（林业经济管理专业论文）我国非公有制商品林业制度创新研究.pdf

贵州大学2 0 0 8 届硕士研究生学倪论文 摘要 本世纪初，国家林业局提出要把“放手发展非公有制林业 作为实现新世 纪中国林业跨越式发展的重要任务之一，开始把非公有制林业从后台推到林业 生态建设的大舞台，给予了应有的社会地位，可以说非公有制林业发展正面临 着建国以来最好的机遇，显示出了旺盛的生机和活力。 本研究运用西方经济学、制度经济学以及现代林业经济理论，从林业分类 经营理论出发，系统分析了我国非公有制商品林业林权制度、采伐限额制度、 税费制度、投融资制度以及保险制度的供给现状和存在的问题，并在此基础上 进行了制度创新，建立了一套较完整的非公有制商品林业制度。提出改革现行 的森林采伐限额制度，对非公有制商品林业实行采伐报告制度。提出由于非公 有制商品林业存在正的外部性，而且林业具有弱质性，政府应该建立专门的政 策性农业保险公司( 包含林业保险业务) 承保非公有制商品林业的保险业务， 并对非公有制商品林业的林业保险进行补贴，措施可以是直接对非公有制商品 林业的投资主体进行补贴或对农业保险公司进行补贴。 文章整体的框架安排是：第一章，前言。阐述了论文的研究背景，研究目 的和意义，简要综述了国内外研究动态，说明了研究思路和研究方法。第二章， 相关概念的界定。分别界定了非公有制林业、商品林、非公有制商品林业以及 制度和制度创新的概念。阐述了非公有制商品林业的形式、特点和作用。第三 章到第七章依次分析了我国非公有制商品林业林权制度、采伐限额制度、税费 制度、投融资制度和保险制度的供给现状、存在的问题以及产生问题的原因， 并在此基础上进行了制度创新。结论和讨论部分说明了本文的主要研究内容和 创新之处以及有待进一步研究的问题。 关键词：非公有制，商品林，制度创新 图书分类号：f 326 2 我国1 # 公有制商品林业制度创新研究 a b s t r a c t b e g i n n i n go ft h en e wc e n t u r y , t h es t a t ef o r e s t r ya d m i n i s t r a t i o np r o p o s e dt o ”g oa l lo u tt o d e v e l o pn o n - p u b l i cf o r e s t r y ”a st h en e wc e n t u r yc h i n af o r e s t r yd e v e l o p m e n tb yl e a p sa n d b o u n d so n eo ft h ei m p o r t a n tw o r ks t a r t e df r o mt h en o n - p u b l i cf o r e s t r yp u s h e dt ot h eb a c k g r o u n d o ff o r e s t r ye c o l o g i c a lc o n s t r u c t i o nl a r g es t a g e ，g i v e nt h ed u es o c i a ls t a t u s ，c a nb es a i dt h a tt h e n o n - p u b l i cf o r e s t r yd e v e l o p m e n tf a c i n gt h eb e s to p p o r t u n i t ys i n c e1 9 4 9 , s h o w e das t r o n gv i t a l i t y a n d v i g o r t h eu s eo fw e s t e r ne c o n o m i c s ，e c o n o m i c sa n dm o d e r nf o r e s t r ys y s t e mo fe c o n o m i ct h e o r y , f r o mt h ef o r e s tc l a s s i f i c a t i o nm a n a g e m e n tt h e o r y , a n a l y s i so fc h i n a sn o n - p u b l i cg o o d sf o r e s t r y t e n u r es y s t e m ，l o g g i n gq u o t as y s t e m ，t a xs y s t e m ，i n v e s t m e n ta n df i n a n c i n gs y s t e ma n di n s u r a n c e s y s t e mt h es u p p l ys i t u a t i o na n de x i s t i n gp r o b l e m s ，a n do nt h i sb a s i sas y s t e mo fi n n o v a t i o n ， h a v es e tu pam o r ec o m p l e t es y s t e mo ff o r e s t r yi nn o n - p u b l i cg o o d s t or e f o r mt h ee x i s t i n g f o r e s th a r v e s t i n gq u o t as y s t e m ，t h en o n - p u b l i cg o o d sf o r e s t r yh a r v e s t i n gi m p l e m e n tt h er e p o r t i n g s y s t e m d u et ot h en o n - p u b l i cg o o d sf o r e s t r yt h e r ea 陀e x t e r n a l ，b u tw i t haw e a kf o r e s t r y , t h e g o v e r n m e n ts h o u l ds e tu ps p e c i a la g r i c u l t u r a li n s u r a n c ec o m p a n y sp o l i c y ( i n c l u d i n gf o r e s t r y i n s u r a n c e ) c o v e r a g eo fn o n - p u b l i co w n e r s h i po ft h eb u s i n e s so ff o r e s t r yp r o d u c t s ，f o r e s t r y p r o d u c t sa n dn o n - p u b l i cf o r e s t r yf o rt h ei n s u r a n c es u b s i d i e s , m e a s u r e sc o u l db ed i r e c t l yt ot h e n o n p u b l i ci n v e s t m e n ti nf o r e s t r yc o m m o d i t i e st ot h em a i na g r i c u l t u r a ls u b s i d i e so r 。t os u b s i d i z e i n s u r a n c ec o m p a n i e s t h ea r t i c l ei st h eo v e r a l lf r a m e w o r ka r r a n g e m e n t s ：t h ef i r s tc h a p t e r ，t h ep r e a m b l e p a p e r s d e s c r i b e dt h er e s e a r c hb a c k g r o u n d ，t h ep u r p o s ea n ds i g n i f i c a n c e ，ab r i e fo v e r v i e wo ft h er e s e a r c h d e v e l o p m e n t sa th o m ea n da b r o a d ，t h a tt h er e s e a r c hi d e a sa n dr e s e a r c hm e t h o d s c h a p t e r2 ， r e l a t e dc o n c e p t sd e f i n e d w e r ed e f i n e dn o n - p u b l i cf o r e s t r y , f o r e s tp r o d u c t s , f o r e s tp r o d u c t sa n d n o n p u b l i co w n e r s h i ps y s t e m a n dt h e c o n c e p to fs y s t e mi n n o v a t i o n o nt h en o n - p u b l i c o w n e r s h i pi nt h ef o r mo ff o r e s t r yp r o d u c t s ，f e a t u r e sa n df u n c t i o n s c h a p t e r3t oc h a p t e r7 o ft h e o r d e ro fc h i n a sn o n p u b l i cg o o d sf o r e s t r yt e n u r es y s t e m ，l o g g i n gq u o t as y s t e m , t a xs y s t e m ， i n v e s t m e n ta n df m a n c i n gs y s t e ma n di n s u r a n c es y s t e mf o rt h es u p p l yo ft h es t a t u sq u o ，t h e p r o b l e m sa n dh a v eap r o b l e m ，a n do nt h i sb a s i sas y s t e mo fi n n o v a t i o n c o n c l u s i o n sa n d 2 贵州人学2 0 0 8 届硕士研究生学位论文 d i s c u s s i o np a r to ft h ep a p e rt h a tt h em a i nr e s e a r c ha n di n n o v a t i o na sw e l la sp e n d i n gf u r t h e r s t u d yt h ei s s u e k e yw o r d s ：n o n - p u b l i co w n e r s h i p ，c o m m e r c i a lf o r e s t ， i n s t i t u t i o ni n n o v a t i o n 3 我国非公有制商品林, l k 铕l j 度创新研究 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本 论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。 对本文的研究在做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确 方式标明。本人完全意识到本声明的法律责任由本人承担。 论文作者签名：基丝幺 日 期：! ! q 翌生笸旦 关于学位论文使用授权的声明 本人完全了解贵州大学有关保留、使用学位论文的规定，同 意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子 版，允许论文被查阅和借阅；本人授权贵州大学可以将本学位论 文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、 缩舌1 7 或其他复制手段保存论文和汇编本学位论文 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：砬导师签名：辫日期：盟堡幽 我国1 f 公有制商品林业制度创新研究 1 前言 1 1研究背景 林业部门对所有制问题的讨论是从2 0 世纪8 0 年代的林业“三定 即集体 林区改革的深化后开始的，但其内容主要集中于集体林产权制度的改革方面， 即所有权和经营权的分离。至于林业的非公有制成分，其研究要晚于实践。 2 0 世纪8 0 年代初，为了调动农民群众的植树造林积极性，中央提出“谁 造谁有 的政策，在南方许多省区开始出现了小部分的私有林；2 0 世纪8 0 年 代末9 0 年代初，随着改革开放力度的加大，南方省区出现了一些合资经营林业 的现象，这些形成了中国非公有制林业的雏形( 周少舟等，2 0 0 3 ) 。 2 0 0 1 年前国家林业局局长周生贤在全国林业厅局长会议强调指出：“新世 纪林业要有新突破，非公有制林业、尤其是私有林必须有个大发展。一大力发展 非公有制林业，对充分调动社会各方面力量投入林业建设，加快林业跨越式发 展，建设秀美山川具有重要作用( 周生贤，2 0 0 1 ) 。 2 0 0 3 年6 月2 5 日中共中央国务院关于加快林业发展的决定指出“放 手发展非公有制林业。国家鼓励各种社会主体跨所有制、跨行业、跨地区投资 发展林业。凡有能力的农户、城镇居民、科技人员、私营企业主、外国投资者、 企事业单位和机关团体的干部职工等，都可单独或合伙参与林业开发，从事林 业建设，要进一步明确非公有制林业的法律地位，切实落实谁造谁有，合造 共有的政策，统一税费、资源利用政策和投融资政策，为各种林业经营主体 创造公平竞争的环境。( 中共中央，2 0 0 3 ) 2 0 0 8 年集体林权制度改革在经过几年的试点之后，开始在全国铺开。温家 宝总理指出：这场改革的重要性一点也不亚于8 0 年代农村土地家庭联产承包责 任制的改革。在先行改革试点的福建、江西等几个省份，改革的效果已经初步 显现。通过改革，提高了林农的造林积极性，从“要我造林 变成了“我要造 林”，增加了林农的收入，极大了促进了我国非公有制林业的发展。 非公有制林业已成为农村山区产业结构调整，增加农民收入的重要力量。 目前，我国经济林产量已达6 8 8 0 万吨，竹产业总产值达3 1 5 亿元，花卉种植面 4 贵州大学2 0 0 8 届硕+ 研究生学位论文 积3 0 力h m 2 ，均居世界第一位( 国家林业局，2 0 0 5 ) 。据抽样调查结果显示， 推动这些产业迅速发展的主导力量是以民营为主体的非公有制经济，它的崛起 带动的是干百万农民群众脱贫致富，带动的是山区农村产业结构的调整。 非公有制林业已成为林产工业发展的主导力量。据统计，近五年在林产工 业发展的总投入中8 7 是民间资本，有1 7 万家非公有制企业成为我国林业产业 发展的生力军( 国家林业局，2 0 0 5 ) 。涌现出一大批科技含量高、辐射能力强、 规模化、集约化、现代化的大型民营企业，成为带动林产工业快速发展的龙头。 非公有制林业已呈现出投资主体多元化、规模化的局面。 非公有制林业在林业生态建设中发挥了重要作用。2 0 世纪8 0 年代后期， 随着“谁造谁有 ，“谁投资，谁受益”的政策出台，各地相继制定了鼓励非公 有制经济主体造林的优惠政策和措施，以造林大户为主的非公有制林业得到迅 速发展。2 0 0 5 年我国非公有制森林面积达到3 5 1 0 1 4 万公顷，占森林总面积的 2 0 3 2 。近3 年以来，我国营造林面积连续突破1 亿亩。其中j2 0 0 2 年，非公 有制造林面积占全国造林总面积的7 0 2 ，2 0 0 3 年和2 0 0 4 年这一比例已超过 8 0 ，2 0 0 4 年非公有制造林面积在5 3 0 万公顷以上( 国家林业局，2 0 0 5 ) 。据 有关部门对全国1 4 个省区统计，非公有制林业占有林地总面积的2 3 5 ，占林 分总面积的1 6 “，占林分蓄积的9 7 6 。少数非公有制林业发展得快的省份， 如海南非公有制林业资产占林业总资产6 5 以上，非公有制林业从业人员占从 业人员8 5 以上( 李育材，2 0 0 3 ) 。 林业按照分类经营理论分为商品林和生态公益林，非公有制林业主要是商 品林业，这些年我国非公有制商品林业发展虽然有了一个良好的开端，取得了 一定的成就，但是我国现行的林业制度还有很多地方不适于非公有制商品林业 的发展。主要有以下几个方面： 1 产权制度不完善。据海南省的有关调查，非公有制林业投资主体最担心 的是财产权利能否得到有效保护。非公有制林业投资主体提出的“政府引导、 “改善投资环境 、“加强规划指导 、“保障林权和地权 、“建立法规”、“引进 技术和培训、“提供信息服务 等政治性和社会性要求，超过了“提供优惠政 策、“解决贷款资金、“减少税费 、“落实补贴”等经济性要求，这说明稳定 的政策和有保障的财产权比经济支持更重要。比如，森林法虽然规定了国家 我国1 f 公有制商品林业制度创新研究 保护林农的合法权益，依法减轻林农的负担，禁止向林农违法收费、罚款，禁 止向林农进行摊派和强制集资。但森林法实施条例中并没有将其具体化， 没有规定哪个部门有义务、有权力定期调查和反映林农负担情况，没有规定如 果林农负担经多次反映得不到解决，哪个部门负责任。因此，对有关部门没有 约束力。对各地损害林农利益的行为如何判定、如何处罚，森林法和森林 法实施条例也未做出明确规定。 2 林地使用制度不完善。土地无论是作为劳动对象，还是作为劳动场所， 对林业的发展至关重要。我国是社会主义国家，实行的是土地公有制。土地利 用的效益取决于使用制度是否完善。如果缺乏长期稳定、全面完整、可自由交 易的林地使用权，就谈不上非公有制林业的发展。当前的问题：一是许多地方 的林地使用权不稳定。有的承包期过短，有的把已明确划给农民的责任山、自 留山以“四荒 的名义强行收回，还有的随意变更与非公有制投资主体签订的 林地使用合同。二是非公有制林业投资主体获得的林地使用权往往不完整。在 生产什么、生产多少、如何生产等方面受到许多不必要的限制，缺乏经营自主 权。三是林地流转不自由，政府和集体经济组织干预过多，限制了林地的流转， 使林地固化在原经营者手中；即使有些流转的，由于交易成本过大，也难以得 到预期利益。林地使用制度的这些障碍，加大了林业投资风险，降低了预期回 报率，挫伤了非公有制林业投资主体的积极性。 3 商品林资源管得过死。目前，国家对森林资源消耗采取严格的管理措施， 对防止森林资源过量消耗，促进资源消长平衡，实现森林资源的休养生息起到 了一定的积极作用。按照分类经营改革的思路，对公益林的消耗继续实行严格 的管理，仍是十分必要的。但从商品林业发展的角度看，管得过死，限制了投 资主体对森林资源的科学经营、有效利用和自主经营、自负盈亏、自我约束、 自我发展的能力，缩小了适应市场需求灵活决策的空间。 4 税费负担沉重。世界林业发达国家对林业一般采取轻税赋的政策。“头 税不轻，二税重，摊派是个无底洞，则是我国相当一部分地区林业税费负担的 真实写照。由于增值税不能同步抵扣和不能使用增值税专用发票，对木竹生产 者和国有林场免征增值税的政策难以到位。加之许多地方在具体征收时，没有 执行国家有关规定的标准，而按自行规定的标准计税。结果，国家规定的木材 6 贵州大学2 0 0 8 销硕七研究生学位论文 税收，就已经高出了农产品的税收标准；省级以上文件规定的林业部门收费在 一些地区占木材销售价的比例已超过2 0 ；再扣除地方政府的各种收费后，林 农的毛收入占木材售价的比例已不足1 4 ( 有的甚至低于1 5 ) ，连砍伐费用都不 够。由于木材税费负担重，经营用材林基本上无利可图，抑制了林业投资积极 性，在一些地方还诱发了乱收乱购、黑市交易和无证运输等问题。一些重点产 材县甚至陷入了“可采资源萎缩一税源减少一税费负担更重一林农积极性下降 一资源进一步萎缩”的恶性循环。 5 筹集资金困难。非公有制林业投资的主要领域有育种育苗、经济林、速 生丰产林、花卉、森林旅游、林产品加工、野生动植物繁育等，其投资需求较 大。但由于贷款难，在很大程度上影响了非公有制林业集约经营、技术进步和 市场竞争的能力，从而限制了非公有制林业的发展。贷款难的主要原因：一方 面，银行误以为森林经营风险过大，加之林业贷款的还款期长，一时难以体现 其经营业绩，因而不愿意贷款给林业。另一方面，由于活立木市场尚未形成， 活立木难以作为抵押资产；即使个别银行允许以活立木资产作抵押，但要求贷 款人进行抵押物保险，而保险公司又不愿意受理森林保险业务，从而限制了非 公有制林业投资主体的借贷能力。此外，许多企盼兴林致富的农民群众也因得 不到投资支持而无用武之地。 6 活立木市场尚未形成。活立木既是林业生产的中间产品，又是林业生产 必不可少的物质要素。建立活立木市场，促进活立木转让，有利于加速资金周 转，降低营林风险，优化资源配置，广辟资金渠道，促进集约经营，提高林地 生产力和林业综合效益。但是，由于活立木市场交易大多涉及林地使用权的转 移，林地使用制度不完善对此有很大的制约；林业收入分配不合理，购买活立 木的经济前景不好，活立木需求不旺；缺乏统一、规范的活立木市场交易规则， 交易秩序不合理。结果是活立木交易很不活跃，没有发挥市场机制在林业生产 这一重要要素配置中的基础作用。 7 鼓励措施不到位。森林法在对森林资源实行一系列保护性措施的同 时，还对发展林业提出了许多鼓励措施，其中包括鼓励植树造林、封山育林， 扩大森林覆盖面积；对集体和个人造林、育林给予经济扶持或者长期贷款；提 倡木材综合利用和节约使用木材，鼓励开发、利用木材代用品：征收育林费， 7 我国- l 仁公有制商品林业制度创新研究 专门用于造林育林；煤炭、造纸等部门，按照煤炭和木浆纸张等产品的产量提 取一定数额的资金，专门用于营造坑木、造纸等用材林；建立林业基金制度等。 但森林法实施条例对以上鼓励措施都没有明确的阐述。此外，国家鼓励非 公有制经济发展的其他措施在林业领域也落实不够。 8 基础设施建设滞后。交通、电力、通讯等基础设施不足，一直是林业发 展的重要制约因素。象江苏、山东等原无林少林地区，近年来林业能够迅速发 展，其中一个重要的原因是全社会基础设施建设上了一个新台阶，大幅度降低 了投资林业的门槛。而在一些林业是当地主导产业和主要经济依托的林区、山 区，林业发展所需要的基础设旋严重不足。想在林业领域投资的，也因此而犹 豫、观望。多数投资主体自己无力承担也不愿意承担社会性基础设施建设任务。 由于基础设施得不到改善，非公有制林业难以有大的发展。 9 木材独家收购制度仍在实行。非公有制经济之所以有较快的发展，其中 一个重要的原因就是有比较充分的经营自主权。但在非公有制林业发展上，投 资主体受到的限制较多，其中比较典型的是木材独家收购制度。本来，木材产 品短缺对生产者有利，可以刺激生产。但是基于控制资源消耗而建立的木材独 家收购制度，虽然也发挥过一定的积极作用，却使木材收购成为一种垄断行为， 使木材生产者处于被动地位，抑制了林业生产的发展，负面影响十分严重( “非 公有制林业发展研究 课题组，2 0 0 2 ) 。 这些制度障碍使得已经投资商品林业的经营者总是忧心忡忡，准备投资商 品林业的各种非公有制经济主体也是持币观望。严重阻碍了我国非公有制商品 林业的健康发展，因此迫切需要进行制度创新，建立一套符合我国国情的非公 有制商品林业制度，为实现非公有制商品林业的可持续发展提供制度保障。 1 2研究目的和意义 当前，中国林业正经历着翻天覆地的变化，即林业由以木材生产中心为主 向以生态建设为主转变，由采伐天然林为主向采伐人工林为主转变，由毁林开 荒向退耕还林转变，由无偿使用生态效益向有偿使用生态效益转变，由部门办 林业向社会林业转变( 中共中央，2 0 0 3 ) 。 在这个变化过程中，非公有制商品林业将扮演着举足轻重的角色。然而现 行林业制度还有很多地方不适于非公有制商品林业的发展，所以本研究的目的 8 贵州大学2 0 0 8 劂硕七研究生学位论文 就是希望在对现行非公有制商品林业制度进行梳理分析的基础上，指出现行制 度的弊端，进行制度创新，建立一套符合非公有制商品林业发展要求的制度， 实现非公有制商品林业持续健康发展。 本研究的意义在于希望通过对我国现行非公有制商品林业制度进行梳理分 析的基础上，进行制度创新，为非公有制商品林业发展的做一点理论贡献，同 时希望对我国非公有制商品林业发展的实践具有一定的指导意义。 1 3国内外研究综述 1 3 1国外非公有制商品林业制度研究综述 在林业发达国家，非公有制商品林业特别是私有林业占整个国家林业的比 重很大。已经形成了一整套比较适合非公有制商品林业发展的制度安排。这对 我国的非公有制商品林业制度创新具有很大的借鉴意义。下面分别介绍美国、 瑞典和日本的私有林业制度，以期为我国非公有制商品林业制度创新提供可资 借鉴的具体措施及方法。 美国私有林业制度 美国国土面积9 1 3 6 5 8 万h d ，森林面积约3 亿h m 2 ，森林覆盖率约为3 2 8 ， 活立木蓄积量为2 4 7 亿m 3 。人均蓄积量为l o o m 3 ，是世界人均蓄积量7 2 m 3 的1 4 倍，是中国人均蓄积量9 m 3 的1 1 倍。从权属看，约6 0 的森林为私有林，分别 由林业企业、私有木材公司、印地安土著部落人、农场主和林场主所拥有，3 4 为国有林，6 为其他公有林。 私有林在美国处于重要的地位，森林企业、私有木材公司、农场主和林场 主是美国人工造林的主力军。近百年来，私有林得到了国家的经济扶持和法律 保护。为了加强对私有林的经营管理，政府颁布了一系列法律并对私有林主实 施了多种优惠和扶持政策。同时，森林经营管理完全由林主根据其土地情况、 木材生产周期、市场需求、价格等因素自行决定。各州及所管辖的县都编制了 最佳森林经营方案，私有林主都能自觉执行森林经营方案。美国的私有林制度 主要有： 1 完善的法律。通过立法来规范私有林主的行为是美国政府实施行政管理 的主要手段。美国已颁布有关林业的法案有：国家环境政策法案、清洁空气 法案、清洁水法案、濒危物种法案、国有林经营法案和保护区规划。 9 我国1 l = 公有制商品林业制度创新研究 清洁水法案规定，在连续阴雨天的情况下，不能进行采伐作业，以免破坏 表土并使林道充满污泥，严禁未经处理的污水排放到河流和小溪中。同时，不 允许填埋林间小溪。濒危物种法案规定，濒危或面临濒危的动物种的狩猎行 为是非法的。为了更好地保护濒危或面临濒危的动植物种及其栖息地，政府有 关部门帮助私有林主设计野生动植物保护可行方案，避免林业经营活动对受保 护的物种栖息地产生不良影响。 2 生态效益补偿制度。根据联邦政府清洁空气法案和清洁水法案 的有关规定，由于靠近河溪的牧地或河溪两岸3 0 4 8 m ( 1 0 0 0 英尺) 内土地易发 生土壤侵蚀，河流和小溪岸边的缓冲地带必须保留一定宽度的林带。为了涵养 水源，保持水土，华盛顿州森林指南规定，河流和小溪两岸边必须保留6 0 m 宽的防护林带，这给私有林主的经济造成损失。为了补偿私有林主的损失，华 盛顿州政府规定：与防护林带接壤地带的森林采伐销售单位，以市场价核算防 护林带的森林价值，并按其总价值的5 0 给予林主一次性补偿。 3 林业税收优惠制度。美国的木材税收项目较少，仅有地方税和联邦所得 税，对木材所得税给予一定的优惠。此外，美国国会于1 9 8 0 年通过了鼓励私有 林主造林的免税政策：每一个纳税人可免l 万美元的造林投资税，造林当年可 以先退税9 ，其余9 1 分7 年平均退还。纽约州正在实施一个减免土地税的计 划：私有林主只要同意至少1 0 年内要按照州政府的规划经营森林，即可以得到 减免8 0 土地税的优惠政策。同时，美国税基比较合理，按扣除采伐成本后交 纳林业税，按税后利润交纳所得税。例如，华盛顿州路易斯县w e b s t e r 私人林 场，2 0 0 0 年的采伐面积为1 5 h m 2 ，采伐量8 0 6 m 3 ，销售收入8 0 6 4 4 美元。除去采 伐成本3 4 3 6 2 美元( 占销售收入的4 2 6 ) 后，净利润为4 6 2 8 2 美元x5 = 2 3 1 4 美元，税后利润为4 3 9 6 8 美元，再交纳2 8 的联邦所得税1 2 3 1 1 美元，占销售 收入的3 9 鼹，税收总额仅占销售收入的1 8 1 。 4 造林成本补贴制度。美国政府无权干涉私有林的经营，但可以通过实施 一系列扶持政策鼓励私有林主造林。联邦政府每年都有一定的预算拨给州政府， 作为奖励私有林主的经费。造林费用，一半由林主自己承担，一半由州政府以 奖励的形式给予补助。但同时要求，经营者需要根据联邦政府制定的标准，履 行项目申请、批复、施工和验收等一系列程序，经政府补贴营造的森林采伐也 1 0 贵州人学2 0 0 8 端硕+ 研究生学位论文 要经过批准。根据补贴条款，用该款营造的林木在1 0 - 1 5 年内不得采伐。如违 约，经营者要退还全部资助款。此外，政府还无偿向林主提供4 0 的更新费用。 由于美国土地面积超过农业生产的需要，政府还制定了“退耕还林 政策，国 家在5 年内，每年给每公顷林地补助l1 l 美元。这大大调动了林主的积极性， 使私有林从天然更新转变为人工更新，使闲置的农地转变为林地。 5 林业技术推广服务制度。美国联邦农业部设立了技术推广局，负责技术 推广。该局每年的推广经费为1 2 亿美元，其中联邦政府承担2 5 ，州政府承担 5 0 ，县政府承担2 5 。目前美国5 0 个州中，有1 0 4 所大学承担林业技术推广 工作，共有科研、示范和推广人员5 0 0 0 人，其中2 0 0 人为林务专家，有1 5 0 个技术推广办公室，共有2 7 0 名林务专家，1 1 0 0 0 名技术推广人员，为1 0 0 0 万 个私有林主服务。各个州都有技术推广站，林务工作者和大学科研、示范和推 广人员无偿为私有林主提供技术咨询、培训和网上教学，负责提供实用技术和 市场营销服务、制定林业经营规划等工作( 钱玉如，2 0 0 3 ) 。 瑞典私有林业制度 位于北欧斯堪的纳维亚半岛的瑞典王国，国土面积4 4 9 9 万k m 2 ，森林面 积2 7 0 0 万h m 2 ，森林覆盖率约为6 0 ，林木总蓄积量近3 0 亿m 3 ，人均3 2 0 m 3 。 全国年林木生长量为1 亿m 3 ，采伐量为7 5 0 0 万m 3 。现在的森林蓄积量比1 9 2 0 年增长了6 0 。全国人均森林面积和蓄积均居世界前列。瑞典林业已经步入生 长量大于采伐量、高度重视生物多样性保护的可持续发展阶段。 瑞典现有的森林资源，按所有制划分，可分为公有林和私有林。公有林包 括国有林、教堂和地方社团所有林，占全国森林面积的2 4 。私有林分为公司 所有林和私人所有林，又称公司林和非工业私有林，占7 6 。瑞典全国共有私 有林主约3 5 万户，平均每户拥有林地面积约4 5 h m 2 。私有林的所有权极为分散， 但私有林主控制着全国一半以上的林地，6 0 的供材能力，具有举足轻重的地位。 经过近一个世纪的实践，瑞典在私有林经营、管理、服务等方面形成了一 套较为完备的政策法律、管理制度和运行机制，概括起来主要表现在以下几个 方面： 1 清晰稳定的林权制度。私有林是林主的私有财产，林权非常清晰。就全 瑞典而言，林地的所有制结构形成于2 0 世纪初。当时，公有林和公司林各占 我国1 l = 公有制商品林业制度创新研究 2 5 ，非工业私有林占5 0 。这种所有制结构基本上直稳固至今。可以说，清 晰稳定的林权，为瑞典私有林的经营管理和良性发展创造了前提条件。 2 务实有效的政策。国家对私有林采取的政策始终比较务实，并着重于解 决私有林发展的实际问题。如2 0 世纪6 0 年代以后，随着国内国际市场对木材 需求量的增加，木材加工业不断发展，小私有林主虽然占有全国一半的林地， 但集约化程度不高，难以满足工业用材的需要。国家认识到这种林地所有制结 构已经不能适应新的生产力发展要求，于是在1 9 6 5 年通过了新的土地贸易 法，允许森工企业自由购买林地。这样，国家迫使小林主不得不调整内部结构， 改进经营手段，提高经营水平，提高林地生产力。 3 完善开放的法律。瑞典森林法建立较早，而且随着形势的发展能够 得到及时评估和修改。目前对森林法每4 年评估1 次。稳定连续而又开放 的森林法，对私有林主始终发挥着引导、强制作用。瑞典森林法虽经过 多次修改，但它的一个基本精神没有变，那就是限量采伐、永续利用。这一精 神已经变成了林主的自觉行动。森林法中关于采伐、更新及保护生物多样性 的规定，对私有林主改善森林经营手段i 提高森林经营水平以及明确森林经营 方向起到了决定性作用。瑞典森林法虽然主张用说服教育的方法使林主达 到国家的要求，但法中所规定的处罚手段对林主还是有很大的威慑及强制作用。 如第一部森林法中规定，对不执行伐后人工更新的林主，实行禁伐处罚。 最初全国每年禁伐案件超过百起，经过区域林业委员会的深入宣传教育和法律 的进一步实施，禁伐案件逐年减少。 4 垂直高效的管理制度。瑞典国家林业机构实行垂直管理，这种管理体系 是非常高效的。以森林法的监督实施为例，执行该任务的是区域林业委员 会和林业管区，主要工作方式是说服教育。在每次新法出台后，他们便想方设 法深入到林主中，与他们建立友谊，帮助他们解决技术问题，逐渐赢得他们的 信任，然后把森林法的精神向他们讲解，使他们懂得，按森林法的要 求经营森林，将使森林生长得更好、生产的木材更多，并能够增加收入。除非 万不得已，区域林业委员会和林业管区才采用罚款和禁伐的措施。 5 全面到位的服务。在私有林的经营管理中，林主不但享受政府的服务， 更重要的是还可以享受林主协会提供的全方位有偿服务。林主协会是一个非常 1 2 贵州大学2 0 0 8 崩硕 = 研究生学位论文 重要的中介机构，它帮助小私有林主在技术和方法上适应外部环境，并促进小 私有林主产业结构的优化( 李近如等，2 0 0 3 ) 。 日本私有林业制度 同本是一个森林资源非常丰富的国家，在全国2 5 1 4 6 万h m 2 森林中，私有 林面积为1 4 5 7 2 万h m 2 ，占森林总面积的5 7 9 。多年来，私有林生产了大量的 木材，为战后日本经济的恢复和腾飞做出了巨大的贡献。同时，私有林在国土保 全、水源涵养、环境保护与改善、生物多样性保护、休闲保健、文化教育和科 学研究等方面也发挥着不可取代的作用。 日本的私有林之所以能够得到长期稳定的发展，是与日本多年来实行的各 种扶持政策分不开的。特别是二战以后，为了尽快重建遭受严重破坏的森林和 生态环境，保证木材的稳定供给，中央及地方政府对私有林给予了多方面的扶 持，极大地推动了私有林的发展。从政策手段来看，日本对私有林的扶持政策 主要包括：以稳定林地和林木所有权为核心的制度保障；以财政补贴、信贷支 持、税制优惠为核心的经济扶持；以森林国营保险和森林灾害共济事业为代表 的风险抵御体系；对森林组合等林业经济协作组织的扶持；以林业专业技术员 和林业普及指导员的充实为核心的技术服务；以i t 技术的应用为代表的信息服 务等。以下是一些具体的私有林扶持制度： 1 财政补贴制度。财政补贴是日本私有林扶持政策中最为有效、力度最大 的一项措施，财源主要来自中央和地方的财政预算。中央财政补贴根据预算种类 的不同分为公共事业补贴和非公共事业补贴。前者由公共事业费预算支付，补 贴的对象侧重于硬件建设，如造林、林道建设、抚育间伐、病虫害防治、高性 能林业机械的购置、木材综合加工利用项目、信息网络建设等；后者由一般行 政事业费预算支付，补贴的对象主要是软件建设，如森林计划、森林调查、技 术普及、森林组合的组织强化、林业劳动力的保障、民间林业团体的启动金、 活动费、人头费等。随着林业生产形势的变化，近年出现了将两种资金捆在一 起，对一些软硬件混合型项目予以支持的新趋势。如林业结构调整就是一个很 有代表性的例子。 财政补贴的支付方式是：中央财政将款项下拨到都、道、府、县，都道府 县再分配给市、町、村或者森林组合。如果是面向林农的补助项目，则由森林 1 3 我国非公有制商品林业制度创新研究 组合向其会员林农募集项目参加者，完善手续后发放补助款；未加入森林组合 的林农，则可以通过市、町、村申请补贴。 除中央财政补贴外，都、道、府、县和市、町、村政府也根据各自财力， 对林业实行补贴政策。地方财政补贴多采取与中央财政补贴配套的方式，以增 加支持力度。也有一些情况是单独设立的补贴项目，如达不到中央财政补贴标 准的小规模硬件建设项目、当地特有的林产品开发项目等。 ( 1 ) 造林补助。1 9 4 6 年，日本为了加速森林资源的恢复与重建，将造林 列为重要的公共事业之一，开始对民间造林实行半额财政补贴( 1 9 4 7 年起改为 中央财政4 0 、地方财政1 0 ) 。这一政策在1 9 5 0 年制定的造林临时措施法 和1 9 5 1 年的新森林法中得到了法律支持。在这一政策的推动下，日本的造 林面积连年增加，从1 9 4 6 年的5 万h m 2 ，发展到1 9 5 0 年的3 0 万h m 2 ，到1 9 5 5 年达到了4 0 万h m 2 。 经过1 0 年的实践，日本于1 9 5 6 年制定了林业相关事业补助金支付纲要 以下简称纲要，重新确立了补助标准。规定凡人工造林面积0 1h m 2 以上或 天然林改造0 3 h m 2 以上者，国家财政给予造林成本的3 0 ，地方财政给予1 0 的补贴。事实上，这一补贴率只是一个原则性基数，在实际操作中，都要按照 不同时期的工作重点，对各种造林项目的补贴率进行调整。例如，当时对扩大 造林( 指天然林采伐迹地造林和荒山荒地造林) 补贴的最低线为4 8 ，而对更 新造林( 指人工林采伐迹地造林) 补贴的最低线为2 4 。 随着森林恢复目标的完成，日本于1 9 7 3 年对纲要进行了一次较大的修 改。这次修改后的主要特点是：加大了对扩大造林的补助力度，所有项目的 补贴率均不低于4 0 9 6 ，最高的达到了6 8 ；进一步缩小了更新造林的补助范围， 除灾害恢复和保安林、自然公园的更新造林外，一般用材林的更新造林原则上 不再列为补贴对象；减少了对一般造林的补助，而将补助重点转向了重点地 区和重点林种；新设了天然林改造的补助项目。 上世纪7 0 年代后期，随着进口木材的增加，木材价格的急剧下跌，国产木 材的销售状况日见不振。这就大大影响了林农的造林积极性。同时，扩大造林 的鼎盛时期( 5 0 - 6 0 年代) 所营造的针叶林急需抚育问伐，而间伐小径材的销 路又不佳，因此大多数林农对抚育间伐持消极态度。为了改变这一局面，1 9 7 9 1 4 贵州人学2 0 0 8 届硕 ：研究生学位论文 年日本开始实施“森林综合整备事业 ，其目的就在于保证森林的健全性，提高 森林的质量，以获得更好的经济效益和生态效益。为此，再一次调整了造林补 助政策。这次调整从总体上加大了补助的力度，对于扩大造林一律实行6 8 的 补贴率，天然林改造一律实行6 0 的补贴率，更新造林的补贴率提高到4 0 - 5 2 ， 同时还增加了对间伐、抚育的补助项目，补贴率为4 0 - 6 0 。 进入8 0 年代以后、随着人们对环境问题的关心程度的不断提高和国产材销 售的滑坡，政府的林业工作重点也从木材生产转移到了提高生态公益机能上。 因此，对“森林综合整备事业 的内容也作了相应的调整，提出了“三个整备 ， 即以建立健全的生态系统为目的的“人工培育天然林整备”、以强化现有人工林 生态机能为目的的“复层林整备 和以传统的扩大造林、更新造林为内容的“单 层林整备。为了保证“三个整备”的实施，于1 9 8 7 年重新修订了纲要、制 定了新的补助标准。新纲要的造林补助的基本方针是：加快复层林和人 工培育天然林的建设；造林与抚育相结合；保证采伐迹地的更新造林。这 标志着造林补助的重点已经完全转向了森林公益机能的强化方面，坚持了3 0 多 年的以扩大造林为核心的造林补助政策至此宣告结束。新的造林补助政策实施 1 0 多年来，“三个整备 取得了很大的进展，截至2 0 0 0 年3 月，共完成“人工 培育天然林整备 1 8 7 万h m 2 ；“复层林整各”7 5 万h m 2 ；在“单层林整备 中， 人工造林2 8 1 万h m 2 ，人工林抚育3 5 8 2 万h m 2 。 ( 2 ) 林道建设补助。林道是林业基本建设的一项重要内容。对于私有林的 林道建设，日本也将其作为公共事业，在资金上给予了大力的支持。全国有9 0 的私有林林道建设项目是通过财政补贴，3 是通过政策性贷款，7 是自筹资金 建成的。 2 信贷支持。提供低利率、长还贷期的政策性信贷是日本对私有林实行的 又一重要的扶持手段，其中包括由财政直接提供的贷款项目和由财政给予贴息 的贷款项目。 ( 1 ) 农林渔业金融公库融资。农林渔业金融公库是日本实施农林渔业政策 性信贷的主要窗口，创立于1 9 5 3 年，其主要目的是维持和提高农林渔业生产力。 公库的资本金来源于国家“产业投资特别会计 和部分借入资金，借入利息与 贷出利息的差额由中央财政一般会计予以补偿。借贷对象为林农、森林组合、 我国1 f 公有制商品林q k , l 度创新研究 市、町、村等，森林所有者可以通过森林组合或市、町、村等组织得到贷款， 也可以直接向农林渔业金融公库设在各地的分店直接借贷。2 0 0 1 年度完成的贷 款额为5 8 3 亿曰元。 ( 2 ) 林业改善资金。林业改善资金创建于1 9 7 6 年，主要是为了应对森林 抚育不足、林业灾害事故频繁发生、林业劳动力不足等问题而设立的。资本金 的构成为中央财政占2 3 ，地方财政占1 3 。由都、道、府、县设立林业改善 资金特别会计，向林农及森林组合等发放。林业改善资金为无息贷款。2 0