（马克思主义哲学专业论文）行政三分制改革——我国创新的探索.pdf

行政三分制改革一我国政府创新的探索 马克思主义哲学专业 研究生裁剑飞指导教师程思进 摘要 进入2 1 世纪， 特别是党的十六大和十六届三中全会召开后，我国行政环 境呈现新变化: 我国政府正加快适应w t fl 规则; 我国正全面建设小康社会并加 速实现现代化; 制定了完善社会主义市场经济体制若干问 题的决定。 随着行政 环境的变迁以及西方行政改革先进理论在我国广为传播与借鉴， 旨在实现政府 创新的行政三分制改革模式登上了我国行政改革的历史舞台， 狭义的政府创新 一般包括三个层面: 一是理论层面上的 创新; 二是体制层面的创新; 三是运行 层面的创新。 行政三分制改革力图在符合时代要求的行政价值基础上， 从政府 结构、 功能、 运行机制等方面重新设计， 真正实现“ 政府创新” 。 文章拟从( 1 ) 行政三分制改革概念; ( 2 ) 我国行政三分制改革背景行政环境的变迁: ( 3 ) 我国 行政三分制改革理论渊源: 4 ) 我国 政府创新的界定与创新模式选择: ( 5 ) 行政三分制改革是我国 政府创新的有益探索: ( 6 ) 行政三分制改革前景及历史 意义等方面加以论述， 并试图论证: 行政三分制改革是新时期我国政府创新的 有益探索。 关键词:行政环境变迁:政府创新:行政三分制改革;探索 ab s t r a c t a f t e r e n t e r i n g 2 1 c e n t a u r y a n d e s p e c i a l l y a f t e r t h e h o l d i n g o f t h e 1 6 n a t i o n a l c o n g r e s s o f t h e c o m m u n i s t p a r t y o f c h i n a a n d t h e t h i r d p l e n a r y s e s s i o n o f t h e p a r t y c e n t r a l c o m m i t t e e , t h e n e w c h a n g e a p p e a r s i n t h e a d m i n i s t r a t i v e e n v i r o n m e n t o f o u r c o u n t r y : o u r g o v e r n m e n t i s a c c e l e r a t i n g m e e t i n g n t o r u l e s . o u r c o u n t r y i s b u i l d i n g t h e w e l l - t o - d o s o c i e t y i n a n a l 卜r o u n d w a y a n d r e a l i z i n g t h e m o d e r n i z a t i o n w i t h h i g h e r s p e e d . o u r g o v e r n m e n t h a s m a d e t h e d e c i s i o n o f p e r f e c t i n g s e v e r a l q u e s t i o n s o f s o c i a l i s t m a r k e t e c o n o m y s y s t e m . a s a d m i n i s t r a t i v e e n v i r o n m e n t c h a n g e s a n d t h e a d v a n c e d t h e o r i e s o f w e s t e r n g o v e r n m e n t r e f o r m s p r e a d i n o u r c o u n t r y . t h e m o d e o f r e f o r m a i m i n g a t r e a l i z i n g t h e g o v e r n m e n t i n n o v a t i o n 一 t h e a d m i n i s t r a t i o n r e f o r m o f t h r e e p a r t s h a s m o u n t e d t h e h i s t o r i c a l s t a g e o f t h e a d m i n i s t r a t i v e r e f o r m o f o u r c o u n t r y . t h e n a r r o w l y - d e f i n e d g o v e r n m e n t i n n o v a t i o n g e n e r a l l y i n c l u d e s t h r e e a s p e c t s : a t f i r s t , i t i s t h e i n n o v a t i o n i n t h e o r i e s . s e c o n d l y , i t i s t h e i n n o v a t i o n o n t h e s y s t e m . a t l a s t , i t i s t h e i n n o v a t i o n o f o p e r a t i o n o n t h e s y s t e m . o n t h e b a s i s o f t h e d e m a n d a c c o r d i n g w i t h t h e a d m i n i s t r a t i v e v a l u e , t h e a d m i n i s t r a t i o n r e f o r m o f t h r e e p a r t s t r y t o r e d e s i g n f r o m t h e s e 一 i n s p e c t s , s u c h a s g o v e r n m e n t s t r u c t u r e f u n c t i o n , o p e r a t i o n s y s t e m , a t e . a n d r e a l i z e t h e g o v e r n m e n t i n n o v a t i o n r e a l l y . t h i s a r t i c l e t r y t o d e s c r i b e f r o m s i x r e s p e c t s a n d t r y t o p r o v e t h a t t h e a d m i n i s t r a t i o n r e f o r m o f t h r e e p a r t s i s a k i n d o f h e l p f u l e x p l o r a t i o n o f o u r g o v e r n m e n t i n n e w p e r i o d . f i r s t , t h e c o n c e p t o f t h e a d m i n i s t r a t i o n r e f o r m o f t h r e e p a r t s . s e c o n d , i n o u r c o u n t r y -t h e c h a n g e s o f t h e a d m i n i s t r a t i v e ,e n v i r o n m e n t . t h i r d , t h e t h e o r y o r i g i n s o f t h e a d m i n i s t r a t i o n r e f o r m i n o u r c o u n t r y . f o u r t h , g o v e r n m e n t s i n n o v a t i v e t h e o r y a n d t h e s e l e c t 伪 n o f i n n o v a t i v e m o d e . f i f t h , t h e a d m i n i s t r a t i o n r e f o r m o f t h r e e p a r t s i s a k i n d o f h e l p f u l e x p l o r a t i o n o f o u r g o v e r n m e n t i n n o v a t i o n . s i x t h , t h e r e f o r m p r o s p e c t a n d h i s t o r i c s i g n i f i c a n c e o f t h e a d m i n i s t r a t i o n r e f o r m o f t h r e e p a r t s . k e y w o r d s : a d m i n i s t r a t i v e e n v i r o n m e n t c h a n g e s ; g o v e r n m e n t i n n o v a t i o n ; t h r e e p a r t s o f a d m i n i s t r a t i v e r e f o r m . t r a c e 前言 我国 传统的 行政体制沿袭的是前苏联的权力集中 模式， 在这种模式下， 政 府部门 集决策、 执行、 监督为一身，自 定规则、自己执行、自 我监督， 事实上 形成权力垄断， 最终导致“ 大政府、 高成本、 低效率” 的格局。 我国行政改革 走的是从机构改革再到行政体制改革的道路，从建国至2 0 世纪末，先后进行 了七次机构改革，改革开放后四次，即1 9 8 2 年、1 9 8 8 年、1 9 9 3 年以及1 9 9 8 年的机构改革， 但总体上看仍未走出“ 精简膨胀再精简再膨胀气 “ 合并一 . 分开一 一再合并再分开” 、 “ 上收下放- 一 再上收再下 放” 三个历史怪圈。 主要原因有四个方面:( 功 忽视了对行政环境的变迁的适 应， 改革局限于传统和现行行政体制内部; ( 2 ) 尚 未确定合适的行政价值取向; ( 3 ) 未能适时调整行政职能;( 4 ) 没有注重政府结构、 政府功能与权力运行 的协调统一。 进入2 1 世纪，特别是党的十六大和十六届三中全会召开后，我国行政环 境呈现出 三个方面的新变化: ( 1 ) 我国政府正加快适应w t o 规则; ( 2 ) 我国正 全面建设小康社会并加速实现现代化; ( 3 制定了 完善社会主义市场经济体制 若干问题的决定。 这些新变化迫切要求在行政体制改革理论上有所创新和超 越， 迫切呼唤我国行政体制改革向 纵深推进， 我国 各级政府及其理论界都强烈 地意识到这个问题的重要性、 迫切性， 新一轮行政体制改革在世纪之初再次拉 开了帷幕。 本轮行政体制改革的外延已 从政府内 部扩展到外部，旨 在理顺政府与市 场、 政府与企业、 政府与 社会、 政府与 事业单位等关系， 形成全面的、 整体的、 系统的行政体制创新。 党的十六大报告提出了进一步深化行政改革的目 标、 重 点和主要内 容: 进一 步转变政府职能， 改 进管理方式， 推进电 子政务， 提高行 政效率， 降低行政成本， 形成行为规范、 运转协调、 公正透明、 廉洁高效的 行 政管理体制。 依法规范中 央和地方的职能和权限， 正确处理中央垂直部门和地 方政府的关系。 按照精简、 统一、 效能的原则和决策、 执行、 监督相协调的要 求， 继续推进政府机构改革， 科学规范部门 职能， 合理设置机构， 优化人员结 构， 实现机构和编制的法定化， 切实解决 层次过多、 职能交叉、 人员 臃肿、 权 责脱节和多重多头执法等问 题。按照政事分开原则，改革事业单位管理体制。 1 由 此可见， 此次行政体制改革的内 容涵盖了行政价值、 行政组织、 行政功能、 行政运行等层面以及行政体制内部和外部两个方面， 具有政府创新的意义。 所 谓政府创新， 就是寻求建立一种较为合理的政府体制运转模式以 适应环境的新 变化， 从而确保社会资源能够得到最优化配置， 更好地促进生产力发展和改善 人民的生活。 政府创新内 容涵盖以 下三个层面: 一是理论层面上的创新; 二是 体制层面的创新:三是运行层面的创新。 行政三分制改革模式正是在这一历史背景下提出来的， 行政三分制改革旨 在按照精简统一效能的原则和决策、 执行、 监督相协调的要求， 力图在符合时 代要求的 行政价值基础上， 从政府结构、 功能、 运行机制等方面重新设计， 真 正实现 “ 政府创新” 。行政三分制改革模式在深圳一经提出，立即引起全社会 的广泛关注， 在获得广泛赞许的同时也受到不少质疑，原定最迟于2 0 0 3 年上 半年正式实施， 但因种种原因 而搁置。 不管是什么原因导致行政三分制改革的 中 止， 作为理论研究和探讨仍然有其现实意义。 本文拟从 ( 功行政三分制改 革概念; ( 2 ) 我国行政三分制改革背景行政环境的变迁; ( 3 ) 我国行政三 分制改革理论渊源 ( 幻 政府创新理论与我国政府创新模式选择;( 5 )行政三 分制改革是我国政府创新的 有益探索: ( s ) 行政三分制改革前景及历史意义等 六个方面加以 论述， 并试图 论证: 行政三分制改 革是新时期我国 政府创新的 有 益探索。 一 行政三分制改革概念 要准确地定义行政 三分刹改革， 首先得清楚什么是行政三分; 要弄清行政 三分， 必须先明确什么是行政。 否则， 会把行政与国家管理相混淆， 把行政三 分混同于三权分立。 ( 一)行政含义 行政概念始终是发展变化的， 国内外学者关于行政的定义各有侧重， 尚无 定论。在西方就有 “ 二分说” 和 “ 功能说”等， 在我国也一直存在由 于行政 主体划分不同豹广义与狭义之分。 t西方学者观点 在西方， 有的学者从“ 三权分立” 的角度来解释行政， 把行政视为与立法、 司法并列的“ 三权冲之重要组成部分。 “ 二分说”的代表人物主要是威尔逊和古德诺。威尔逊认为: “ 行政是一 切国 家所共有的 相似性很强的工作， 是行动中的 政府， 是政府在执行和操作方 面最显眼的部分， 政治是政府在重大而且带着普遍性事项方面的国家活动， 而 行政是政府在个别、 细致而且带技术方面的国家活动， 是合法的、 明细而且系 统的 执行活动。 ” 古德诺则认为: “ 在所有的政府体制中都存在着两种主要的 或基本的 政府功能， 即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能。 ” ” “ 政府 的这两种功能可以分别称作 4 政治，与 行政， 。 ”落 “ 功能说” 的主要代表人物是怀特、 古利克。 怀特认为; “ 行政是完成或 实现一个权力机关所宣布的政策而采取的一切运作，即对其部属所采取的指 挥、 协调和控制活动。 ”t 古利克认为 “ 行政就是p osd o r 8 s即计划、组织、 人 事、 指挥、 协调、 报告、 预算七种职能。 ” f . 我国 学者主要分歧 狭义学说的 代表主要有: 周世逮和黄达强。 周世速认为: 所谓行政， 就是 国 家行政部门为实现代表统治阶级意志的国家目 的和任务。 而对所属的国家职 能和国家事务的组织管理活动的总体。 黄达强认为行政是国家政务的 管理活 动， 但不包括企事业管理、国 家立法机关的管理和国 家司法机关的 管理。 广义学说的 代表主要有: 李方和唐代望。 李方认为行政有广义和狭义之分， 3 狭义的仅指政府行政部门的管理工作， 广义兼指国家立法、 行政、 司法部门 乃 至其附属单位的管理工作。 企事业单位的某些管理工作也叫做行政管理， 社会 主义国家的党、 团、 工会、 妇联等大型组织的管理工作也应该是行政部门 和学 术界所关心的对象。 唐代望的观点是: 社会主义国家的行政管理是管理整个社 会的， 不仅包括国家行政机关的管理， 而且包括立法、 司法以及事业单位的行 政管理。 综 合 以 上 中 # 海者 的 观 点 ， 要 完 整 的 解 释“ 行 政 ” ， 应 当 从 其 性 质 、 功 能 主体和客体等几个角度给予全面阐释。 所以， 要立足于具体的时代特征和政治 社会环境理解行政的涵义。 首先， 从性质上讲， 行政具有阶级性和公共性， 因 为行政是和国家有关的管理活动， 根本区别于私人、 个别的管理。 马克思认为: “ 哪里有了市民生活和市民活动， 行政机关的权力就要在哪里告终” 6 ， 所以， 从这个意义上讲 “ 行政是国家的组织活动”了 其次，行政的性质决定了行政的 功能包括以国家强制力为后盾的计划、 组织、 人事、 指挥、 协调、 控制等功能， 决定了 行政的主体是国家行政机关，客体是国家事务和社会事务亦称公共事 务。 所以， 一句话概括， 所谓行政， 就是国家行政机关在体现国家意志前提下， 凭借公共权力对公共事务的决策、 执行和控制等活动过程。 ( 二) 行政三分含义 通过前面的论述， 已明 确行政是国家行政机关在体现国家意志前提下， 凭 借公共权力对公共事务的决策、 执行和控制等活动过程。 在此基础上， 才能进 一步理解 “ 行政三分” ，首先，行政三分绝不等同于西方的三权分立:其次， 行政三分并非对行政性质、 客体 从 等 级 制到 参 与 和 协作 一 分 1 1 权的政府;( 1 0 )通过市场力量进行变革-以市场为导向的政府。 ” 我国当前提出的行政三分制改革模式在很大程度上借鉴了包括英国、 新西 兰、 澳大利亚等国和我国香港地区相对成熟经验， 主要以 新公共管理理论， 包 括重塑政府理论在内作为其现实的理论基础， 并结合当前我国国情， 特别是在 新的 行政环境下， 本着改革、 开放的态度和实事求是、 不完全照抄照搬的原则， 努力探索一条有利于顺应w t 4 规则， 有利于全面建设小康社会和加速实现现代 化，有利于促进社会主义市场经济发展的行政改革模式。 四 我国政府创新的界定与创新模式选择 ( 一)政府创新内涵与外延的界定 要准确界定我国 现阶段的政府创新， 必须先分清几个基本的相关概念: 行 政改革与 机构改革， 行政体制改革与政府体制改革， 行政体制创新与政府体制 创新;政府 ( 行政)体制创新与政治体制改革。 行政改革与机构改革关系界定。 行政改革， 一般是指在政府行政管理范围 内， 为提高行政效率， 改变旧的和建立新的行政制度和方式的行政行为。 有狭 义和广义之分， 狭义就是指政府行政体制和机构的改革: 广义的行政改革是包 括行政体制机构、 行政管理方式方法、 行政职能、 公务员制度、 中央和地方职 权划分和重 大行政原则的变革， 其目 的在于追求效率。 机构改革， 仅仅是指对 履行行政行为的行政机构设置、 权责分配、 人员搭配等进行相应变革。 在我国， 常常把机构改革视作行政改革， 所以， 在政府文件中机构改革往往成为我国行 政改革的代名词， 行政体制改革与政府体制改革关系界定。 行政体制改革， 就是对管理国家 事务的政府机关的设置、 行政职能、 职权的划分与运行等各种制度的变革。 行 政体制改革是相对于立法体制、司法体制改革而言， 属于上层建筑范畴， 是国 家政治体制不可或缺的重要组成部分。 行政体制是以各级各类行政机构的设置 为前提， 行政机构是行政体制的载体， 因为， 行政人员总是借助于一定行政机 构履行特定的行政职能。 由 此可见， 机构改革和行政职能转变是行政体制改革 的重要组成部分。 行政体制改革的 核心是各级各类行政机关职权的合理划分， 在我国当 前， 主要是指对行政机关内部纵横行政职权的合理规定及行政机关与 非行政机关之间职权范围的科学界定。政府体制改革一般是指行政体制改革， 同 样是政治体制改革的重要组成部分， 因为， 这里的“ 政府” 是指与行政活动 有关的 政府， 而不是与其他国家机构比 如立法机构、 司 法机构相提并论的政府。 “ 政府和行政关系可以这样来理解; 行政行为产生于政府和由 政府中的 组织机 构或人员来承担。 ” ” 行 政 体 制 创 新与 政 府 体 制 创新 关 系 界 定。 因 为， 行 政体 制改 革 与 政 府 体制 改革同 属于一个层面，所以， 行政体制创新与政府体制也是一致的。 “ 所谓创 新， 就是 淘 汰旧的 东 西， 创造新的东 西， 它是一 切事物发 展的 根本动力， 是事 物内部新的 进步因素通过矛盾斗争战胜泪的落后因素， 从而推动事物向 前发展 的过程。 在现代管理中， 创新是创造与革新的合称。 所谓创造， 是指新构想、 1 3 新观念的产生; 而革新则是指新观念、 新构想的运用。 从这个意义上讲， 创造 是革新的前导， 革新是创造的继续， 创造与革新的整个过程及其成果则表现为 创新. ” 了 政府 ( 行政)体制创新是当前行政改革的时代要求，现行行政体制 通常是官僚制行政体制或近乎官僚制行政体制集权行政体制， 所以， 以美国等 国为代表的政府再造运动是政府 ( 行政) 体制创新的开端。 这同样也是我国行 政改革走出困境的有效选择。具体来说，( 政府) 行政体制创新涉及到行政理 念、 政府职能、 组织结构、 运作机制、 管理方法、 行政法制等方面的变革与革 新，是一项系统的、全面的改革。 政府 ( 行政) 体制创新与政治体制改革关系界定。 政治体制指的是为保障 社 会 根 本 政治 制 度得以 实 施 和完善 而 建 立的 各种 具 体制 度的 有 机体系， 例 如， 干部制度、 政治协商制度、 司法制度、国家机构组织制度等等。 所以， 政治体 制改革是指涉及到国家政治制度的改革， 其目 标是实现民 主政治， 是国家政治 制度在一定发展阶段的体现形式。 由此可见， 一方面政府 ( 行政) 体制创新从 属于政治体制改革， 但不等同于政治体制改革: 另一方面， 政府 ( 行政) 体制 创新、 经济体制改革以及政治体制改革三者之间有着紧密的逻辑联系， 即经济 体制改革必然催生政治体制改革，政治体制改革往往选择渐进式。一般而言， 渐进式的政治体制改革首先在政府 ( 行政)领域进行体制创新即政府 ( 行政) 体制创新. 基于以上分析， 不难得出， 我们所强调的政府创新是狭义而非广义的。 所 谓广义的政府创新是在一定理论指导下， 对包括行政、 立法、 司法在内的整个 国家制度及其体制的创新， 其实质是政治体制创新。 其直接目 的在于追求整个 国家组织的协调运转， 终极目 标是实现整个国 家民 主政治。 而狭义政府创新特 指在一定行政范式理论指导下， 政府建立一种更加科学、 合理的行政体制运转 模式，以适应环境的新变化， 从而确保资源得到最优化配置， 更好地促进生产 力发 展和改 善 人民 的生 活。 狭义政 府创新的实质是行政体制创新或政 府体制 创 新。 在当今时代条件下，只有立足于政府 ( 行政)体制创新来进行行政改革， 才能确保我国 行政改革的可持续发展。 具体来说， 政府创新涵盖以下三个层面: 一是理论层面 ( 亦称典范或价值层面) 上的创新。它是政府创新的导向， 价值或典范的正确选择， 规定着行政目 的的正当 性， 这事关政府与市场， 政府 与企业， 政府与社会等关系的确定 和政府自 身规模的控制， 关系到整个政府创 新的模式选择。 典范是人们用以 看待、 阐释和说明某一类现实世界的最重要的 1 4 观点、 理念和价值判断标准， 它决定人们的行动方向， 属于观念的范畴。 典范 革命则是指基于客观世界的重大或深刻的变化， 重新审视和改变过去指导人们 行动的价值 取向 的合理性、合法性，在更新理念的基础上重新构建理论规范， 并形成新的价值取向。 二是体制层面的创新。主要包括政府 ( 行政) 组织结构和功能上的 创新。 一方面， 通过对行政组织全面改善和调整， 构建科学的政府架构， 以 便更好地 履行其职能; 另一方面， 根据行政环境的变迁和行政任务的改变， 重新确定政 府的行政职能。通过这两方面的创新，最终实现结构和功能的协调统一。 三是运行层面的创新。 主要关系到行政执行 ( 操作) 方面的内容。 其一是 行政管理方式的转变: 其二是行政权力运行机制的转变: 第三是行政运行过程 中技术条件的改善， 以建设电子政府为中心， 强化信息技术的运用， 以改革政 府工作渠道和流程， 最终提高政府行政效率。 ( 二)我国政府创新的现实要求与创新模式选择 创新公共行政体制的重点和主要内容可以 概括地描述为; 立足政府职能重 新定位、 组织结构与机制 ( 决策机制与运作机制) 创新， 实现政府决策、 执行 与监督相分离的公共管理模式。 我国传统的行政体制沿袭的是前苏联的 权力集中模式，政府部门集决策、 执行、监督为一身，自定规则、自己执行、自 我监督，事实上形成权力垄断. 往往表现为 “ 弱政府、强部门” ，最终导致 “ 大政府、高成本、低效率”的格 局。 尽管我国 传统行政体制的弊端与官僚制有诸多相似之处， 但我国 传统行政 体制并不是完全意义上的官僚制。 现在问 题的关键是无论是传统官僚制， 还是 我国 传统的苏联 式的 行政 体制都 存在严重的弊端， 与 现实的 行 政生态环境 相脱 节，所以，二者发展趋势是基本一致的，那就是谋求政府创新。 从建国至2 0 世纪末，我国先后进行了七次机构精简和机构改革，改革开 放后进行了四次，即1 9 8 2 年、1 9 8 8 年、1 9 9 3 年以及1 9 9 8 年的机构改革， 但 是， 总体上 看仍未走出“ 精简膨胀再精简 再膨胀rr“ 合并 分 开再合并再分开” 、 “ 上收一，下放-再上收再下放” 三个历史 怪圈。 究其根本原因， 改革未能提升到体制层面， 即没有从政府创新的高度改 革我国 政府行政管理体制。 进入2 1 世纪后， 我国新一届领导 集体对深化行政 管理体制改革高度重视， 从政府创新的视角， 提出了 新思路和新要求。 在十六 i 5 大报告 “ 深化行政体制改革” 部分明 确提出: “ 进一步转变政府职能， 改进管 理方式， 推进电子政务， 提高行政效率， 降低行政成本， 形成行为规范、 运转 协调、 公正透明、 廉洁高效的行政管理体制。 依法规范中央和地方的职能和权 限， 正确处理中央垂直部门 和地方政府的关系。 按照精简、 统一、 效能的原则 和决策、 执行、 监督相协调的要求， 继续推进政府机构改革， 科学规范部门 职 能 合理 设置机构， 优化人员结构， 实现机构和编制的 法定化， 切实解决层次 过多、 职能交叉、 人员臃肿、 权责脱节和多重多头执法等m题. 按照政事分开 原则， 改革事业单位管理体制。 ” 。 不难看出， 十六大报告强调指出了 深化行 政体制改革必须注重: ( d进一步转变政府职能: ( 2 ) 改进管理方式， 推进电 子政务; ( ) 依法规范中央和地方的职能和权限: 行政问责制度，即“ 在所管辖的部门和工 作范围内由 于故意或者过失， 不履行或者不正确履行法定职责， 以 致影响行政 秩序和行政效率， 贻误行政工作， 或者损害行政管理相对人的合法权益， 给行 政机关造成不良 影响和后果的行为， 进行内 部监督和责任追究制度。 ”. , 有学 者认为， 行政民主化应成为政府改革的目 标。 “ 当 代行政民主化的实质是大力 发展直接民 主; 公民 参与不仅仅是重塑政府的动力， 也是政府改革的重要目 标; 一个国家的民主化程度取决于公民参与和实现行政民主化的程度。 ”2 . 我国参 与行政的传统方式一般表现为群众通过行政部门召开 座谈会， 这种形式比较单 一并且很难获得真实的信息. 变 人治管理为法治管理。 行政三分制改革要求政府在制定行政法规等规范 性文件时， 既与上一位阶的法规相一致， 又与我国参加的国际条约、 协议和规 则 相一致; 还要求政府具体的管理活动要做到于法有据， 受制于法， 遵循法的 实体与 程序规定， 遵循法的原则与精神， 不失职、 不越权、 不滥用权力: 最后， 更要求政府对其违法行为要承担相应的法律责任。 从权威命令的人治管理转变 为法治 ( 责任)行政的具体要求和体现。 3 2 变管制管理为 服务管理. 行政三分制改革将建立服务、 引导、 调节、 规范 等行政管理方式，其主要特征表现为:公民深度参与、透明度高、程序法定、 责任明确、 救济周全等。 要求政府利用法律手段并运用汇率、 税率、 利率等经 济杠杆， 统筹规划、 信息引导， 为企业和社会提供服务并进行监督检查， 以 使 企业和社会获得充分的生产经营自 主权和自 谋发展权; 此外， 政府还应设立咨 询点、 进行咨询答复和提供相应信息资料等。 我国政府传统的管理方式主要是 管制， 比如: 进出审批、 投资审批、 价格审批等， 其主要特征表现为: 单方性、 强制性等。 当前， 实现以 上的几个转变的关键在于必须下决心解决行政审批过多这个 突出问题。 过去相当长的一个时期内， 各级政府主要是依靠行政手段， 用行政 审批的办法来管理， 过多的行政审批对于充分发挥市场配置资源的基础性作用 是一大障碍， 往往与w t o 规则背道而驰， 主要表现在: 其一， 审批事项过多过 滥，国 务院 规定的 就有2 0 0 0 多 项， 有的地方审批事项多大8 0 0 0 多项; 其二， 审批程序不透明， 暗箱操作严重: 其三，审批实行 “ 非国民待遇” ; 其四， 审批 收费混乱， 监督乏力。因此， 必须进行行政审批制度改革。 大幅度减少审批事 项， 能取消的坚决取消， 能下放的坚决下放， 凡能由市场调节、 企业自己决定、 中介机构能提供服务的事项， 政府坚决退出不再审批。 把政府的职能要切实转 变到宏观调控、 社会管理、公共服务上来，为经济发展创造宽松的环境: 改进 审批方式， 规范审批程序和时限， 把不必要的“ 审批制” 改为“ 注册制” 、 “ 登 记制” 和“ 备案制” 逐步与国际接轨。 行政审批制度改革的总体要求是: 不符合政企分开和政事分开原则、 妨碍 市场开放和公平竞争以及实际上难以发挥有效作用的行政审批，坚决予以取 消; 可以 用市场机制代替的行政审批， 通过市场机制运作。 对于确需保留的行 政审批， 要建立健全监督制约机制， 做到审批程序严密、审批环节减少、审批 效率明显提高，行政审批责任追究制得到严格执行。 在行政审批制度改革工作中要遵循五个原则。 “ 合法、 合理、 效能、 责任、 监督” 五项原则。 合法原则， 是指行政审批权的设立和实施必须依据法律、 法 规、 规章和根据国务院决定、 命令或者要求制定的国务院部门文件， 并不得与 其相抵触; 合理原则， 指设立和实施行政审批必须有利于社会主义市场经济发 展和社会全面进步， 有利于政府实施有效管理; 效能原则， 要求我们简化程序， 减少环节， 方便群众， 强化服务， 缩短时限， 避免多头、 重复审批，提高效率， 3 3 以较小的行政资源的投入， 实现最佳的政府工作目 标。 责任原则， 按照“ 谁审 批， 谁负责” 的原则， 有行政审批权， 就要对审批的事项负相应责任。 监督原 则， 要求借助于行政监督部门和其他多种渠道监督对行政的全过程实施有效监 督。 行政审批改革的主要目 标是: 建立与社会主义市场经济体制相适应的行政 审批制度， 实现制度创新。 要把取消审批事项与规范管理结合起来， 加强取消 后的后续管理;要把减少审批制度的随意性与建立规范运作的机制结合起来; 把审批事项的调整与严格执行依法设定原则结合起来。 改革开放以 来， 特别是党的十四大明确提出建立社会主义市场经济体制以 来， 各地区、 各部门结合各自 的实际情况， 对行政审批制度进行了 不同程度的 改革， 各级政府在行政审批制度改革方面都取得了可喜成绩， 比 如安徽省政府 1 5 个部门6 7 0 个审批项目 被取消、 合并下放的2 6 5 项， 减少审批项目1 5 0 项。 青 海省 对4 9 个省 政府部门( 含部门 管 理机 构) 部分中 央驻青 单位的1 0 4 0 项行 政审批许可事项进行了 清理， 清理后共保留5 6 7项， 取消 2 7 5 项、 下放 1 4 0 项、划转5 5 项，改为其他方式不再审批的3 项。总计4 7 3 项。 较之改革前， 省级行政机关行政审 批许可事项精简了4 5 . 8 %4 深圳从1 9 9 7 年开始至2 0 0 1 年先后两次对行政审判制度进行了改革， 第一 次改革将政府审批 ( 核准) 事项由 原来的1 0 9 1 项减少到6 2 8 项， 减幅达4 2 . 4 %; 第二次改革在第一次改革的基础上，( 加上国 家和省下放的4 4 项) ， 再减 少2 7 7 项， 减辐4 1 . 2 % , 两次 改革共减少审批 ( 核 准) 事 项7 4 0 项， 减幅达 6 5 . 4 % , 现在 仅 剩 下了3 0 0 多 项。 而 且 第二 轮改 革， 市、 区、 镇 ( 街 道) 三 级 同时 进行， 得到全社会支持， 反响很大。 根据深y l沛政府公布的 关于调整市 区两级政府部分管理权限的意见 ， 从2 0 0 3 年4 月i 日 起， 市政府有关职能部 门 将把固定资产投资、外商投资 项目 审 批等1 0 个方面的较大审 批权和管理权 下放给各区政府， 今后市级政府职能部门 要逐渐从具体的审批和管理事务中 解 放出来， 一心一意地制定政策， 完善管理制度和加强检查监督。 专家对此评价: “ 市政府这次大规模放权， 奏响了 深圳创新现代行政制度的序曲， 也标志着深 圳按市场经济的要求，向 建立现代法治型责任政府迈出了 极其重要的一步。 ” 行政许可法 明 确要求， 设定和实施行政许可应当 遵循公开原则。 行政 许可的实施机关、 条件、 程序、 期限等必须公开， 未经公布的， 不得作为行政 许可的依据， 而且申 请人有权要求行政机关提供相关的资 料。 立法机关设定行 3 4 政许可事项的， 应当 在起草相关法律、 法规和规章时 采取听证会、 论证会等公 开形式广泛听取意见。 许可机关必须将行政许可的事项、依据、条件、数量、 程序和期限以 及申 请人 应当 提交的 材料等 在办公场所公示， 作出 行政许 可决定 后，要将有关决定和申 请人的资料予以公开，允许公众查阅。 摒弃了 计划经济体制色彩浓厚的“ 行政审批” 一词， 代之以“ 行政许可， 并将这一全新概念界定为“ 行政机关根据自然人、 法人或者其他组织提出的申 请， 经依法审查、 准予其从事特定活动、 认可其资质或者确立其特定主体资格、 特定身份的行为” ， 并借鉴国际通行做法， 根据性质、 功能、 适用事项的不同， 将行政许可分为普通许可、特许、认可、核准、登记五类。 行政许可法以 方便申 请人为原则， 创设了若干便民服务制度。 比如相对集中许可权、 实行“ 一 个窗口” 对外、 “ 一站式服务” 、“ 一次性告知受理条件” 、 “ 网上许可” 、 “ 许可 听证 户 、 “ 收费法定” 等制度。 这些制度的精神实质就是将政府的权力转变为义 务， 从过去老百姓求政府办事转变为政府必须为老百姓服务， 根本上实现由政 府本位向人民本位、公众本位转变。 2 彻底转变传统行政权力运行机制 行政权力运行机制的转变主要解决的是行政权力如何配置、 如何监督的问 题。 行政三分制改革， 借鉴人类文明成果， 吸收了英国、 美国、 新加坡、香港 等国家和地区的成熟经验，树立分权和制衡思想，改变权力运作的传统规则， 基本思路是: 改变传统体制下政府部门集决策、 执行、 监督为一体， 自 定规则、 自己 执行、自 我监督的行政权力运作模式， 建立以 权力来制约权力， 实现政府 决策、 执行、监督 “ 三权”既相互分离制约、又能协调高效运转的 科学行政 运行机制: 实行决策权在决策局， 决策局只有决策权而没有执行权: 执行权在 执行局， 执行局只有执行权没有决策权; 监督权在监督局， 监察局和审计局将 作为监督部门具有相对独立性， 从而真正实现决策机构综合精干、 执行机构专 业高效、 监督机构独立公正。 众所周知， 不受制约的权力必然导致腐败， 绝对 的 权力导致绝对的腐败， 传统体制下行政权力过于集中， 缺乏权力之间的制衡 和对权力的 监督， 正是权大于法、 权钱交易、 暗箱操作等腐败行为得以 滋生的 土壤。 行政三分这种新机制通过合理分解权力， 规范决策权、 执行权和监督 权， 使职能部门 各司其责， 使决策更民主、 科学: 执行更透明、 公正; 监督更有效、 有力，形成整体合力和权力的有效制约。 3 5 建 立 科 学 化、 民 主 化的 公 共 决策 机 制 . 对 于 决 策问 题， 政 府 可 凭 借 咨 询 机 构， 采用相当于政府借脑的 方式， 向 全市、 全国甚至全世界的各行各业的优秀 专家、学者 “ 借脑” ， 构建政府智囊团，智囊团成员长期 或短期以 编外人员的 身份受雇于政府， 其身份也是独立的， 所作出的咨询意见服从科学和良 知， 而 不必服从权力。 “ 决策” 一词， 英文意思是“ 作出决定” 。 它是人们为了达到一 定的目 标而出主意、 做决定的过程。 所谓公共行政决策， 是指国家行政组织为 履行管理国家公共事务的行政职能， 对需要解决的问题出主意、 做决定的过程。 行政决策是政府工作的中心环节， 是政府各项行政环节的基础。 决策科学化要 求决策过程经过科学的程序， 发扬民主， 收集信息， 充分研讨， 采用集体决策 方式和现代化技术手段确保决策精度; 决策民主化实质就是制约， 要求做到程 序民主和采纳群众意见， 体现人民对政府的制约。 总之， 建立科学化、民 主化 的行政决策机制，是我国 加入w t o 后政府体制创新的一项重要内 容。 所以， 要健全和完善公共行政决策制度与机制， 对此， 行政三分制力求做 到由“ 重执行、 轻决策” 向“ 慢决策， 快执行” 转变。 原来部门多是“ 重执行、 轻决策) ， 往往由 领导人“ 拍脑袋” 、 从各部门利益出 发来决策， 决第谏度是快 了， 但往往因决策考 虑不周， 执行起来必然缓慢， 这往往带来巨大的 社会成本 付出， 行政三分制下的决策体系， 将“ 拍脑袋”的决策方式转化为一个开放式 的公共权力运作过程。 行政三分制是将行政管理职能分为决策、 执行和监督， 并分别由 决策、 执行和监督三个职能部门来履行各自 职能， 三个职能部门 相辅 相成、 相互制约、 相互协调。 在行政三分制中，决策局的地位至关重要， 选择 了11 慢决策， 快执行” 的思路. 慢下来不是拖拖拉拉、 磨时间， 而是通过听证、 议政、民意调查、专家咨询、市民参与等多种方式，使决策更细致、更透明、 更合理、 更科学， 在充分论证的基础上，形成多个决策方案， 供决策者抉择， 从而大大地减少决策失误， 提高决策质量和决策水平。 具体而言， 要做到以 下 几个方面: 一要设立专门 决策机构， 专司研究职能， 提出 相应发展政策和措施。 过去， 决策短平快， 根本原因是政 府里没有专门的决策机构。 在专门决策机构内部要 健全重大问 题集体决策制度。 二要加强各类决策咨询机构建设八 广泛吸纳专家、 企业家和知名人士等参 与决策， 特别是要建立和加强专家咨询制度， 坚决反对领导依据个人偏好， 凭 借权威命令草率决策。 行政三分制拟定在每个决策局设立两类咨询机构: 一是 3 6 服务于决策局长的咨 询机构， 该机构主要职责是为决策局长正确决策提供有效 信息: 二是制约局长权力的咨询机构， 该机构一般由 非政府官员 组成， 其组织 形式可以是委员会、 中心、 审议会等， 可以 劝告、 修改甚至否定决策局的决定， 与决策局是 “ 谋”与 “ 断”的关系，专司科学决策的 “ 把脉”职责。 三要建立决策审议机构， 吸纳各界人 士对政府决策进行深入、 全面、 细致 地审议， 检查。 实行社会公示和社会听证制度， 充分利用现代信息技术， 增强 行政透明度和公众参与度。 四要形成完善的决策程序， 既包括决策前的调查研究， 又包括决策中的行 为规范， 还包括决策后的反馈调整，以使整个决策过程在制度化、 规范化、 程 序化的过程中有序进行。 建a透明、 高 效的 执行机制。 行政三分制使执行机构独立出 来， 成立专门 的执行局或是综合执法局。 在实际操作中， 决策局与执行局之间 将签订绩效合 同， 二者之间的关系由原 来的命令与 执行关系转变为合同 关系。 执行部门按照 法规、 政策、 办 法来运作， 履行其绩效 合同， 实现其责 任、目 标、 任务 等， 将 决策局制定的政策方案转化为政策现实。具体体现在以下三方面: 一