（区域经济学专业论文）财政分权责任安排与广东经济增长.pdf

学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独 立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论 文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文 的研究作出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本 人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 一学位论文作者签名：马上亚 日期：为移9 年6 月日 学位论文使用授权声明 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学 校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电 子版和纸质版，有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论 文进入学校图书馆、院系资料室被查阅，有权将学位论文的内容编入 有关数据库进行检索，可以采用复印、缩印或其他方法保存学位论文。 学位论文作者签名：与上亚 导师签名：飓织 v 日期：卅年易月r 日 财政分权责任安排与广东经济增长 专业：区域经济 硕士生：马占亚 指导教师：周运源教授 摘要 本文以广东省为例，运用时间序列模型，从财政收支责任安排的角度，考察 了改革开放以来我国财政分权状况对地区经济增长的影响，希望从地区经济增长 效应的视角，对政府间财政收支责任安排是否合理进行分析。本文首先回顾了广 东省改革开放以来的财政改革历程和所取得的成就，然后运用模型考察财政收支 责任安排与广东省经济增长的关系。模型结果表明，改革开放以来，我国政府间 财政收支责任安排对广东省地区经济增长具有明显的抑制作用，1 9 9 4 年分税制 改革以来这种抑制也没有得到改善。进而提出建议，国家在财政收支责任安排中 应当进一步集中化，以便更有利的进行宏观调控，指导地区经济发展；而广东省 在财政改革中，一方面要注重地区经济的长期增长，另一方面要转变政府职能， 建立服务大众的公共财政体系，为经济增长提供保证。 关键词 财政分权财政收支责任安排地区经济增长 r e s p o n s i b i l i t ya s s i g n m e n t so ff i s c a ld e c e n t r a l i z a t i o n a n de c o n o m i cg r o w t hi ng u a n g d o n gp r o v i n c e m a j o r ：r e g i o n a ie c o n o m i c s n a m e ：m az h a n y a s u p e r vi8 0 r ：z h o uy u n y u a n a b s t r a c t i nt h i sp a p e r , t a k i n gg u a n g d o n gp r o v i n c ea sa ne x a m p l e ，iu s e dat i m e s e r i e s m o d e lt os t u d i e dt h er e l a t i o n sb e t w e e nf i s c a ld e c e n t r a l i z a t i o nw h i c hw a sd e s c r i b e db y t h ei n t e r g o v e r n m e n t a la s s i g n m e n t so fp u b l i cr e v e n u ea n de x p e n d i t u r er e s p o n s i b i l i t y a n dr e g i o n a le c o n o m i cg r o w t hs i n c ec l l i n a sr e f o r ma n do p e n i n g - u p ，i nt h eh o p eo f a n g c i z i n g w h e t h e rt h ei n t e r g o v e r n m e n t a la s s i g n m e n t so fp u b l i cr e v e n u ea n d e x p e n d i t u r er e s p o n s i b i l i t yi sr e a s o n a b l ef r o mt h ep e r s p e c t i v eo fi t se f f e c t so i lr e # o n a l e c o n o m i cg r o w t h t h i sa r t i c l ef i r s tr e v i e w e dt h ep r o c e s so ff i s c a lr e f o r m sa n d a c h i e v e m e n t so fg u a n g d o n gp r o v i n c es i n c et h er e f o r ma n do p e n i n g - u p ，a n dt h e nu s e d t h em o d e lt os t u d i e dt h er e l a t i o n so ft h ea s s i g n m e n t so fp u b l i cr e v e n u ea n d e x p e n d i t u r er e s p o n s i b i l i t ya n dt h ee c o n o m i cg r o w t ho fg u a n g d o n gp r o v i n c e t h e r e s u l t so ft h em o d e ls h o w e dt h a ts i n c et h er e f o r ma n do p e n i n g - u p ，c h i n a s i n t e r g o v e m m e n t a la s s i g n m e n t so fp u b l i cr e v e n u ea n de x p e n d i t u r er e s p o n s i b i l i t yh a d o b v i o u si n h i b i t o r ye f f e c to ng u a n g d o n gp r o v i n c e se c o n o m i cg r o w t h ，c v c nt h e1 9 9 4 d e c e n t r a l i z a t i o nr e f o r mo ft h et a xs y s t e md i dn o ti m p r o v et h ei n h i b i t i o n b a s e d o nt h e s eim a d es o m er e c o m m e n d a t i o n s t h ea s s i g n m e n t so fp u b l i cr e v e n u ea n d e x p e n d i t u r er e s p o n s i b i l i t ys h o u l db ef u r t h e rd e c e n t r a l i z e di no f d e rt h es t a t et oc a r r y o u tam o r ef a v o r a b l em a c r o - c o n t r o la n dt og u i d ee c o n o m i cd e v e l o p m e n ti nr e g i o n s ； s p e a ko ff i s c a lr e f o r m si ng u a n g d o n gp r o v i n c e ，o n t h eo n eh a n dw es h o u l dp a y a t t e n t i o nt ol o n g t e r me c o n o m i cg r o w t hi nt h er e g i 0 1 1 ，a n dt h eo t h e rr e s p e c tt ot h e t r a n s f o r m a t i o no fg o v e r n m e n tf u n c t i o n s ，e s t a b l i s h i n gp u b l i cf i n a n c es y s t e mt os e r v e t h ep u b l i c , t op r o v i d eag u a r a n t e ef o re c o n o m i cg r o w t h k e y w o r d s ： f i s c a ld e c e n t r a l i z a t i o n a s s i g n m e n t so fp u b l i cr e v e n u ea n de x p e n d i t u r er e s p o n s i b i l i t y e c o n o m i cg r o w t hi nr e g i o n s 目录 弓i言1 第一章文献综述3 一财政分权理论的提出3 二财政分权理论的发展4 三财政分权理论的最新发展：关注财政纪律6 四关于我国财政分权与经济增长关系的研究7 第二章广东财政改革历程9 一广东省财政改革的三个阶段- 9 二广东省财政收支数据分析1 3 三广东财政收支责任安排的数据分析1 4 第三章广东省财政收支责任安排与经济增长的模型估计1 7 一 财政分权指标的确定1 7 二 模型设定1 7 三实证过程和简要结论1 9 第四章结论和政策建议2 2 参考文献2 5 后记；m 。”2 7 二 附录一2 8 附录二3 0 财政分权责任安排与广东经济增长 引言 自1 9 7 8 年邓小平在十一届三中全会上提出“改革开放 以来的三十年中， 中国经济在总体上一直保持着高速增长的态势，国民生产总值实际增长率平均在 9 以上。这一繁荣景象促使我国国力不断增强，人民生活水平不断提高的同时， 也引起国内外各界的广泛关注。经济学家们纷纷开始研究中国“经济奇迹的外 部条件，内在因素，以及这一发展态势的可持续性。甚至开始探讨中国能不能走 出一条“具有中国特色的社会主义大国发展道路 ，形成“中国模式 。正值中国 改革开放走过第三十个年头，对这一主题的探讨显得尤为重要，总结3 0 年来的 经验教训，是我国继往开来，继续保持高速发展的前提。 探究中国改革开放三十年来经济得以保持高速发展的原因是一个庞大而且 复杂的问题，本文希望仅仅选择其中的一个侧面来加以分析，即把政府间财政收 入和支出的责任安排和地区的经济增长相联系，更进一步讲，本文选择研究政府 间财政收支责任安排情况对广东省经济发展所造成的影响。之所以讨论这一问 题，主要是基于以下几点考虑： 三十年前，财税体制改革是中国经济体制改革，特别是城市经济体制改革的 重中之重，是改革的“突破口 。在改革之初，财税体制改革的主要目的是解决 政企关系政府和国营企业之间的权、责、利问题；而到了社会主义市场经济 体制基本确立后，1 9 9 4 年的“分税制改革，则主要为了解决政府间关系中 央政府和地方各级政府之间的权、责、利问题。至今，政企关系的改革已取得阶 段性的成功，所剩下的问题需要通过社会主义市场经济体制的不断完善加以解 决，而解决政府间关系的改革仍存在许多问题，而且这些问题日益凸显，特别是 在贯彻落实科学发展观、构建和谐社会的过程中，各级政府的职能定位( 即财政 支出责任安排) 以及其相应的财政支持( 即财政收入责任安排) 的错位与不对称 的矛盾愈发突出。破除这一矛盾已经成为我国在新时期深化财税体制改革的核 心。中共十七大报告指出，“实现未来经济发展目标，关键在加快转变经济发展 模式、实现社会主义市场经济体制方面取得重大进展。 其中，“健全中央和地方 财力与事权相匹配的体制 就是一个重要方面。本文通过政府间财政收支责任安 排对地区经济增长的影响角度，来展开分析和讨论。 广东省凭借其毗邻港澳的区位优势和开放观念，在我国改革开放进程中扮演 着重要的角色。作为改革开放的试验田，广东省最早设立经济特区，最早吸引外 来投资，最早试行市场经济体制无论在政治体制、经济体制还是社会改革中 都走在全国前列。可以说广东省的高速发展是我国改革开放三十年的一个缩影。 广东省国内生产总值从1 9 7 8 年的1 8 5 8 5 亿元到2 0 0 7 年的3 1 0 8 4 4 亿元，增长了 1 6 7 倍，经济总量占全国的八分之一并且先后超过了新加坡、香港和台湾地区； 城乡居民生活水平稳步提高，经济社会发展不断向高水平，科学性迈进。在“发 展才是硬道理 思想指导下，广东省不断打破束缚促进经济发展，财政体制也在 改革中取得了巨大的进步：财政收入稳步提升，连续多年居全国各省市首位，2 0 0 7 年广东省地方财政一般预算收入2 7 8 5 8 亿元，比1 9 7 8 年增长6 6 倍；财政支出 规模不断扩大，为广东省经济发展提供了有力保证，2 0 0 7 年广东省地方财政一 般预算支出3 1 5 9 6 亿元，比1 9 7 8 年增长1 1 0 倍；支出结构日趋合理，财政支出 中经济建设支出所占比重呈逐年下降趋势，社会保障支出所占比重稳步上升，行 政事业经费所占比重基本保持不变【1 1 。因此，考察广东省在改革开放三十年中财 政收支责任安排和地区经济增长之间的关系，具有很强的代表性，也更能说明本 论文所讨论的主题。 刘昆，广东财政发展与改革，广东财政，2 0 0 8 ，6 ：6 - 8 2 - 第一章文献综述 一财政分权理论的提出 财政分权理论是为了解释地方政府存在的合理性和必要性，弥补新古典经济 学原理不能解释地方政府客观存在这一缺陷而提出来的，即解释为什么中央政府 不能够按照每个居民的偏好和资源条件供给公共品，实现社会福利最大化，从而 论证地方政府存在的合理性和必要性。 ( 一) 蒂布特的“以脚投票 理论 蒂布特的地方支出的纯粹理论在7 个假设条件下构建了一个地方政府模 型，他认为人们通过在社区间的充分流动，选择公共产品与税收的组合使自己效 用最大化的社区政府，社区只有有效率地提供人们需要的公共产品，否则，人们 会迁移到能更好地满足他们偏好的社区，这样，社区间的竞争将使资源能够有效 配置，实现帕累托最优，从而达到社会福利的最大化。这就是所谓的“以脚投票一 理论 2 1 。实践中也存在家庭和居民因为地方公共产品提供的差异而进行迁移的现 象，蒂布特的理论贡献在于提出了通过居民的充分流动，对公共产品具有相同偏 好的人会聚集到一个社区，各社区间的偏好是不同的，为奥茨的理论提供了支持。 从财政的角度看，“以脚投票 同时也引出了地方税设置的一系列问题，如税率 和主体税种的设计等都应考虑居民的流动性等问题，也为地方税收竞争理论打下 了理论基础。 ( 二) 地方政府存在的合理性和必要性 施蒂格勒的理论贡献在于提出了地方政府存在的必要性的两条基本原则，进 而说明由地方政府来进行资源配置比中央政府更有效率，他在：地方政府功能 的有理范围中提出了这两条原则，一是与中央政府相比，地方政府更接近于 自己的民众，地方政府更了解它所管辖公民的效用与需求；二是一国国内不同的 人们有权对不同种类和不同数量的公共服务进行投票表决。这就说明了地方政府 的存在是为了更有效地配置资源，进而实现社会福利的最大化1 3 1 。 ( 三) 财政分税制思想的提出 施蒂格勒的理论仅仅提供了地方政府存在的合理性和必要性，马斯格雷夫则 明确提出了财政分税制的思想。他从财政的资源配置、收入分配与经济稳定三大 职能出发，认为地方政府缺乏充足的财力和经济主体的流动性，后两个职能应由 中央政府负责，而资源配置职能则应根据各地居民的偏好不同而有所差别，由地 1 2 l 张馨杨志勇，当代财政与财政学主流东北财经大学f f 版社，2 0 0 2 l7 0 - 7 1 嘲朱军。我国地方政府间财政支出竞争研究，地方财政研究，2 0 0 8 ，7 i1 5 2 3 - 3 方政府负责更有利于经济效率的提高和社会福利水平的改进。他还指出中央政府 和地方政府间必要的分权是可行的，这种分权可以通过税种在各级政府间的分配 固定下来，从而赋予地方政府相对独立的权力，这种分税制可以称为“财政联邦 主义 。奥茨在财政联邦主义一书中，将全部人口中分为两个子集，每个子 集内的人都具有同样的偏好，而两个子集间的偏好是不相同的，他从中央政府等 量分配公共品出发，认为中央政府忽略了两者的不同偏好，因而达不到帕累托最 优，地方政府与中央政府在提供公共品上的效率差别，使其在配置资源的功能上 不如地方政府。由此，奥茨提出了“财政分权定理”：“让地方政府将一个帕累托 有效的产出量提供给它们各自的选民，则总是要比由中央政府向全体选民提供任 何特定的并且一致的产出量有效得多 i 训。特里希从信息不完全和非确定性出发， 对中央政府完全了解社会福利函数偏好序列提出疑问，提出了“偏好误识理论， 即中央政府有可能错误地认识社会偏好，从而错误地把自己的偏好强加于全民头 上。由此为地方分权提供了理论依据。 二财政分权理论的发展 ( 一) 关于地方政府间税收竞争的争论 财政分权和要素的流动必然导致地方政府间的税收竞争，经济的发展也证明 了这一点。从世界范围来看，各个国家都采取了主动减少自己应得的投资收益的 政策鼓励和吸引外资，如财政补贴、税收优惠、财政贴息或政府的担保贷款以 及有利于投资的国际协定等等。从我国来看，自改革开放以来，地方政府也掀起 了一浪高过一浪的“招商引资刀的热潮，竞相提供各种优惠政策吸引外资和其他 地区的投资。地方政府间的税收竞争在理论界存在着较大争议，关键在于对政府 的看法不同。 在标准的公共经济学中，政府指由公共当局及其通过政治程序设立的机构组 成，并在它的疆域内或管辖地区实施强制的垄断权力，也可以解释为：通过政治 程序建立的，在特定区域内行使立法权、司法权和行政权的行为实体：政府除对 特定区域内居民负有政治责任之外，还参与非市场性的社会生产活动和社会财富 的分配。政府参与的非生产性活动是指政府为满足居民的公共消费需要，通过向 社会成员征税和强制转移财富的办法来筹措资金，以不营利为目的从事生产和提 供诸如国防、治安、教育、卫生、文化、社会保障等公共服务。政府所从事的社 会财富分配是指为了保证特定区域内全体社会成员的公平和公正，维护社会的稳 定，采取税收、补助、转移支付等手段对各社会成员的财富进行重新分配1 5 j 。简 言之，政府被假定是一个慈善的政府，追求社会福利的最大化；而公共选择学派 h 张波，中国财政分权问题研究，税务与经济，2 0 0 6 ，3 ：1 5 - 1 7 网樊勇明杜露，公共经济学。复旦大学出版社，2 0 0 1 ：3 4 批评了主流经济学将经济市场和政治市场割裂的研究方法，认为人类社会两个市 场组成，一个是经济市场，一个是政治市场；在经济市场和政治市场活动的是同 一个人，没有理由认为一个人在经济市场是自利的，而在政治市场是利他的，政 治市场和经济市场的“善恶二元论 是无法成立的。他们主张：尽管经济市场中 的主体是消费者和厂商，而政治市场中的主体是政治家、政客、选民和利益集团， 但他们的行为目标并无差别，区别仅在于，在经济市场交易的私人物品，而在政 治市场交易的是公共物品；前者的最大化目标表现为效用和利润的最大化，后者 的最大化目标表现为公共物品利益和政治支持的最大化。两种观点出发点的不一 致导致了对税收竞争的不同看法。 公共选择学派认为税收竞争增进福利，限制政府预算消费，竞争过程的真正 收益是组织的学习和创新、更低成本的产品以及新观念。b r e n n a n 和b u c h a n a n 认为，“用脚投票 或者居民的流动性促使地方政府比中央政府会更好地服务于 居民，在财政分权的系统中的政府竞争成为一种训练政府的机制。在不完备契约 的条件下，s e a b d g h t 通过理论模型也得出了类似的观点。针对认为各个地方政府 减少自己应得利益的不计代价的引资竞争，即“扑向低层的竞争，会陷入竞相 优惠的“囚徒困境”的看法，g a r yb e c k e r 指出：地方政府竞争是“奔向顶层的 竞争 而不是“扑向低层的竞争 ；地方政府的竞争限制了特殊利益集团的利益， 而同时不以大多数人的利益为代价1 6 】。 另一方面，跨区域的要素和居民流动使地方政府更容易受到冲击，税收和居 民的转移限制了公共部门在公共产品和服务供应上的能力，这个观点得到了 m u s g r a v e 、z o d r o w 和m i e s z k o w s k i 的广泛赞同，这些经济学家都拥护中央集权 体制的重建和不同政府单位间的政策协调。w i l d a s i n 认为在地方权限内资本税的 竞争是不经济的，导致资源的错误配置，从而导致经济的扭曲，呼吁税收协调和 中央权力的干预以纠正这种无效率【7 1 。 ( 二) 财政分权与政府腐败关系的争论 对这个问题争议的焦点在于两者具有怎样的相关关系，即财政分权是增加了 政府的腐败，还是减少政府的腐败? 一种观点认为财政分权导致了地方政府腐败 的增加。他们认为地方政府的腐败变得越来越普遍，是因为有更多的机会和更大 的地方利益的压力，地方政府具有更大的权威和更少的障碍。t a n z i 认为地方政 府同居民的接近使地方政府更容易受到寻租行为的冲击，特别是在发展中国家。 他还认为财政分权与腐败存在一定的相关性，地方政府比中央政府更容易发生腐 败行为，因为中央政府官员通常比地方政府官员理性，而且比地方政府官员有好 旧王绍光，分权的底限，中国计划f h 版社，1 9 9 7 。1 7 1 8 1 7 l 赵志耘郭庆旺，论中国财政分权制度，涉外税务，2 0 0 5 ，1 1 。3 4 - 3 7 5 的前途，而地方政府官员拥有较少的提升机会，工资较低，与当地居民接触较多。 r o s e a c k e r m a n 和c a r b o n a r a 认为在发展中国家和转轨国家，财政分权增加了官员 寻租行为的可能性。在一些发展中国家，部分地方官员的腐败行为降低了财政分 权的可能利益，腐败行为减少了个人收入的同时，还增加了收入的不平等，因为 按照有充足资源影响政府官员的人的意愿，税收的结构被修改了。 反对的观点在于分权可以减少腐败的机会，因为对于他们的委托者来说，地 方政策的制定者是更可观察的，因此腐败行为比在中央的层次上更容易被发现。 b u e n n a n 和b u c h a n a n 就强调政府间竞争会降低政府官员在提供公共服务过程中 寻租的能力。p e r s s o n 和t a b c l l i n i 认为在分权下，政府官员作为代理者，这种直 接的责任使评价其业绩相对容易，他们的努力和报酬就可以直接挂钩，因此财政 分权可以减少腐败现象。k i l t g a r d 认为腐败由垄断权和权威的存在而加强，由责 任的存在而减少，如果分权化的管理限制了垄断的政治权力以及让政府对地方选 民更负责任，那么，财政分权能够减少腐败i 引。 三财政分权理论的最新发展：关注财政纪律 l u i z rd em e l l oj r 认为当下级政府拥有了更多的政策制定自主权的时候，增加 了政府行为协调的复杂性，分权化主要的政策挑战在于设计和发展一个适当的多 级次的公共财政系统，以有效和充分地提供地方公共服务，同时保持宏观经济稳 定。他通过对3 0 个国家的样本进行计量分析后指出，财政分权的缺陷在于对地 方财政控制力的减弱和政府间财政关系协调的失败，经常导致地方财政的压力， 导致地方政府的赤字偏好，尤其是在发展中国家，最终，会影响宏观经济的稳定。 为了避免这一点，他提出通过严格地方财政纪律、运用市场力量和设计更好的制 度使政府间财政关系协调的失败最小化，他强调指出，这一点对成功的财政分权 来说是至关重要的先决条件1 9 j 。 r i c h a r dm b i r d 和m i c h a e ls m a r t 认为国际经验表明：如果要有效提供公共 服务，对转移支付的接受者必须要有一个明确的要求；接受者要有足够的财力， 要有作出决定充分的灵活性，要对结果负责；要将转移支付分为总体目标补助和 特定目标补助。对我们的启示在于，所有地方政府都应按照标准程序管理财政问 题，以保持完备的账目，并且接受定期和公开的审计，相似的，尽管中央政府不 应当干预地方政府的预算和行为，但他们应当保持地方财政最新的和完备的信 息，并且让这些信息公开化l l o l 。 嗍周黎安，晋升博弈中的政府官员的激动与合作，经济研究，2 0 0 4 ，6 ：7 3 - 8 8 唧l a i z td em e l l oj r ，f i s c a ld e c e n t r a l i z a t i o na n di n t c r g o v c r n m c n t a lf i s c a lr e l a t i o n s ，e c o n o m i cd e v e l o p m e n t ， 2 0 0 0 ，2 8 ( 2 ) ：3 6 5 3 8 0 i t o l 张靖华，西方财政分权理论，开发研究，2 0 0 5 2 ：5 - 1 1 6 四关于我国财政分权与经济增长关系的研究 对于八十年代初开始的财政分权改革的绩效，多数学者的看法是，中央向地 方权力的下放，地方收入留成比例的提高，强化了地方政府的利益动机，促进了 地方经济的发展。但也有学者指出，财政分权应注意收支政策的匹配，以及分权 的限度，如果超出这一限度，有可能加重地方的财政负担，对地区经济产生抑制 作用。林毅夫等人认为财政分权积极地影响了中国经济的增长。林毅夫的研究注 重于地方政府对中央财政政策激励的反应，使用边际留成比例衡量财政分权，选 择了2 8 个省级政府1 9 7 0 年到1 9 9 3 年的数据进行研究，得到的结论是财政分权 主要通过提高资源配置的效率而不是促进投资来推动经济增长。马骏同样发现财 政分权促进了中国的经济增长，不同的是，马骏选用的衡量财政分权的指标是省 级政府的平均留成比例，而非边际留成比例。乔宝云就财政分权对于经济增长和 财政资源分配均等的影响以及两者之间的取舍关系进行了研究。他使用中国 1 9 8 5 年到1 9 9 8 年间分省的有关数据，建立联立方程组计量模型，对经济增长率、 分配均等和财政分权之间的关系进行了估计。结果显示，财政分权对于促进中国 的经济增长起到了重要作用，但这种正面影响并不是线性的【1 1 j 。贾俊雪和郭庆旺 以我国2 9 个省份1 9 7 8 - - 2 0 0 5 年间的数据为基础建立面板模型，以政府间财政收 支责任安排为衡量指标考察了财政分权对我国地区经济增长的影响，主要结论是 改革开放以来我国政府间总支出责任安排对地区经济增长具有显著抑制作用，收 入责任安排的影响较为模糊。当财政总支出分权程度超过一定阀值时，适当集权 将有助于优化收支责任安排，促进地区经济增长。 概括来说，关于中国财税体制改革对经济增长的影响，目前学术界还未形成 一致看法。许多学者认为，以放权让利为核心特点的中国财税体制变革有助于强 化地方政府在政府纵向结构中的地位和作用，激励地方政府更好地保持和促进市 场化进程，从而有利于经济增长。而另一些学者认为过度的分权化进程、不合理 的分权结构导致资源配置效率低下，我国的政治体制决定了民众偏好不是地方政 府的首要选择，缺乏“用手投票 机制，也没有“用脚投票 机制，财政分权所 带来的激励作用相对弱化，而我国垂直化的行政管理架构、过分强调g d p 的政 治晋升机制以及相应制约机制的缺失进一步强化了地方政府在地区竞争中的保 护主义色彩和掠夺型策略行为，从而阻碍了经济增长。因此正确评价改革开放以 来我国财税体制变革的经济影响，关键在于能否全面厘清分权化改革带来的激励 和约束机制及其对地方政府行为的深刻影响，这也正是下一阶段财税体制改革的 重点和难点所在。而其中的核心问题就在于如何科学合理地安排政府间财政收支 责任，明确中央政府和地方政府的权、责、利关系，促使地方政府职能优化，更 l l l l 徐宁，经济增长与财政分权效应研究综述经济论坛，2 0 0 7 ，7 。9 3 9 6 7 - 好更快地发展地区经济。本文通过全面考察政府间收支责任安排对地区经济增长 的影响，以剖析改革开放以来我国政府间财政收支责任安排存在的问题及提出解 决问题的对策建议。 第二章广东财政改革历程 改革开放三十年来，广东省的生产力得到了极大释放。在经济迅猛发展的同 时，财政也得到了快速发展，初步建立起适应社会主义市场经济体制要求并符合 公共财政运行规律的财税体制，基本规范了政府间财政关系和财政资金分配管 理，以财政体制、政策、资金等手段促进了广东经济发展。回顾三十年来的广东 财政改革发展历程，财政改革在经济体制改革中发挥了重要的突破口和基础性作 用。同时，财政的改革和发展同经济转型、社会转轨、政府职能转变一起，呈现 出重要的转型期的阶段性特征。 一广东省财政改革的三个阶段 党的十一届三中全会以来，财政体制改革作为经济体制改革的突破口和先行 军率先进行。以财政体制和预算管理体制改革为主线，三十年来广东财政改革与 发展主要经历了三个重要阶段： 第一阶段：1 9 8 0 1 9 9 3 年开展了包干制财政体制改革。这一阶段广东经济社 会发展以“解放思想 为主题，积极推动社会主义商品经济大发展，并开始寻找 市场经济发展的新路子。在财政方面，改革的特征是“让利放权 ，重点是破除 高度集中的财政统收统支机制。 改革伊始，中央对地方实行各种形式的财政包干制，在财权、财力上给予了 广东更多的自主权，1 9 8 0 年、1 9 8 5 年和1 9 8 8 年进行了三次财政体制调整和改革， 从“划分收支、定额上交，一定五年一的包干体制，到“划分税种，核定收支， 分级包干 ，再到“上解额递增包干一体制，广东相应地在省以下实行了“划分 收支、分级包干 和“划分税种、核定收支、分级包干一体制，极大地调动了全 省推进改革开放和发展经济、聚财、理财的积极性，特别为条件较好的珠三角各 市的发展集聚了巨大的财力，在改革开放前期起了重大的促进作用。在中央的统 一部署下i 广东还先后建立完善了企业基金制度( 1 9 7 8 年) ，实施“盈亏包干矿 责任制与利润留成制度改革( 1 9 8 0 年) ，国有企业第一、二步利改税改革( 1 9 8 3 年) ，承包经营责任制改革( 1 9 8 7 年) ，利税分流改革( 1 9 8 9 年) ，以及国有 企业产权制度、财务管理制度改革( 1 9 9 0 年) 等别。通过一系列的改革，国家 和企业的分配关系进一步明确，国家作为社会管理者和国有企业所有者的权责逐 步分离，为下一步税制改革和建立现代企业制度打下了基础。 改革开放初期，经济社会转型处于起步阶段，在经济体制改革“摸着石头过 河”的背景下，财政改革也没有建立清晰的、与市场经济体制相适应的体制目标， 1 1 2 l 陈继兴，建国以来的广东财政发展，财政研究，1 9 9 9 ，4 l5 8 - 6 3 9 呈现出多种体制并存的特征。但是，改革使长期以来被计划经济抑制的社会生产 力得到了极大的释放，调动了社会各阶层发展生产的积极性。广东充分利用中央 给予的包括在财政方面的特殊政策和灵活措施，在改革开放中先行一步，地方经 济财政实力迅猛提升，为广东逐步成为全国经济财政大省奠定了坚实基础。 第二阶段：1 9 9 4 1 9 9 7 年开展了分税制财政体制改革。这一阶段广东经济社 会发展以“创新体制 为主题，率先探索建立社会主义市场经济体制，开始实现 跨越式、集约式发展。在财政方面，改革的特征是“分权 ，重点是处理好各级 政府间财政分配关系。 按照党的十四大确定的建立社会主义市场经济体制的目标，1 9 9 4 年我国开 展了分税制财政体制改革，明确划分中央与地方的利益边界，规范政府间的财政 分配关系。广东相应制定及调整了省以下财政体制，1 9 9 6 年建立实施了“分税 分成、水涨船高财政体制，在中央分税制下属于广东地方财政收支范围中，确 定省与市县的支出范围，划定省级固定收入、省与市县共享收入及市县固定收入， 并核定各市县上解和补助款数额，建立了对市县财政的一般性转移支付制度。分 税制财政体制改革是我国建国以来改革力度最大的一次财政改革，向构建市场经 济条件下的财政运行机制迈出了关键一步，规范了中央与地方的财政分配关系， 调动了各级政府生财、聚财的积极性，财政收入持续快速增长，“两个比重 ( 财 政收入占生产总值的比重及中央财政收入占全国财政总收入的比重) 逐年上升， 中央调控能力不断增强。随着对市场资源配置基础性作用认识的不断深化，从 1 9 9 4 年起开展现代企业制度试点，按照“产权明晰、权责分明、政企分开、管 理科学 的要求转换企业经营机制，建立现代企业制度，全面推开国有企业股份 制改造，调整国家与企业的分配关系，增强企业自我生存能力，使企业逐步成为 市场竞争的主体n 鲫 相对比第一阶段“放权一改革在原有集中体制框架内的外在激励，第二阶段 的“分权一改革通过构建新的体制框架，重新界定了各级政府之间、政府与企业 之间的关系，使我国的经济体制改革和社会经济发展进入了一个新的历史时期。 第三阶段：1 9 9 8 年至今，开展了公共财政管理体制改革。这一阶段广东经 济社会发展以“科学发展一为主题，树立和落实科学发展观，努力构建社会主义 和谐社会。在财政方面，改革的特征是“公共财政 ，重点是处理好发展与民生 的关系。 随着改革的深入，市场经济体制初步建立起来以后，财政作为经济建设进行 投资的职能逐步退居其次，日益迫切地要求转向两个方面的任务使命：一方面， 财政必须适应市场经济发展，从生产建设型财政转变为主要负责为社会提供公共 1 1 3 i 陈继兴，建国以来的广东财政发展，财政研究，1 9 穆，4 ：5 8 - 6 3 1 0 - 产品的公共财政，完成自身转型，确保广大人民共享改革发展成果；另一方面， 要着力履行宏观调控功能，调节转型期收入分配不公、经济发展不平衡等深层次 矛盾和问题，促进转型期社会政治、经济、文化协调发展。1 9 9 8 年中央正式提 出构建公共财政体制框架目标以来，广东大力推进财政体制改革，调整增加公共 性支出，财政职能逐步向公共财政转变。特别是2 0 0 2 年以来，党中央提出了科 学发展观和构建和谐社会的重大战略思想，广东财政深刻把握构建完善公共财政 体系与推动科学发展、促进社会和谐的内在一致性，处理好发展与民生的关系， 善用公共财政的理念和手段，通过“收、支、调、管 等手段，一手抓改善民生， 一手抓促进发展，有力推动了全省经济社会全面协调可持续发展n 钔。在“十一五 时期，广东还进一步明确财政改革目标，努力实现四大转变：一是政府间财力分 配关系的调整从主要依赖一般转移支付向主要坚持激励政策转变；二是重要支出 的保障方式从短期安排向建立长效保障机制转变；三是财政支出结构调整的方向 从侧重对三农的倾斜向更广泛地扩大公共财政覆盖面转变；四是财政支出管理从 注重效率向既注重效率也注重公平转变。 这一阶段广东省财政改革的重点主要表现在以下几个方面： ( 一) 健全财政收入职能，为政府履行公共服务职能提供财力保障。分税制 改革以来，中央陆续出台了一系列体制调整政策，进一步集中中央财力。在维持 现有财政体制总体框架基本稳定的前提下，广东积极贯彻落实中央体制调整措 施，陆续开展了农村税费改革、所得税分享改革和出口退税负担机制改革，不断 完善省以下财政体制。尤其是从2 0 0 4 年起，全省实行激励型财政机制，在一般 性转移支付中引入激励机制，将省财政一般性转移支付与县域经济财政发展挂 钩，并从2 0 0 5 年起实施了一系列帮助县( 市) 解决镇( 乡) 财政困难的政策措 施，从2 0 0 8 年起开展镇( 乡) 财政和村级财务管理方式改革试点，充分调动欠 发达地区发展县域经济、壮大财力的积极性，提高了基层政权和组织运转的财力 保障水平n 明。通过不断完善。分税分成，水涨船高 的财政体制，我省财政体制 运行平稳有效，政府间分配关系稳定协调，调动了地方生财、聚财的积极性，促 一 进了中央、省、市县财政收入的共同发展，财政收入质量不断提高，收入稳定增 长机制初步形成。 ( 二) 健全财政支出职能，重点保证公共服务领域的支出需要。把健全财政 支出职能、优化和调整支出结构作为公共财政建设的重点和突破口，努力打破生 产建设型财政大包大揽的支出格局，解决好财政“越位 和“缺位 并存的问 题。近年来，广东把改善民生、促进社会公平摆到突出位置，先后部署实施了十 l l 周离雄，建直稳同均衡较强的广东财政，财政研究2 0 0 6 ，1 1 。5 2 5 4 1 1 5 l 何帆广东财政改革与发展3 0 年历程及展望，h t t p ：w w w o e 燃c o n y a 6 6 1 1 m 9 h t m l ，2 0 0 8 1 1 - 项民心工程、建设教育强省、文化大省、社会主义新农村、构建和谐广东等重点 工作，突出解决民生问题，维护社会和谐稳定。适应这种转变，按照“保运转、 保重点、保稳定、促发展 的要求，各级财政不断优化支出结构，财政支出向基 层和困难地区倾斜、向困难群众倾斜、向社会发展的薄弱环节倾斜、向“三农 倾斜，逐步缩小城乡之间、区域之间、社会成员之间的公共服务水平，财政支出 逐步实现“三大转变”：一是重要支出的保障方式从短期安排向建立长效保障机 制转变；二是财政支出结构调整的方向从侧重对“三农 的倾斜向更广泛地扩大 农村公共财政覆盖面转变；三是促进区域协调从限于从经济增长上缩小差距和在 本区域内配置资源向缩小人均公共服务水平和实现欠发达地区和珠三角地区的 互促发展转变。2 0 0 3 - 2 0 0 7 年，全省财政民生投入5 1 5 1 亿元，占全省一般预算 支出的比重从2 0 0 3 年的4 3 6 3 提高到2 0 0 7 年的5 0 4 7 ，提高了6 8 4 个百分点， 基本体现了公共财政“取之于民，用之于民 的本质特征n 引。 ( 三) 健全财政宏观调控职能，促进经济可持续发展。针对不同的宏观经济 形势，中央分别于1 9 9 3 年、1 9 9 8 年和2 0 0 5 年先后实施了适度从紧的财政政策、 积极财政政策和稳健的财政政策，宏观调控职能不断强化，调控方式日渐成熟。 广东根据中央的统一政策相应对省内区域进行局部调控，积累了以财政手段促进 经济平稳增长的有益经验。一是不断提升财政政策的目标层次，面对复杂多变的 经济发展形势，财政政策更加灵活有效，积极发挥财政政策导向作用，围绕投资、 消费、出h - - - - 个方面，支持经济发展的重点和薄弱环节，促进了经济平稳较快发 展；二是改革财政投入方式，改变过去纯粹减税让利、向竞争性领域增加投资的 单一方式，逐步退出一般性竞争领域，更多地采取贷款贴息、以奖代补、滚动有 偿、注入资本金、融资担保、创新投融资方式等手段，扩大了财政投入的乘数效 应，发挥了财政科学投入作用；三是创新资金分配方式，在资金分配环节引入竞 争手段，调动了资金使用部门或地区发展经济的主观能动性，促进了科学发展的 新思路加快形成；四是积极构建应对突发公共事件的财政应急保障机制，通过预 算安排灾害救助、安全生产等专项资金及预备费和预算稳定调节金；建立救灾抢 险和应急处理的多重防线，财政应急调控、抵御突发公共事件和自然灾害的能力 不断增强。 ( 四) 构建公共财政管理体制框架，确保财政支出的科学、规范、有效。为 确保财政职能作用的有效发挥，近年来，国家重点开展了深化“收支两条线 管 理、部门预算、财政国库管理制度、政府采购制度等各项改革。广东积极推进以 上四项公共财政改革“主体工程一，夯实公共财政管理的制度基础，同时注重改 革的系统性和完整性，加强改革间的衔接和配套，针对原有改革体系职能不完善、 1 1 q 姜永华文少兵，广东财政经济发展的绩效。时事中国，2 0 0 8 ，5 ：2 - 8 1 2 - 业务不衔接、社会管理手段不足等缺陷，结合本省财政工作实际，大力推进支出 管理方式创新，自行安排了六项改革，逐渐形成了具有广东特色的公共财政管理 模式：一是为提高财政资金的使用效益，推进科学理财，开展财政支出绩效评价 工作；二是为加强对财政资金使用的监管，推进依法理财，进行财政监督改革； 三是为实现财政资金流程的衔接，开展省级预算管理和国库集中支付系统整合改 革；四是为加强会计核算监管，进行财务核算信息集中监管改革；五是为进一步 规范分配关系，进行公务员收入分配制度改革；六是为构建与市场经济体制相适 应的行政事业单位国有资产管理新机制，进行行政事业性资产管理改革n 。公共 财政模式的提出和建立完善，是我国财政改革发展史的一个重要里程碑，标志着 我国财政改革发展进入了一个新的阶段。 二广东省财政收支数据分析 图一1 9 7 8 - 2 0 0 7 年广东省财政收支状况 图一列出了1 9 7 8 年到2 0 0 7 年广东省的地方一般财政预算收入和预算支出。 可以看出改革开放三十年来广东省的财政收支都稳定增长并且增长的速度逐渐 加快。以财政预算收入为例，从