（行政管理专业论文）我国农村城镇化进程中的地方政府行为研究.pdf

硕士论文我国农村城镇化进程中的地方政府行为研究 摘要 农村城镇化是一个综合的社会经济发展和演变过程，是促进农村经济发展的必然选 择。政府的职能和农村城镇化发展的实践决定了地方政府必须介入农村城镇化建设。地 方政府的行为对农村城镇化的发展起重要作用，过度的政府干预会让城镇化走向歧途， 导致过城市化或者逆城市化现象。完全放弃政府干预也是不符合我国国情的，因完全通 过市场进行资源配置可能导致公众得不到应有的服务，影响政府的公共权威。因此，分 析农村城镇化进程中地方政府行为存在的问题，探讨在这一过程中地方政府行为失范的 原因，并寻求规范地方政府行为的诸多对策建议已成为一个亟待解决的问题。 中国特色的农村城镇化过程是由政府推动进行的，研究揭示农村城镇化与政府行为 之间的内在联系以及政府在农村城镇化中的作用，有助于把规范的政府行为作为现有推 进农村城镇化有效实现途径的理论研究深入化。 本文分为六部分，第一部分导论，包括选题的价值和意义、国内外研究现状、主要 研究方法和文章的创新点；第二部分主要解释相关核心概念及分析农村城镇化与地方政 府行为的关系；第三部分主要论述分析了地方政府行为在这一进程中存在的问题；第四 部分从理论和现实两个角度分析地方政府行为存在问题的原因；第五部分提出对策和建 议；第六部分结论。 关键词：城镇化，农村城镇化，政府行为，地方政府行为 a b s t r a c t b e i n gac o m p o s i t i v ep r o c e s s w h i c hi n c l u d e se c o n o m yd e v e l o p m e n ta n ds o c i e t y e v o l v 锄e n t r u r a lu r b a n i z a t i o ni sv e r yi m p o r t a n tf o rh a r m o n i z i n gt h ed e v e l o p m e n to fr u r a l 黜o m y h o wt h el o c a lg o v e r n m e n tb e h a v e sp l a y sa ni m p o r t a n tr o l ei n t h ed e v e l o p m e n to f u i b a 血z a t i o n t i o om u c hi n f e r e n c eo fg o v e r n m e n tw i l ll e a du r b a n i z a t i o n i nt oaw r o n gw a y a n d e a u s et h ep h e n o m e n o no fo v e r - u r b a n i z a t i o no rc o n t r a - u t h a n i z a t i o n g i v i n gu pg o v e r n m e n t i i d i e r e n c ea l s of a l l ss h o r to f t h es i t u a t i o no f o u rc o u n t r y d u et ot h es h o r tc o m i n go f m a r k e t ，f r e e r e s o u 】r c ec o l l o c a t i o nb ym a r k e tm a yc a u s et h a tt h ep u b l i cc a n n o tg e td e s e r v e ds e r v i c ea n d 甜f a c tt h ea u t h o r i t yo fg o v e n m e n t t h e r ea r em u l t i f a r i o u sp r o b l e m so fl o c a lg o v e r n m e n t a l b e l l a v i o ri nr u r a lu r b a n i z a t i o n 1 0 0 k i n gf o rt h er e s o n sa n dh o wt oo p t i m i z eg o v e r n m e n t a l b e l l a v i o rh a v eb e c o m ea ni s s u ew h i c hs h o u l db es o l v e dq u i c k l y r i l r a lu 】由a i l i z a t i o nw i t hc h i n e s ec h a r a c t e r i s t i c s i sm o v e db yt h eg o v e r n m e n t s t u d y i n g a n ds o l v i n gt h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nr u r a lu r b a n i z a t i o na n dl o c a lg o v e r n m e n t a lb e h a v i o r c a 工l h e l pd e v e l o pt h et h e o r yt h a tg o v e r n m e n t a lb e h a v i o ra c c e k a t e sr u r a l u r b a n i z a t i o n t t l i sp a p e ri sd i v i d e di n t os i xp a r t s ：t h ef i r s tp a r t i sp r e f a c ei n c l u d i n gt h ev a l u ea n d 抽s t n 】c t i o no fs t i d u i o ，t h es t u d ys t a t u sh o m ei no rb r o a d , t h em a i nr e s e a r c hm e t h o d s ，t h e o r e t i c a l i i m o v a t i o no ft h ea r t i c l e ；t h es e c o n dp a r ti n e r p r e t e st h er e l a t e d c o r ec o n c e p t sa n da n a l y z e st h e r e l a t i o n s l l i pb e t w e e i lr u r a lu r b a n i z a t i o na n dl o c a lg o v e r n m e n tb e h a v i o r ；t h et h i r dp a r ti l l u s t r a t e m e 础e v 锄e i l ti nt h ep r o c e s so fr u r a lu r b a n i z a t i o n a n di s s u e so fl o c a lg o v e r n m e n t b e l l a v i o r ：t h ef o u r t hp a r ta n a l y z e st h ef a c t o r sa f a c t i n gl o c a lg o v e r n m e n tb e h a v i o rf r o mt h e p e r s p e c t i v e o ft h e o r ya n dr e a l i t y ；t h e f i f t h p a r tp r o p o s e s c o u n t e r m e a s u r e sa n d r e c o m m e n d a t i o n s ；t h es i x t hp a r t i sc o n c l u s i o n k e y w o r d s ：u r b a n i z a t i o n ，r u r a lu r b a n i z a t i o n ，g o v e n m e n tb e h a v i o r ，l o c a lg o v e n m e n t b e h a v i o r 声明 本学位论文是我在导师的指导下取得的研究成果，尽我所知，在 本学位论文中，除了加以标注和致谢的部分外，不包含其他人已经发 表或公布过的研究成果，也不包含我为获得任何教育机构的学位或学 历而使用过的材料。与我一同工作的同事对本学位论文做出的贡献均 已在论文中作了明确的说明。 研究生签名： 知t 年其) 旧 学位论文使用授权声明 南京理工大学有权保存本学位论文的电子和纸质文档，可以借阅 或上网公布本学位论文的部分或全部内容，可以向有关部门或机构送 交并授权其保存、借阅或上网公布本学位论文的部分或全部内容。对 于保密论文，按保密的有关规定和程序处理。 研究生签名： 硕士论文我国农村城镇化进程中的地方政府行为研究 1 导论 1 1 选题的价值和意义 农村城镇化就是通过农村工业化将大量农村人口转变为城镇人口，并获得城镇生活 方式的过程。农村城镇化对于加快中国经济社会发展，特别是解决困扰中国现代化的农 村问题，为农民创造新的就业机会，提高生活质量等具有重大的意义。要把中国这样一 个农村人口占多数的国家建设成为现代化强国，没有城镇化的发展，是不可想象的。中 国政府己将实施“城镇化战略”作为2 1 世纪中国迈向现代化第三步战略目标的重大措 施之一。十六大提出“要逐步提高城镇化水平，坚持大中城市协调发展，走中国特色的 城镇化路 。 我国农村城镇化起步较晚，发展波动很大，经过多年的探索发展，加速实现农村城 镇化，已成为我国农村改革和发展的一大主题。统筹城乡经济社会发展，把加快推进城 镇化进程和发展农村社会经济相结合，走城乡一体化的、有中国特色的农村城镇化道路， 使农村经济更加繁荣，使城市更加亮丽，使人民生活更加富足美好，直接关系到亿万农 民的切身利益，事关中国整个现代化建设持续健康发展和全面建设小康社会目标的顺利 实现；是全面建设小康社会的重大战略决策，也是加快中国现代建设中具有特别重要意 义的必然选择。 西方城镇化理论和实践过程使一些学者认为中国的城镇化应该放弃政府干预，让城 市随市场的力量自由成长。但是，从现实国情来看，我国面临传统工业化与后工业化的 双重压力和人口增速的巨大负担，而且市场发育先天不足，还有其自身的缺陷。因此， 中国不可能简单重复西方国家已经走过的完全通过市场引导而实现的城镇化道路。实际 上，与东亚及其他后起国家一样，中国特色的农村城镇化过程是由政府推动进行的，地 方政府在农村城镇化过程中发挥了主导作用。研究揭示农村城镇化与政府行为之间的内 在联系以及政府在农村城镇化中的作用，有助于把规范的政府行为作为现有推进农村城 镇化有效实现途径的理论研究深入化。 在农村城镇化问题上，地方政府还正在“摸着石头过河 ，许多理念和行为方式不 符合社会主义市场经济体制的要求，有些地方政府甚至只是被动等待高层政府的行政推 动，在解决农村城镇化问题上缺乏主动性、积极性和创造性。本文研究提出的依靠规范 政府行为推进农村城镇化的政策建议，对实现农村经济、社会的可持续发展具有重要的 现实意义。 城镇化和地方政府行为都是当前学术界研究的热点，但对农村城镇化进程中的地方 政府行为进行专题研究的学术著作还很缺乏，对其中的诸多问题还需要在借鉴国内外理 论和实践经验的基础上锚合我国国情进行深入研究和探讨。可以判断：有关农村城 1 1 导论 硕士论文 镇化进程中的地方政府行为研究是一个非常有价值的问题，也给规范我国政府行为 这一问题研究提供了一个相对广阔的空间。 1 2 国内外研究现状 城镇化和地方政府行为都是当前学术界研究的热点。虽然很多学者和专家都非常关 注这两个课题，但对两者结合进行专题研究的学术著作还很缺乏，对其中的诸多问题还 需要在借鉴国内外理论和实践经验的基础上，结合我国国情进行深入的思考，以期能够 找到适合我国国情的有中国特色的农村城镇化道路。国内外专家学者对城镇化和地方政 府行为的研究主要有： 1 2 1 国内对农村城镇化和地方政府行为的研究 我国理论界对于中国农村城镇化的研究，也主要以中国的城市化问题研究为背景， 并寓于城市化问题的研究之中。由于多种原因，至少是2 0 世纪7 0 年代以前，中国并没 有正面提出过“城市化 问题，也没有开展过城市化方面的研究。对中国城市化的系统 研究，各学派大约起始于2 0 世纪7 0 年代中、后期。中共十一届三中全会以后，随着国 家工作重心向经济建设的转移，城市得到了迅速的发展，城市化及其中的农村城镇化问 题也逐渐摆到了人们面前。但研究的重点主要集中在中国独特城市化模式的探讨上。其 中对中国农村城镇化的研究，也都散现在城市化的研究之中，同时，随着认识水平的不 断提高；人们对包括农村城镇化在内的城市化研究深度和广度也在不断的深化和拓展。 不过，对政府行为的研究一直以来都局限在政府行为职能的转变上，或者片面的认为市 场改革就是削弱政府，就是政府放权，就是政府管的事越少越好，认为市场是无政府， 在观念上总是认为对政府行为的分析显然超出了经济学的范畴，相关政策的制定和实施 都作为“黑箱处理没有做出正面的分析。这些理论对优化我国地方政府行为具有重要 的借鉴意义，不过其所论述的是发达国家成熟市场经济的情况，很难直接用来解释和指 导我国目前地方政府的改革。 1 2 2 国外对农村城镇化和地方政府行为的研究 国外学者从不同角度对政府行为进行了不同程度的论述，对中国城镇化理论研究提 供了可借鉴的理论观点。对政府行为的研究是以公共选择学派和新古典经济学派为代 表，他们的研究是假定作为纯粹公共产品的提供者，政府的行为是一系列理性的行为， 斯蒂格列茨认为政府是许多社会组织中的一个，政府与其他组织的主要区别表现在两个 方面，一是政府是对全体社会成员具有普遍性的组织，二是政府拥有其他经济组织所不 必备的强制力，因此政府可以有效的干预经济。 国内外对农村城镇化与地方政府行为互动关系研究不多，而把研究视角定位在研究 优化的地方政府行为如何推进农村城镇化进程的更少。不过近年来，也有些关于农村城 2 硕士论文我国农村城镇化进程中的地方政府行为研究 镇化和政府行为关系的研究，但主要集中在政府在农村城镇化进程中的行为方式以及面 临的困境，并提出相应的对策：也有的研究了地方政府行为在农村城镇化进程中的积极 作用和职能的定位问题。 1 3 研究方法 1 3 1 比较研究法 本文主要对城镇化与城市化做了一个简单的比较，以纠正以往许多人把两者混为一 谈的做法。 1 3 2 文献研究法 即通过收集各种文献资料，从中摘取与所研究课题相关的资料与题材的方法。本研 究的参考资料来源，包括国内外的史料、研究专著与论文等。另外使用了跨越时间与空 间的互联网这一便捷工具。 1 4 论文的创新点 第一，选取农村城镇化中的地方政府行为为独特视角。常见的研究都是笼统的讲政 府行为。 第二，把农村城镇化与地方政府行为相结合进行研究。目前的研究文献对农村城镇 化和地方政府行为的研究显得还不够。 2 农村城镇化与地方政府行为综述 硕士论文 2 农村城镇化与地方政府行为分析 2 1 相关核心概念界定 2 1 1 农村城镇化 要研究中国农村城镇化问题，必须搞清楚什么是农村城镇化，也就是说，要搞清楚 农村城镇化的内涵。当前，理论界对城镇化内涵有不同的看法，存在很多模糊认识，现 实中也有很多疑惑：农村城镇化是否就是建设城镇? 城镇化与城市化有什么区别? 等 等。对于这些问题必须要有正确地认识。 2 1 1 1 城市化与城镇化之比较 对于什么是城镇? 人们从不同的角度可以进行不同的界定。例如，从城镇的形成和 展来看，城镇是经济社会发展到一定阶段的必然产物，是社会生产力、社会分工和社会 生关系变革的必然结果；从城镇的地位、功能来看，城镇可以说是一个区域的经济、政 治、文化发展的中心，在整个国民经济发展中起着重要的作用：从社会学角度来看，城 镇就是具有相当大的面积和相当高的非农业人口密度的一个区域共同体。这些定义都 是从一定的角度看的，都有一定的合理性。 目前，我国在“城市 和“城镇 的使用上比较混乱，在不同的场合所指的含义不 尽相同，有广义和狭义之分。城市的狭义理解是：只含市不含镇。广义理解：含市又含 建制镇。在我国，“城镇”曾经是城市和乡镇在一起的简称，属行政区域的概念，而非 国外那种城市化的非农人口集中居住的地理区域。因此，原来“镇 的概念是指农村乡 政府所在地的“集镇 和农村镇政府所在地“建制镇的统称，而小城镇则指“集镇 和“建制镇的总和，即完全以该级行政管理机构的驻地为划分标准。圆 因此城镇的含义也有广义和狭义之分，狭义理解：含市和建制镇。广义理解：含市、 建制镇且含集镇，正如现代汉语词典对城镇的解释是：“城市和集镇 。如果要给城 镇用一句话进行概括的话，可以这样概括，城镇是城市和小城镇( 包括镇) 的统称，是 社会生产力发展的结果，是以工业和服务业为主体产业、以非农就业为就业主体，具有 良好的基础设施和比较完善的公共产品，具有较好的经济聚集效益、社会效益、生态效 益，是一定区域的政治、经济、文化发展中心，是由具有现代文明素质的居民聚集和具 有比较完善发达的商品市场交易网络的地域综合体。 农村城市化理论与实践_ 中国经济出版社2 0 0 0 ，第1 4 页 城市规划学会“城镇化与行政区划”学术研讨会综述 d b 0 l 中国城市规划行业信息网2 0 0 3 0 1 2 5 4 硕士论文我国农村城镇化进程中的地方政府行为研究 城市化与城镇化两个概念都在广泛使用，而近年来，越来越集中在后者，我国现行 的城镇化战略也是从我国大农村的现实背景出发而设计的，针对农村面积大、农业人口 多而城市相对较少，容积有限，每年要转移7 0 0 0 多万的农村人口，只能依靠小城镇的 建设，同时小城镇建设门槛低、因地制宜，通过征地释放长期禁锢在农业中的土地要素， 通过在小城镇中安置转移人口迅速把农业人口转为城镇人口，提高城镇化率，因此见效 快，现实意义重大，而“城市化 则有偏重大城市发展之嫌。这似乎是个无可争议的话 题，而本文因这两个概念在理论和实践上都还有值得商榷的地方，故在此作一个比较。 “城镇化概念产生于“有计划的商品经济时代 ，与“城市化 相对应。由于对城 市和城镇概念的混淆，所以出现了“城市化 和“城镇化两种译法，其实在英文中都 是一个词( u r b a n i z a t i o n ) 。自从1 9 8 2 年中国城市与区域规划学界在南京召开“中国城镇 化道路问题学术讨论会 后，许多学者和政府决策者开始用“城镇化来表述和主张中 国特有的“农村城市化 现象和道路。城镇化是经济社会发展的必然趋势，也是工业化、 现代化的重要标志。城镇化是一个对中国经济社会长远发展具有深远影响的历史变化， 因此在党的十六次全国代表大会上明确提出要“加快城镇化进程 。 对于城镇化与城市化这对范畴的界定在理论界有不同的看法：有的认为，城镇化就 是城市化，这二个概念没有区别，“城市化又称城镇化或都市化，是指变农村人口为城 市人口的过程，或人口向城市集中的过程”。有的学者认为，城镇化就是发展小城镇， 强调农村人口向小城镇集中；城市化就是发展城市，强调农村人口向城市集中。“城市 化是指农村人口向城市转移和聚集，以及城市数目和规模不断增加和扩大的现象 。 有的学者认为，城镇化与城市化没有本质的区别，“城镇化是中国特色的城市化表述方 式，目的是为了突出小城镇在中国城市化中的地位和作用。从世界城市化发展的一般规 律看，城镇化与城市化的概念并没有本质区别。 有的学者认为，按照我国的“城市 规划法 ，对城市定义为“国家按行政建制设立的直辖市、市、镇 ，建制镇属于城市 范畴，属一般意义上的小城镇，城市化和城镇化二者含义相同、本质一样，但“改革开 放以来，中国发生了翻天覆地的变化，农村人口转移到城镇经历了一个渐进过程，由于 户籍制度、社会保障制度、农村土地承包制度的约束，以及乡镇企业就地发展的客观现 状，农村人口的转移有相当部分是就近转移到小城镇集居，从事二三产业。发展小城镇 是我国推进城镇化的重要途径，为此，提出“城镇化 更为形象，更符合中国国情。 有的同志认为，城镇化不等于城市化，“城镇化“植根于广大农村，直接活化农村经济， 促进发展，吸纳剩余劳动力，提高生产效率，集中农村人口，有效利用农田耕地，为农 业机械化铺平道路，为农业现代化奠定基础。城市化是建立在功能齐全、人口高度集中、 李树琮中国城市化与小城镇发展中国财政经济出版社，2 0 0 2 ，第3 页 程春满等城市化取向：从产业理念转向生态思维城市发展研究，1 9 9 8 ( 5 ) ，第1 3 页 戴均良城镇化发展战略与城市体制创新城市发展研究，2 0 0 2 ( 1 ) ，第1 l 页 何开泰对城镇化概念和意义的再认识中国房地产报，2 0 0 3 年6 月1 2 日 5 2 农村城镇化与地方政府行为综述 硕士论文 经济、商贸、金融、科研教育、文化、医卫等各种产业高度密集的基础上，其综合经济 指标占有绝对优势。 有的学者认为，“城镇化的实质就是限制农民进城市就业的政 策”，“城镇化与城市化，一字之差，涵义大不相同。 “我们采用城镇化 战略，就是让农村剩余劳动力转移到小城镇去谋生去就业。” 上述的城镇化与城市化涵义的界定，都是从不同的角度进行概括的，都有一定的道 理，也存在一定的偏颇。 本文认为，城镇化与城市化有它的同一性，都是强调传统农村社会向现代化文明社 会转变。但城镇化与城市化也有一定的区别，这种区别主要是强调实现传统农村社会向 现代化文明社会转变的路径不同。城镇化强调在充分发挥城市带动作用的前提下，要充 分发挥小城镇的作用，要走大中小城市和小城镇协调发展的城镇化道路；而城市化强调 的是城市发展的带动作用，走的是主要发展大、中城市的城市化道路。当然，我们强调 城镇化与城市化的区别，并不是说，城镇化与城市化是完全对立的。强调城镇化并不否 定发展城市，城市的发展是城镇化的“龙头”和“龙身”，没有城市的发展，就谈不上 城镇化，但城镇化在强调发展城市的同时，更强调大中小城市和小城镇的协调发展。并 不是有些学者所说的城镇化就是强调发展小城镇，采用城镇化战略，就是让农村富余劳 动力转移到小城镇就业。固这种看法是片面的，或者是一种狭隘的理解。农村城镇化是 随着社会生产力发展，城镇发展到一定阶段的经济社会现象，是社会生产力发展的一种 自然历史过程。只有在非农产业成为经济社会发展的主流产业、具有一定的制度环境和 技术条件的情况下，城镇化才能真正进行。发展城镇是农村城镇化的主要内容，但农村 城镇化不完全等同于发展城镇，而是整个城乡的经济、社会、文化、政治结构的转型。 也就是说，农村城镇化并不是仅仅由镇的出现和存在这一唯一指标来衡量的，而是一个 综合的经济社会发展过程，农村城镇化体现的是整个国家或区域的全面变化和发展。 农村城镇化与城市化又存在着密切的联系。作为整个城市化过程的一个重要方面， 农村城镇化是城市化体系中的一个重要组成部分，它是指农村生产、生活方式的城镇化， 是农村地区人口和经济活动的非农化及集聚过程。而城市化过程既可体现为农村要素向 城市的集聚和集中( 即现有城市的城镇化) ，又可体现为城市要素向农村的转移和扩散 ( 即狭义上的农村城镇化) 。从广义上说，城市化是指居住在市、镇地区的人1 ：3 占总人 口比例增长的过程，是由于社会生产力的发展而引起的市、镇数量增加及其规模扩大， 人口向市、镇集中，市、镇物质文明和精神文明不断扩散，区域产业结构不断转换的过 程 。本文中研究的农村城镇化主要是以建制城镇为依托，通过农村乡镇企业的集聚和 刘伟等浅谈城镇化山西经济论坛2 0 0 1 ( 7 ) ，第1 7 页 冯兰瑞农村劳动力就业环境亟待变革财经时报2 0 0 3 年1 月2 8 日 李树琮中国城市化与小城镇发展中国财政经济出版社2 0 0 2 ，第3 页 d r u i j v e np cj t r e n d so fu r b a n i z a t i o ni nt h ep e a r lr i v e rd e l t a i n ：t a u b m a n nw u r b 锄p r o b l e m sa n du r b a n d e v e l o p m e n ti nc h i n a h a m b u r g ，1 9 9 3 ，第6 页一 戴均良城镇化发展战略与城市体制创新城市发展研究2 0 0 2 ( 1 ) ，第l l 页 6 硕士论文我国农村城镇化进程中的地方政府行为研究 发展创造大量二、三产业就业机会，农村剩余劳动力和人口不断向城镇集聚而导致的农 村城镇化过程为主要研究对象，它既包括农村工业的发展而导致的农村城镇化过程，也 包括大中城市向农村的辐射、扩散而导致的农村城镇化过程。 2 1 1 2 农村城镇化的界定 农村城镇化是城镇化过程的基础层次，强调农村不断向城镇转化的过程。具体来说， 它是一个以非农产业发展及其向城镇聚集为基础，以符合实际的城镇发展为依托，以市 场机制和政府的宏观调控为导向而实现的农村和城镇融合、城乡资源互动、人和自然协 调发展的过程。它既包括农业人口向非农产业和城镇转移，资金、信息、产业向城镇聚 集，城镇不断发展；也包括城镇反哺农村，城市产业对农业的带动力增强，农业的现代 化，农民的生活方式、思想观念、价值准则和行为方式等方面与城市文明逐渐接近，趋 向同一的自然历史过程。也就是说，城镇化的内核就是城乡资源、要素和生活方式的融 合过程。这一定义包括以下几个要点： 第一，农村城镇化是一个比城镇化外延较窄的概念，其强调的重点主要是“农村 经济社会的变革。农村城镇化可以推动城镇化发展，但不能涵盖城镇化的变革内容。农 村城镇化侧重研究农村发展并进入城市文明状态，而不直接研究诸如现有城市本身的发 展问题，虽然后者对农村城镇化有很大影响。 第二，农村城镇化在解决广大农民参与城市文明的问题时，并不唯一着眼于使农村 人口向城市迁移和运动来提高农村人口城镇化比重。因为农村城镇化不主张以抛弃农 村、牺牲农村发展为代价去提高城镇化水平。相反，它是把建设农村、发展农村、促进 农村现代化，作为普及城市文明的手段。农村城镇化并不是一个纯粹农村人口流动和城 镇化的概念，而是一个农村区域经济和社会整体协调发展的概念；它不在意于农民在户 籍簿上的“农转非，而是着眼于农民身份属性的实质性非农化和城镇化。农村城镇化 实际是一个城乡差别不断缩小以至最终消灭的过程。正如邓小平谈到工农、城乡关系时 所描述的：“农业和工业，农村和城市，就是这样相互影响、相互促进，这是一个非常 生动、非常有说服力的发展过程。 第三，城镇反哺农村，城镇的生产方式和生活方式向农村扩散，不断提高农村的技 术水平和装备水平，不断变革农民的生活方式，实现农村和农民的现代化。城镇化不仅 仅是农村生产要素向城镇聚集，也包括城镇生产要素向农村输入。城镇化发展的初期是 城镇依赖其自身优势吸纳农村生产要素，不断壮大城镇经济，随着城镇经济规模的扩大 和城镇素质的提高，城镇反哺农村是城镇化发展的内在要求。通过城镇产业、技术、管 理经验、生活方式不断地向农村输入，促进农村技术装备水平的提高、农村经济社会结 构现代化转型和农民现代化。 邓小平邓小平文选第3 卷人民出版社1 9 9 3 ，第3 7 6 页 7 2 农村城镇化与地方政府行为综述硕士论文 第四，农村地域的转换。农村地域的转换说明一定地区内的不同集聚点一一城镇的 功能与格局的转换。农村地域转换是农村人口和农村经济职能转换的结果，由于城镇功 能和格局的转换必将增强其辐射力和吸引力，将进一步促进人口和经济活动的转化。城 镇化既包括城乡经济产业的融合，也包含城乡文化、价值观念和生活方式的融合。城镇 化发展的高级阶段就是城乡作为一个整体高度融合，通过城乡生产方式和生活方式的融 合，实现城乡资源的共享。 2 1 2 地方政府行为的涵义 2 1 2 1 政府与政府行为 政府( g o v e r n m e n t ) 一词原来自希腊文，意思是“掌舵”，它是伴随国家的产生而出 现的一种最有代表性和权威性的政治上层建筑。“政府是一种组织( 自上而下的层级式 秩序) 。它追求一定的集体性目标，并通过政治秩序获得授权，在其政区内按一定规则 运用权力。“现代意义上的政府有广义和狭义两种不同理解。狭义上的政府仅指国 家权力机关中行使行政权力的那部分政权机构，即行政机关；既包括中央政府，也包括 地方政府。广义上的政府是指立法机关、行政机关和司法机关的总和。就广义上来看， 目前主要在三种不同的含义上使用政府概念：( 1 ) 国家机构的总体、总和，或者说等于人 们常说的当局；( 2 ) 政府等于国家机构的总体与执政党之和，在政党政治的含义上， 政府和执政党是一体的；( 3 ) 在一些全民信教的国家，政府等于国家机构与宗教领袖集团 之和。 政府行为，英文译为g o v e r n m e n tc o n d u c t ，其中g o v e r n m e n t 本意为政体、政权、政 府等，其来源于g o v e r n ，即统治、管理、指挥的含义，c o n d u c t 本意为行为、处理、管 理；g o v e r n m e n tc o n d u c t ，即政府行为，泛指政府的公务行为，具体而言，政府行为是指 国家政权机关依法对社会进行组织、管理的一系列活动的总称。 关于政府行为的讨论，也就是政府应该作什么? 我们至少可以追溯到古希腊的思想 家亚里士多德那里。在政治学一书中，亚氏比较详细地讨论了“一切政体都有三个 要素，作为构成的基础 ，“三者之一为有关城邦一切公务的议事机能( 部分) ：其二为 行政机能部分；其三为审判( 司法) 机能 。在这里，亚氏明确地提出了政府具有 议事、行政和司法三种机能的学说。不仅如此，亚氏在对其所说的政体的活动分析过程 中，将政体的活动分为议事活动、行政活动和司法活动，并对这些活动进行了详细探讨。 在他看来，政府的各项机能决定政府活动。正是由于政府存在着三种基本机能，从而产 生了政府的三类活动。每一种政府活动都是为了完成政府与之相对应的机能而存在的。 德 柯武刚，史漫飞制度经济学一社会秩序与公共政策商务印书馆，2 0 0 0 ，第3 5 7 页 朱光磊当代中国政府过程天津人民出版社1 9 9 7 ，第1 4 一1 6 页 亚里士多德政治学吴寿彭译，商务印书馆1 9 9 6 ，第2 1 5 页 8 硕士论文我国农村城镇化进程中的地方政府行为研究 在近代，直接继承和发展了亚氏这一思想的主要代表人物有英国的洛克和法国的孟 德斯鸠。他们不再提政府的机能或职能，而是称政府的权力。洛克认为政府有立法、执 行和对外三种权力，盂德斯鸠认为政府有立法、行政和司法三种权力。不难看出，他们 的这些观点都是来源于亚里士多德的上述思想。与亚氏一样，他们也认为与政府的上述 三种权力相一致，存在着三种相应的政府活动，每一种特定的政府活动都是与之相应的 政府职能的体现。 政府职能与政府行为之间存在逻辑关系：政府职能决定政府行为；政府职能的实现 有赖于政府行为。从政治哲学的角度可以将政府行为理解为政府职能的实践。实践是主 观见之于客观的活动，就是具体实施。政府职能只是表明了政府依法对国家社会生活领 域进行管理所具有的职责和作用，规定了政府管理活动的实质和基本方向；而政府行为 无疑是政府职能实现的具体形式与过程。政府行为是政府履行其职能的过程，政府职能 与政府行为，一个侧重于理论层面，一个侧重于实践层面。可见，政府行为更侧重于动 态的过程，更具体、更直接，没有政府行为的实际运作，政府职能只是抽象与空洞的表 述。 从行政改革与行政发展的现实状况来看，政府行为一词却己经开始越来越多地出现 在有关政策法规、学术论文中。但是，迄今为止，我国行政界对“政府行为 的概念尚 未形成一致的解释。有的学者认为政府行为是指与国家主权有关的行为，如国防、外交 等行为，也称作国家行为；有的学者从经济学角度出发，认为政府在现代经济中处于 制定经济法规、各项社会公共政策主要是经济政策及其具体实施的中心地位，政府行为 主要表现为界定产权的行为 ；有的学者则把政府行为笼统地概括为政府对社会环境的 反应方式，是政府在一定社会环境中采取的一定的行动；有的学者在使用政府行为时 则采取较为灵活的态度，对它并不作规范的学术界定。 本文使用的政府行为是指行政学意义上的政府行为，简称政府行为是指国家行政机 关实施的行政管理活动的总称。具体而言，可以从以下几个方面对政府行为加以理解： 一是政府行为的主体是政府。政府是由相关机构和相关工作人员构成的。因此，机 构设置是否合理完整、管理层次是否适中、组织结构中职责权利配置是否科学、政府工 作人员素质的高低等一系列因素都直接影响着政府行为实施的效果。政府行为的改革必 然按照建立社会主义市场经济体制的发展，进一步深化行政管理体制改革，坚持精简、 统一、效率和依法行政的原则，推进政府职能转变，进一步规范各项政府行为，改进管 理方式，提高行政效率。 二是政府行为与外部环境的关系。政府行为作为政治上层建筑的动态层面，总是要 受到政府所在的外部环境的制约并体现着政府对这些环境的适应。这些外部社会环境条 罗豪才主编行政法学中国政法大学出版社1 9 9 6 ，第1 2 6 1 2 7 页 罗必良，曹正汉政府行为与产权制度中国社会科学季刊1 9 9 9 年夏季号 刘丹等政府行为论一市场经济条件下政府功能研究湖南人民出版社1 9 9 8 ，第l 页 9 2 农村城镇化与地方政府行为综述硕士论文 件主要有经济与社会的发展水平、政治与经济体制模式等等。要准确分析把握政府行为， 首先是要将政府行为置于改革的背景下，必须认识到目前我国正处在由计划经济向市场 经济的转轨时期，也是我国城市化、现代化的快速发展时期，政府行为的表现必然会不 同于计划经济时代。 三是政府行为对经济和社会发展的反作用。政府行为对经济和社会的发展具有能动 的反作用。作为政治上层建筑的动态层面，它既受其赖以生成和发展的社会经济环境和 政府内部诸因素的制约，又对经济和社会的发展产生深刻的影响，任何模式的政府行为 都不是被动的适应其赖以生成和发展的社会经济基础的，而是具有能动的反作用。其反 作用表现为：规范化的政府行为对社会的协调发展起促进作用，而不规范政府行为则会 延缓甚至阻碍社会的发展。 2 1 2 2 政府行为的特征 政府是国家表示意志、发布决定和命令、处理事务的机关，肩负着调节整个国家正 常运行的重任，政府行为由此具有了广泛的表现形式。并且政府是特殊的权力主体，它 的行为具有与一般群体行为和个体所不具备的独特之处： 强制性特征。强制性是政府行为的首要特征，没有强制性，政府行为无法有效实施。 政府行为正是因为有国家强制力来保障其权威而使它具有强大的约束力。在军队、监狱、 警察等国家暴力机关的权力强制性下，国家利益和公共利益才能得到保障。 从属性特征。政府的组成，是基于人民的同意和授权。因而，政府行为的行使必须 在人民的控制之中，必须服务和从属于人民的公意。我国宪法规定，“中华人民共和国 一切权力属于人民，人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大 会，人民政府是“各级人民代表大会的执行机关。这也说明，政府的所有行为，无 一例外地是对人民共同意志的执行，应最终从属于人民的公共意志。 扩张性特征。它表现为形式上以机构庞大、冗员众多、效率低下的大政府和干预范 围不断扩张两个方面。前者是不证则明的事实，它已成为巨大的财政负担，长期以来一 次又一次的精简，一次又一次的扩大，已经成为改革发展的一个顽疾。后者则是前者的 直接后果。许多机构出于对权力和利益的追求，会千方百计扩张自己的干预范围、层次 和力度，而这不仅不能弥补市场的缺陷，反而妨碍了市场机制的正常运作。圆 多样性特征。政府是社会系统的中枢神经，担负着经济、政治和文化等多种职能， 并且随着社会现代化的程度不断提高，这些职能的内容也在不停地扩展、变动：它既要 保卫领土完整，又要维持稳定的政治秩序；要组织经济和生产活动，又要管理社会公共 事务。不同的国家职能，要求政府以不同的行为方式来履行。于是由此就产生了政府的 多种行为方式，这就构成了政府行为的多样性。 董建锴：论对政府行为的法律控制h t t p c k r d l s c n k i n e t g r i d z d e t a i l 董建揩：论对政府行为的法律控制h t t p c k r d l s c n k i n e t g r i d z o d e t a i l a s p x q u e r y l o 硕士论文 我国农村城镇化进程中的地方政府行为研究 目的性特征。政府行为是有目的的，都是以国家安全、社会稳定、经济发展、人民 生活幸福为最终目标而进行的行为。作为一个特殊的组织，政府不同于单个人，它的行 为在复杂的市场经济关系中都是有目的的，而不是随意的。 总之，政府作为一个特殊组织，其行为也具有特殊性，具有特有的价值目标、运作 方式和调整方法。 2 1 2 3 地方政府行为 地方政府行为是指地方政府所从事的公共行政过程中所有的活动，是地方政府行政 权力和行政职能运行与行使过程的外部表现，是地方政府行政权力与行政职能作用于社 会和公民的公共行政活动。地方政府在城镇化过程中的行为主要是指地方政府对待城镇 化的态度、以及由此产生的计划、方针、政策并将其运用、实施、控制、协调的过程。 它具有社会性和阶级性双重属性，在本质上，政府行为不仅具有公共性，是公共利益 的代表，它还是实行阶级统治的重要实现手段，是统治阶级意志的体现。 地方政府行为研究着重研究地方政府的外部行为和内部管理行为。外部行为是指地 方政府对地方社会事务的公共管理行为，重点探讨地方政府如何依法行政。地方政府的 内在管理行为，包括对地方公务员的管理和对地方财政的管理。行为研究的目的在于弄 清地方政府各种管理行为之间的区别与联系，认识内部管理对完成地方政府职责的重要 意义。 正确理解地方政府行为的前提是对地方政府职能有正确的认识。 政府职能是指政府在一定时期内根据国家和社会发展的需要应该承担的职责和功 能，它是适应国家的根本目的而形成的政府活动的基本方向和基本内容。政府职能在不 同的历史时期和不同形态的国家中并不完全相同，但政府作为国家意志的执行者和社会 公共权力的掌握者，其基本职能就是维持统治阶级的统治和处理社会公共事务，即政府 职能主要包括两个方面：政治职能和社会管理职能。 地方政府职能是指地方政府在国家和地方事务中所起的基本的主要的功能与作用。 它是国家职能( 主要是政府职能) 在地方的延续和具体化。中央政府职能的发展变化决定 着地方政府职能的发展变化，同时地方政府职能的发展变化也对中央政府职能存在着一 定的影响。 2 2 地方政府行为与农村城镇化的关系 目前我国农村城镇化建设尚处于较低的层次，在经济发展水平、城镇规模、基础设 施建设、环境保护、城镇规划与布局等方面还存在大量的问题。因此，要保持农村城镇 化发展的良好势头，今后必须采取有效得力的措施。在社会主义市场经济中，城镇化地 傅琼我国西部城镇化进程中地方政府行为研究重庆出版社2 0 0 4 ，第6 7 页 胡盛仪苏祖勤等地方政府原理中国文联出版社2 0 0 3 ，第1 3 3 页 2 农村城镇化与地方政府行为综述 硕士论文 方经济的发展与社会经济的其它方面一样，必须充分发挥市场机制在社会资源配置中的 基础性作用，同时还必须充分发挥地方政府以及各种中介组织的协调功能。这一方面是 由于城镇化是一种制度变迁，需要政府的推动与协调，尤其是在我国从计划经济向市场 经济转轨过程中，更需要政府在放松行政约束的同时加强调控、规划、引导与规范：另 一方面也是由于城镇的发展在一定意义上是“公共物品 ，是市场失灵的领域，具有明 显的外部经济性，如果缺乏政府的合理的、科学的干预，很难避免盲目性和自发性。尽 管政府干预不适当同样会出现主观性和随意性，但任何国家的农村城镇化化进程都没有 离开政府的干预和协调。所以为了保证我国农村城镇化建设事业的顺利进行，最关键的 还是要解决政府的科学管理与指导等方面的问题。 2 2 1 农村城镇化需要地方政府的调控 地方政府作为区域经济和社会的综合管理组织，其宏观的协调控制作用是任何经济 组织无法代替的。在城镇化进程中，政府调控作用主要表现在以下几个方面：首先较好 地解决农村城镇化建设中资金、技术、人才、土地和劳动力等资源配置问题；其次推动 “龙头”企业和行业性市场的建立，通过一些分配和再分配渠道，协调各产业的发展； 再次统筹规划布局城镇化基本建设，改善城镇化必须的基础设施条件，努力争取政策优 惠和新的发展机遇，促进改革创新：最后组织招商引资，吸引外部要素流入，树立良好 的地区形象等。地方政府的政策协调作用，调动了各方面的积极性，保证大中小城市社 会设施工程的实施，以加速城镇化进程。 2 2 2 农村城镇化需要科学的规划 确立科学的发展理念，是政府在城镇化推进中发挥主导作用的重要表现。发挥政府 在城镇化进程中的主导作用，主要是指政府把握城镇化发展的战略定位、发展方向和发 展路径，引导城镇化向着正确的方向发展。要做到科学确定发展战略，必须全面把握国 际、国内城镇化发展的动态，统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹 人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放，全面分析本地区城镇化发展的内在因素 和外部环境，在符合经济社会和城镇化发展规律的基础上，选择并确定本地区的发展战 略。 能否科学的确定城镇化发展的战略地位、发展方向，是关系城镇化能否健康发展的 关键。从目前看农村城镇化发展滞后的原因是多方面的，有的是发展中难以避免的，有 的是工作中的失误，但更为重要的是由于地方政府对农村城镇化尚缺乏科学有力的规 划，引导不力，调控不强。因此，加强规划管理，保证农村城镇化高起点、高标准的健 康发展，地方政府必须把加强规划的调控作用作为优化管理的总体原则。具体来说，一 是规划的导向作用。通过规划，要使城镇功能的定位，产业结构的调整、发展规模