（管理科学与工程专业论文）政府投资项目代建制风险管理研究.pdf

重庆大学硕士学位论文中文摘要 摘要 代建制是政府投资项目的管理方式深化改革的产物，它改变了“建、管、用” 一体的建设管理方式，同时引入专业化管理，极大提高了项目管理水平，从而提 高了政府的投资效率，而且有利于政府进一步转变职能，使政府从微观管理、具 体项目管理上解脱出来，重点进行宏观管理和规范市场秩序等方面的工作。但是 就目前看，代建制还属于发展的初期，在实践中还存在的诸多问题和不少风险， 这是由代建制自身机制和相关制度的不完善所决定的。本文就代建制的风险进行 了研究。 本文首先介绍了政府投资项目和代建制相关概念，通过分析政府投资项目管 理模式和现状以及相关文献，阐述代建制的定义、模式、特点和各方关系；通过 对政府投资项目实施代建制的发展现状以及前人的研究成果分析，提出目前代建 制推广过程中存在的问题，指出代建制的风险主要为来自代建制自身机制的风险 ( 道德风险) 和制度不完善带来的风险；本文研究了代建制中的委托代理关系， 分析了代建制的道德风险形成原因及表现形式，并指出了代建制道德风险的风险 因素；通过分析我国代建制相关制度现状和存在的问题，指出由于存在制度缺失， 使代建制的风险迸一步放大；根据前面的分析，本文从代建人招标的评价体系， 合同的激励机制和风险约束机制，信息沟通和风险监督及建立合理的风险分配和 转移对策四个方面是提出代建制的风险管理对策；最后，提出了代建制制度建设 相关的一些建议，包括建立代建企业的市场准入体系、建立明晰的产权制度、出 台委托代建合同示范文本和加强项目管理企业素质建设等相关制度。 关键词：代建制委托代理关系道德风险风险管理对策制度建设 重庆大学硕士学位论文英文摘要 a b s t r a c t a g e n tc o n s t r u c t i o nm a n a g e m e n tm o d ei s ap r o d u c to fi n d e p t hr e f o r mt h e m a n a g e m e n tm o d eo fg o v e r n m e n ti n v e s t m e n tp r o j e e t s i th a sc h a n g e dt h ec o n s t r u c t i o n m a n a g e m e n tt h a tt h es a m eo r g a n i z a t i o np l a y st h er o l eo f i n v e s t o r , c o n s t r u c t o r , m a n a g e r a n du s e l i ti n t r o d u c e so fp r o f e s s i o n a lm a n a g e m e n t , w h i c hg r e a t l yi n c r e a s e dt h el e v e l o fp r o j e c t m a n a g e m e n t ，t h e r e b yi n c r e a s i n g t h e e f f i c i e n c y o ft h eg o v e r n m e n t 。s i n v e s t m e n t s b u ta l s oc o n d u c i v et of b r t h c rt r a n s f o r mg o v e r n m e n tf u n c t i o n ss on l a tt h e g o v e r n m e n tc a ne x t r i c a t et h e m s e l v e sf o r mm i c r o - m a n a g e m e n ta n dm a n a g e m e n to f s p e c i f i cp r o j e c t st of o c u so nm a c r o e c o n o m i cm a n a g e m e n ta n ds t a n d a r d i z et h em a r k e t o r d e ri nt h ew o r k h o w e v e r , s of a r , a g e n tc o n s t r u c t i o nm a n a g e m e n tm o d ei ss t i l li na n e a r l ys t a g eo fd e v e l o p m e n t , t h e r ea r es t i l lm a n yp r o b l e m si np r a c t i c ea n dal o to fr i s k , w h i c hi sd e t e r m i n e db yi t so w nm e c h a n i s m sa n dt h ei m p e r f e c t i o n so ft h ei n s t i t u t i o n r e l a t e d t h i sp a p e rc o n d u c t e das t u d yo nt h er i s ko f a g e n ts y s t e m t h i sp a p e ri n t r o d u c e st h ec o n c e p to fg o v e r n m e n ti n v e s t m e n tp r o j e c t sa n dt h e a g e n tc o n s t r u c t i o nm a n a g e m e n tm o d e ，t h r o u g ha n a l y s e st h es t a t u sq u oo fi n v e s t m e n t m a n a g e m e n ta n dr e l a t e dl i t e r a t u r et oe x p l a i nt h ed e f i n i t i o no fa g e n tc o n s t r u c t i o n m a n a g e m e n tm o d e ，a n di t sm o d e l ，f e a t u r e s ，a n dt h ep a r t i e s ；a n dt h e nt h r o u g ha n a l y s e s t h eg o v e r n m e n ti n v e s t m e n tp r o j e c ts t a t u sb ya g e n tc o n s t r u c t i o nm a n a g e m e n tm o d e a n dt h ep r e d e c e s s o r sr e s e a r c hr e s u l t s ，p o i n t i n go u tt h a ti nt h ep r e s e n to fp r o m o t i o n a g e n tc o n s t r u c t i o nm a n a g e m e n te x i s t sm a n yi s s u e s ，a n dr i s kw h i c hi sd e t e r m i n e db y i t so w nm e c h a n i s m sa n dt h e i m p e r f e c t i o n so ft h e i n s t i t u t i o nr e l a t e d a p p l y i n g p r i n c i p a l - a g e n tm o d e la n a l y s e st h ei n e v i t a b i l i t yo fm o r a lh a z a r da n dt h ef a c t o r so f m o r a lh a z a r d ；t h r o u g ha n a l y s e st h ec u r r e n ts i t u a t i o no ft h el a w s ，r e g u l a t i o n sr e l a t e d ， p o i n t e do u tt h a tt h e r ea r ef a u l t i n e s si nt h ei n s t i t u t i o nr e l a t e d ，a n di te n l a r g e st h er i s k a c c o r d i n gt o t h ep r e v i o u sa n a l y s i s ，t h i sp a p e rp r o p o s e sf o u rr i s km a n a g e m e n t m e a s u r e 8 ，f i r s t l y , r e i n f o r c e dt h et e n d e re v a l u a t i o ns y s t e m ；s e c o n d l y , s t r e n g t h e n e dt h e c o n t r a c ti n c e n t i v em e c h a n i s m sa n dr i s kp r e v e n t i o nm e c h a n i s m s ；t h i r d l y , i n t e n s i f i e d c o m m u n i c a t i o na n ds u p e r v i s i o n ；a tl a s t , e s t a b l i s h e dar e a s o n a b l er i s ka l l o c a t i o na n d t r a n s f e ro fc o u n t e r m e a s u r e s f i n a l l y , p r o p o s i n gs o m es u g g e s t i o n so fi n s t i t u t i o n ，w h i c h i n c l u d et h a t , e s t a b l i s h e dt h ee n t e rs y s t e mo fc o n s t r u c t i o nc o r p o r a t i o n , e s t a b l i s h e d d e f i n e dp r o p e r t yr i g h ts y s t e m ，c 9 3 m eo nac o n s t r u c tc o n t r a c td e m o n s t r a t i o nt e x ta n d s t r e n g t h e n e dt h ec a p a c i t yo f t h ep r o j e e tm a n a g e m e n te n t e r p r i s e 重庆大学硕士学位论文 英文摘要 k e yw o r d ：a g e n tc o n s t r u c t i o nm a n a g e m e n tm o d e ；p r i n c i p a l - a g e n t ；m o r a lh a z a r d s ； r i s km a n a g e m e n tm e a s u r e s ；i n s t i t u t i o na d v i c e s ； 1 1 1 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取 得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文 中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得重废太堂 或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本 研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：治随讧签字日期：泐易年f ；2 月f 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解重庭盍堂有关保留、使用学位论文的 规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许 论文被查阅和借阅。本人授权重废太堂可以将学位论文的全部或部 分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段 保存、汇编学位论文。 保密() ，在年解密后适用本授权书。 本学位论文属于， 不保密( 、力。 ( 请只在上述一个括号内打“4 ”) 学位论文作者签名：满佼足 导师签名： 签字日期：沙占年月 1 日 删孕 重庆大学硕士学位论文 l 绪论 l 绪论 1 1 课题研究的背景 政府投资项目是实旄政府职能的一种重要手段。政府投资项目对经济活动起 着非常重要的作用，在我国每年的社会固定资产投资中，政府投资项目所占的比 重很大。近年来，我国实施积极的财政政策以扩大内需，政府投资数额急剧增长。 但是，我国政府投资项目管理体制和管理方式还存在薄弱环节。因而出现诸如效 率低下、资源浪费严重、滋生腐败现象等问题。因此，对政府投资项目的管理方 式需要进一步深化改革。 为了进一步深化投资体制改革，强化政府投资项目的投资主体地位，提高政 府投资项目的水平，充分发挥政府投资项目的投资效益，国务院关于投资体制改 革的决定中明确规定：对非经营性政府投资项目加快实行代建制”，即通过招 标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量 和工期，建成后移交给使用单位。 作为政府投资项目管理方式改革的产物代建制，自其推出之日起，就引起 了各方的广泛关注和热烈讨论。在实践中，很多政府投资项目己经或正在以代建 制的方式操作，不少省市甚至已在法律层面上对其进行了定义和规范。但是，无 论在理论的层面上，还是在经验的层面上，目前各有关方面对代建制仍然没有达 成共识，不少代建单位对自身的定位及改革方向也感到茫然。前不久刚刚落幕的 我国首届代建制，理论与实践高峰论坛上，提出了当前“代建制”实践中的诸多问 题，主要包括代建制中的代建人的选择，代理活动中的风险控制，和代建合同等 问题，这些问题都颇为值得关注与思考，而解决好这些问题也是推动代建制胜利 实行的有力保证。 因此，进行代建制的进一步研究、推进代建制的完善和发展已经成为我国政 府投资领域的重要议题，本文正基于此，就代建制风险管理的角度对其进行研究。 1 2 国内研究现状 随着代建制在全国各个省市的试点，对代建制的研究是当前的热点问题，但 是由于代建制尚属新兴事物，还处在起步阶段，所以大部分研究着重在代建制的 理论研究和定性方面，以提出建设性的意见为主。 于蒙，李南认为“代建制”是促进市场配置资源、抑制腐败的有效途径，指出 现行政府工程的“自建，自管、自用o 讥制、国有资产的无主以及市场经济制度和 监督机制的不完善是导致“三超”、低效管理以及滋生腐败的主要原因。代建制可 2 重庆大学硕士学位论文i 绪论 以从体制上铲除腐败和三超滋生的土壤，可通过价格这只看得见的手来引导工 程建设市场，提高交易效率；代建制可以实现以存货、数量配给与价格机制相结合 的高效机制调节供需平衡，改善工程建设市场的微观结构，降低市场风险；代建制 的专业化性质有利于进行质量差别定价解决市场的逆向选择问题。 尹贻林和严玲通过介绍发达国家和地区政府投资项目组织管理和监管的运行 机制，探讨了我国政府投资项目组织实施方式中的代建制模式，以及代建制下由 资金、计划、市场三个方面共同构建政府投资项目监管体系。资金监管从财政资 金预算和资金使用效率角度建立政府投资项目资金监督约束机制；计划监督从我 国发展委员会角度对政府投资项目的决策、设计等阶段进行监督；市场监管从建设 行政主管部门角度建立政府投资项目建设市场监督机制。 毛寨汉，李景茹，刘祥恒政府投资项目实施“代建制”的分析一文指出代 建制是应现实之要求而产生的制度，它突破了现行的政府投资体制中“投资、建设、 管理、使用”四位一体的管理模式，使各环节彼此分离，互相制约，在现行实践中 已经被人们看成是抑制腐败、克服“三超”( 概算超估算、预算超概算、结算超预 算) 现象的有效方式。同时指出，代建制作为一种刚刚兴起的项目管理模式，在实 施过程中尚存在一些障碍，与现有的建设管理体制、市场环境和法律制度有一定 的不协调。提出加强立法工作建立合理的激励与约束机制，培育代建市场，加强 协会对代建单位的作用等建议。 田丽红，李明认为，吁建制”作为一种新的建设形式，实现了投资、建设、 管理和使用的相互分离。在这种情况下，只有实施有效的监管，才能实现政府的 投资目标，避免出现因为委托代理关系的存在而产生的对项目的不利影响。提出 应完善招投标制度，加强合同管理，作好项目后评价，加强预算管理等建议。 陈光临，房新勤认为，推行“代建制”是我国基建管理体制的一项重大改革。 给谁代理和谁来代理是“代建制”的基本内容，其中谁来代理是干弋建制”的实质内 容。给政府代理和给项目法人代理两种方式各有利弊，应因地、因行业而异。必 须充分考虑代建单位的利益和风险，以避免监理单位的生存危机。 张矿，饶晓军通过对“代建制”现状的分析，认为现有代建制”将系统化的项 目管理工作分化开来，由代建方和监理方分而治之的体制不利于业主项目管理工 作，也不利于与现行国际项目管理惯例接轨。建议成立专业化的工程咨询公司来 主导“代建制”的运行，负责实施全面项目管理工作。 张健，陈仁深通过对比分析国内工程项目实行“代建制”的实例，总结了实行 项目“代建制”管理模式的优点，并指出代建制在运行过程中主要存在以下几个问 题：缺乏法律法规的保障，缺乏职能定位依据，缺乏统一的管理和可能存在新的 垄断等问题。 3 重庆大学硕士学位论文 i 绪论 周国栋，袁锡卿认为推进代建制改革，在制度安排上还需注意：政府投资主 管部门要加强引导和管理，切实加强政府投资项目的前期工作，让代建单位真正 成为自我管理的法入主体。应用竞争机制确定代建单位，发挥使用单位监督作用， 加强政府部门监管和重视工程担保与工程保险工作等。 在我国首届“代建制”理论与实践高峰论坛上，提出了当前“代建制”实践中的 诸多问题，主要包括代建制中的代建入的选择，代理活动中的风险控制，和代建 合同等问题，同时代建制的风险问题成为了近来的研究热点。有很多学者都在这 方面进行了研究。 翁谦认为代建制存在经济风险，技术风险和外部监督风险，指出推进代建制 需进步完善法律，建立合理的代建单位评价体系和整顿咨询业。 向强，杜蕾通过分析我国代建制配套制度的现状以及我国实行代建制可能产 生的风险，认为如果制度不配套，则在代建工程节余很大的情况下，代建单位可 能与旄工、监理、材料供应等单位串通，将本该由纳税人获得的工程节约非法据 为已有。并提出了对这种风险的防范措施。 何琴认为要充分发挥代建制的优势，委托人还必须高度重视委托代理带来 的逆向选择和道德风险，并从委托一代理理论和风险管理理论，采取一系列的风 险防范和控制措施，进行有效的风险管理。 郧中美、方俊针对代建市场中政府主管部门与代建单位的信息不对称状况， 在代建合同支付激励规定的基础上对代建管理费用进行研究，建议制定适合我国 代建合同激励的考核指标。 陈志华，成虎，周红通过从代建制项目环境系统，项目行为主体及管理过程 系统的分析了代建制的风险，同时提出应规范和完善政府对代建制的管理，明确 项目业主的职责，加强对代建人资质的管理和培育工程项目管理公司等建议。 以上研究成果为推进我国的政府投资制度改革，推行“代建制漠定了一定的 理论基础，指出了代建制在实行过程中存在的问题，并针对不同的问题，提出了 相应的建议，但对代建制的实践缺乏系统地分析。许多学者都指出了在当前代建 制的运行过程中存在问题，这些问题主要包括代建人的选择，代建人监管，代建 费用确定，和相应的制度改革的问题，并提出了相应的建设性意见，但是却缺乏 系统的论证和未提出可行性的实践方法，对风险论述较少。 1 3 课题研究的目的和意义 吖弋建制”作为一种同市场经济相吻合的新型工程管理模式，得到了国家和全 社会认可。但是代建制还不成熟，正如前面各位学者的研究那样，代建制还存在 很多问题，这些问题都将给代建制的实麓带来风险，本课题研究的目的就在于通 4 重庆大学硕士学位论文 1 绪论 过系统的分析代建制机制及相关制度存在的缺陷等原因而导致的代建风险，提出 风险管理机制，为推动当前代建制的健康发展提供一定的理论依据和实践方法。 本研究的意义有以下几个方面： 对代建制风险的研究有助于提高对风险的认识，在实践中增强风险意识。 政府投资项目代建制项目投资大，由于项目本身的不确定性、代建制机制和制度 的缺陷，代建制项目存在较大的风险，如果对风险认识不够，将对国家造成巨大 的损失。通过认识代建制的风险，才能去应对风险。 本文针对代建制的风险，提出相应风险管理对策，包括代建单位评价体系， 合同的激励和约束，风险的分配和转移和风险监督机制等措施，以及相关制度的 建设和完善的建议，对应对当前的代建制风险有现实意义，有利于促进代建制的 健康发展。 1 4 主要研究内容和框架 本文的主要研究内容： 第1 章，绪论。阐述课题的研究背景，国内研究现状及课题研究的目的、意 义、内容和方法。 第2 章，政府投资项目及代建制综述。通过分析政府投资项目管理模式和现 状以及相关文献，并阐述政府投资项目管理新模式代建制的定义，特点和各方 关系。 第3 章，我国代建制发展存在的问题和风险。通过对政府投资项目实施代建 制的发展现状以及前人的研究成果分析，提出目前代建制推广过程中存在的诸多 问题，比如代建单位的法律地位、代建制的相关管理体系、项目管理公司方面的 等问题，指出代建制的风险主要为来自代建制自身机制的风险和制度不完善带来 的风险。 一 第4 章，代建制的风险分析。本文代建制的道德风险形成原因及表现形式， 以及分析了代建制道德风险的风险因素，提出要解决代建制中委托代理的激励问 题，应通过加强监督，减少信息的不对称。同时通过分析我国代建制相关制度现 况和存在的问题，指出由于制度不完善，使代建制的风险进一步放大。 第5 章，代建制的风险管理对策。本文从代建人招标( 本文就其评价体系提 出见解) ，合同的激励机制和风险约束机制，信息沟通和风险监督及建立合理的风 险分配和转移对策四个方面是提出代建制的风险管理对策，四个方面相辅相成。 第6 章，代建制相关制度建设与完善。主要从以下四个方面提出建议：建立 代建企业的市场准入体系、建立明晰的产权制度、出台委托代建合同示范文本和 加强项目管理企业素质建设等。 重庆大学硕士学位论文1 绪论 第7 章，结论。 主要框架如图1 1 ： 图1 1 论文结构框架 f i 9 1 1f r a m e w o r ko f p a p e r s 1 5 研究方法 本课题在研究过程中，采用了访谈调查和资料分析相结合。通过分析代建制 的内在机制和外部环境，找出代建制模式存在的问题。作者还关注各地区的政府 投资项目代建制地方试行办法的实施，及当地项目代建企业的实际情况。通过访 问当地相关部门和代建企业，获取政府投资项目代建制在实行过程中存在的问题。 针对具体的政府投资项目实行代建制过程中出现的问题，访问项目代建过程中的 各参与方，结合项目资料和档案，分析问题的根源和解决之道，通过面谈和e m a i l 的方式与专家探讨政府投资项目代建制模式在政府工程中应用的有关问题。同时， 文献研究将是本论文研究方法的有力补充。通过调阅国内外项目管理、政府投资 项目管理、代建制的有关文献，进行总结研究。 6 重庆大学硕士学位论文 2 政府投资项目及代建制综述 2 政府投资项目及代建制综述 2 1 政府投资项目 2 1 1 政府投资项目的定义 政府投资项目指的是通过财政拨款、发行国债、利用国外金融机构贷款等方 式运作的各类建设项目。政府投资项目按性质分为：经营性项目、准经营性项目 和非经营性项目，本文主要针对菲经营性项目进行研究。 政府投资项目是实施政府职能的一种重要手段。它对经济活动起着非常重要 的作用，在我国每年的社会固定资产投资中，政府投资项目所占的比重较大。近 年来，我国实施积极的财政政策以扩大内需，政府投资数额急剧增长。因此，加 强政府投资项目的投资效率对整个国民经济的发展有重要的意义。 2 1 2 政府投资项目工程管理模式 在我国非经营性政府投资项目工程管理的发展过程中，曾出现了以下几种管 理模式： 工程指挥部型 多为一次性业主，计划部门下达基本建设计划后，由政府有关部门牵头，组 建一个l f 每时性的基建班子( 即建设工程指挥部) ，该机构一般临时从政府有关部门 抽调人员组成，负责人通常为政府部门的主管领导，待基建任务完成后，基建班 子解散。目前，一些大型的公共建筑、市政工程以及环境治理工程等，多采用这 种方式；而一些平时没有项目或者是项目很少的单位，由于没有常设的基建管理 机构，在实施项目时也常常会临时组建工程管理班子，一般称为项目筹建处。 基建处型 主要存在于一些常年有建设任务的政府部门，如教育、文化、卫生、体育等， 以及一些工程项目较多的单位均设有基建处，由其代替政府行使部门业主职能。 在这种模式下，具体项目的实施一般由基建处进行，而政府部门主要是进行常规 性的行政性管理。 事业单位型 政府设立的其他事业单位，从事工程建设的组织实施，如高速公路管理局、 公路局等。 政府部门型 地方财政投资的城市道路、桥梁等市政工程及水务工程由政府相关部门( 如 市政管理处等) 负责组织建设和管理。 重庆大学硕士学位论文2 政府投资项目及代建制综述 2 1 3 政府投资项目管理模式存在的问题 现有的项目管理模式在我国经济的不同发展时期发挥过积极的作用，并有力 地促进了经济的发展。对于经营性的政府投资项目，国家计委于1 9 9 6 年3 月发布 了国有单位经营性基本建设大中型项实施项目法人制，即项目法人型的管理模式。 但是对于非经营性的项目还是延续了工程指挥部型、基建处型等模式，已不适应 当前经济的发展，存在着很多问题。 “一次性业主”缺乏专业性。“一次性业主”是指主要业务不是工程建设的行 政事业性单位，如文化、教育和卫生等行政主管部门。其对政府投资项目的管理 呈现出分散化、临时性和自营性的基本特征，而且由于其不懂专业引起了大量的 质量、安全问题。另外，项目管理班子是非专业性的临时性机构，多为一次性管 理，一旦项目完工，管理机构也就解散，使得经验和教训都是次性的，无法有 效提高管理水平，业主的各项责任难以真正落实，而且解散后的项目管理班子人 员又很难安置，产生的问题很多。 同位一体化现象非常严重。目前大量政府投资项目是由使用单位组建项目 管理班子，致使“投资、建设、监管、使用”四位一体，以致对政府投资项目建设 实施过程的业主监管不力。一些有关建设市场和建设管理的法律法规对政府投资 项目缺乏约束力，业主可能不执行法定建设程序，擅自扩大建设规模、变更建设 内容，最终使项目投资超出预算，而且质量难以控制。 政府投资方向不合理。由于财政预算资金的无偿性和政府对投资责任的约 束力不强，致使部门之间争投资、上项目，政府投资范围过大、包揽过多、战线 过长，最终导致重点、急需的项目没有资金保障；而政府资金仍有大量投向非重 点领域，没有真正体现社会公众利益和发展的需要。一些地方和单位相互攀比， 贪大求全，办公和接待设施越建越大，标准越来越高。“形象工程”、“政绩工程”、 “人情项目”难以杜绝，致使有限的政府投资难以发挥应有的作用。 对政府投资项目的资金使用监管力度不够。由于在资金监管方面存在疏 漏，使资金使用的效力得不到保障，在项目实施过程中容易出现对财政预算资金 的挤占、挪用、浪费现象，加大了投资成本，降低了政府投资效率。各级政府发 展与改革委员会( 以下简称“发改委”) 每年按其下属各部门的申请报告将财政资金 拨给各部门，然后由各部门对资金进行管理。职能部门严重的分割使各部门在没 有相互监督的情况下对资金的使用不是很合理。有的使用单位则可能实行工程项 目全面开花，不管资金是否充足，项目是否重要，一律投资建设，等资金产生缺 口时再继续申请，导致“投资无底洞”现象。 在以上的工程管理模式下，政府都无法转移项目建设过程中的风险，如果项 目建设过程中发生安全事故、工程项目出现质量问题或者工程决算中出现超预算 重庆大学硕士学位论文2 政府投资项目及代建制综述 等问题，都要由政府部门承担风险，这就为管理政府投资项目增加了难度。 2 2 代建制综述 2 2 1 代建制概念 国务院关于投资体制改革的决定中的规定：对非经营政府投资项目要加快 推行“代建制”，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实旌， 严格控制项目投资、质量和工期，建成后移交给使用单位。即“代建制”是指政府 主管部门对政府投资的建设项目，按照使用单位提出的使用、建筑功能要求，通 过招投标的市场机制选定专业的项目建设单位( 即代建单位) ，并委托其进行建设， 建成后经竣工验收备案移交给使用单位的项目管理方法【l 】。 2 2 2 代建制的模式 政府专业代建公司模式 由政府指定的项目管理公司，对指定项目实行代理建设，按企业经营管理。 优点是政府意愿可以较好地实现。缺点是代建单位具有垄断性，容易与使用单位 串通，造成概算的不科学，并且由于缺乏竞争，管理力度和水平不能得到提高。 政府专业管理机构模式 由政府成立代建管理机构，按事业单位管理，对所有政府投资实行代理建设。 优点是方便协调建设中的各种问题，政府易于管理。缺点在于要新设机构，并且 政府管理机构无法承担超概算责任。 项目管理公司竞争代建模式 由政府设立准入条件，符合条件的均可参与项目代建的竞争，由政府通过招 标择优选择。优点是引入竞争，避免指定做法的不科学、发生权力寻租，并可降 低投资。缺点是政府主管部门必须具有较强的经济、法律、技术专业技术能力， 方可与专业公司进行代建谈判事宜，并避免代建公司的索赔和追加资金。 目前从政府实践中看，主要采用项目管理公司竞争代建模式，本文也是基于这 种模式进行研究。 2 2 3 代建制的特点 前文提到，工程指挥部型、基建处型等现有的项目管理模式已不适应当前经 济的发展，这些模式缺乏专业性、同位一体化现象严重、政府投资方向不合理、 政府投资使用监管力度不够等问题。而“代建制”的提出，有利于解决这些问题， 它具有以下特点： 引入专业化管理，可以极大提高项目管理水平，从而提高了投资效率。长 期以来，我国对政府投资项目实行的是以“指挥部 “基建办”等“一次性业主”为运 作载体的“自建、自管、自用模式，临时搭班子，人员素质参差不齐，一些管理 9 重庆大学硕士学位论文 2 政府投资项目及代建制综述 人员不了解相关的法律法规、标准规范，不熟悉基建管理的客观规律，项目管理 处于低水平状态，低下的项目管理水平不可避免会造成工程实施中的失误，进而 造成政府投资的浪费。这种管理模式也不利于项目管理经验的积累和专业队伍的 建设。而实行“代建制”，可以改变过去“自建制”存在的这些弊端，引入全面专业 化的建设管理，在规划设计审查、工程质量控制、工期控制以及成本控制等方面 达到专业化标准，保证工程质量，提高政府投资项目的效率。 改交了“建、管，用”一体的建设管理方式。长期以来，政府投资项目多实 行财政投资，政府管理”的模式，即投资、建设、管理、使用多位一体，项目建 设中存在一定的薄弱环节。由于项目使用单位同时又是项目的建设管理单位，本 身就有投资扩张的冲动，是超概算的真正受益者，所以，在建设项目实施过程中， 项目单位擅自变更建设内容、提高建设标准、超投资、超概算等行为酱遍存在。 在项目实施过程中，由于没有引入专业化的管理队伍，在工程建设立项、招投标、 资金拨付、物资采购等环节极容易出现腐败问题，常常是“人楼建起来，干部倒下 去”。以建管分离为主要原则的“代建制”，将各个工程建设项目纳入到“阳光公开、 监督有序”的轨道上来，资金周转环节的减少，有利于降低发生暗箱操作的可能性。 有利于政府进一步转变职能。对“代建制”项目，政府主要把握产业政策和 宏观决策，项目的具体建设实施交给专业化的项目管理单位进行管理，能较好地 理顺政府投资项目各方的责权利，从而使政府从微观管理、具体项目管理上解脱 出来，重点进行宏观管理和规范市场秩序等方面的工作。 2 2 4 代建制各方关系 政府投资项目代建制是通过代建合同来实现联系，委托代建合同的相关责任 主体有：委托人、代建人、使用人三方，各方关系如图2 1 ，本文主要研究的为横 线上方的代建制各方关系。 1 0 重庆大学硕士学位论文2 政府投资项目及代建制综述 图2 1 代建制各方关系 f i g2 1t h er e l a t i o n sa m o n gt h ep a r t n e r so f a g e n tc o n s t r u c t i o nm a n a g e m e n tm o d e 委托人即政府投资人，是政府“代建制”主管部门，一般为各地区的发展和改 革委员会，代表政府作为项目的投资人。发展和改革委员会属于国家机关和行政 机关，具有合同主体条件，可行使对合同流转关系的计划、组织、管理、监督和 协调的职权。北京市政府投资建设项目委托代建合同( 示范文本) 规定项目委托 人是北京市发展和改革委员会，广州市政府投资建设项目代建制管理试行办法 规定市发展改革委作为政府投资主管部门，负责代建制的指导和协调工作。市政 府授权的主管部门或投资主管部门负责代建制的组织实施工作，项目业主负责相 关配合工作。 代建人即项目管理单位，也称为代建单位，( 在后文出现的项目管理单位，代 建单位均指代建人) ，具有独立或相对独立的地位，经法定程序成立，实行独立核 算，拥有独立的财产或经营管理权的企业，是依据建设部2 0 0 4 年1 1 月1 6 日发布 的建设工程项目试行办法要求注册的项目管理企业等。代建单位的主要职责 和工作内容包括：在项目决策阶段，与项目业主共同组织设计优化工作，进行可 行性研究和项目建设策划；在项目实施阶段，代表项目业主进行设计管理、招标 管理、采购管理、施工管理和竣工验收等，并对工程项目进行质量、安全、进度、 费用、合同、信息等管理和控制。 使用人即项目建成后的使用单位，也即国家机关、事业单位或社会团体，他 们提出项目建设要求，提出项目使用功能配置、建设标准，经可行性论证，项目 确有必要建设，由政府投资兴建，在项目建设过程中协助代建单位，并对代建单 位实行质量等监督，是项目建成后的使用者。 重庆大学硕士学位论文 3 我国代建制发展存在的问题和风险 3 我国代建制发展存在的问题和风险 3 1 我国代建制的发展状况 政府投资项目代建制是顺应时代发展产生的新事物，是今后政府投资工作必 然趋势，也是目前发达国家普遍采用的做法。上世纪九十年代，美国、澳大利亚、 新加坡及香港等发达国家地区就着手对公共服务设施与基础设施及政府规划项 目，作为政府项目建设管理改革的核心来抓，鼓励并允许公众、私营部门参与介 入该投资领域，现已建立了一套高效、透明、公正地项目管理和监督机制。随着 我国投资体制改革的不断深入，政府投资项目的建设管理模式已由“投、建、管、 用”多位一体的模式逐渐向“投、建、管、用”职能分离的模式转化。政府为推行代 建制的发展作了大量的努力，近年来，我国许多省市，代建制试点工程也已经拉 开帷幕，如从2 0 0 1 年至今，上海、重庆、深圳、北京、广州等地都进行了政府非 经营性投资项目代建试点，从试点结果看，取得了很好的效果，特别是政府对项 目单位三超”现象起到较好约束作用。 3 1 1 政府推行代建制的实施进展 在我国，代建制的思想在改革开放初期就己经确定，但成为明确的、具体的 政策文件和实施办法却是近几年来的事情。以下为国家在推行代建制所做出的努 力： 1 9 8 4 年，国务院在关于改革建筑收和基本建设管理体制若干问题的暂行规 定中提出各部门、各地区都要组建若干个具有法入地位、独立经营、自负盈 亏的工程承包公司，并使之逐步成为组织项目建设的主要形式”。“工程承包公司 对项目建设的可行性研究、勘察设计、设备选购、材料定货、工程施工、生产准 备直到竣工投产实行全过程的总承包或部分承包。” 2 0 0 3 年，建设部印发了关于培育和发展工程总承包和项目管理企业的指导 意见。 2 0 0 4 年7 月1 6 目，国务院正式须布了关于投资体制改革的决定。 2 0 0 4 年9 月，国家发改委召开全国投资体制改革工作会议，要求在全国范围 内逐步推广“代建制”，同时发布和研究起草了相关的一系列文件。 2 0 0 4 年1 1 月，建设部发布了建设工程项目管理试行办法，对从事工程项 目管理的企业在企业资质、业务范围、委托方式、管理机构、服务收费、执业原 则等方面进行了规定，对指导工程项目管理公司的健康发展提出了明确的意见。 各级地方政府纷纷出台关于政府投资项目实行代建制和建设工程项目管理的 地方法规，例如，广州发改委出台了广州政府投资建设项目代建制管理办法( 试 重庆大学硕士学位论文3 我国代建制发展存在的问题和风险 行) ，广州建委颁布了关于培育和发展工程项目管理企业的若干规定。 2 0 0 5 年1 0 月1 7 日，我国首届“代建制”理论与实践高峰论坛在北京举行。 3 1 2 我国各地实行代建制的状况 上海的发展状况 上海是推行代建制试点工作较早的地区，上海市建设行政主管部门于2 0 0 1 年1 2 月出台了 o ，即道德风险行为越严 重带来的额外收入越多。假定道德风险行为被发现的概率为p ，被发现后的罚金 为删，被罚后的保留为，则代建单位存在道德风险行为时期望收益为： 强v l = ( 1 - p ) t w 七r ( e ) ) + p ( w 旷f ( e ) ) 因此代建单位不从事道德风险的约束条件是： w 2 ( 1 - p ) t w + r ( e ) ) + pt w 口f i e 、) 解得：舱( w o - ，f 矽) + 以- p ) r ( e ) p 因此可以得出： ( 1 ) 政府投资人可以完全监督代建单位( 够p = 1 ) ，参与约束意味着政府投资 入支付给代建单位的工资等于或略大于他的保留工资即可。 ( 2 ) 若完全监督不可能( 即唧 0 时，代建单位就有从事道德风险行为的动机，a w 越大，这一动机越 强烈，对代建单位实现激励相容的成本越高，代建单位的道德风险也就越严重。 2 0 重庆大学硕士学位论文 4 代建制的风险分析 从上式可知，影响代建单位从事道德风险的因素有：代建单位从事道德风险 行为所取得额外收入r 御，代建单位的正常收入职道德风险行为被发现的概率 为p ，被发现后的罚金为月例，分别对各因素进行求导： ( 1 ) 耥 o ，说明从事道德风险行为给监理带来的额外收益越大、则监理 从事道德风险行为的动机越强烈，巨额利益的诱惑，往往使人铤而走险。 ( 2 ) 号警 o ，说明政府投资人付给代建单位的工资越高，激励程度越高， 使得但见单位从事道德风险行为的机会成本，从而减弱了代建单位从事道德风险 行为的活动动机。 ( 3 ) 旦尝 o ，说明对代建单位的监督程度越高，代建单位从事道德风险行 印 为越容易发现，代建单位违背政府投资人从事道德风险行为的可能性也就越低。 ( 4 ) 筠 。，说明对代建单位从事道德风险行为的惩罚力度越大，代建单 位谋取私利的期望收益就越小，而代建单位从事道德风险行为的动机就会越小。 因此，要降低代建单位的道德风险程度，可以考虑以下几个方面：乱降低从 事道德风险行为的额外收益；b 适当提高代建单位管理费；c 加强对代建单位的监 督：d 加强惩罚力度。 4 2 代建制制度缺失带来的风险分析 4 2 1 我国关于代建制的现行相关制度 目前我国代建制相关制度的建设还处于起步阶段，主要有建设工程项目管 理试行办法和各省政府投资项目代建制试行办法，而专门针对代建制出台的制 度只有各省代建制的试行办法，对代建制相关细则基本为空白，目前代建制的招 标，资质管理，工程担保和保险制度等细则都还没有出台，而这些都是控制代建 制风险的有效办法。现行的相关制度主要有： 国务院关于投资体制改革的决定 2 0 0 4 年7 月1 6 日，国务院正式颁布了关于投资体制改革的决定，并明确 指出= 加强政府投资项目管理，改进建设实施方式。对非经营性政府投资项 目加快推行代建制，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实 施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。增强投资风 险意识，建立和完善政府投资项目的风险管理机制。” 2 l 重庆大学硕士学位论文4 代建制的风险分析 建设工程项目管理试行办法 2 0 0 4 年1 1 月，建设部颁布了建设工程项目管理试行办法，办法中对项目 管理企业的资质、从事工程项目管理的专业技术人员的执业资格、工程项目管理 服务范围、工程项目业主方选择项目管理企业的委托方式、联合投标、合作管理、 管理机构、服务收费、执业原则、项目管理企业和项目管理人员的禁止行为等内 容作了明确规定。 各省政府投资项目代建制试行办法 例如： 2 0 0 1 年7 月，厦门市开始在重点工程建设项目上全面实施项目代建制，制定 了厦门市重点工程建设项目代建管理暂行办法。2 0 0 2 年3 月开始在土建投资 总额1 5 0 0 万元以上的市级财政性投资建设的社会公益性工程项目中实施项目代 建制度，制定了厦门市市级财政性投融资社会事业建设项目代建管理试行办法。 2 0 0 2 年5 月2 4 日，宁波市关于政府投资项目实行代建制的暂行规定发布 并实旌，规定凡建安工程投资在2 0 0 万元以上且市财政性资金投入在2 0 0 万元以 上、建设单位不具各自行管理条件的建设项目，都应实行代建制。 从2 0 0 2 年起，北京市发改委在回龙观医院、残疾人职业培训和体育锻炼中心、 疾病预防控制中心等项目中实行了代建制试点，并取得良好效果。2 0 0 4 年3 月1 日，北京市发布北京市政府投资建设项目代建制管理办法( 试行) 并自发布之 日起实施。其要求代建单位必须是具有相应资质、并能够独立承担履约责任的法 人。 2 0 0 3 年下半年，贵州省政