（行政管理专业论文）基于科学发展观的地方政府绩效评估指标体系研究.pdf

中文摘要 中文摘要 科学的地方政府绩效评估指标体系，有利于政府行政改革理论的创新和改 革实践的深化，有利于提高政府资源配置的效率和公众对政府行为的监督水 平，有利于地方政府树立科学的发展观和正确的政绩观，有利于加强亲民政 府建设和公众对政府的信任。本文以科学发展观为指导，力求构建一个更为 科学的地方政府绩效评估指标体系。 以人为本，全面、协调、可持续发展的科学发展观是以胡锦涛同志为总 书记的党中央在十六届三中全会上提出的。作为当代中国社会主义现代化建 设新的指导思想，科学发展观对于地方政府各项职能的履行起着重要的导向 作用。这也决定了地方政府绩效评估指标体系建设必须以科学发展观为指导。 借鉴国内外已有的研究成果，遵循地方政府绩效评估指标体系构建的原 则( 以人为本、全面性、协调性、可持续性、可行性原则) ，本文根据地方政 府绩效评估指标体系的权变因子，以平衡记分卡方法为分析框架，从地方政 府的业绩、成本及其组织再造三个维度构建指标体系，探究地方政府绩效评 估指标体系的内部结构。本文所构建的评估指标体系由3 个综合评估指标、 1 2 个分类评估指标、5 2 个单项评估指标构成，较全面地概括了地方政府职能 的各个方面，尤其是将政府成本指标作为重要的衡量指标进行了详细设计。 政府再造是西方新公共管理发展模式的创新，这一维度指标的设计顺应了我 国政府管理实践亟待创新的发展趋势。本文采用层次分析法确定了地方政府 绩效评估指标的权重。通过选取四川省1 8 个地级以上城市近五年的有关指标 数据，采用主成分分析方法( p r i n c i p a lc o m p o n e n ta n a l y s i s ) 和数据包络分析 ( d a t ae n v e l o p m e n t a n a l y s i s ，简称d e a ) 方法进行了实证分析，明晰了政府 绩效评估的基本思路，对基于科学发展观的地方政府绩效评估指标体系的实 施是个很好的补充。 本文共分五章，以科学发展观为指导，力求构建一个更为科学的地方政 基于科学发展观的地方政府绩效评估指标体系研究 府绩效评估指标体系。 第一章是本文的导论。对本文的选题意义、基本思路和主要结构、研究 方法和可能的创新点进行了说明。 第二章是绩效评估指标体系构建的基础：相关概念和理论。首先阐述了 科学发展观与地方政府绩效评估指标体系的内涵，然后综述了国内外地方政 府绩效评估的有关指标体系，并指出国外地方政府绩效评估体系值得我国借 鉴之处。 第三章是基于科学发展观的地方政府绩效评估指标体系的构建。本章首 先明确了地方政府绩效评估指标体系构建的原则，并全面分析了指标体系构 建的主要影响因素，进而以平衡 己分卡方法为分析框架，从地方政府的业绩、 成本及其组织再造三个维度构建地方政府绩效评估指标体系，探究地方政府 绩效评估指标体系的内部结构。 第四章是基于科学发展观的地方政府绩效评估模型及实证研究。本章运 用层次分析法确定了绩效评估指标的权重，并根据四川省1 8 个地级以上城市 政府的有关指标数据，运用主成分分析和数据包络分析方法进行了实证分析。 第五章是本文的主要观点和结论。 可能的创新点主要体现在三方面；一是以科学发展观为指导构建地方政 府绩效评估指标体系，尤其是明确提出构建指标体系必须遵循的五项设计原 则，即以人为本、全面性、协调性、可持续性、可行性原则，并具体分析了 主要的权变因子，包括地方政府的发展目标、绩效评估的目的、地方政府的 主客观条件以及信息获取的数量和质量。二是在绩效评估指标的设计中着重 考虑了效率指标的设计，以投入一产出分析思路设计了政府业绩和政府成本 指标，并且在反应业绩的指标中设计了能耗指标和产出率指标，在成本指标 设计中全面考虑了各种具有重要影响的成本指标。三是设计了政府再造指标 作为衡量政府发展能力的指标，从行政效率、人力资源状况、亲民政府建设 三方面构建地方政府再造评估指标体系。政府再造是西方新公共管理发展模 式的创新，这一维度指标的设计顺应了我国政府管理实践亟待创新的发展趋 势，也是本文的一个可能的创新之处。 析 2 关键词：科学发展观政府绩效评估指标体系主成分分析数据包络分 a b s t r a c t a b s t r a c t s c i e n t i f i ca s s e s s m e n to ft h el o c a lg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ei n d i c a t o rs y s t e m i sf a v o u r a b l et ot h ei n n o v a t i o no ft h eg o v e r n m e n t sa d m i n i s t r a t i v er e f o r mt h e o r y a n dd e e p e n i n go ft h er e f o r m ，t oi m p r o v et h ee f f i c i e n c yo ft h ea l l o c a t i o no f r e s o u r c e sa n dt h es u p e r v i s o r yl e v e lo fp u b l i ca c t st ot h eg o v e r n m e n t ，a n dt ot h e l o c a lg o v e r n m e n t st oe s t a b l i s has c i e n t i f i cc o n c e p to fd e v e l o p m e n ta n dc o r r e c t v i e wo fa c h i e v e m e n t s ，a n di ti sa l s oa d v a n t a g e st os t r e n g t h e nt h eb u i l d i n go ft h e g o v e r n m e n ta n dp u b l i cc o n f i d e n c ei nt h eg o v e r n m e n t b a s e do nt h en e wc o n c e p t o fd e v e l o p m e n ta sag u i d e ，w es o u g h tt ob u i l dam o r es c i e n t i f i ca s s e s s m e n to ft h e l o c a lg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ei n d i c a t o r s y s t e m p e o p l e o r i e n t e d ，c o m p r e h e n s i v e ，c o o r d i n a t e d ，s u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n to fa n e w c o n c e p t9 fd e v e l o p m e n tw a sp o i n t e do u tb yc h a i r m a nh uo nt h ec p c c e n t r a l c o m m i t t e ea tt h e16 t hc p cc e n t r a lc o m m i t t e e a san e wg u i d i n gi d e o l o g yo f c h i n a ss o c i a l i s tm o d e r n i z a t i o nc o n s t r u c t i o n ，t h en e wc o n c e p to fd e v e l o p m e n t p l a y s a ni m p o r t a n tg u i d i n gr o l ef o rt h el o c a l g o 、e r n m e n t s t of u l f i l lv a r i o u s f u n c t i o n s i ti si n d i c a t e st h a tt h el o c a lg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ei n d i c a t o rs y s t e m s h o u l df o l l o wt h en e w c o n c e p to fd e v e l o p m e n t d r a w i n gr e f e r e n c e sf r o mt h er e s u l t so fp r e v i o u sr e s e a r c h e s ，f o l l o w i n gt h e c o n s t r u c t i o n p r i n c i p l e s o fl o c a lg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ni n d i c a t o r s y s t e m ( p e o p l e o r i e n t e dp r i n c i p l e ，t h ep r i n c i p l eo fc o m p r e h e n s i v e ，c o o r d i n a t e d p r i n c i p l e s ，t h ep r i n c i p l eo fs u s t a i n a b i l i t y , f e a s i b i l i t yp r i n c i p l e s ) ，t h i sp a p e ru s e s t h eb a l a n c e ds c o r e c a r dm e t h o da sa n a l y s i sf r a m e w o r kt oc o n s t r u c tt h ei n d i c a t o r s y s t e mf r o mt h r e ea n g l e s ：t h el o c a lg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c e ，c o s ta n dr e c y c l i n g o r g a n i z a t i o n s ，a n d r e s e a r c ht h ei n t e r n a ls t r u c t u r eo ft h el o c a l g o v e r n m e n t p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ni n d i c a t o rs y s t e m ，a c c o r d i n gt ot h ec o n t i n g e n c yf a c t o r so f t h es y s t e m t h el o c a lg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ni n d i c a t o rs y s t e mi nt h i s p a p e rw h i c hi sc o n s t i t u t e sw i t ht h r e ec o m p r e h e n s i v ea s s e s s m e n ti n d i c a t o r s ，12 t h el o c a lg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ni n d i c a t o rs y s t e mr e s e a r c hb a s e do nt h en e wd e v e l o p m e n t c l a s s i f i e da s s e s s m e n ti n d i c a t o r s ，5 2c o n s t i t u t e as i n g l ea s s e s s m e n ti n d i c a t o r s ， s u m m a r i z e st h el o c a lg o v e r n m e n tf u n c t i o n si n a l la s p e c t sm o r ec o m p r e h e n s i v e l y i np a r t i c u l a r , i tc a r r i e so nt h ed e t a i l e dd e s i g nt ot h ec o s to ft h eg o v e r n m e n ta sa n i m p o r t a n tw e i g hf a c t o r g o v e r n m e n tr e i n v e n t i n gi s a ni n n o v a t i o no ft h en e w d e v e l o p m e n tp a t t e r no fp u b l i ca d m i n i s t r a t i o ni nw e s t e nc o u n t r y , t h ed e s i g n i n go f i n d i c a t o r sf r o mt h i sa n g l ec o n f o r m st h et r e n d so ft h eg o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i o n w h i c hn e e d st ob ei n n o v a t e du r g e n t l y , a n di ti sa l s oi sa nn e wi d e ai nt h i sp a p e r i nt h i s p a p e r , t h ea u t h o r d e f i n e st h ew e i g h to ft h el o c a lg o v e r n m e n t p e r f o r m a n c ei n d i c a t o r s ，u s i n gt h em e t h o dc a l l e da h p ( a n a l y t i ch i e r a r c h yp r o c e s s 1 i s t e da h p ) b yc h o o s i n gt h er e f e r e n c ed a t ao f1 8p r e f e c t u r e l e v e lc i t i e s o f s i c h u a ni nt h ep a s tf i v ey e a r s ，t h i sp a p e ra d o p t e dt h ep r i n c i p a lc o m p o n e n t a n a l y s i sa n dd a t ae n v e l o p m e n ta n a l y s i s ( 1 i s t e dd e a ) t oe m p i r i c a la n a l y z e ， c l a r i f i e dt h eb a s i ci d e a so ft h eg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ea s s e s s m e n t i ti sap r o p e r s u p p l e m e n tt ot h ei m p l e m e n t a t i o no ft h i si n d i c a t o rs y s t e m ，w h i c hi s b a s e do nt h e n e wc o n c e p to fd e v e l o p m e n t k e yw o r d s ：a n e wc o n c e p to fd e v e l o p m e n t ；a d m i n i s t r a t i o np e r f o i m a n c e e v a l u a t i o n ；i n d e xs y s t e m ；p r i n c i p a lc o m p o n e n ta n a l y s i s ；d a t ae n v e l o p m e n t a n a l y s i s 2 西南财经大学 学位论文原创性及知识产权声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外， 本论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对 本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标 明。因本学位论文引起的法律结果完全由本人承担。 本学位论文成果归西南财经大学所有。 特此声明 学位申鼽都批 2 0 0 7 年1 2 月1 秒日 1 导论 1 1 研究目的和意义 1 导论 以人为本，全面、协调、可持续发展的科学发展观是以胡锦涛同志为总 书记的党中央在十六届三中全会上提出的，中共十七大更是将科学发展观写 入党章。作为当代中国社会主义现代化建设新的指导思想，科学发展观对于 地方政府各项职能的履行起着重要的导向作用。这也决定了地方政府绩效评 估指标体系建设必须以科学发展观为指导。本文以科学发展观为指导，力求 构建一个更为科学的地方政府绩效评估指标体系。 以科学发展观指导地方政府绩效评估指标体系建设具有重要意义。一是 有利于政府行政改革理论的创新和改革实践的深化。以科学发展观指导地方 政府绩效评估指标体系建设，有利于找出一种有效的方法来评估地方政府改 革之后的管理水平及改革的效果，有利于深化行政改革措施的顺利实施。二 是有利于提高政府资源配置效率和公众对政府的监督水平。以科学发展观指 导地方政府绩效评估指标体系建设，充分考虑到政府成本的各个方面，强化 政府效能指标，有利于提高政府资源配置的效率，有利于公众更好地监督政 府行为。三是有利于地方政府树立科学的发展观和正确的政绩观，摒弃传统 的发展观。构建和谐社会和服务型政府，关键在于以科学发展观为指导建立 科学的地方政府绩效评估指标体系，使地方政府有科学的行动准绳。四是有 利于加强亲民政府建设和公众对政府的信任。亲民政府是要在关注民情民生 中体现以人为本，以科学发展观为指导建立科学的地方政府绩效评估指标体 系，特别重视公众满意度的指标设定，让人民群众参与评价地方政府的办事 效率、行政效能。这也使得地方政府官员能够严格要求自己的工作作风和办 事效率。 基于科学发展观的地方政府绩效评估指标体系研究 1 1 1 有利于政府行政改革理论的创新和改革实践的深化 近2 0 多年来，英、美等西方发达国家特别关注政府内部的管理问题，把 行政改革不断推向深入，成效非常明显。我国目前的行政改革更多地着眼于 宏观的“体制层面”和“结构层面”，局限于政府机构数量的增加与减少及政 府职能的调整与转变，关注的热点聚集在机构改革、职能转变及政府与企业、 政府与社会的关系等问题上，对于微观层面的政府内部“管理问题”很少予 以直接的关注和深入的研究。政府内部的管理问题没有与政府体制创新、机 构改革、职能转变有机结合起来，缺乏一种有效的方法来评估政府改革之后 的管理水平及改革的效果，因而改进和提高政府的管理水平也就难以实现突 破。同时，对于地方政府绩效的评估习惯于定性分析，较少采用定量分析的 方法，在具体评估过程中，不仅指标体系不科学，评估信息不充足、不准确， 缺乏有效的评估方法和工具，而且社会对政府绩效的评估相对薄弱。因此， 以科学发展观指导地方政府绩效评估指标体系建设，有利于找出一种有效的 方法来评估地方政府改革之后的管理水平及改革的效果，有利于深化行政改 革措施的顺利实施。 1 1 2 有利于提高政府资源配置效率和公众对政府的监督水平 政府绩效评估作为一个管理工具，其最重要的意义是在政府运作和管理 上加上了成本一效益的考虑。从某种角度上说，它是公共部门进行有效资源 配置的一个重要手段。随着市场机制在我国经济生活中的不断渗透以及国家 财政负担的同趋严重，以成本收益比较为主要内容的效率原则逐渐成为评价 社会政治现象的标准。强化政府成本意识是社会主义市场经济体制的要求， 也是政府运作机制与世界接轨的一个方面。现实生活中普遍缺乏政府成本意 识的现象，以及由此带来的后果，已经把强化政府成本意识的课题推到政府 和理论界的议事日程上。当今世界各国，随着社会财富和政府所搠j 有的公共 资源日益增多，政府的公共资源责任也在增大。政府部门对公民至少在以下 三方面负主要责任：一是政府的支出必须获得公民的同意并按正当程序支出； 2 1 导论 二是资源必须有效率地利用；三是资源必须用于达成预期的结果。因此，以 科学发展观指导地方政府绩效评估指标体系建设，更充分地考虑到政府成本 的各个方面，强化政府效能指标，有利于提高政府资源配置的效率，有利于 公众更好地监督政府行为。 1 1 3 有利于地方政府树立科学的发展观和正确的政绩观 党的十六届三中全会提出了科学的发展观和正确的政绩观。对于政府来 说，正确的政绩观就是正确的绩效观。要落实正确的政绩观，就必须科学评 估政府的绩效。近年来，一些领导班子和领导干部在政绩观上出现了一些偏 差，尤为突出和严重的是，有的地方政府惟g d p 马首是瞻，把g d p 的增长 作为评估政绩的惟一标准，忽视了经济、社会的全面、协调、可持续发展， 忽视了对政府绩效的科学评估。用不同的发展观引导地方政府会产生不同的 政府行为和政府绩效。地方政府作为党和国家战略、政策的重要执行机器， 其行动机制是作为“方向盘”的地方政府绩效评估体系。以传统的发展观为 指导，地方政府绩效评估主体和指标不仅较为单一、片面、重点失衡，而且 重物轻人。在实践上表现为：评估主体内部化、评估指标上g d p 突显、评 估程序弱化、评估方法简单化、责任和激励机制虚化，甚至政府业绩无效化， 现已阻碍了人的全面发展和社会的全面进步。因此，摒弃传统的发展观，构 建和谐社会和服务型政府，关键在于以科学发展观为指导建立科学的地方政 府绩效评估指标体系，使地方政府有科学的行动准绳。 1 1 4 有利于加强亲民政府建设和公众对政府的信任 亲民政府就是坚持以人为本、便民高效、廉洁透明的服务理念，能够时 刻与群众冷暖休戚与共的忧民、爱民的政府。亲民政府要在关注民情民生中 体现以人为本，而以科学发展观为指导建立科学的地方政府绩效评估指标体 系，特别重视公众满意度的指标设定，让人民群众参与评价地方政府的办事 。张成福公共服务的缋效管理【a 】行政管理学会会刊【q 北京：中国人民大学i j 版社，2 0 0 3 9 。徐元善论基层政府决策伦理的失范与制度安排【j 】中国行政管理，2 0 0 7 ( 9 ) ，1 0 0 3 基于科学发展观的地方政府绩效评估指标体系研究 效率、行政效能。这也使得地方政府官员能够严格要求自己的工作作风和办 事效率，真正做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋 。自古以来“乐 民之乐者，民亦乐其乐；忧民之忧者，民亦忧其忧。 政府官员如果能够真 正地关注民生、尊重民意、对民众负责，百姓也一定能够回报以真心的拥护、 理解和支持。 1 2 主要研究方法 1 2 1 规范研究与实证研究相结合 运用规范分析的方法，对科学发展观及地方政府绩效评估指标体系的有 关基本理论、基本范畴进行了研究论述。 为了较科学地建立地方政府绩效评 估指标体系，本文引用大量统计数据，运用主成分分析方法和数据包络分析 方法，对四川省地级以上城市的政府绩效进行了深入探讨。把规范研究与实 证研究结合起来，使本文所探讨的研究思路和建立的指标体系更具有说服力 和现实意义。 1 2 2 数据挖掘与问卷调查相结合 在运用主成分分析方法和数据包络分析方法对地方政府绩效评估进行实 证研究时，本文所需要的大量数据很难直接从统计年鉴上找到，必须对多种 渠道得来的第二手资料进行数据挖掘得来。在运用层次分析法对地方政府绩 效评估指标体系进行权重设定时，需要设计闯卷并进行问卷调查获得分析资 料和建议。把数据挖掘与问卷调查相结合使得本文的实证分析具有了较为完 。胡锦涛：领导干部权为民所用情为民所系利为民所谋 e b o l h t t p ：w w w c h i n a n e w s c o r n c n n 曲此句出自孟子梁惠乇下，意思是：把百姓的快乐当成自己的快乐，那百姓也会把他的快乐当自 己的快乐；把百姓的忧愁当自己的忧愁的人，百姓也会把他的忧愁当自己的忧愁。原意往于告诫国荇 应该与民同乐，与民同忧，这样才能得到百姓的归服。这句话至今仍其深远意义，我们党和政府在建 设社会主义和谐社会事业的过程中，仍然应该时刻牢记这种精神。把解决人民群众最关心、最直接、 最现实的利益做为我们党执政兴国的第一要务 o 所谓规范分析方法，是以一定的价值判断作为出发点和基础，提出行为标准，并以此作为处理问题 和制定政策的依据探讨如何才能符合这些标准的分析和研究方法。 回所谓数据挖掘( d a t am i n i x t g ) 是一个利用各种分析工具住海量数据中发现模型和数据之间关系的过 程。本文主要采用文本数据挖掘技术 4 1 导论 整的数据资料支持。 1 2 3 绝对数量分析与效率分析相结合 指标体系的设计过程中，不仅考虑到绝对量指标，如城镇居民人均可支 配收入；人均g d p 等，也考虑到效率分析指标，如单位能耗产出g d p 、原材料 消耗强度等。采用绝对数量分析与效率分析相结合来设计评价指标体系，能 够更好地衡量经济发展的健康水平等。 1 2 4 投入一产出分析方法 本文在建立指标体系时特别强调投入一产出分析，不但建立政府业绩评 价指标，也建立相应的政府成本指标，尤其是在分析政府成本时，充分考虑 了政府成本的种类，本文将政府成本细化为会计成本、机会成本、风险成本 和社会成本四个指标，力求较全面地评估地方政府的成本。 1 3 论文的基本思路和逻辑结构 本文共分五章，以科学发展观为指导，综合分析了影响政府绩效的因素， 以平衡记分卡方法为分析框架，从地方政府的业绩、成本及其组织再造三个 维度构建地方政府绩效评估指标体系，探究地方政府绩效评估指标体系的内 部结构，力求构建一个更为科学的地方政府绩效评估指标体系。 第一章是本文的导论。对本文的选题意义、基本思路和主要结构、研究 方法和可能的创新点进行了说明。 第二章是绩效评估指标体系构建的基础：相关概念和理论。首先阐述了 科学发展观与地方政府绩效评估指标体系的内涵，然后综述了国内外地方政 府绩效评估的有关指标体系，并指出国外地方政府绩效评估体系值得我国借 鉴之处。 第三章基于科学发展观的地方政府绩效评估指标体系的构建。本章首先 明确了地方政府绩效评估指标体系构建的原则，并全面分析了指标体系构建 5 基于科学发展观的地方政府绩效评估指标体系研究 的主要影响因素，进而以平衡记分卡方法为分析框架，从地方政府的业绩、 成本及其组织再造三个维度构建地方政府绩效评估指标体系，探究地方政府 绩效评估指标体系的内部结构。 第四章基于科学发展观的地方政府绩效评估模型及实证研究。本章运用 层次分析法确定了地方政府绩效评估指标的权重，并根据四川省1 8 个地级以 上城市政府的有关指标数据，运用主成分分析和数据包络分析方法进行了实 证分析。 第五章是本文的主要观点和结论。 1 4 可能的创新点 ( 1 ) 以科学发展观为指导构建地方政府绩效评估指标体系，尤其是明确 提出构建指标体系必须遵循的五项设计原则，即以人为本、全面性、协调性、 可持续性、可行性原则，并具体分析了主要的权变因子，包括地方政府的发 展目标、绩效评估的目的、地方政府的主客观条件以及信息获取的数量和质 量。这些对于构建一个较为科学的绩效评估指标体系更为重要。 ( 2 ) 在绩效评估指标的设计中着重考虑了效率指标的设计，以投入一产 出分析思路设计了政府业绩和政府成本指标，并且在反应业绩的指标中设计 了能耗指标和产出率指标，在成本指标设计中全面考虑了各种具有重要影响 的成本指标。 ， ( 3 ) 设计了政府再造指标作为衡量政府发展能力的指标，从行政效率、 人力资源状况、亲民政府建设三方面构建地方政府再造评估指标体系。政府 再造是西方新公共管理发展模式的创新，这一维度指标的设计顺应了我国政 府管理实践亟待创新的发展趋势，也是本文的一个可能的创新之处。 6 2 评估指标体系构建的基础：相关概念和理论 2 评估指标体系构建的基础：相关概念和理论 为更好地构建基于科学发展观的地方政府绩效评估指标体系，本章先对 科学发展观与地方政府绩效评估指标体系的内涵、国内外地方政府绩效评估 的有关指标体系做一些简要阐述，以明确本文所要研究问题的概念、范围、 基本特征及可借鉴经验。 2 1 科学发展观与地方政府绩效评估指标体系的内涵 2 1 1 科学发展观的基本内涵 以人为本，全面、协调、可持续发展的科学发展观是以胡锦涛同志为总 书记的党中央在十六届三中全会上提出的，2 0 0 7 年1 0 月召开的中共十七大更 是将科学发展观写入党章。作为当代中国社会主义现代化建设新的指导思想， 科学发展观有着深刻的理论内涵。 ( 1 ) 发展科学发展观的第一要义 人类社会不同历史时期出现的各种发展观，都是围绕发展的主题展开的。 早期的发展观是工业革命时代的现实反映，强调物质资料的增长，把发展等 同于经济的增长。后来人们发现单纯的经济增长带来了许多其它社会问题， 比如自然环境遭到严重破坏、贫富差距不断加大、社会矛盾不断加深等。于 是，从2 0 世纪7 0 年代至9 0 年代，很多国家先后提出了经济增长与社会各项 事业的发展并重、人与自然和谐相处、以人类发展为中心的发展观。 ( 2 ) 以人为本科学发展观的核心 发展观的基本问题在于以人为中心还是以物为中心的两种不同的发展 观。后一种发展观已经被世界各国的发展实践证明足不科学的，而前一种发 。中央宣传部理论局科学发展观学习读本【m 】北京：学习出版社，2 0 0 6 2 2 2 8 7 基于科学发展观的地方政府绩效评估指标体系研究 展观已经被绝大多数国家所接受，实践证明是一种科学的发展理念。我们党 提出的科学发展观，就属于前者，并实现了超越。它要求必须把人民的利益 作为我们一切工作的出发点和归宿，强调以实现人的全面发展为目标，从最 广大人民的根本利益出发谋发展、促发展，不断满足人民群众日益增长的物 质文化需求，切实保障人民群众的政治、经济、文化权益，使发展的成果惠 及全体人民。回 ( 3 ) 经济社会进步和人的全面发展科学发展观的价值目标 由于人们长期以来片面地认为人的全面发展只是共产主义阶段的事情， 而忽视了对人全面发展的追求。科学发展观的提出，明确地把人的全面发展 作为社会发展的根本价值取向。同时，作为人的全面发展实现的根本前提， 经济社会进步也是科学发展观的价值目标之一。当今社会出现的诸多矛盾， 如普通老百姓看病难看病贵、农民工合法权益得不到很好保障等，都是由于 社会公共事业建设相对滞后导致的。这显然与实现人的全面发展这一价值目 标相违背，并直接阻碍了整个社会的健康稳定发展。 ( 4 ) 全面、协调、可持续发展科学发展观的基本要求 我国的国情决定了我们的发展必须要坚持全面、协调与可持续发展。所 谓全面发展，就是要以经济建设为中心，全面推进经济、政治、文化建设， 物质文明、政治文明、精神文明建设，实现经济发展和社会全面进步。所谓 协调发展，就是要做到城乡、区域、经济社会、人与自然、国内发展和对外 开放的“五个统筹”；推进生产力和生产关系、经济基础和上层建筑相协调； 推进经济、政治、文化建设的各个环节、各个方面相协调：实现速度与结构、 质量、效益的有机统一，促进发展的良性循环。所谓可持续发展，就是要促 进人与自然的和谐，实现经济发展和人口、资源、环境相协调，坚持走生产 发展、生活富裕、生态良好、社会和谐的文明发展道路，实现子孙后代的永 续发展。 ( 5 ) 依靠人民群众、坚持改革开放实践科学发展观的基本路径 实践科学发展观的基本路径从两个方面来理解：一方面，人民群众是我 国_ 一永贵，邱斌论科学发展观的科学体系和历史地位【叮南京师大学报( 社会科学版) ，2 0 0 6 ( 4 ) ， 8 - 1 0 。本书编写组著全面落实科学发展观解疑释惑百问【m 】北京：人民出版社，2 0 0 6 3 8 2 评估指标体系构建的基础：相关概念和理论 们实现科学发展目标的根本依靠力量。马克思主义认为，人民群众是历史的 创造者，是推动历史前进的根本动力。在我国全面推进社会主义建设的今天， 要真正实现经济社会的科学发展，从根本上讲就是要相信群众、依靠群众， 充分发扬人民群众的主人翁精神，使社会主义各项事业真正得到人民的认同 和支持。另一方面，深化改革和扩大开放是实现科学发展目标的强大动力。 改革开放是强国之路，这已经被二十几年来的实践经验所证明。在当前形势 下，要全面落实科学发展观，胜利实现全面建设小康社会的宏伟目标，最根 本的是要靠深化改革、靠体制创新，以改革的新突破、开放的新局面来赢得 各项事业的新发展。 2 1 2 地方政府绩效评估指标体系的基本内涵 政府绩效评估指标体系，是人们认识与把握政府活动的本质、科学测评 政府绩效的实际水平、系统总结政府绩效建设经验的重要工具，也是对考核 和提拔政府官员的重要依据。下面我们主要来了解一下地方政府绩效评估指 标体系的基本要素、基本结构和主要功能。 ( 1 ) 地方政府绩效评估指标体系的基本要素 一般而言，地方政府绩效评估指标体系由评估要素、评估标志和评估尺 度三个基本要素构成。 评估要素。评估要素是评估指标体系的基本单位，是对考评对象工作 中的各项主要要求。评估要素的关键可辨特征是评估标志，评估标志是评估 指标中用于区分各个级别的特征规定。根据表示形式，评估标志可分为评语 短句式、设问提示式和方向指示式三种。评语短句式即对评估要素做出优劣、 好坏、是非、大小、高低等来判断与评论的句子。设问提示式即以问题形式 提示评估者来把握评估要素的特征。方向指示式只规定从哪些方面去评估， 而没有具体规定评估的标志和标度，让评估主体酌情把握。 评估尺度。评估尺度的形式可分为下列四种：一是量词式评估尺度。 这种尺度是用一些带有程度差异的形容词、副词、名词等词组表示不同的等 何继龄著马克思主义中国化问题研究【m 1 北京；中国社会科学出版社，2 0 0 6 2 1 。【美j 帕特墨夏基利等著，张定淮译公共部门标杆管理：突破政府绩效的瓶颈【m 】北京：中国人民 大学出版社，2 0 0 2 2 7 3 0 9 基于科学发展观的地方政府绩效评估指标体系研究 级水平。比如“多”、“较多”、“一般”、“较少”、“少”；“好”、“较好”、“一 般”、“较差”、“差”。= 是等级式评估尺度。这种尺度是用一些等级顺序明确 的字词、字母或数字表示不同的评估等级。例如：“优”、“良”、“中”、“差”； “a 等”、“b 等”、“c 等”、“d 等 。三是数量式评估尺度。这种尺度是用分 数来表示不同的等级水平，可分为离散型和连续型两种。四是定义式评估尺 度。这种尺度是用字词规定各个标度的范围和级别差异。相对前三种评估尺 度来说，定义式评估尺度更为复杂和具体。锄 评估标尺。评估标尺是规定评估要素的各个级别包含的范围。地方政 府绩效评估指标的标尺和尺度是一一对应的，尺度是简化的标尺，标尺是具 体化、细化的尺度。当标尺本身比较简单时，标尺和尺度可以合二为一。区 分不同评估标尺的关键是评估标尺以什么样的形式规定评估要素中所应依据 的标准。 ( 2 ) 地方政府绩效评估指标体系的结构 有关地方政府绩效评估体系的结构分类多种多样，本文具体阐述一下比 较常用的关系结构和类型结构。 政府绩效评估指标体系的关系结构。根据评估对象数量和质量要求的 复杂程度，地方政府绩效评估指标体系可分为直线式结构和树状式结构。直 线式指标体系结构可直接根据评估对象数量和质量的要求得到，主要适用于 地方政府微观绩效评估和地方政府单项绩效评估等，这种结构如图2 一l 所示。 图2 - 1 直线式指标体系结构 树状式指标体系结构是由地方政府绩效数量和质量要求得到的若干一级 d 赵永乐总主编绩效管理【m 】上海：上海交通大学出版社，2 0 0 6 2 4 - 2 6 9 马国贤著政府绩效管理【m 】上海：复旦入学出版社，2 0 0 5 2 1 6 2 1 8 1 0 l 2 n 标 标 一 标 赫 撕 一 躲 ，、0 总目标 2 评估指标体系构建的基础：相关概念和理论 指标构成，某些一级指标又可分解为二级指标，甚至细化为三级指标。这种 结构如图2 2 所示。 一级指标m ， i 二三兰二i 一级指标m丁二二三三二二 三级指标m 1 1 1 三级指标m 1 1 ， 三级指标m u l 三级指标m 1 可 三级指标m 1 1 三级指标m 1 ， 三级指标m 肺l 三级指标m 删 图2 - 2 树状式指标体系结构 地方政府绩效评估指标体系的类型结构。地方政府绩效评估指标复杂 多样，按照不同的分类标准，绩效评估指标可以分为不同的种类。 第一，经济指标与社会指标。按照政府绩效评估指标所测量的重点及其 反映的不同价值，绩效评估指标可以分为经济指标和社会指标两类。 第二，成本指标与业绩指标。地方政府绩效评估指标从价值属性划分看， 可以分为政府成本指标与政府业绩指标两大类。 第三，定性指标与定量指标。定量指标主要根据各有关部门工作中的客 观记录采集，这些指标一般没有主观偏好，具有测评的客观性。定性指标则 主要是在民意调查等工作的基础上进行分析，得出的结论带有公众的主观色 国张旭霞编著公共行政绩效评估【m 】北京：中国商务出版社，2 0 0 6 1 0 8 厂，、l r，j、l厂，v一_rj、l 总目标 基于科学发展观的地方政府绩效评估指标体系研究 彩。这两类指标的划分不是绝对的，定性指标是定量指标的必要补充。o ( 3 ) 地方政府绩效评估指标体系的功能 关于绩效评估指标的功能和作用，很多学者都提出了很有价值的见解。 综合他们的观点，本文认为地方政府绩效评估指标的功能主要表现在四个方 面： 评估地方政府管理绩效。评估地方政府管理绩效是地方政府绩效评估 指标最基本、最核心的功能。 地方政府绩效评估指标体系有助于充分认识地 方政府绩效这一评估客体的本质和内在联系。评估指标体系的建立过程是对 评估客体进行深刻分析和认识的过程，是对评估客体的总体性认识转化为对 评估对象某些局部方面的认识过程。对任何客体的评估，都离不开剖析其本 质，揭示其规律，判断其发展趋势。由此而形成的指标体系自然凝聚着人们 全面地、客观地、科学地认识评估客体的本质和内在联系，并反映在各项指 标及相应的权重中。只有评估指标体系的各级指标内涵明确，选择恰当的测 量方法，统一测量标准，并利用现代科学技术进行核实，才能容易获得与所 测对象的实际情况较为一致的结论。地方政府绩效评估指标作为种测量尺 度，是地方政府绩效评估体系的最为重要的组成部分。 监测地方政府工作状态。社会指标概念的首倡者比德曼指出：“随着社 会向复杂化发展，直接经验在作为信息来源和判断之基础方面所发挥的作用 越来越小了，与之相比，作为中介物的符号形式的信息所发挥的作用更大了。 对于大量的信息必须加以整理，而且要重视其选择性、浓缩性、及时性和普 遍性。大量的社会现象的指标，就是专为满足这些要求而产生的。” 地方政 府管理过程也是如此，单凭直接经验要全面、深刻认识和把握同新月异、气 象万千、纷繁复杂的地方政府管理是不可能的。地方政府绩效评估指标按照 一定的逻辑，集中了最重要和最具有典型意义的现象，定期或随时清楚地再 现和反映地方政府的行为及其效用。绩效评估指标是一种非常重要的“信号”， 可以不断地向社会和公众发出告示运行正常抑或异常，可以维持原状抑 或必须及时采取补救。地方政府绩效评估指标发挥监测功能时，虽然与一般 。陈福今，袁曙宏主编欧洲公共部门续效评估：教育、医疗、法律及公共管理的国际比较【m 】北京； 国家行政学院出版社，2 0 0 5 2 5 3 圆范伯乃著政府绩效评估理论与实务f m 】北京：人民版社，2 0 0 5 3 8 4 5 彭国甫，盛明科，刘期达基于平衡记分卡的地方政府绩效评估阴湖南社会科学，2 0 0 4 ( 5 ) ，2 4 2 5 1 2 2 评估指标体系构建的基础：相关概念和理论 的统计数字一样，都提供了地方政府工作的一种背景材料，但它所提供的背 景材料更为集中，并受指标设计者和评估主体的思想观念和价值取向的影响 和制约。 改进地方政府内部管理。在地方政府的决策、执行和监督过程中，绩 效评估指标能够在公共服务方面为各级管理者提供有关效率、效益以及质量 等各种有用信息。与组织拥有的其它信息所不同的是，绩效评估指标所反映 的信息应该与组织使命以及各层级的目标体系密切相关。如果缺乏有效的绩 效评估指标体系，政府就很难知道当前的绩效是否提高，及政府绩效与公众 期望的绩效之间是否还存在着差距，就无法了解当前组织目标实现的程度如 何。绩效指标可以直接反映各级政府实现自身责任的指向和实现的程度，通 过各种政府绩效评估指标，政府可以清楚地了解到自己应该承担什么责任， 应该对谁负责，以及如何承担具体的责任。 预测地方政府工作发展趋势。地方政府绩效评估指标为地方政府的工 作预测和工作计划提供了未来的发展细节，提供了发展的程度范围和数量依 据。绩效评估指标根据已经占有的数据资料，在对过去和现在进行分析的基 础上，探索地方政府工作变化的规律，从而对未来可能发展变化趋势做出预 测。这种预测不单纯是推算具体指标值的变化，而是着重分析数量发展变化 时的各种社会经济背景条件。地方政府绩效评估指标展示了预测与计划的具 体内容。评估指标与地方政府的