规范、合理、合法，使之成为社会整体利益的重要组成部分，应 该从以下几个方面人手： 6 1 1 清理利益连带，加强对地方政府的监督管理 理顺政府和开发主体间的利益关系，要按照社会主义市场经济体制建立和运 作的要求，根据政府在市场经济和社会发展中所处的地位和承担的职能，重新审 视其权力和利益。 地方政府利益不能违背和超越市场运行规则，更不能借助政府行政手段追求 自身的局部利益。在实现经济体制和经济增长方式两个根本转变的过程中，目前 政府部门主管经济主体的职能虽然逐步萎缩，但并未完全消失，而且地方政府与 其主管的经济主体历史上形成的利益连带关系也仍然存在，因此必须重新配置政 府、市场、企业之间的关系，割断行政权力与企业之间的直接联系，真正使企业 不再依赖于政府而在市场机制中正常运行。 一方面，全面清理政府的审批权，制定严格的规范，使审批程序化、公开化。 另外，政府的资源配置权利应适度，取消行政权力对各种资源的直接支配权，土 地、资金、能源、技术、信息等都要逐步转向市场配置。另外，还应设立国家监 督机关，并赋予它应有的职权来监督地方政府的行政行为。建立这一权威机构是 为了对地方行政机关集体或者内部个体的行政违法行为做出具有法律效力的行 政裁判，并按照有关规定进行处分，在认为磐要时可随时参加行政机关公务处理 过程，行使其直接监督的权力等。 6 1 2 完善评价机制，树立科学的政绩观念 首先，树立地方政府科学的发展观和正确的政绩观，加强行政行为自省能力， 深刻认识不切实际的城市美化运动对本地百姓生活水平、对区域经济竞争力的危 浙江大学2 0 0 6 届硕士学位论文 辩鏖塑彰重四菪型堑圭苎型堑丝塑壁堡塑塑! ! ! 堕 害，牢固树立“让老百姓安居乐业才是真正的政绩”的观念。为改善地方政府狭 隘的、急功近利的政绩观，缓解在短期内不惜代价的重复建设而带来的资源浪费、 环境破坏等问题，应该建立和谐的政绩评价标准。通过在“工作业绩评价体系” 和“领导干部政绩评价体系”中加入“政绩成本”指标的考核，督促决策者和行 为者少造声势、多做实事，考核行政的“成本收益率”问题。在这种考核标准指 导下，有时“不作为”可能是最好的“作为”。 6 1 3 正视利益冲突，直面公共剥益实现之困境 “公共利益”对于政府职能来说，是一核心性概念，但它带有理想化色彩。 首先，在复杂的社会构成中，不同利益个体或主体间要真正取得一致、而非“妥 协”是不可能的；其次，确保弱势群体不在“公共利益”之名下遭受挤压也是难 以完全做到的。另外，“公共利益”存在的前提是公众有足够的良知，总是更多 地关注公共利益，而不是个体利益，这又是比较荒谬的前提。城市规划出现因多 种原因造成的各种“公共利益”相冲突的情形，这也是规划的主观特性不可彻底 解决的问题。 实际上，“公共利益”只能是一种妥协。而妥协到何种程度、以何种方式、 产生何种结果，其实是对社会意识形态和现实环境最直接、最准确、最生动的折 射。早在2 0 世纪年代，美国西雅图的公众就能够通过法定程序维护自身利益， 他们通过“公民复决”这一规划立法程序，将城市有关部门提出的缓解城市发展 压力的两个议案否决”，尽管这两个议案理论上是为追求公众利益而提出的。而 我国不可能简单移植西方发达国家经过长期的实践发展逐渐形成和完善的民主 决策，因为这样的决策机制和过程根植于特定的政治和法律制度中。 我国由于历史、文化、社会体制等方面的原因，政府实施规划管理的过程中 官本位等主观色彩依然明显，这是个别地方政府仅凭一己之力在短时间难以改变 ”2 0 世纪9 0 年代，美国华盛顿州的西雅图是西海岸经济发展和人口增长较快的城市。面对 较大的发展压力城市有关部门于1 9 9 5 年提出两个规划议案：一是建设区域性轻轨交通系 统，以提高广大范围内的城市公共交通能力：二是在毗邻城市中心商务区处，兴建一个大规 模的社区公园。由于受到一些市民和社会团体的反对，遵照规划立法程序，需要进行“公民 复决”。结果，两个议案全被否决。经过修改后，两个议案于1 9 9 6 年又重新进行公民复决， 最后轻轨议案得到市民的赞成并获得通过，但是社区公园议案还是遭到多数人的反对，被再 次否决。 浙江大学2 0 0 6 届硕士学位论文辩赢把划手鳗菪烈盏主缮删旁极莉拦协御拼励蓼阱 的现实。在对现实折射过程中，政府决策的程序、方式和利益倾斜等方面，反映 出目前政府管理体制和法规实旋的特征，即社会的施政方法，我们应当基于这种 观念正确认识地方政府的公共角色和社会职责，敢于面对目前公共利益难以实现 的巨大困境，宽容因为这一困境的存在使政府善意决策而遭致的非议。同时随着 规划管理体制改革的迫切性逐渐加强，我国服务管理体系建设与经济体制改革相 伴随、相同步，在不远的将来会逐步解决这一困境。 6 2 推进开发企业健康化发展 为了控制开发企业等主体对经济利益的无度追求而影响公众利益，必须加强 对他们的监督和约束，避免社会和经济利益受损，并引导他们向良性化、健康化 方向发展。 6 。2 。1 监理违规开发，推行利益损失补偿政策 通过监督和惩罚机制的建立。可降低道德水平不高造成的风险。民法通则 对相邻权的明确规定和中央政府正在制定的物权法赋予了每个利益主体平等 的法律地位，尤其限制了开发商违规开发导致的市场不公平竞争。在城市规划建 设活动中，开发商等利益实体往往要求对地块实行超强度开发，而这种开发则以 部分居民常年处于高楼阴影下为代价，这时可以对开发商因超强度开发所造成的 “外部负效应”实行经济惩罚，并对居民实施经济补偿；对已经建成的违规项目， 在拆迁也挽不回不良后果的情况下，可采取“体罚性”的措施，即可让开发商义 务或免费对其他城市公共宅间进行开发，对城市总体效益进行补偿。 6 2 2 鼓励良性竞争，增强开发企业社会责任感 鼓励更多的经济实体参与城市开发建设的市场竞争。通过市场竞争方式，促 使行业和其中从业人员快速成长成熟。随着市场的不断发展成熟，迫使一些开发 商在追逐利润的同时，增强对自身责任和对整个行业发展的思考。作为市场经济 的主体，开发商或企业等利益实体有责任和义务去维护整个产业的健康稳定的发 展，思考如何加强整个产业和社会发展的合作关系；考虑项目在地区和城市规划 发展中的影响和地位，把项目看作是个地区或是整个城市发展规划和文化脉络走 浙江大学2 0 0 6 届硕士学位论文拱席l 廓! 柳9 躅英利益主堡雠型苎塑生! 雯堕 向的一个组成部分等，因为这是他们得以持续发展的大前提。 6 2 3 加强自我管理，激发开发企业自我价值实现 应该努力实现高层次主体的“自我管理”，满足其“自我价值实现”的需求。 例如，可以由其他三类主体共同选举出，部分有实力、有能力和有志愿的开发商 或者企业等实体，为他们提供城市建设的“试验田( 例如老建筑区、贫民区等旧 城改造项目或其他项目) ”、提供与专家共同研究实际问题的平台，以便他们在施 展才能、贡献所得的同时自觉的激发创新灵感、积累实践经验、解决实际问题： 以便城市问题得以关注、城市建设有效开展。通过与这类开发者设计最优契约， 明确开发的责任、权力和义务，采取奖励或惩罚性措施，给予代理人最佳的行为 激励，最终使代理人的行为目标与自己的行为目标最大限度地一致。这一方面满 足他们自我实现的需求：另一方面，可以改善城市环境、有效利用社会资源。从 而实现树立企业形象和城市改造开发的“双赢”，或者市民、企业和政府等集团 的“多赢”。 6 3 确保社会公众参与的可能性和可行性 在