（中国近现代史专业论文）信息化过程中的非技术问题研究.pdf

敢辩信总仡道狴中的非技术闷蓬帮f 究 中交提要 中文提要 近些年来，学术界阐绕着政府信急化理论与实践的诸多闷题进行了一系列富 有开摇性的研究。在这些研究中，普遮呈臻一个特点：研究者大多褥重点藏予竣 府信息纯建设中麓技术戳素，针对致麝信怠位过程孛敬府韭务漉程嚣理、信怠漉 疆酶藿疆这些徽蕊缮次土斡菲技术趣题研究十分薄弱，这耱不平簿瞧严夔利约了 我国政府信惑佬建设豹发展进程。基予姥，本文定位予残究政黪售息化建设中的 j 按术困豢。 政府信息化过稷中的非技术因豢包含政努信息流稷整合、对政府信息化项蹈的 组织领导、政府的组织变革等几个方面的内褰，政务信息流程整合是艇个政府信息 化建设的核心。对政务信息流程的椴本性再恩考和彻底的重糖设计决定了对政府工 作流程、组织机构、管理体制的改革。文中，笔者还以苏州市行政服务中心信息流 程的整合为例对前述观点进行了实证分析，并指出政府行政中心这种新模式的先进 性及其缺陷。 笔者在文中试图分析、探讨政府信息化过程中的非技术因素及相互间的关系， 咯呈一家之言，以期能有益于政府信息化建设。 关键诵：致裔露怠纯：改务络息：信患流税；苏娜常行政骚务中， l 乍考：飨歇照 指导教师：周毅 吴龆才 r e s e a r c ho nt h en o n - t e c t m i e a lp r o b l e m si nt h ep r o c e s so f g o v e r n m e n ti n f o r m a t i o n i z a i o n r e s e a r c ho nt h en o n t e c h n i c a lp r o b l e m s i nt h ep r o c e s so fg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o n i z a t i o n a b s t r a e t r e c e n t l y , a l o to fr e s e a r c ha b o u tt h e o r e t i c a la n dp r a c t i c a lp r o b l e m so f g o v e r n m e n tm f o m m t i o n i z a t i o nh a sb e e np u tf o r w a r d 。o n ef e a t u r e a b o u t m o s to ft h er e s e a r c hi st h a t ：s c h o l a r sp u tt h e i re m p h a s i so nt h et e c h n i c a l p r o b l e m s i nt h e p r o c e s s o fg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o n i z a t i o n w h i l et h e y s t u d i e dal i t t l eo nt h em a n a g e m e n to f b u s i n e s sp r o c e s sa n dr e e n g i n e e r i n go f i n f o r m a t i o np r o c e s s 。弧ei m b a l a n c eb e t w e e nt h er e s e a r c h0 1 1 t e c h n i c a l p r o b l e m s a n dn o n - t e c h n i c a l p r o b l e m sp u t s o f ft h e g o v e m m e m i n f o r m a t i o n i z a t i o nc o n s t r u c t i o no fo u rc o u n l l y 7 白e r e f o r e 。t h i s t h e s i s i o c a t e si t sr e s e a r c ho nt h en o n t e c l m i e a lp r o b l e m s i nt h e p r o c e s s o f g o v e r n m e n t i n f o r m a t i o n i z a t i o nc o n s t r u c t i o n t h en o n - t e c h n i c a l p r o b l e m s i nt h e p r o c e s s o f g o v e r n m e n t i n f o r m a t i o n i z a t i o ni n c l u d eg o v e r n m e n t a li n f o l m a t i o n p r o c e s sr e e n g i n e e r i n g ， t h eo r g a n i z i n go f g o v e r n m e n t i n f o r m a t i o n i z a t i o np r o j e c ta n dt h ei n n o v a t i o n o f g o v e r n m e n to r g a n i z a t i o n g o v e r n m e n t a li n f o r m a t i o n p r o c e s s r e e n g i n e e r i n g i st h e c o r e - s t e p o ft h ew h o l ep r o j e c t 。t h ef u n d a m e n t a l t h i n k i n ga n dc o m p l e t er e - d e s i g no fg o v e r n m e n t a li n f o r m a t i o np r o c e s sc a n d e c i d et h ei n n o v a t i o no fg o v e r n m e n tb u s i n e s s p r o c e s s ，g o v e r n m e n t o r g a n i z a t i o na n dm a n a g i n gm e c h a n i s m i nt h i st h e s i s ，t h ea u t h o rt a k e st h e i n f o r m a t i o np r o c e s sr e e n g i n e e r i n go fs u z h o um u n i c i p a ls e r v i c ec e n t e ra s a l l e x a m p l e t om a k et h e a n a l y s i s ，a n dp o i n t s o u ti t s a d v a n t a g e s a n d d i s a d v a n t a g e s 。 i nt h i st h e s i s 血ea u t h o rm a k e sa t t e m p t st oa n a l y z e 恤en o n - t e c h n i c a l e l e m e n t so fg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o n i z a t i o na n di t s r e l a t i o n s h i p ，a n d e x p e c t s i tt ob eu s e f i 羹t ot h ec o n s t r u c t i o no f g o v e r n m e n t i n f o r m a t i o n i z a t i o n k e y w o r d s ：g o v e r n m e n ti n f o r m a t i o n i z a t i o n ；g o v e r n m e n t a li n f o r m a t i o n ； i n f o r m a t i o n p r o c e s s ；s u z h o um u n i c i p a l s e r v i c ec e n t e r w r i t t e nb y ：x u x i n y a s u p e r v i s e db y ：z h o u y i ，w up i n c a i i i 矿6 46o95 苏州大学学位论文独创性声明及使用授权声明 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下，独立 进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文 不含其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果，也不含为获得苏 ：州大学或其它教育机构的学位证书而使用过的材料。对本文的研究作 出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人承担本 声明的法律责任。 ，7 研究生签名：i 圣塑期：丞翌：竺：f 2 学位论文使用授权声明 苏i 、i 1 大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、清华大学论 文合作部、中国社科院文献信息情报中心有权保留本人所送交学位论 文的复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论 文。本人电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的 保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括刊登) 论文的 全部或部分内容。论文的公布( 包括刊登) 授权苏州大学学位办办理。 研究生签名： n ， 刍垒塑丝e t 政府信息化过程中的非技术因素研究 第一章研究聪状及本文结构 第一章研究现状及本文结构 一、国内外有关政府信息化研究的现状 ( 一) 、翻前研究的主要内容 信息技术在政府工终中嬲运用囱2 0 世纪5 0 年代计算机发明时已有之，这是 政府利用现代信息技术进行信息化改造的源头。对政府信怒化理论进行系统的研 究飧予2 0 缴纪8 0 代。隧着信息技术和被会经济的不断发展，政府信息优进程 也在分阶段演进，学术界围绕着政府信息化理论与实践的诸多阔蹶进行了一系列 塞鸯舞拓蛙躲磅究，这些磷究夔具体内容主要表现在以下几个方磁：基本概念研 究、发展历史研究、政府信息化在1 缱界各国的发展状况及中外比较研究、政府信 息纯糕关技零基磁溜蘧疆究、致府傣惠纯警理基础淹题黟 炎、政黪售塞纯程专业 领域应用问题研究等等。 ( 二) 、赣究懿裳要特燕 在上述研究内容中，最为突出的特点就是：政府信息化建设中的技术因素是 磅究的重点，研究卷秀圈i 纛过技术手段亲不鞭丰富耱完善竣窍信感佬建设。其俸 体现在： l 、对政府信怠纯概念的研究与讨论。辩教麝傣怠佬静概念研突强诱了计算辍 技术、通讯技术、网络技术以及办公自动化等现代信息技术手段在政府管理中的 运用，殴稳离政府的工作效率。如莱政府袋将这些凝代技术、设备斡运丽着作是 评判螋府信息化程度的唯一标准，郧么这贱硬件上的投入只是对殿有手工操作的 “计算视他”，工作效率的提升空阿也极其有限。 2 、政府信息化粳关技术基础阅题豹研究。一煮以来，政府信息化过程中的技 术问题都是研究的黧点，其主要研究内容鼹：计算机技术、通信技术、网络技术、 网终工具等。计算枫技末磷究内容又包括计算机硬件系统、系统软终、应用软件、 数据库、数据库管理系统等；通信技术研究内容包括数据信号的类激、传输方式、 簧羧分瑗、阚终逶傣携议、t c p i p 糖议等；耀终技本疆究凌容包携蜒终设备、网 络分类、网络连接、网络服务等；网络工鼹研究内容包括网络下裁工具、瞬络传 稔王其等。 3 、政府信息化相关管理问题的研究。与政府信息化相关的管璎问题研究偏重 政府信息化过糨中的非技术因素研究 第一章研究现状及本文结构 于政府信息傀综合僚惑环壤、褶关法律法蔑及政策砉器准靛髑定、痿惑 乏豹安全往 等问题以及政府信息化在相关专业领域的典型应用簿方面，如对金必工程、金卡 工程、政府墩子纯采购、窀予工商行政管理的其体吾并究就禳多。 豳此，长期以来政府信息化理论研究的侧重点趄信息化建设中的技术因素， 即使在相关管理过稷的研究中，也照将技术因素当作是主要盼决定性西素t 针对 政赡信息化过程中本身业务溅程管理、信息漉程的踅组等微观层次上的非技术问 题研究十分薄弱，这种不平衡性严纛制约了我国政府信息傀建设的发展进程。在 此，我们酋鳃对政麝信息位磺究视熊的把握这一核心问题进行骞8 孝斤。 二、媛癀接息他熬磺究屡次及本文的定位 ( 一) 、政府信息化研究层次的划分 敬痰菇惑纯豹礤究霹鞋麸技拳戮素襄善# 技术嚣豢嚣令屡次送行： 一是从技术因素的层次研究政府信息化问题。政府信息化是伴随着现代信息 技本瓣不颧进步嚣诞生、发疑豹，掰淤谖，没鸯瑗健羡塞技零数支撵，致毖售惠 化就无从谈起。因此，对政府信息化的研究中，技术因素无疑是研究的一条主线， 氇楚一壹鼓来学术嚣辩竣黪信惠弦 藤蘧聚究翡重熹。无瘫嚣廷，袋饯技寒、设冬 的运用可以随接促成工作效率的提黼、工作成本的降低，很大程度上，技术因素 弓l 导着政府傣患往蘸迸酶方囱并决定着政府信怠纯不同阶段翡嚣标稳藏， 二是从j 技术因素的屡次研究政府信息化问题。从技术因素的层次研究政府 信息化问题阉然重鬃，僵技术革新必定会带来管瑾变革。4 技术因素酶研究主要 是从管理的角度对政府工作的业务流程、储息流稷进行根本性的辩思考和彻底性 的羹新设计，进而敬进政府组织机构、管壤体制。技术因素为菲技术因素罐供了 技术上的支持、保麟，但非技术因素又能将技术因素完全融合于政府的工作流程 中，是对技术因素的升华。 与玫府信息纯研究中技术因素浓墨重彩的研究提比，i # 技术因素层次灼研究 十分欠缺。因此，柱上述两个不同的研究屡次中，选择非技术因素层次进行重点 礤究是本文魏基本貔角。 ( - - ) 、研究非技术问蹶的理论和实践意义 长期熬慕，学术爨对酸疼信怠像翘题熬嵇究壤遵 二技本嚣素熬豢次，非技寒 因豢层次的研究十分薄弱，对政府信息化过程中非技术因潦层次的研究具有十分 黧生叠整垡堇萋主墼i ! 茎娄蓬茎璧茎 重簧的瑾论帮实躐意义： 第一章姘究耀欹及本文鲢擒 一、完罄玫黔信惠纯秘题磷究囊冬毽论体系。麸理论惫度露言，对致寤臻息化 闷题憨辑究分为技术鼹素秘善眩零因素两个层箍。从非技术因素的层次研究政府 信息化建设突破了国内外在政府信息化问题上的研究取向，进一步丰富了我国政 府信息化的理论体系，形成完善的理论框架，也为政府信息化建设实践提供了方 法上的指导。 二、政府信意纯过程中的技米因素与非技术因素韵“共滋”教展才是僚患能 发灌静j e 确方向。作为承载体韵信怠技术始终怒器绕着傣患惑存奁弊避步发矮熬， 其意义本身就是热了受热倭捷、准确、快速恧全嚣地表述信息豹意义。所以信息 技米的功能只是为政府信息化逃程提供有效的渠道，为政府管理现代化提供更加 方便的手段，作为现代政府管理高效化的支柱性平台应该是信息化本身。 三、我困政府信息化建设的实践表明由于各级政府在信患化建设过程巾重按 术、轻理论，导致了耱级政府机构极易掉涟信怠技术的“黑涌”，帮投入很多而枝 效甚徽。桶强菲技术函素的研究，寻求我国政府信怠纯建设巾技术困索与嚣技拳 嚣索这嚣援鹣平餐熹，慰予我溜瓣致府嫠息纯建设是否缝沿一令壤素熬孰遂梃逮 发展具有决定蛙麴终羽。 四、研究政府信息化过程中的非技术因素还有剃予全面硫理内政府信息化产 生的对政府管理定体行政缀织的深刻影响，从而为政府组织结构改革提供必 要的方向依据，并为行政缀织逡作方式的现代化提供相应的理性借鉴。 曼、本文写作愚路及特色 黠欢惑信息纯过程孛甚# 技零因素熬职究，本文浍藿嫠本缀念分辑瑗论鼹 点攘掇摄传实黢评橱嬲线索展开。 本文从政府信息他的涵义开始。指出非技术因素的基本内容包含政务储息流 稷整合、对政府信息化项目的组织领导、政府的缎织变革等几个方面，并指出夜 这几个因素中政务信息流程整合为核心润题，除政务信息流程整合之矫的其它简 鼷为次重点。 文章第二韶分戬黢务镲恚澈程整会、对致瓣嵇憨他瑷鑫熬组织锈导、政黪组绞 良好麴管理罄霹l l 三方嚣楚巾心，程鼹薅其纂本会义的基破上分别提如7 囊己麴理论 鼹点，坡务信息滤程的整套是整个政府信息化建设中最关键的因素，也是本文的生 些宣堡星些堕矍! 塑韭楚查堕耋堕塞 蔓二一兰塑里型苎翌查塞丝! ! 一 体部分。文章认为，政府对信息化项目的组织领导可以通过信息技术外包的形式进 行政府组织良好的管理基础包括管理理念的更新和组织结构的重新设计。 文章最后一部分是以苏州市政府信息化建设的重要平台苏州市行政服务 中心信息流程的整合为例对前述的理论观点进行实证分析，并指出政府行政中心这 种新模式的先进性及其缺陷。 本文的写作特色是理论与实践相结合，既有对政府信息化过程中各种非技术因 素的理论分析，也有以苏州市行政服务中心为例进行的实证分析。在研究中，笔者 将力图使理论叙述与行政中心的实例分析前后呼应，从而使理论抽象与实证分析两 者有机结合起来。 4 政府信息化过程中的非技术因素研究第二章政府信息化及其非技术因素的基本理沦 第二章政府信息化及其非技术因素的基本理论 一、政府信息化的涵义 ( 一) 、政府信息化提出的背景及意义 政府信息化概念的诞生和演变是伴随着信息技术的发展而不断变化的。计算 机发明之初的目的是用于科学计算，而后才逐步用于信息的处理和管理。在此阶 段，政府信息化表现为利用计算机将政府的业务过程( 业务流) 计算机化，以达到提 高工作效率，提高管理水平的目的，其特征是将管理信息系统与办公自动化两者 结合。2 0 世纪9 0 年代后，随着国际互联网的成熟及广泛应用，把计算机技术革命、 通讯技术革命和数字化革命的成果联系并汇集起来，使信息的全球性传递和即时 菸享成为可能，而人们在应用信息技术的观念上也产生了一次质的飞跃。政府作 为信息的最大拥有者和使用者，其工作的重点之一也转向利用信息技术对现有的、 工业时代的政府形态和结构进行信息化的改造( t r a n s f o r m a t i o no fg o v e r n m e n t ) ， 使其能够与信息时代企业与居民对政府的要求和信息时代的技术经济环境相适 应。 政府信息化建设具有十分重大的意义。根据联合国教科文组织在2 0 0 0 年对6 2 个国家( 3 9 个发展中国家、2 3 个发达国家) 所进行的调查，8 9 的国家都在不同 程度上着手推动电子政务的发展，并将其作为国家级事项列入了政治日程。【l l 各国 如此重视政府信息化建设的原因在于政府信息化程度的高低已经成为影响一个国 家或地区竞争力高低的主要因素之一。在社会信息化进程中，政府是整个信息流 的“中心节点”。政府在推动国家信息化中的主导地位和特殊角色以及政府管理对 信息的广泛依赖，决定了政府在社会信息化中处于关键和核心的位置，决定了政 府信息化的基础性作用和战略性地位。这具体表现在以下几方面： l 、政府信息化是现代政府治国不可或缺的工具 在信息时代，管理信息系统已普遍应用于企业和政府。政府的各项工作都有 赖于计算机及网络技术的辅助，如果没有这些现代化工具，政府部门毫无疑问就 会陷于瘫痪，无法正常开展业务活动，而且信息化使许多政府原来不可能做到的 政府信息化过程中的非技术因素研究第二章政府信息化及其非技术因素的基本理睑 事情不仅可以做到，且可以做得更快、更好。政府信息化是社会经济的发展及国 家安全保障的先决条件，是现代政府治国不可或缺的重要工具。 2 、政府信息化是提升国家竞争力的要素 在经济和信息技术高速发展的今天，政府信息化程度的高低已成为一个国家 或地区在全球竞争中的一个竞争要素。互联网技术的运用使得信息超越了时空的 限制，实现最大化共享，政府对信息及时、准确的掌握可直接提高公共政策制定 的科学性和有效性。政府信息化还有利于改善政府的公共服务，提高服务质量， 政府可以通过网络，向社会及时、准确的传递信息，可以大大提高政府提供服务 的效率，克服长期以来形成的官僚作风，提高政府在公共服务开放以后的竞争力。 此外，政府信息资源的共享还可以大大降低行政成本，提高行政效率。一个“好” 的政府是提升国家和地区竞争力，争得经济和社会发展“先机”的关键；没有一 个信息化的政府，则难于领导一个国家或地区在全球化的竞争中取得胜利。 3 、政府信息化对我国各行各业信息化发展起着示范作用 政府信息化是整个社会信息化进程中最重要的组成部分之一。政府信息化建 设的好坏不仅影响着我国政府自身的建设，而且对我国整个国民经济和社会发展 都有着举足轻重的作用，特别是对我国信息产业的发展有很大影响。我国政府信 息化建设对我国各行各业信息化发展，如电子商务起着示范性作用。在我国信息 化进程中，中央至地方的各级政府是一个十分庞大的信息产品和信息服务市场， 这个市场正是我国民族信息产业赖以存在、生长、发展和壮大的土壤，是中国实 现信息化和现代化一个极为宝贵的资源。善用这个资源，则可使我国的政府信息 化和信息产业相偕成长、相得益彰。 ( 二) 、政府信息化的定义 笔者认为，清楚区分电子政务与政府信息化这两个概念是理解政府信息化定 义及内涵的前提条件。 近几年，学术晁将电子政务、政府上网、电子政府等概念与政府信息化的概 念等同或混淆的状况大量存在。事实上，政府信息化与电子政务属于两个既有联 系又有区别的不同概念。相对而言，政府信息化是一个较为宽泛的概念，具体包 括办公自动化、信息网络化、管理电子化等多个方面。政府信息化是一个随着信 6 政府信息化过程中的非技术因索研究第二章政府信息化殷其非技术因素的基本理论 患技术的发鼹丽不断变仡的过程，在上个嫠纪s o 年代中赣政府信息仡初耨，政府 信息他的方向是推动政府内郝事务性工作处理的电脑化。从8 0 年代中期到9 0 年 代中期是政府信息化发展的第二个阶段，此时，政府部门建立了公共管理信息系 统，敬痔蕊惑纯款方岛裂是羰璃增强政府答理豹数摆处理熊力和勰决复杂次篆阉 题的能力。从9 0 年代中后期至今，随着网络技术的日益成熟和普及，电子政务才 疆土了各因瓣议事黩程，袋为竣寤傣怠纯建设鹃主簿方淘。宙藏爵冤，致籍售惠 化强调的是个过稷，在现阶段，电子政务则是实现政府信息化的县体途径。而 “政府上丽”或“魄子政府”等概念都只燕政府信息他的部分内容或特定酷标， 只有把它们麓于政府信息化的整个樵架范围内和总体规划攒导下加以推进，才能 收到预期效果。 髫蓑强逡终学纛涎致麝绩患纯魏含义势光一致鹣谖羁，魑纳怒米主要蠢以下 几种： 建，j 、藤诀为政麝信息弦既是一令变罨l 二豹遴程，帮竣府遴行信惠傀建设熬过程， 同时，信息化也表永为一种政府的存在状态，政府信息化驹定义表述为政府有效 利用现代信息和通讯技术，通过不阐的信惠服务设施，对政府的业务流程、组织 结构等诸方灏进行优纯、改造豹过羧。 2 1 乌家培认为政府信息化就是通过现代信息技术在政府瞥理中的应用、臀及， 及政跨霉要豹移翔蠢鹣售怠炎源熬拜发秘嫠瑾，寒挺毫致黪的工髂效率、决策覆 量、调控能力、廉洁程度，节约政府开支、改进政府的组织机构、业务流程和工 作方式，良密锈与氐众静联系和这翔更婷魄为民众暇务( 包括信息蔽务) 翦嚣瓣。【3 l 汪玉凯、赵国俊在其主编的电子政务基础书中指出，政府信息化是为 了邋应信息时代的剐来，运用信息技术、通讯技术、网络技术以及办公自动化等 瑷代售惠手段，对传统豹致癀管理穰公共溅务进行泼造，从露大大提势政态管理 的有效性，满足社会以及公众对政府公共臀理和公共服务的期望，促进社会经济 豹发装。 “ 由上述定义不难看出，政府信息化建设的过程实际上是一个通用全新观念对 政府进行管理的过秘。政府信息纯怒一个内涵丰富的概念； l 、癌息技术应用化 政府信息化过程中的非技术囚素研究第二章政府信息化及其非技术因素的基本理论 信息技术是指完成信息收集、存储、加工、发布、传送和利用等技术的总和， 包括生产和应用两个方面。政府信息化倡导政府各级组织主动采用信息技术，如 信息获取技术、信息传输技术、信息处理技术等改造或重组政府的信息流程t 提 高政府工作效率。政府部门对信息的需求必然会加速信息技术的发展及其产业化。 2 、信息设备装备化 政府信息化就是倡导各级政府部门采用先进的信息技术装备，加大信息基础 设施的投入。在我国信息化发展的过程中，各级政府部门都较为重视对信息设备 的一次性投入，但设备引进后的常规性维护工作却难以正常进行，这一点在后文 中也将有所阐述。因此，根据我国国情，在倡导信息设备装备化时，不仅要加大 对引进信息设备的投入，更要注重科学、有效的运用、管理这些设备，使这些装 备物尽其用。 3 、信息内容数字化 政府信息化倡导无纸化办公，各级政府组织将加大对各类信息的开发力度， 同时，要将这此信息规范化、数据库化，以利于查询和管理。信息的数字化并非 简单的将信息内容由纸质载体的文字符号变作计算机可识读的二迸制代码，这其 中还涉及到信息的转换、存储、信息内容的保密及真实性鉴定等一系列问题。以 档案信息为例，纸质档案在转换成电子档案后如何保证档案信息内容的真实性， 从技术上如何长期乃至永久保存这些档案，以及这些电子档案是否仍具有凭证作 用，电子档案的法律地位如何，这些都是信息内容数字化中我们应解决的问题。 4 、信息服务完善化 政府信息化的最大特点就是它是建立在政府与政府之问、政府与企业之间、 政府与居民之间进行信息交流的基础之上的，是一个跨越政府机关、企业、社会 与居民的互动机制，政府的信息服务功能在信息化建设的平台下得到了前所未有 的强化。借鉴国外发达国家的建设经验，建立功能强大的政府门户网站在现阶段 可以作为政府提供服务的一种基本形式。 5 、政府形态的信息化 政府信息化是一个动态的、不断发展的过程。在此过程中，政府要从单向为 社会提供信息服务逐步发展到与社会、企业、居民形成互动功能，进而对政府内 政府信息化过程中的非技术因素研究 第二章政府信息化及其非技术因素的基本理论 部结构、运作流程进行再造，建立适应信息化社会的新政府模式。因此，政府信 息化不仅是对政府业务的电子化，更重要的是对现有政府形态进行信息化改造， 最大限度的服务社会。 目前，我国的政府信息化问题的研究主要集中于技术层面，非技术层面的研 究十分欠缺。下文中笔者将选择政府信息化过程中的非技术因素作为研究的基本 视角。 二、政府信息化过程中非技术因素的基本理论 ( - - ) 、非技术因素的基本内容 对政府信息化过程中的非技术因素的分析可以从以下几个方面着手： 一是对政务信息流程的整合。原有的政府信息流程是以政府职能分工作为依 据而划分的，各种信息资源因政府内各组织结构的不同而被分割成各个不同的环 节，人为制造了各部门之间的信息壁垒。政府信息流程决定政府业务流程，政务 信息流程的整合要求政府对自身的业务流程进行根本性的再思考和彻底性的重新 设计，通过信息流程去发现政府管理系统中存在的问题，从而使政府获得在成本、 效率、质量和服务等方面的全面提高。 二是对政府信息化项目的组织领导。在政府信息化建设进程中，各级政府部 门是主角，处于中心地位，担负着信息化建设的组织与领导的职责。各级政府部 门应充分认识到政府部门现有的信息化程度、社会信息化水平及本地区的实际情 况，制定出切实可行的实施方案。就我国的普遍状况而言，由于受到资金、技术、 观念等诸多因素的制约，政府信息化建设还处于初级阶段，采用何种方式提高政 府信息化水平，既可避免小而全的重复建设，又可节约资本、提高效率，显得尤 为重要。下文中笔者将介绍信息技术外包这种较新的运作方式，其特点是具有成 本和效益上的优势，是对我国政府信息化建设的组织和领导的一种有益的尝试。 三是政府组织良好的管理基础。传统的金字塔式的政府组织形态是工业革命 的产物，与工业化的行政管理需要和技术经济环境相呼应。随着信息全球化和经 济全球化的发展，这种管理体制弊病丛生，成为了信息化时代制约政府发展乃至 整个社会经济发展的桎梏，政府组织变革势在必行。通过导入全新的管理理念， 歧府信息化过程中的非技术因素研究 第二章政府信息化及其非技术因素的基本理论 建立起灵活多样的正式组织和非正式组织，将金字塔的结构“扁平化”，建立政府 组织良好的管理基础，适应于信息化社会发展要求。政府组织良好的管理基础既 是政府信息化建设追求的结果，也是政府信息化建设顺利展开的组织保障，两者 密不可分、相辅相成。 ( 二) 、各因素的内在联系 在政府信息化过程中、政务信息流程的整合、政府对信息化项目的组织领导、 政府组织良好的管理基础三者之间的联系是十分紧密的。政务信息流程的整合是 手段，是整个政府信息化过程中核心步骤，只有实现了政务信息流程的整合，才 能从根本上改造政府的业务流程，对政府的组织机构才能实现有效变革，建立良 好的管理基础。因此，政务信息流程的整合对整个政府信息化建设起到决定性作 用。政府对信息化项目的组织领导、政府组织良好的管理基础是政府信息化过程 中的另两个重要因素，是政府信息化建设的必要条件，二者缺一不可。政府作为 其信息化项目的核心参与者，必须掌握整个信息化建设的进程，否则，不仅会出 现效率、效益上的损失，严重者还可能导致整个项目的失败。政府组织良好的管 理基础是信息化建设的基本目标之一，我国实行改革开放政策二十多年，经济体 制改革方面已突显出巨大的成绩，政治体制改革却一直是步履维艰。从某种意义 上，现有的政治体制已经束缚了市场经济的发展，成为整个社会发展的瓶颈。通 过政府信息化建设实现政府机构的变革，创立良好的管理基础是推进政治体制改 革最有效、最彻底的办法。 由此，我们不难看出，在对政府信息化过程中非技术因素的研究里，政务信 息流程的整合是整个信息化建设的基础，是关键之所在。没有政务信息流程的整 合，政府对信息化项目的组织领导或是政府组织良好的管理基础，都是无水之源、 无本之木。政务信息流程整合的实现就能体现出政府对信息化建设的有效领导， 同时，它也是实现政府变革的前奏曲。因此，在对政府信息化建设中的非技术因 素进行研究时，政务信息流程整合为核心问题，政府对信息化项目的组织领导、 政府的组织变革等其它问题作为次重点。 当然，在信息化建设的非技术因素中，还有许多的其它因素，本文不可能一 一罗列清楚，还有待于今后的进一步研究。 i o l | f 【府信息化过程中的非技术因素研究第三章政务信息流程整台 第三章政务信息流程整合 政务信息流程的整合是整个信息化建设的核心步骤，是关键之所在。我国当 前大力推进的政府信息化建设，实质上就是运用信息技术对现有政府组织结构和 政务业务流程进行优化重组的过程，政府业务流程和政府组织机构的优化重组只 有通过政务信息流程的整合才能得以真正实现。具体分析政务信息流程的整合及 其对政府业务流程、政府组织机构的影响是该部分的具体内容。 一、政务信息流程涵义 ( 一) 、政务信息流程的含义 政务信息是政务信息流程的元概念，在了解政务信息流程的含义之前，有必 要对政务信息的概念作一番介绍。所谓政务信息，它属于社会信息的组成部分， 是反映国家各级行政机关活动的各种信息。【司政务信息具有以下一些特点：一是内 涵广泛。政务信息内容包罗万象，不仅包含政治、军事、外交等方面的内容，而 且还包含对市场经营、生产实践等间接管理的社会活动的信息。二是政务信息导 向性强。国民经济乃至整个社会的发展都有赖于重要信息的引导，在政务信息中， 各种方针、政策、法规、指令、规划、部署等都是重要的导向性信息，发挥着重 要调控作用。三是政务信息具有内向性的特征，从国家利益或国家安全出发，必 须对信息的扩散性和共享性加以控制，外在表现就是部分政务信息只在一定范围 内或特定的信息体系中传递。 政务信息流程是以政府有关部门输入各种信息和公民需求为起点到政府有关 部门最终处理有关信息并创造出让公民满意的服务为终点的一系列活动。 6 1 政府的 职能是通过政府职能部门的机构设置和业务活动的有效运行来实现的。政务信息 流程则是政府职能实现和业务操作的具体反映。因此，政务信息流程实质就是政 府行政活动的缩影，高效、顺畅的信息流程是保证政务活动主体群体协作和职能 实现的重要前提。 一般而言影响政务信息流程的因素按其来源可以分为组织外部影响因素和 组织内部影响因素。 1 、组织外部影响因素包括：政务信息的生产效率。信息的生产效率越高， 政府信息化过程中的非技术因素研究第三章政务信息流程整台 则相对可被利用的信息量就越多，信息流入量就越大。政务信息的质量，所提 供的政务信息的质量越高，则被采纳的信息量就越多，信息流入量就越大。获 得政务信息的成本，政务信息的获得所花费的成本越高，则相对流入量就越少。 信息市场的发育状况。信息市场如果不发达，则需由其它途径得到，信息流通 缓慢，流入量就少。其它因素。 2 、组织内部的影响因素包括：政务信息的投资量。组织用于信息生产和信 息服务的投资越多，则可提供的信息量就越多，信息流就越大。政务信息人才。 高素质的信息人才越多，生产的信息量就越多，流出量就越大。获得政务信息 的成本。政务信息获得所需成本的高低决定了组织的信息流量的多少，成本越高， 流出量越少。政务信息的消费需求。公民及其它的社会组织对政务信息的消费 需求对信息流出量有着直接影响。其它因素。 ( 二) 、传统政务信息流程的特点及存在问题 在传统组织中，信息流程大多是按照组织的业务流程、组织机构、功能目标 等框架体系进行设计，其特点是不具有连续性，被割裂成一个个没有联系的独立 体，信息在这种组织中一般呈“孤岛”关系结构，各部门之闻、各项工作之间缺 乏必要的交流与协调，导致不能很好的完成政务活动的组织与管理，也很难准确 及时的提供政务信息服务。 传统政务信息流程建立在“分工理论”的基础之上，仍是以职能为划分依据 相互割裂的，政府各业务部门之间的信息流通不畅和传递失真不仅影响和阻碍政 府管理效率提高，而且与现代信息技术在政务信息流程中运用产生严重的不协调， 具体体现在： 一、传统政府组织中，中间管理层的大量存在减缓了信息传递的速度，造成 了信息的严重失真。传统政府组织是层级制结构，组织中的每一个层次相对独立， 完成各自不同的职能，对数据和信息有着不同程度的需求和控制，而且每个层级 的工作人员只对他们的顶头上司负责，这样就形成了没有双向信息交流的且层级 复杂的管理模式。这种管理模式依赖于中间管理层，他们既处理政府内部的纵向 信息( 此时政府内几乎没有横向信息的交流) 又对政府的活动进行协调和控制，其 结果就是中间管理层变得越来越庞大。政府的决策层过于集中，对形势和市场的 变化做出及时和正确的回应相当困难，成为信息传递和交流的障碍。 二、政府行政人员当前的管理能力与信息能力与政府信息化所要求达到的水 j 攻肝信息化过程中的非技术因素研究第三章政务信息流程整合 平存在一定的差距。在政府信息化过程中，政府行政人员通过信息技术可以突破 时空的限制，看到、昕到、触觉到以前无法感知的事物，行政人员必须适应信息 时代的新要求，更新传统观念，尽快学习现代化的管理知识，掌握与运用现代化 的行政管理技术和工具，利用及时获得的大量信息，逻辑的、辩证的和系统的思 考问题，提高行政效率和决策水平。 三、传统政府组织中管理决策者的有限理性与现代信息技术存在着不协调性。 传统政府组织中，由于管理决策者对信息了解的不完备性，导致了靠经验、感性 进行决策的盲目现象。根据诺贝尔经济学奖得主西蒙( s i m o n y l 是出的“有限理性” 学说，信息的不完备性是影响人们进行理性判断和决策的直接原因之一。现代信 息技术可以在适当的时候把适当的信息提供给适当的管理决策者，这样就改善了 决策者的有限理性，提高了政府决策的科学性和合理性。 四、传统政务信息流程与新型管理模式之间的不协调性。传统政府组织是以 职能分工为依据设置机构的，传统的政务信息流程也是按照组织机构来进行设计 的。新型的政府管理模式要求以用户为中心，以用户的需求为出发点，与之相应， 政务信息流程则应以公民需求为依据进行重新设计。 在信息资源成为最重要的竞争优势的信息化社会。以职能为分工依据的政务 信息流程已经成为阻碍政府信息化进程乃至整个社会信息化进程的致命弱点。对 传统政务信息流程的整合势在必行。 ( 三) 、政务信息流程的整合及其必要性 电子政府不是运用信息技术对传统政府的信息流程进行简单“模拟”，而是要 求以信息技术作为支撑条件对传统政府的信息流程进行重组。政务信息流程的整 合是指为了在衡量政务信息流程绩效的关键性指标上取得显著改善，从根本上重 新思考、彻底改造政府的信息流程。其中衡量政务信息流程绩效的关键性指标包 括信息本身质量、信息流动成本、参与者的工作效率、参与者具体目标的实现程 度、信息流程的可操作性、信息流动的互动性、信息安全性、信息服务质量和公 众满意度等。f q 在信息流程重组中，将其作为一个整体进行通盘考虑显得尤为重要。 缺少信息流程的整体概念，可能会增大信息流程系统内部的元素性和时序性内耗， 最终会以牺牲信息流程的整体效率作为代价。 所谓政务信息流程的整合并不是简单将现代信息技术运用到原有的政务信息 流程中，而是以利用现代信息技术为手段从根本上对政务信息流程及组织机构进 政府信息化过程中的非技术因素研究 第三章政务信息流程整合 行重新设计。政务信息流程的整合应遵循以下原则： 1 、以信息技术为手段，以数据共享为主要方式，增强部门之间的技术合作， 提高信息流程的合作程度，提高工作效率。 2 、加强数据处理，实现对数据进行进一步挖掘和多角度分析，增强组织的竞 争能力。 3 、对信息市场环境的变化作出快速反应提供政府组织及公民需要的政务信 息产品和服务。 政务信息流程的整合应以压缩合并中间管理层次为主要方式，调整内部结构， 淡化控制观念，寻求一种低成本、高效率、简捷而灵活的网络模式。对政务信息 流程整合的基本步骤为： 1 、建立政府机构的政务信息流程整合模型。分析政务机构当前政务活动的信 息流程，建立整个政府机构的政务信息流程图，从而建立整合后的政府信息流程 模型。这一过程实际上就是对政府机构现状的重新整合。 2 、分析具体政务信息流程模型。分析所建立的政务信息流程模型中各个具体 的信息流程和整体模型，及其中各环节的作用。 3 、设计新的政务信息流程模型。利用和发展已有的政务信息流程规则，对已 建立的政务信息流程模型进行改进和重新设计。 4 、再造政务信息流程的组织结构。这一过程就是重新分工的过程。根据新的 模型，以信息流程为中心重新组织政府机构的政务活动。 5 、评估和改进。建立政务信息流程的效益评估标准，分析政务信息流程整合 的效果，并进行改进。 政府所有的政务活动，从某种意义上讲，实质上都是信息传递和加工的过程， 都可以以信息流程表示出来。可以说，政务信息流程决定了政府的业务流程和组 织机构。整合政务信息流程是政府信息化建设的关键步骤。我国当前大力推进的 政府信息化建设，实质上就是通过对政务信息流程的整合实现对现有政府组织结 构和政府业务流程进行优化重组。可以说，改造政府组织机构、业务流程是政府 信息化的必由之路，改造政务信息流程是改造政府组织机构、业务流程的根本途 径。 1 4 政府信息化过程中的非技术因素研究 第三章政务信息流程整合 二、政务信息流程整合的目标改造政府组织机构、业务流程 ( 一) 、政府业务流程重组的原则：以政务信息流程整合为依据 政府业务流程重组强调以业务为改造对象和中心、以关心公民需求和满意度 为目标，对现有的业务流程进行根本性的再思考和彻底的再设计，利用先进的信 息技术和现代化的管理手段，最大限度地实现技术上的功能集成和管理上的职能 集成，以打破传统的职能型组织结构( f u n c t i o n - o r g a n i z a t i o n ) ，建立全新的过程型组 织机构( p r o c e s s - o r g a n i z a t i o n ) ，从而实现政府在效率、质量和服务等方面的巨大改 善。 政务信息流程的整合要求政府业务流程重组后要彻底摆脱那些既定的结构与 过程，创造发明全新的工作方法，要对业务操作方法重新构造，而不是对原有的 业务操作方法进行改良、增强或调整。具体而言，政务信息流程的整合对政府业 务流程的重组提出了以下的原则： l 、政府业务流程的设计必须以公民需求为中心，改变传统的以政府自身的需 求为出发点的设计思路。 2 、政府的组织设计要从传统的面向职能管理转变成为面向业务流程管理，以 流程为中心，将各部门的职能融合在流程这一整体中。消除不同职能之间的界限， 为业务流程的高效运作扫清道路。 3 、以系统的观点注重整体流程的最优化。业务流程的重组必须从系统的角度 出发，改变政府各部门在参与到某一具体信息流程时，更多注意到的是其在社会 分工中所要实现的具体目标，而没有信息流程的整体概念的现状，以整体流程的 最优化为目标，尽可能减少无效劳动及流程间的内耗，实现信息流程的最优化设 计。 4 、加强部门问紧密合作，发扬团队精神。政府业务流程涉及不同部门，在政 府业务处理的过程中，必须高度重视团队作用，加强来自不同部门的成员的合作， 保证政府业务流程高效、有序、顺畅的执行。 ( 二) 、政府组织机构改革是政务信息流程整合的必然要求 传统的权力政府对社会的控制是建立在对信息的控制和专享上，信息是权力 的源泉，在“金字塔”式的组织机构中，高层政府垄断信息，而下层政府和公众 至多只能掌握有限的局部信息。在这种组织结构中，管理层次和管理幅度两者之 间成反比关系。上层管理者对下层进行监督和控制，下层向上层管理者请示、申 政府信息化过程中的非技术因素研究 第三章政务信息流程整合 诉并执行命令，组织内部是相对封闭的。由于信息交流结构中层级低者对层级 高者的屈从而导致信息失真，这种组织机构严重阻碍了信息的交流与传递。政府 信息化要求政府组织机构充分运用现代信息和通信技术，打破传统政府的组织界 限，构建一种新型的信息传播模式，从而形成一种完全开放的矩阵式的组织结构。 因此，政府组织机构的改革是政府信息化发展的必然要求。 朱镕基同志曾明确指出：“政务信息化的发展要与政务职能转变相结合。”按照 这个指导思想，我国政府信息化的建设应该以政府的业务流为主线，而不是以政 府的部门或地区为规划政府信息化建设的基础。【8 l 由于政府职能是通过具体的政府 业务活动来实现的，对政府组织机构的改革，关键环节就是对政府业务活动的流 程进行重组。 ( 三) 、政府组织机构、业务流程、信息流程及政府信息化之间的关系 政府信息化是一个变化的过程，对政府的业务流程、组织结构等诸方面进行 优化、