（土木工程专业论文）我国公共设施项目建设ppp模式研究.pdf

。 l ， 少 _ 独创性声明 y 1 7 8 8 j | | i 岑 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他 人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得北京工业大学或其它教育机构 的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均 已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 签名： 关于论文使用授权的说明 本人完全了解北京工业大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅：学校可以公布论文的全部或部 分内容，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。 ( 保密的论文在解密后应遵守此规定) 崭嗍驯铲 。、。气 f 、 1 一 摘要 摘要 p p p ( p u b l i c p r i v a t ep a r t n e r s h i p ) ，即公共私营合作制，2 0 世纪9 0 年代 始于西方并得到大力推广应用，其目的是积极吸引私营企业参与公共设施项目建 设。采用p p p 模式融资，既可减轻政府在公共设施建设中的财政开支，又能提高 公共设施的服务水平，同时也为项目引进更好的管理创建了平台。在我国，国有 企业是独立核算法人，可以也已经作为非公共部门参与了很多p p p 项目。 从土耳其首次应用b o t 模式到我国第一个b o t 项目深圳沙角b 电厂，从 英国首次提出p f i 、p p p 理念到北京地铁4 号线建成运营，我国在此方面取得了 很大的应用成就和研究成果，但也存在一些问题。在我国p p p 项目运行过程中， 存在几个关键因素：特许经营协议谈判、项目公司向金融机构贷款谈判、项目参 与方风险分析及分配机制。本论文在研究理论和实践基础上分析以上三个关键因 素。在项目发起人选择一个合适的项目后，以公开招标或邀标的方式吸引私有企 业参与p p p 项目。达成合作意向后，双方进行特许经营协议谈判，确定特许经营 期、项目产品或服务的定价机制、项目补偿方式、项目范围之内的商业活动授权 等。成立项目公司后，其以项目预期盈利和自有资产作为抵押向银行贷款，并采 用无追索或有限追索方式融资，保证项目资金按时到位。在对各方进行风险分配 时，假设各个风险独立对项目产生影响，采用层次权重分析法进行风险评估，以 最有控制力的一方控制风险的原则分担风险。实践证明，项目参与方控制风险的 能力、风险分配和收益是影响项目运营的关键因素。 本论文基于我国p p p 发展的现状和我国的实际相关环境进行研究：第三章对 p p p 项目进行运行程序研究，以利益本位原则从私营企业角度出发对其参与p p p 项目进行s w o t ( s t r e n g t h 、w e a k n e s s 、0 p p o r t u n i t y 、t h r e a t ) 分析；第四章对 p p p 项目财务和社会效益评价，以权利本位原则( 即政府有权维护公众利益) 从 公共角度出发分析p p p 项目的社会经济效益；第五章对项目公司面临的风险进行 分类评估，研究风险的分配和处理措施，各参与方进行合理的风险分配研究；第 六章是结合北京地铁4 号线案例分析，总结我国在公共设施领域实施p p p 模式项 目融资的经验，为我国p p p 模式发展提供有益的参考。 关键词项目融资；p p p 模式；特许经营协议；风险分配 o fl h e 州e c tc o m p a n y i t sp r o f i t a b i l i t ) r 觚dt l l ep 删e c ti sa 【p e c t e dt oo w n 勰s e t s 鹳c o l l a t e m lt o b a n l 【l o 舭s ，l l s i n gn o n 删o u r s eo rl i m i t c d 豫渐璐ef h l a n c i n gt 0 铋s u r et h a tp r o j tf i l n d so n 缸e p i 叼i 。c tp a n i c i p a n t s a b i l i 锣t 0c o n 仃0 1r i g l 【s ，r i s _ kd i s 仃j b 眦i o n 姐do p e 豫6 n gi n 锄ea l h ek e y 蠡c o 璐a 矗e c t i n g 刚e c t t h i st l l e s i si sm a i n l yb a s e do nn l ed e 、，e l o p m e n to fc h i l l a ，sp p ps t a t i l s 觚dm ep r a c t i c a l r e l e v 锄c eo fo u rr e s e a r c he i l 、，i r o i 瑚e l l t ：t h em 砷c h a p t c rm a k er e s e a r c h0 nt l l en l n n i n go ft h ep p p 弘妇! i t s 锄d 觚a i y s i sb a s e do nm ei 1 1 t e r e s t so fm ep f i v a t es e c t o r 丽t l ls w o t ( s 缸饥g n l ，w e a k n 懿s o l ，p c 哦吼i 1 1 胛a t ) ；c h a p 瞳e r m a k ee v a l u 撕o no ft l l e 筋锄c i a l 觚ds o c i a lb 娟t st o r i g h 忸- b 邪e dp 血c i p l e ( t h a tt h eg o v 锄m th a v ct l l er i g h tt 0p r o t e c tp i l b l i ci i l t e 暂鹪t ) 丘d mm e p l l b l i cp o i i l to fv i e wo fp p pp r o j e c t si i lm es o c i a l 锄d 0 n o m i cb e f i t s ；c h a p t 盯vm a k ec 1 舔s i 矽 r i s ka s s 嚣锄饥ts t u d yo fr i s ka l l o c a t i o n 锄d 仃e 锄tm e a s u 煅，t h ep a n i c i p 锄t ss h o u l dc a 玎yo u ta 麟啪n a b l ed i s t r i b u d o no fr i s kc h a p t e r i sac o m b i n a t i 伽0 fb 蜘i n gs u b w a yl i n e4 ， 跚m m a r i z 髓m ee x p e 矗e n c ei i lt h ef i e l do fp u b l i cf a c i l i t i 船p r o j ti m p l 锄e n t a t i o no fp p pm o d e l 柚dp r o 讥d 器a 璐e 如lr e 向i l c e 五孵n l ed e v e l o p m e n to fp p pm o d e li i lc h i l l 乱 u 日录 目录 摘昙臣i a b s t r a c t i i 第l 章绪论l 1 1 研究背景1 1 2 国内外发展研究现状2 1 2 1 国外研究应用现状2 1 2 2 国内研究应用现状3 1 3 研究的目的4 1 4 研究方法4 第2 章项目融资及相关理论综述7 2 1 论文研究的相关概念。7 2 1 1 公共设施项目7 2 1 2 项目融资7 2 1 3p p p 模式定义及相关名词8 2 1 4p p p 模式分类1 0 2 2 公共设施项目采用p p p 模式融资理论基础1 l 2 2 1 公共设施可销售性评估理论1 l 2 2 2 项目区分理论1 1 2 3 私营企业参与p p p 项目的s w o t 分析1 2 2 3 1 采用p p p 模式的优势1 2 2 3 2 采用p p p 模式的劣势13 2 3 3 采用p p p 模式的机遇13 2 3 4 采用p p p 模式的威胁13 2 4 公共设施项目融资引入p p p 模式必然性1 4 2 4 1 当前公共设施建设中的融资困境一1 4 2 4 2 公共设施融资引入p p p 模式的必然性1 4 2 5 本章小结1 5 第3 章p p p 项目运行程序研究。l7 3 1p p p 项目各参与方及其职责1 7 3 2p p p 项目运行目标19 3 3p p p 项目运行程序2 0 3 4p p p 项目成功的关键因子分析2 3 3 4 1 选择正确的项目2 3 3 4 2 确定合理的特许经营期2 4 3 4 3 选择适当的补贴模式。2 4 3 4 4 合理制定风险分配机制2 5 3 4 5 政府部门积极配合及健全的法律环境2 6 3 5 本章小结2 7 第4 章p p p 项目的财务和社会效益评价2 9 4 1p p p 项目的财务评价2 9 v 6 2 项目概况5 2 6 3 项目参与者5 3 6 4 项目运作过程5 4 6 5 财务分析5 6 6 6 风险分析5 7 6 7 项目意义5 7 6 8p p p 项目成功运作研究。5 8 6 9 小结5 9 结论与展望6 1 l ! i 论( ；l 展望6 1 参考文献6 3 攻读硕士学位期间取得的研究成果6 7 致 射6 9 v i 第1 章绪论 1 1 研究背景 随着我国经济社会高速发展，公共设施特别是城市公共项目建设投资逐年增 加。依照当前我国经济社会发展状况，国家规划2 0 0 5 年2 0 3 0 年斥资两万亿 元新建高速公路5 1 万公里；我国中长期铁路路网规划计划到2 0 2 0 年使铁 路运营里程达1 0 万公里，投资达两万亿元；“十一五 规划期间，全国特大城市 地铁和轻轨通车将超过1 5 0 0 公里，总投资2 0 0 0 亿元。2 0 0 9 年1 2 月，国务院又 批复了2 2 个城市的地铁建设规划，总投资达8 8 2 0 0 3 亿元。至2 0 1 6 年我国将新 建轨道交通线路8 9 条，总建设里程为2 5 0 0 公里。另外，我国的港口、桥梁、污 水处理、能源项目及其它公共服务设施建设都在快速的进行。 随着城市化速度的加快，未来2 0 年我国城市化进程将推动城镇生活的人口 要翻一番，城区的面积要翻两番，这需要庞大的城市公共设施建设资金，并使之 有效投入公共设施建设中，所以向社会资本融资就显得至关重要。 但是，政府在公共设施建设中的高投入、低效率和资源的高消耗，己经成为 一个世界性问题。正是基于此，引发了世界范围内的公共设施建设的制度创新。 一般来说，企业( 私营企业、国有企业及外资企业) 的建设效率更高，使用建设 费用更少，他们能够以更低的成本更快地满足公众的需要。企业建设速度快，是 由于它们的运作更为灵活，不受政府采购条款的限制和官僚规则的约束，从而在 规划和建设中更有效率。 由于我国的金融资源主要掌握在银行体系手中，政府在投资建设公共设施项 目时，势必会靠银行贷款支持公共设施投入。一般公共设施建设投资大、周期长， 所以这种单纯依靠商业银行贷款为公共设施融资的格局蕴藏着非常大的风险，比 如资金的长期性和商业银行资金来源的短期性的矛盾。 经过二十多年的发展，我国国有企业日益市场化，以效益和差异化竞争力生 存；民营经济在国民经济中的作用与地位日臻突出，发展迅猛，它们己具备参与 国内外竞争的能力；外资企业逐步融入我国经济和社会改革中，成为一个积极的 推动力量。公共项目设施融资市场补位主体已经产生。通过公私合作，政府不仅 可以利用私营企业的闲置资金，还可以利用私营企业的运营效率和竞争压力，提 高城市公共设施项目的生产效率和技术效率，这样即解决了政府建设城市公共设 施的资金短缺问题。同时实现公共利益的最大化。 我国经营性国有资产从竞争性领域的逐步退出及公共部门的私有化改革已 经成为一种趋势。近年来，政府取消了多项对私营企业歧视性信贷政策，为私营 企业进入公共设施建设领域打开了融资通道。从2 0 世纪9 0 年代，我国开始尝试 拥有一运营模式) 。我国经济、社会快速发展，社会需要庞大的公共设施，政府财 力不支，需要向社会融资共同组建项目。项目各参与方根据各自的投入( 资金、 人力资源、知识等) 和合理的风险分担，并签订长期合同合作，以提供高效的公 共服务。 1 2 国内外发展研究现状 1 2 1 国外研究应用现状 从2 0 世纪8 0 年代起，各个国家为解决公共设施项目建设中高投入、低效率 和资源高消耗的问题，开始推动政府改革和探索解决问题的方式，同时可以缓解 公共设施建设需求而引发的财政支出，增强国家竞争力，提升公共服务品质。p p p 模式于1 9 9 7 年起源英国，2 0 世纪9 0 年代初，英国政府推出私人主动的 p f i ( p r i v a t ef i n a c ei n i t i a t i v e ) 融资模式。当时，英国首相撒切尔夫人正在大 力推行私有化，为解决基础建设资金需求增长迅猛而财政资金紧张的矛盾，开始 在基础设施领域实施p f i 计划：政府从许多基础设施领域逐步退出，同时制定各 项优惠政策以鼓励私营企业进入。英国政府通过p p p ，成功引导了私营企业参与 投资各项公用项目建设，解决了政府财政困难1 。英国、法国、加拿大、美国、 第l 苹绪论 日本等很多国家成立了专门研究组织，积极探索符合本国国情的p p p 模式，政府 也有相关的机构负责p p p 项目的协调工作。发达国家逐步健全了相关的法律法 规，强化专业化研究，提供优秀的人才支持，同时政府对p p p 项目给予大力支持 并进行有效的监督。使各国p p p 模式发展得以健康快速发展。 发达国家基于其发展程度，更注重项目的融资、风险分配和项目运营的效率 研究。d u 0 9 1 a sl 锄b 对英国的项目的二次融资和结构调整策略做了分析。h n a s w i l h e l ma l n e f 对于b o t p p p 在道路项目中的应用进行了研究。b o e h m 把项目风 险管理过程分为两个阶段：其一为风险评价，包括风险识别、分析和优先排序； 其二为风险控制，包括风险管理规划、风险监控计划、跟踪和纠正措施h 1 。 法国巴黎的法兰西体育场采用了p p p 模式总投资3 6 6 0 0 万欧元，国家投资为 1 9 1 0 0 万欧元，其余通过招标由中标人负责筹集。2 0 0 0 年悉尼奥运会主体育场采 用p p p 模式建设，通过国际招标选择中标人负责体育场的设计、投融资和建设， 同时政府给予资金上的支持。作为发展中国家，巴西于2 0 0 4 年1 2 月通过公私 合营( p p p ) 模式法案，以法律的形式对国家管理部门执行p p p 模式下的工程招 投标和签订工程合同做出具体的规定。巴西并将规划中的2 3 项公路、铁路、港 口和灌溉工程作为p p p 模式的首批招标项目，总投资6 6 亿美元哺1 。 1 2 2 国内研究应用现状 p p p 模式起源和成熟于发达国家，并且各具特色，很少涉及到发展中国家如 何利用p p p 加快公共设施建设进程的问题。我国p p p 模式研究还处在实践摸索和 学术探讨阶段，对b o t 的发展研究有了一定深度，但对p p p 、p f i 的研究还处于 可行性探讨阶段。清华大学工程管理系和同济大学工程管理研究所对p p p 模式进 行了基本理论和实践方面的研究；王守清、柯永建在特许经营项目融资( b o t 、 p f i 和p p p ) 中系统介绍了特许经营项目融资的模式、过程及对项目融资的评价 方法，强调风险管理在项目健康运营中的作用。王守清已经研究p p p 项目财务评 价方法的改进和风险分析方法的应用；李秀辉、张世英在p p p 与城市公共基础 设旋建设中探讨p p p 模式在城市公共设施建设中的应用模型。韩红云则对p p p 项目风险分析、评价和预警系统及其经济学分析。 2 0 0 4 年我国开始实施市政公用事业特许经营管理办法( 建设部) 。北京 市于2 0 0 6 年3 月开始实施北京市城市基础设施特许经营条例，奥运会国家体 育场采用p p p 模式，中信联合体通过公开招标中标并履行总投资4 2 的出资责任， 特许经营期为3 0 年。北京作为我国投融资改革的突破口，p p p 模式发展正在继 续深化，轨道交通( 地铁3 号、4 号、5 号、9 号、1 0 号线) 、收费高速公路、污 水和垃圾处理等领域广泛采用了p p p 模式。上海作为我国经济发展的龙头，市政 府于2 0 0 7 年1 0 月也发布了上海市城市基础设施特许经营管理办法( 草案) ， 大力推进上海公共设施建设p p p 模式的发展，正在举办的上海世博会美国馆也是 特点和在某一行业的适用性，有很大的现实意义。 1 4 研究方法 本文依据p p p 模式的发展，在p p p 模式融资下，分析其融资模式的程序，对 其进行经济、风险分析：比较各个具体模式，对其适用性进行分析；最后是案例 分析。 p p p 模式综合了工程经济、管理学、技术及法律等多学科的理论背景，涉及 范围十分广泛。本论文主要采用了以下研究方法： ( 1 ) 文献调查法，以一般的哲学方法和逻辑方法为指导，以文献研究作为 基本的研究方法，查阅国内外相关的报告、论文及论著、工程经济学、管理学、 项目投融资等相关著作，从理论上提升论文的深度。以理论研究为基础，总结国 内外的理论成果和实践经验，研究分析城市基础设施融资理论及p p p 模式的基本 理论。 ( 2 ) 比较研究法，通过对国内外该领域及相关领域现有研究的比较，探索 新的研究方向与思路。 ( 3 ) 系统分析法，结合我国近期轨道交通p p p 模式发展，引用实际典型案 例对归纳总结出的结论进行实证系统分析。 ( 4 ) 模糊数学的模糊评分法，使用模糊分析法分析p p p 模式中面临的风险。 验、分类、比较、分析等。本文研究拟采用归纳方法对文献案例进行归纳总结， 形成结论作为研究的理论基础。 6 第2 章项目融资及相关理论综述j 第2 章项目融资及相关理论综述 2 1 论文研究的相关概念 2 1 1 公共设施项目 公共设施是为公众提供公共产品或服务的各种公共性、服务性设施，即为社 会生产和居民生活提供公共服务的物质工程设施，是用于保证国家或地区经济社 会活动正常进行的公共服务系统。公共设施可分为基础建设和社会性基础设施， 基础建设包括公路、铁路、机场、通讯、水电煤气等公共设施；社会性基础设施 包括教育、科技、医疗卫生、体育、文化等社会事业。 2 1 2 项目融资 项目融资( p r o j e c tf i n a n c e ) 即为一个特定经济实体所安排的融资，其贷 款人在最初考虑安排贷款时，满足于使用该经济实体的现金流量和收益作为偿还 贷款的资金来源，并且满足于使用该经济实体的资产作为贷款的安全保障1 。 依照f a s b ( 美国财会标准手册) 定义：项目融资是指对需要大规模资金的项 目而采取的金融活动。借款人将项目本身拥有的资金及其收益作为还贷资金来 源，且将项目资产作为抵押条件来处理。该项目事业主体的一般性信用能力通常 不被作为重要因素来考虑，这是因为其项目主体要么不具备其它资产的企业，要 么对项目主体的所有者不能直接追究责任，两者必具其一啪。 项目融资即项目的承办人( 即股东) 为经营项目成立一家项目公司，以该项目 公司作为借款人筹借贷款，并以项目公司本身的现金流量和收益作为还款来源， 以项目公司的资产作为贷款的担保物。该融资方式一般应用于现金流量稳定的发 电、道路、铁路、机场、桥梁等大型基建项目上口1 。 本论文提到的项目融资是指以项目的资产、预期收益或权益作抵押取得的一 种无追索权或有限追索权的融资或贷款活动，即“通过项目来融资 。其主要适 用于公共设施或自然资源开发项目，这些项目建设一般都需要政府的特许授权， 因此也称“特许经营项目融资 。 在工程建设融资中，项目融资与传统的企业融资有很大的不同，可以从下面 几个方向比较，如表2 1 所示。 北京工业大学t 学硕七学位论文 表2 1 项目融资与企业融资的比较 1 曲l e2 一lp r o j e c tf i i l a n c ea n dc o r p i d r a t e 血锄c ec o m p 撕s 要素 项目融资 企业融资 融资主体项目公司( s p c )企业 融资基础项目的收益、现金流债务人的资产和信用 无追索权或有限追索权( 特定阶段完全追索( 用抵押资产以外的 追索程度 或范闱内) 其它资产偿还债务) 风险分担所用参与者( s p c 投资人)发起人债务人担保人 资本金和贷款发起人出资比例较低( 通常小于发起人出资比率较高，通常为 比例3 0 ) ，杠杆比率高 3 0 4 0 资产负债表外融资，债务不出现在项目债务是发起入债务的一部 财务处理发起人的资产负债表上，仅出现在分，出现在其资产负债表上， 项目公司的资产负债表上合并财务报表 近年来，我国公共项目融资模式主要有b o t 融资模式、p p p 融资模式、p f i 融资模式和t o t 融资模式等。因为上述项目融资模式都需要政府特许经营授权， 统称为p p p 模式h 1 。 2 1 3p p p 模式定义及相关名词 p p p ( p u b l i cp r i v a t ep a r t n e r s h i p ) ，即“公共私营合作制 ，主要指为了 完成某些有关公共设施、公共交通工具及相关服务项目的建设，公共机构与民营 机构签署合同明确双方的权利和义务，达成伙伴关系，以确保这些项目的顺利完 成嘲。p p p 本身是一个意义非常广泛的概念，p p p 概念源于英国，后来在欧美各 国快速发展。由于各国国情和意识形态的不同，各国学者都结合本国情况研究 p p p 模式，所以要使世界各国对p p p 的确切内涵达成一个共识是非常困难的。德 国学者i v o r b e r tp o r t t z 认为：“p p p 确切的含义要根据不同的案例来确定。 联合国培训研究院的定义：p p p 涵盖了不同社会系统倡导者之间的所有制度 化合作方式，目的是解决当地或区域内的某些复杂问题。包含两层含义：其一是 为满足公共产品需要而建立的公共和私人倡导者之间的各种合作关系，其二是为 满足公共产品需要，公共部门和私营企业建立伙伴关系进行大型公共项目的实 施。美国国家公私协作伙伴委员会定义：p p p 是指公共部门和私有营利部门机构 或个人之间达成的一系列协议，在这些协议的基础上，双方发挥各自优势，分担 项目风险，共享收益，以为公众更好地提供公共产品或服务口1 。 欧盟委员会的定义：p p p 是指公共部门和私营企业之间的一种合作关系，目 的是为了提供传统上由公共部门提供的公共项目或服务n 引。 p p p 作为一系列项目融资模式的总称，强调合作过程中的风险分担机制和项 目的衡量工作值( v a l u ef o rm o n e y ，也称“资金价值 原则) h 1 。本文试图通过 ； 第2 章项f 融资及相关理论综述 对p p p 模式的理论进行深入分析，结合国内外专家学者的观点对p p p 模式理论作 深度剖析，为项目决策者提供参考借鉴。 对p p p 模式进行分类，首先要明确与p p p 相关的几个常用术语。 ( 1 )b o t b o t ( b u i l d o p e r a t e t r a n s f e r ，建造一经营一移交) ，是最常见的特许经营项 目融资模式，也是最典型的p p p 具体模式。世界银行对b o t 定义是：项目公司计 划、筹资和建设基础设施项目；经所在国政府特许在一定时期内经营项目；特许 期到期后，项目资产所有权移交给国家。b o t 起源于土耳其，随后在英国和法国 大力推广，并成为两国解决债务危机的手段之一。 b o t 有三种常见基本形式： b o t ( b u i l d o p e r a t e t r a n s f e r ，建造一经营一移交) ，此种形式下，私营 企业组建的项目公司没有项目的所有权，只有建设和经营权。 b o o t ( b u i l d o w n 一0 p e r a t e t r a n s f e r ，建造一拥有一经营一移交) ，此种形 式下，项目公司既有经营权也有所有权，政府允许项目在一定范围、一定时期内 等条件下将项目资产抵押给银行，达到融资的目的，获得更优惠的贷款条件。 b o o ( b u i l d o w n o p e r a t e ，建造一拥有一经营) ，此形式下，项目公司不必 将项目移交给政府，即永久私有化。鼓励项目公司在全寿命周期内合理建设和经 营设施，提供产品或服务质量。 另夕f ，还有b t ( b u i l d t r a n s f e r ) 、b l t ( b u i l d l e a s e t r a n s f e r ) 、b t 0 ( b u i l d t r a n s f e r o p e r a t e ) 等。 ( 2 ) p f i p f i ( p r i v a t e f i n a n c e i n i t i a t i v e ，私营主动融资) ，与p p p 相比，其更强 调私营企业在项目融资过程中的主动性和主导性，投入更大的资本金。政府采用 p f i 的目的是获得有效的、高质量的服务，并非要求项目所有权归政府。在英国 由于p f i 主要是以d b f o 方式实现的，所以在一些文献中p f i 特指d b f o ( d e s i g n d u i l d f i n a n c e o p e r a t e ) 模式n 。 ( 3 ) t o t t o t ( t r a n s f e r 一0 p e r a t e t r a n s f e r ，移交一经营一移交) ，在国内文献中经常 看到t o t ，而国外文献中并不多见。t o t 主要应用于发展中国家，私营企业购买 某个公共设施项目的资产的经营权，与政府达成协议，在约定的时间内，企业通 过经营资产回收投资并获得合理回报，然后再将项目移交给政府。从政府角度考 虑：为拟建项目引进资金，为建成项目引进管理。与b o t 相比，企业也降低了很 大风险，更容易贷款融资。 在p p p 项目中，应根据项目的特点和政府、私营企业的目标期望。p p p 模式 中各种具体形式中政府和私营企业参与程度( 参与程度与风险承担成正比) 可参 考图2 1 ： 北京工业大学工学硕：仁学位论文 o 囊萋萋萋冀 军囊 建 移 运 拥建 l襁 篓 耋薹 薹薹 每 襄 、 粪 龚 塞 毒 毒 薹 化 、 第2 章项日融资及相关理论综述 p p p 外包类 特许经营类 私有化类 模块式外包 整体式外包营类 朋 惫 其他 篇 耋妻：喜差 id b l 弋d b m m i l 脚d f 股权转让 i 其他 图2 2p p p 模式三级结构分类法嗍 f i g u r e2 2n r g r a d es 饥】【c n 鹏c l 勰s i f i c a l i o nm 如0 do fp p p m o d e l 2 2 公共设施项目采用p p p 模式融资理论基础 2 2 1 公共设施可销售性评估理论 可销售性是指产品或服务能够进入市场进行买卖的潜力和可能性。公共设施 的可销售性是指公共设施能够由私营企业通过市场机制提供的可能性。从总体上 看，城市公共设施具有垄断性，但是在不同部门间的城市公共设施经济特征存在 差异。一般来说，所提供服务的可销售性越高，私营企业参与的可能性就越大。 1 9 9 4 年世界发展报告对公共设施的可销售性进行了评估。世界银行选 用的指标是：竞争的潜力、产品或服务的特征、以使用费弥补成本的潜力、公共 服务义务、环境的外部因素n 制。竞争的潜力是生产特征，以使用费弥补成本的潜 力取决于排他性的高低。公共设施的商业化和竞争强度比人们通常想象的更加广 泛。可销售性最高的定为3 ，最低的定为1 。可销售性在1 8 以上的领域，都可 以采用市场化的方式运作。城市的垃圾收集市场化程度最高，为2 8 ，污水分散 处理为2 4 ，污水集中处理为2 o ，公共汽车交通为2 2 。除了城市道路是1 2 外，绝大多数城市基础设施都在1 8 以上，都可以用市场化来推动改革u 别。 2 2 2 项目区分理论 项目区分理论，是将项目划分为经营性项目、准经营性项目和非经营性项目 北京t 业大学1 = 学硕：仁学位论文 ( 其划分见表2 2 ) ，根据项目的属性决定项目的投资主体、运作模式、资金来源 渠道及权益归属等。非经营性项目投资主体由政府承担，按照政府财政投资运作 模式进行。经营性项目则属全社会投资范畴，其前提是项目必须符合城市发展规 划和产业导向政策，投资主体可以是国有企业，也可以是私营企业、外资企业等， 通过公开、公平、公正的招投标，其资金来源、建设、管理及运营均由投资方自 行解决，所享受的权益也归投资方所有。但在价格制定上，政府应兼顾投资方利 益和公众的承受能力，采取“企业报价、政府核价、公众议价”的定价办法，尽 可能做到消费者、投资方和政府三方都满意n 引。公共设施项目经营性、准经营性 和非经营性不是一成不变的，是根据具体情况而定的。 表2 2 公共设施的项目区分 1 a b l e2 - 2d i 8 t i i l c t i o nb e 咐唧p u b i i ci i l 觚觚c t u r i ep r o j e c t s 项目属性适用性 投资主体 纯经营性项目 收费高速公路、收费桥梁、 经营性项目 隧道、废弃物回收利用等 社会投资者( 企业) 地铁、轻轨、自米水厂、垃吸纳社会投资政府适 准经营性项目 圾焚烧厂等当补贴 开放式城市道路、公共绿化 非经营性项目政府投资为主 等 2 3 私营企业参与p p p 项目的s w o t 分析 我国采用p p p 模式项目融资主要参与方是公共部门和私营企业( 包括民营企 业，和以盈利为目的的具有独立法人的国有企业以及其他赢利性企业) 。我国当 前的经济社会快速发展，为p p p 模式项目融资提供了很大的发展空间，但同时由 于我国法律法规制定的不完善和我国政府管理体制的制约，也使p p p 模式面临着 一定的挑战。p p p 项目一般投资巨大，投资周期长，风险高，因此投资者在决定 是否选择p p p 项目前需要仔细评估自身的优势( s t r e n g t h ) 、劣势( w e a k n e s s ) 、 机遇( 0 p p o r t u n i t y ) 和威胁( t h r e a t ) ，以决定是否投资p p p 项目，以及做出合 理全面的投资计划。 2 3 1 采用p p p 模式的优势 企业发展p p p 项目的自身的优势： ( 1 ) 有充足的资金需要投资，以实现资金的价值。公共设施服务是一个投 资大风险小、收入稳定的领域，p p p 模式能够实现资金价值最大化。 ( 2 ) 企业自主经营能力强，私营企业用清晰的产权，没有政治干预。企业 可以按照自身的发展目标发展，有很强的能动性。 ( 3 ) 企业内部组织结构完善，管理、经营水平先进，资源运用能力强。 第2 章项目融资及相关理论综述 ( 4 ) 对目标市场有自身的竞争优势。企业朝着专业化方向发展，对已有市 场自身差异化的优势，有某些控制风险的能力。在以往的项目建设运营中积累了 丰富的经验。 ( 5 ) 对项目开拓能迅速高效决策，有一定的创新能力。企业对市场的灵敏 度比公共部门高，且能够自主决策，体制灵活，运营效率高。 2 3 2 采用p p p 模式的劣势 企业发展p p p 项目的自身劣势： ( 1 ) 企业自身内部经营问题，企业可能面临着结构散和聚合度低的问题， 自身发展目标和人力资源不稳定；企业资产负债率较高，缺乏整体竞争力。 ( 2 ) 私营企业在参与p p p 项目时，需要与政府部门谈判确定特许经营细节 和风险分配机制，其缺乏对外沟通的地位和能力，谈判时间长，成本高，对私营 企业不利。 ( 3 ) p p p 项目中，企业作为主体组建项目公司，以项目公司为债务人向金 融机构贷款。在我国银行不易接受这种无追索权或有限追索权的贷款，所以项目 公司在融资方面非常困难，自己很难独立完成融资计划，需要公共部门提供担保。 ( 4 ) 我国公共设施建设中p p p 项目较少，缺乏相关经验，在p p p 项目建设 运营中，企业仍对公共设施建设认识存在局限，且风险承担能力有限。 2 3 3 采用p p p 模式的机遇 ( 1 ) 宏观社会环境方面：政府对p p p 项目监管日益透明、规范；政府越来 越重视创新性的融资方式；业界和政府都对p p p 有了更深的了解：国内外许多 p p p 项目成功实施案例，值得总结经验，适应我国发展p p p 模式融资。 ( 2 ) 宏观经济环境方面：我国国民经济快速健康发展，城市化快速推进。 公共实施建设如火如荼进行，政府需要解决资金压力，且人民生活水平提高，需 要更加高效的设施服务。 ( 3 ) 政府引进民间资本的积极态度：政府融资政策支持，已陆续颁布p p p 相关法律法规；政府对p p p 项目的支持及采取积极有效的极力措施。 ( 4 ) 政府管理公共设施存在缺陷：政府投资公共设施费用高，运营效率低； 大量公共设施需求导致财政资金不足。 2 3 4 采用p p p 模式的威胁 ( 1 ) 可能遇到一系列的社会问题，如政局不稳，公众对项目的反对，各方 责任界定存在缺陷。 ( 2 ) 国民经济波动带来一系列问题，如利率调整，通货膨胀反常等。 ( 3 ) 我国p p p 项目实施存在局限性：p p p 模式相关管理人才匮乏；p p p 管理 体制不完善、不适应；p p p 风险管理不适当，政府不愿承担该承担的风险。 北京工业大学工学硕上学位论文 ( 4 ) 政府地方保护、项目审批繁杂、观念所有制歧视、项目采购不透明、 缺乏竞争性，法律法规的变更等。 2 4 公共设施项目融资引入p p p 模式必然性 2 4 1 当前公共设施建设中的融资困境 近年来，我国经济飞速发展，为了满足社会需要，必须加大投资以加强公共 设施项目建设。政府的财力不足以应付大量的资金需求，现有的融资渠道又难以 进一步拓展，这就形成了我国目前项目融资的困境。 ( 1 ) 各级政府财力有限 政府财政支出基本上己无力满足的公共设施建设的资金需求。在公共设施投 资需求迅速扩张的形势下，国家预算内投资对公共设施项目建设资金的满足率呈 逐年下降的趋势。近年来呈现明显的下降趋势，下降的速度远大于绝对量的增长 速度m 1 。 ( 2 ) 传统的融资渠道难以进一步拓展 2 0 0 4 年中国统计年鉴显示，财政收入占国民生产总值的比重已从1 9 7 8 年的 3 1 2 下降到2 0 0 8 年的1 9 n 引。从国内储蓄结构的变化上看，政府储蓄规模过去 2 0 年间虽然有涨有落，但其在国内总储蓄中所占比重一直处于下降趋势。可见， 依靠增加政府财政拨款是不能满足建设资金需求。 商业银行已在城市公共设施中提供了大量的贷款，其再提供贷款的增量有 限。过去几年，政府公共设施的银行融资已经给银行带来了大量的不良资产。由 于有一些项目属于市政设施，不具有稳定的收入流，不能弥补运营成本支出。政 府为适应融资需求，建立各类投资公司向银行借款，政府作为实际的融资主体， 借款和还款过程中的行政干预严重，一些地方政府债务负担，很可能进一步危及 到经济的稳定发展。 公共设施建设债券是指政府、企业为投资于公共设施项目( 如交通、水务及 城市市政基础设施等) 而发行的约定在一定期限内还本付息的债券。发行债券能 在一定程度上起到积极的作用，但其发行量是有一个适度规模的。 2 4 。2 公共设施融资引入p p p 模式的必然性 城市基础设施融资引入p p p 模式，政府部门和私营企业可以取长补短，充分 发挥各自的优势，弥补对方的不足。尤其是现在正掀起着一场公共设施服务的市 场化改革浪潮，p p p 模式可以以最有效的成本为公众提供高质量的服务。 ( 1 ) 弥补财政预算的不足。公共设施项目往往投资总额巨大，资金回收慢， 如果全部由政府财政来支撑，政府将不堪重负。通过p p p 模式，吸引私营企业参 与公共设施项目，有利于政府转换职能，减轻财政负担，从而政府可以过去的公 共服务的提供者转变成监管者的角色n 引。 第2 章项目融资及相关理论综述 。 ( 2 ) 提高公共设施项目的运作效率。政府部门提供公共设施服务的低效是 世界性难题，我国也不例外，甚至更严重。利用p p p 模式吸引私营企业参与公共 设施项目，可以有效解决这一问题。公私合营，可以将项目设计、建造、运营、 管理有效的结合起来，提高项目的执行效率；私营企业所具有的商业头脑和管理 经验、专有技术和专业人员、类似项目的经历和经验为提高运作效率提供保障。 项目公司股东及时筹集到资金，减少项目融资过程所消耗的时间。 ( 3 ) 向公众提供优质产品或高效服务。在p p p 的框架下，为保持持续提供 公共设施服务的资格，实现投资的最大收益，同时提高自己的商誉，私营企业必 须具有满足顾客需要、提升其服务水平的内在动力。 ( 4 ) 合理分担风险。通过p p p 模式，政府部门可以与私营企业分担公共设 施的生产与服务中存在的风险，而风险分担的原则就是将风险交给最有控制力的 一方承担。合理的风险分担不仅可以发挥私营企业的优势，也可以使政府部门能 够有精力更加专注于执行那些基本的职能，更好地实现目标。与政府部门相比， 私营企业对于如何管理这些商业运营和服务中提供中的元素更有经验。政府可以 交给私营企业承担的风险包括成本超支、达到所要求的标准、不能按计划时间完 工、资金不足支付运营与资本成本等风险。 2 5 本章小结 本章分析了公共设施建设引入p p p 模式融资的理论基础，分析了项目融资有 关定义，阐述了p p p 模式定义和分类，对p p p 模式项目融资的具体表现形式进行 分析，以及比较各形式下政府和企业参与项目的程度。私营企业是政府融资的主 要对象，是项目资金的重要提供者，私营企业参与公共设施项目前必须对其进行 s w 0 t 分析，然后判断是否参与某一项目。当前，政府对公共设施建设面临很大 的资金压力，为解决这一问题，政府积极引进社会资本已成为一种必然趋势。 1 6 。 第3 章p p p 项同运行程序研究 第3 章p p p 项目运行程序研究 3 1p p p 项目各参与方及其职责 运用p p p 模式的目的是吸引私营企业投资于公共设施项目，由于p p p 模式的 复杂性和风险性，p p p 项目的参与方很多，一般包括政府、项目公司( s p e c i a l p u r p o s ec o m p a n y ，特别目的公司) 、金融机构、咨询公司、设计单位、工程承包 公司、原材料供应商、用户等，他们的关系见图3 一l 。 项目发起 图3 1p p p 模式的项目关系结构图 f i g u r 弓3 - lp p pm o d e lr e l a t i o n s h i pd i a g 姗p r l d j e c t s ( 1 ) 发起人 项目发