（城市规划与设计专业论文）快速城市化背景下中国地方政府城市规划决策失误分析.pdf

华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文文 i 摘摘 要要 城市规划是与政府行政职能关联的一项公共政策。城市规划难以发挥作用与地方 政府的城市规划决策失误紧密相关。地方政府的城市规划决策一旦失误，将会带来经 济效益、社会效益乃至生态效益等方面的巨大损失，甚至难以挽回。正是基于以上缘 由，本研究力图对地方政府的城市规划决策失误行为进行深入剖析，以期能有效地促 进科学合理的决策行为，进而使得城市规划能够更好地得以实施。 本文从三个层面展开研究： 其一，以两个典型事例分析切入论述什么是城市规划决策失误及其深远影响，进 而介绍地方政府城市规划宏观决策的主要内容，以及现状条件下城市规划的决策机 制，主要包含第一章（绪论） ，第二章（地方政府城市规划决策失误的界定及主要表 现） ，第三章（地方政府城市规划宏观决策的主要内容） ，第四章（现状的城市规划决 策机制） ； 其二，从地方政府城市规划决策的背景条件谈起，进而从广义的“人”和“制度”两 方面展开政府决策失误的根源分析，主要包含第五章（地方政府城市规划决策的背景 条件分析） ，第六章（地方政府城市规划决策失误的根源剖析） ； 第三，针对政府决策失误根源分析，从地方政府、规划师和公众群体的角度提出 相关解决途径，并对如何完善决策机制、以及在不同阶段引入开放式决策环节进行探 讨，主要包含第七章（地方政府城市规划决策的改进建议） 。 本文摈弃了单纯从技术角度分析城市规划决策失误这一“事件”的习惯性思维，而 把研究重点聚焦在分析参与决策“事件”的不同利益群体及其复杂关系之上，并试图讨 论地方政府规划决策制度设计本身的缺陷及其解决办法，以期达到对解决现实有一定 指导作用的学术研究目标。 关键词：城市规划，决策失误，决策程序，地方政府 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文文 ii abstract urban planning is considered a public policy related to administrative function of local government. the effect of urban planning is depending on the local governments decisions on promoting urban planning. once the local governments decisions are failing, it will bring irreversible huge damage to economy, society and ecology. this study tries to analysis local governments error urban planning measures, in order to effectively accelerate scientific and rational decision and promote effective implementation of urban planning. this study develops in three levels: first, the study begins with two typical examples to analysis whats urban planning mistake and its deep influence, further introduces main content of local government urban planning decision, and urban planning decision system under current situation, including chapter 1-introduction, chapter 2-definition of local government urban planning decision mistake and its main performance, chapter 3-main content of local government urban planning decision, chapter 4-current urban planning decision system. second, starting from background of local government urban planning decision, the study further analysis government decision mistake from person and system, including chapter 5-analysis on background of local government urban planning decision, chapter 6- original analysis on local government urban planning decision mistake. third, the study points out solution from the angle of local government, planner and public in connection with the original analysis on local government urban planning decision mistake. and the study also discuss on how to perfect decision making system, bringing in open decision making in different phases, including chapter 7-suggestion on local government urban decision making. the study focuses on analysis different groups and relations between them but not habitual analysis on urban decision making error from technological angle. and the study tries to discuss the defect of local government urban planning decision system and solution for that, in order to serve as directive research on reality. keywords: urban planning, decision-making mistakes, decision-making process, local government 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。尽我所知，除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他个 人或集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体， 均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名： 日期： 年 月 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有 权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和 借阅。本人授权华中科技大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据 库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 （请在以上方框内打“”） 学位论文作者签名： 指导教师签名： 日期： 年 月 日 日期： 年 月 日 保密 ， 在 年解密后适用本授权书。 不保密 。 本论文属于 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文文 1 1 绪 论 改革开放以来，我国城市建设和城市规划事业都取得了蓬勃的发展，一方面，我 国借鉴国外大量的先进理念和方法并运用于实际，各地也年复一年的编制各种类型的 规划，也收到了一定的效果，但规划落实实施的状况却不尽如意，甚至城市规划越来 越难发挥其应有的宏观指导作用。究其原因，许多专家和学者仍从规划的技术层面入 手，寻求解释，另有相当部分的学者从城市规划的运行机制和环境入手。 笔者认为现代城市规划的理论起源是多元和复杂的， campbell 将其归结为田园城 市、城市美化运动和公共卫生改革1。随着百年来城市规划理论的发展以及各国城市 化进程的推进，其内涵在不断的充实和发展。按照简明大英百科全书对城市规划 本质的界定，城市规划既是科学与艺术，也是一项政府行为和一种社会活动。但笔者 看来，其作为政府行为的意义更为重大。城市规划终究是建立在实践上的学科，也只 有将城市规划的编制成果转化为指导城市建设的政策，其效力和作用才能真正的发 挥。基于管理学的观点，城市规划从编制到实施的过程实际上对应到公共行政的范畴 就是行政决策、行政实施、行政监督和反馈的过程。而决策是公共行政的首要阶段也 是最重要的一步，决策是“对未来实践的方向、目标、原则和方法所作的决定”2，从 这点意义上讲,与规划的未来导向性相契合。不可否认的是，无论是处于何种国家和社 会发展的何种阶段，甚至无论是在历史的进程中城市规划的思潮作何种变化，城市规 划作为一种特殊的政府职能，其落实政府执政目标的行政属性是不会改变的。 城市规划的存在与发展从诞生伊始就是与社会发展的经济体制、政治体制和文化 传统密切相关。尤其是与政治体制以及政府的管理机制密不可分。但从城市规划学科 本源和基础来看，为社会公平合理地分配利益和空间资源，始终是城市规划应当坚守 的专业核心3。 如今城市规划早已超出了就空间论空间的物质规划阶段，城市规划研究必须认真 分析背后的不同利益主体问题，城市规划实际上是协调社会不同利益的一种公共政 策。但现实中规划编制者们似乎承担不了这样的重量，他们在编制主体（主要是地方 政府和领导）的意见参与下，编制规划，甚至按照领导们给出的要求和目标被动地完 成“命题作文”。纵观全国各地相当部分的公共群体事件，大都涉及拆迁、重点项目选 址等规划问题，地方政府城市规划的决策对城市规划的编制和实施有着重要的影响, 但决策失误的现象屡见不鲜, 对城市的发展带来了严重的影响,也极大程度上约束了 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文文 2 城市规划作用的有效发挥。在某种程度上，规划与权力剪不断理还乱的暧昧关系，导 致了从规划编制开始起就存在的规划决策失误问题由此，笔者认为对于行文之初提出 的问题的解决，有赖于从地方政府参与规划的角度出发进行探究。 1.1 研究研究背景背景 在当前中国快速城市化的背景下，城市的建设和发展迅速，其速度是无论哪一个 西方国家都难以比拟的。中国的城市发展史无前例，以至于无法将西方的城市发展理 论照搬应用，以指导我国的城市建设。 总体来讲，我国的城市化进程主要可分为四个时期： （1）19491957 年的经济恢复和城市化正常上升期 （2）19581965 年的城市化发展剧烈波动期 （3）19661976 年的城市建设的基本停滞期 （4）20 世纪 80 年代以来城镇化步入正常、快速发展时期 笔者认为之所以定义中国的城市化为“快速”的特点，主要基于以下两个方面： 一方面，在与世界其他国家相比，城市化水平从 20%提升到 40%所用的时间上， 我国是最短的，在总体的态势上，城市化保持了快速的特点。如下表所示： 表 1-1 各国城市化水平发展速度比较 国家 城市化水平从 20%增至 40%所需时间(年) 年平均增速(%) 英国 120 0.17 法国 100 0.2 德国 80 0.25 美国 40 0.5 前苏联 30 0.7 中国 22 0.9 （来源：冯现学.快速城市化进程中的城市规划管理,中国建筑工业出版社,2006） 另一方面，城市化是经济发展的结果和体现，城市化的进程是由经济增长速度、 就业岗位增长、土地供给和资源环境等现实因素决定的。改革开放后的中国经济持续 高速发展，gdp 增长之快，举世罕见。中国 gdp 年均增长 9.5% ，远远高于 3.7% 的 全球平均增长速度。2006 年中国 gdp 增速创 11 年新高，达到了 10.7% 。即使是在 遭遇全球性的金融危机的情况下，仍然保证了 2009 年的达到 8.7%的增长率。这样高 增长的经济发展与城市化之间相互促进。同时，在 2006 年，由十届全国人大四次会 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文文 3 议审议通过的“十一五规划纲要”，提出 2010 年中国的城镇化率将从 2005 年的 43%提 高到 47%，年均增幅 0.8%。按照诺瑟姆曲线的研究，当城市化水平超过 30%时进入 城市化进程加快阶段，而这个趋势一直持续到城市人口占总人口的 60%70%。而当 前我国城市化的进程已进入这样的“快速”阶段。 而作为指导城市建设的城市规划如果没有把好关、牵好头，那由此带来的损失将 难以预计，并且是难以逆化的。城市规划不仅是一项技术行为，同时更是一项政府行 为，是一种公共政策在空间上的落实。在中国现行体制下，地方政府及其相关职能部 门在规划中的决策尤为重要，有时甚至是决定性的。政府的公共行政决策有其自身的 一套体系，其决策具有复杂性和矛盾性的诸多特征，使其频繁失误。而一旦失误，将 带来巨大的经济效益、社会效益甚至是生态效益的损失。同时城市规划所一贯坚持的 社会公平公正，以公共利益为核心的价值观在一定程度上被扭曲，公共政策屈服于其 它一些利益团体的非理性交易行为。那么，重新寻找和认识地方政府城市规划决策失 误的根源，以期减少规划决策失误的发生，正是本文的主要学术目标之一。 1.2 国内外研究综述国内外研究综述 1.2.1 国内研究综述 1.2.1.1 城市规划决策系统研究范畴 雷翔对于这一选题有比较系统地讨论和研究， 他在 走向制度化的城市规划决策 （雷翔，2003）中从权力结构和权力运行的角度来分析城市规划决策的机制，从决策 主体入手分析，应用经济学中的博弈，寻租等观点进行研究分析。在分析规划决策失 误的问题上，他认为主要在于主体的中心化问题、决策中的激励和约束缺乏以及信息 不对称，同时提出机制构建的要素、决策的程序控制和价值的沟通等解决之道，并具 体对城市规划委员会制度、城市总规划师制度、上诉委员会制度等提出了改革方向。 仇保兴在中国城市化进程中的城市规划变革 （仇保兴，2005）中专门谈到了规划 调控过程中市场和政府失效分析。作者从经济学的角度有效剖析了“政府失效”表现形 式，包括政府决策的信息量不足导致无的放矢、政府对公共利益的冷漠、忽视少数人 的利益、政府的管治受“俘虏”、信任危机、政府的管治时滞、决策过程的非民主化、 政府管制成本高等现实情况。同时也提出了要通过公众参与、科学决策、民主决策和 法律的强制力来克服政府在规划编制、审批和实施过程中的失效，但遗憾的是没有深 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文文 4 入的探究解决政府失效和决策失误的深层次的方法和有效的解决之路。闫伟丽的我 国城市规划决策机制研究 （闫伟丽，2007）主要以公共管理理论为背景出发分析我 国城市规划决策中所出现的问题， 引入西方城市规划决策机制， 并提出了相应的对策。 任雪冰的行政三分制背景下的城市规划决策研究 （任雪冰，2004）中主要以行政 三分制度作为目前规划决策中问题的解困之道，提出推进城市规划决策权的适度分 离。周琴的走向法治化的城市规划决策 （周琴，2005）主要是从立法机制的角度 剖析相关主干法，同时提出解决决策法治化的途径。陈有川的简论城市规划决策 （陈有川，1999）整体分析了城市规划决策的特点和作用，总结了现行规划决策组织 方式的优缺点。张庭伟在城市发展决策及规划实施问题 （张庭伟，2000）中从规 划理论的角度并结合美国的实践经验，从规划的技术特性和政府特性方面入手，讨论 城市政府决策的特点、城市建设决策的不同参与者以及决策的制约条件等问题。但笔 者感觉作者虽面面俱到但还没有深入谈及规划决策的过程，以及各参与者的实质性特 点等。 1.2.1.2 地方政府及领导者角色与城市规划的关系 彭海东和尹稚在政府的价值取向与行为动机我国地方政府与城市规划制 定 （彭海东，尹稚，2008）中，作者深刻分析了政府具有公共性和自利性矛盾的两 面，在我国中央与地方分权改革的今天，地方政府作为特殊的利益主体，其行为动力 机制实际上是追求公共利益经济增长化，官员政绩考评经济增长化。该文重点分析了 地方政府与土地这个城市规划客体密切相关的特殊利益的关系。同时也阐明了政 府是如何介入城市规划的。这篇文章从另一个侧面反映了政府决策规划的自身利益考 虑以及行为手段的采取，十分深刻。刘国祥的市长决策对城市规划和建设的负面影 响 （刘国祥，2005）对市长决策失误的主客观的原因进行了深入的分析，并在此基 础上提出制度上的改进措施如建立政府决策失误赔偿机制等。吴良镛在城市世纪、 城市问题、城市规划与市长的作用 （吴良镛，2000）一文中，直言市长就是政治上、 战略上的以及城市环境艺术创造上的两类“建筑师”的结合。同时也分析了市长与战略 决策、规划设计者和市民的关系。余建忠在政府职能转变与城乡规划公共属性回归 谈城乡规划面临的挑战与改革 （余建忠，2006）一文中指出随着经济全球化和 社会主义市场经济体制的不断深入，政府职能由“经济建设型”转为“公共服务型”，城 乡规划部门的定位和行业的发展应适时应对这种变化。 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文文 5 1.2.1.3 有关城市经营的理念 近年来，有关城市经营的理念也广泛在学术界提出。仇保兴在城市经营、管治 和城市规划的变革 （仇保兴，2004）一文中以城市规划的变革和发展介入，直面剖 析了我国在现阶段发展中存在的众多问题，鞭辟入里。文章讨论了城市经营在我国经 历的三个阶段，并指出了城市经营应注重的误区和改进的建议，并与城市管治做出了 相对应的比较分析。赵燕菁在制度经济学视角下的城市规划 （赵燕菁，2005）中， 作者借鉴制度经济学的新进展，试图建立起城市规划的制度分析框架。 1.2.1.4 从其他视角研究城市规划决策 城市规划学科向来都有从其它学科汲取营养的特点，在规划中的政府决策这方面 也不例外。有相当的学者借鉴经济学中的理论对城市规划政府决策失误的现象进行了 分析。唐燕的经济转型期城市规划决策及管理中的寻租分析 （唐燕，2005）就是 从寻租理论这个角度来分析我国现实情况下的城市规划决策及管理中所出现的一系 列的问题,指出我国目前存在政府无意创租、被动创租、主动创租三种形式。分析政府 的委托代理关系是其根源,并提出了一定的寻租防治策略。 但是笔者认为寻租只是给 我们提供了一个视角，可以从此方面来看问题而对分析这个问题的深刻根源并没有给 出较好的解释。文超祥和马武定的博弈论对城市规划决策的若干启示 （文超祥， 马武定，2008）是从博弈论这样一个新的视角来剖析城市规划决策的问题，借用了博 弈论这个工具分析了城市规划中不同利益群体的博弈，从博弈中的理性、博弈过程和 博弈实效等方面来阐述，并且以其为手段来分析具体事例，不能不说是一个全新的突 破，其中提到要根据博弈论制定激励和约束机制，平衡行政机关与相对人的利益。但 笔者感觉文章还是没有揭露城市规划政府决策过程中关于利益主体与决策过程的关 联性博弈问题的实质。 1.2.1.5 城市规划决策机制的改进思路 在关于城市规划决策机制的改进思路上，雷翔在城市规划决策程序的若干问题 探讨 （雷翔，2001）从城市规划的决策程序上提出见解的，认为决策程序有助于依 法决策，还能提供如何界定决策失误的标准。 周江评和孙明洁的城市规划和发展决策中的公众参与西方有关文献及启 示 （周江评，孙明洁，2005）在回顾西方公共参与发展的基础上，指出公共参与的 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文文 6 过程不仅要有规划师的参与， 要求参与各方建立新型的相互关系。 杨建生和阮锋的 试 论我国城乡规划听证制度的完善 （杨建生，阮锋，2009）一文借鉴了国内外有关听 证的立法经验，对我国的城乡规划听证制度在听证的适用范围、主体和程序等提出若 干建议。张庭伟的从“向权力讲授真理”到“参与决策权力”当前美国规划理论界 的一个动向：“联络性规划” （ 张庭伟，1999）从介绍联络性规划的这个角度说明规 划师要更积极地介入到决策的过程中去，参与决策的权力，才能让规划真正的发挥作 用。王兴平在中国城市规划决策机制：挑战与对策 （王兴平，2004）中尖锐的指 出“长官意志主导的城市规划决策机制是我国建设失控的祸根”4， 并在此基础上提出 优化规划决策机制的建议。 1.2.2 国外研究综述 西方对于政府中的规划决策研究也是逐渐转变的。对规划决策的研究是蕴含在规 划理论的不断发展变化的思潮之中的，从最初的理性综合规划模式，包括以下过程“1. 界定问题/目标；2.确认比选规划方案/政策；3.评估比选规划方案/政策；4.方案/政策 的实施；5.效果跟踪。并且形成一个反馈过程”5。到 1960 年代后社会主流意识的变 化，在规划理论领域，将规划视为政治过程的视角逐步成为新的方向。规划学者在批 判传统的理性的综合规划模式的同时，试图建立新的规划模式，形成了诸如渐进主义 规划、倡导规划、规划实施理论、新马克思主义城市分析、实用主义规划、进步式规 划以及后现代规划等新型的规划模式。 这些模式几乎否认了传统中的“科学理性”和“价 值中立”的假设，更关注规划过程中涉及到的多元化利益主体以及利益主体与规划实 施之间的关系。“在整个 19601970 年代中城市规划理论界对规划的社会学问题的关 心超过任何时期”6。paul davidoff 于 1965 年发表的规划中的倡导性与多元主义 （advocacy and pluralism in planning） 7,首次提出“实现自下而上的规划及多元化的规 划理念”，并“对规划决策过程和文化模式的理论，以及对规划中通过过程机制保证不 同社会集团的利益，尤其是弱势群体的利益的进行了探索”7。1970 年代以 david harvey 为代表的新马克思主义（neo-marxism）的城市理论8认为，社会集团利益的 分割和权力的运作是城市空间布局的主导力量。城市规划在满足一部分人利益的同时 必定损害另一部分人的利益，这取决于规划师和决策者的价值取舍。而在价值取舍方 面，如何衡量及评估不同集团利益及相应的价值观是问题的关键。规划师已经走出了 技术性角色的范围，同时也要承担组织者、说服者和咨询者的身份。城市规划的决策 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文文 7 过程也被看成是通过以政治过程寻求各方利益的协调。 综上所述，以上的专家和学者都在此领域提供了较好的研究途径和分析问题的角 度。但笔者认为对于研究地方政府在城市规划决策的失误还应该从如下两点出发进行 讨论： 1、研究规划决策和参与者的主观性因素，分析参与决策的各种利益团体，这是 “人”的主观性一面； 2、重新对规划决策的制度建设进行研究 1.3 研究目的研究目的 经济社会体制的转型以及城市规划所面临的种种社会问题使笔者认识到研究地 方政府城市规划决策的重要性。随着市场经济体制的日益深化，快速城市化进程的推 进，传统模式下的由政府精英为主导的决策模式已不能适应新形势下快速发展和决策 的需要。城市规划决策作为一项公共政策决策。加之城市规划决策的特殊性，很多决 策短时期内无法评判，且一旦作出更难以更改，使得规划决策的确定尤为关键。本文 通过典型事例入手， 通过事件的分析提出问题， 继而论述地方政府决策的内容和机制， 并基于目前我国地方政府城市规划决策的现状，归纳分析其背后的根源，期望探索出 一些有助于提高城市规划中政府决策科学性、正确性的若干建议，使得城市规划在城 市发展中更加有效地发挥作用。 1.4 研究的内容研究的内容和和方法方法 本论文主要分为 5 个部分。 第一部分包括第一、二章，主要从我国的现实状况入手，追溯城市规划作用难以 发挥的本质原因，在总结国内外相关研究的基础上，提出研究目的，并以事例分析解 释在城市规划决策中的各种复杂的矛盾和利益纠葛，并引出思考。 第二部分包括第三、四章，是论文陈述“事件”部分，着重于观察和描述，作为一 个旁观者的角度来观察这样一个“地方政府城市规划决策”事件。总结出地方政府城市 规划决策的主要内容以及目前我国城市规划决策的机制情况。 第三部分为第五章，主要分析目前影响规划决策因素的背景条件和外部因素。 第四部分为第六章，着重于剖析地方政府城市规划决策失误的根源，也是论文的 主体部分。在前文揭示和认识问题的基础上，分析了决策过程中不同利益主体的特点 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文文 8 以及决策机制中所存在的缺陷。 第五部分为第七章，是在分析问题的基础上提出对策，旨在给出提高地方政府城 市规划决策的科学性和合理性的若干建议。 本文遵循的是文献和典型案例研究现状内容机制分析问题、根源、漏洞 剖析改进模式和方法的研究路线，本文综合运用了实证研究和文献研究的方法。 其中，实证研究方法是对具体典型事例的分析，以达到给人以直观印象，了解事件背 后的各种复杂关系和问题的目的。文献研究方法是对国内外的有关城市规划决策机制 的资料梳理和解读，了解关于此选题已有的研究视角和方向，以有效确定本文的切入 点。 主体部分研究框架： 城市领导者及政府(主体) 经济组织 规划师群体 公众群体 规划决策参与者 政府决策过程(包括 正式和非正式的决策 过程) 界定问题/目标 确认比选方案/政策 评估比选方案/政策 方案/政策的实施 效果跟踪 规划实施过程 城市领导者及政府? 经济组织? 规划师群体? 公众群体? 规划影响不同利益既得情 况 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文文 9 论文的研究框架: 选题初衷及背景 案例分析及思考 “地方政府的城市规 划决策”描述 规划决策失误根源 剖析 保证决策科学,合理的 若干建议 现实中规划失效与决策失误的 关系如何? 国内外研究综述 本研究侧重于研究决策中的制 度和”人” 案例分析留下的思考 城市规划决策的主要内容(决 策什么) 城市规划决策机制(怎样决策) 城市规划决策中不同利益主体 的博弈,”人”的因素 城市规划决策机制中的缺陷 分析 从”人”角度来引导,约束 从”机制”角度来保证依法, 依程序决策,并保障监督 城市规划决策的外部 因素制约(土壤条件) 1994年中央-地方政府的财政 分税制度改革 城市国有土地制度改革 对”城市经营”理念的认识 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文文 10 2 地方政府城市规划决策失误界定及表现 2.1 地方政府城市规划地方政府城市规划决策失误决策失误的的界定界定及主要表现及主要表现 2.1.1 地方政府城市规划决策失误的界定 城市规划是政府的主要职能，城市规划的决策是政府行政决策中的一种。那么城 市规划决策正确与否就应从城市政府职能和城市规划的根本作用和核心价值，两个出 发点综合来判断。 在建设部城乡规划司编写的城市规划决策概论中论述道：“ 1 城市规划决策是否能科学的确定城市发展目标和发展方向，合理配置和高效 利用城市土地和各项资源，促进城市的合理布局和各项建设的有序进行； 2城市规划决策是否能妥善处理市场经济条件下，城市规划建设中各方面的利 益关系，保障城市全局和社会公众利益，从而促进城市经济、社会、环境的协调 和可持续发展，实现城市综合效益最大化9。” 但同时又存在一个问题，决策是带有一定预见性的，在未来才能看到决策是否正 确，检验决策是否有效，但那时已为时已晚，所以这是理想的判断方法。要在源头和 过程保证决策的有效性，就必须有一定的监督、反馈机制。 2.1.2 失误决策对城市规划和建设造成的后果 2.1.2.1 城市特色风貌的丧失 许多人习惯将城市喻为一本“石刻的史书”，历史是延续的、发展的，那么城市也 应该是可延续的，可以读出它的过去与沧桑。我们通过什么去触摸城市的脉搏，去翻 看尘封的记忆，就是那些历史建筑和街区。而如今，在众多房地产商利益的引诱下， 在旧城改造的口号下， 各级管理部门频频让路， 使得许多历史街区， 古建筑毁于一旦， 很多历史文化名城的文脉之根无法找寻。造成了“千城一面”的情况，城市特色的趋同 性越来越明显。更有甚者，拆真古迹、建假古董，造成历史文化遗产、自然资源和城 市独特风貌的破坏。 试想， 多年过去后， 我们拿什么来给子孙后代们讲述城市的历史， 是一群现代的高楼还是一堆赝品？ 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文文 11 在the death and life of great cities中，j. jacobs 认为保持城市多样性的四个 条件中就提到建筑物应该各色各样， 年代和状况各不相同， 应包括适当比例的老建筑， 因此在经济效用方面各不相同10。这种各色不同建筑的混合必须相当均匀。 2.1.2.2 我国局部地区的房地产危机 在我国，伴随着城市的快速发展和人民生活水平以及支付能力的提高，房地产开 发逐渐形成一股持续的高潮。每年进入房地产业的投资额持续增加，其占固定资产投 资的比重稳定增长， 同时楼市与股市密切相关。 房地产的产业链条长， 对相关的建材、 钢铁、水泥、家居等行业有着很强的拉动作用，已俨然成为国民经济的支柱产业。同 时，从目前的政府财政收入来看，根据国土资源部公报数据，20042006 年，全国土 地出让金分别为 5894 亿元、 5505 亿元和 7677 亿元， 2007 年 1 月11 月为 9130 亿元， 占全国财政收入的比重接近 20%，卖地已经成为地方政府财政收入的重要部分，房地 产业也成为各地城市政府手中的香馍馍。国家“十大产业振兴规划”的出台，房地产业 位列其中，这似乎给房地产业打上强心剂。但在繁荣下应该看到危机。地王的频繁产 生，一边是住房的高空置率，另一边是房价超过居民的承受能力，无力购房。应该特 别警惕房地产泡沫的产生，同时任何暴利产业的存在都意味着对资源和资金的掠夺性 消耗和畸形配置。海南省十多年前的房地产狂热而无序的投资开发，造成工商企业资 金被“压死”，民间资金被“套牢”。 2.1.2.3 城市化“误区” 目前我国大多数城市都存在着城市化发展的“误区”，不断加快建设的速度，将城 市做大。两院院士、中国城市规划学会理事长周干峙曾在“2004 城市规划年会”上批评 “西部一个六七十万人的城市，经济实力十分有限，水资源长期以来一直是一个制约 因素，但却提出发展到 300 万人的宏大目标”，很多地方规划目标的提出并不是科学 预测和严谨论证的结果，而是领导人拍脑门、夸海口的产物11。现在已经把城市化目 标当作一种指标，或作为城市现代化的一个指标，这其实是一个错误，在某些城市化 率高的国家不一定经济发展就快，人们的生活水平就高。城市化应该与经济增长、就 业岗位增加、生态资源的保护等多种因素保持一个和谐的状态。 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文文 12 2.1.2.4 我国土地资源浪费，耕地减少 我国土地总面积居于世界第三位，但人均土地面积不足 0.8 公顷，仅占世界人均 资源量的三分之一。 城市不断外延发展的后果就是大量占用耕地， 导致耕地面积骤减。 尽管国务院及有关部门三令五申，但是违法圈地的情形未得到根本性遏制。据国土资 源部不完全统计，在开发区热兴起的时期，违规设立的开发区遍布各地，开发区规划 面积已超过当时城镇占地的总和。同时，各地城市依然通过不同手段违反城市总体规 划的限制，轻率的扩建大学城，修建主题公园，高尔夫球场等，不利于土地资源的集 约利用。 2.2 地方政府城市规划地方政府城市规划决策失误决策失误的的典型事例典型事例 2.2.1 南京老城南的死与生又爱又恨的旧城改造 旧城改造和新城开发是城市在不断的发展过程中必须经历的两种方式，其实也是 通常意义上的内聚式发展和外延型扩张，而旧城改造所面临的问题更加的复杂。我们 往往关注的只是空间的构成，图式化的方案，用地的布局，殊不知在旧城改造中各种 群体利益之间的博弈复杂性。 南京是中国著名的四大古都及历史文化名城之一，南京老城南地区是南京历史最 悠久的传统旧城区，是南京的发源地，因民国以后在新街口以北发展新市区而被称为 “老城南”。老城南位于秦淮河两岸，多为江南穿堂式民居，以“青砖小瓦马头墙、回廊 挂落花格窗”为特色，南京众多的传统民俗和非物质文化遗产都发源于此。在南京人 的心中，老城南是指中华门内东、西两片围绕内秦淮河，以夫子庙为核心的明清历史 街区，是南京城的根。 南京市博物馆前馆长梁白泉曾说“北京四合院是京派官僚的文化代表，上海的石 库门是五口通商的城市中产阶级的生活区，南京的城南地区是什么？这里是明初朱元 璋调集全国能工巧匠的聚集地，你看那些地名，绒庄街、绫庄巷、踹布坊、评事街（古 称皮市街） 、全国最好的手工业技术集中在这里，是明朝立国的经济基础。这是北方 的任何一个古都都没有的。有什么理由不做整体保护？” 2.2.1.1 南京老城南地区旧城改造事件进程阶段 第一阶段：2002 年，南京博物馆前馆长、南京古都学会副会长梁白泉， （同时也 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文文 13 是江苏省和南京市两级文物管理委员会委员）等 19 位南京学者上书市政府，在联合 署名的关于建立南京古城保护区的建议中，呼吁尽快停止破坏性的“旧城改造”行 为，在城南建立三大古城保护区。时任的市委领导对保护古城建议有重要批示，但事 隔不久，拆迁仍在推进。 第二阶段：2006 年，吴良镛、罗哲文等 16 位国字号大师，在关于保留南京历 史旧城区的紧急呼吁上联名疾呼，上书国务院和相关部委，恳请立即停拆南京老城 南。对此，温家宝总理作出过批示，南京市政府也召集过有关会议，有关专家要求市 政府下令立即停止拆迁，事后发现拆迁并没有彻底停下。 2006 年 12 月，在北京召开的整改会上，南京有关方面负责人同意先停止拆迁。 不过，这次的碰撞只是延缓了拆迁进程，南京城南的拆迁工作依然在推进。 第三阶段：2009 年初，老城南地区的南捕厅、安品街、门西、门东等历史街区被 列入“危旧房改造计划”，春节后大规模拆迁进入高潮。 2009 年 4 月，29 名专家学者再度上书国务院，5 月温总理批示 2009 年 6 月 5 日，住建部与国家文物局组成调查组 ，拆迁现场于 6 月 12 日停工 2009 年 8 月 17 日，“南京城市总体规划历史文化名城保护专项规划专家座谈会” 举行，南京市政府暂停“推平式”改造 。 2009 年 8 月 26 日，扬州市委原书记季建业被任命为南京市代市长，他此前在扬 州任职八年多，其最大的功劳被认为是对当地历史文化古迹的保护。 2009 年 9 月 15 日，“南捕厅街区历史街区及环境风貌区调研报告”听证会在南京 召开 。 2009 年 9 月 18 日，南京城建历史文化街区开发有限责任公司再次召开南捕厅项 目研讨会，但依然表态“先迁后拆”的原则 至此，老城南地区旧城改造事件才暂时落幕。在整个事件中，专家的联名上书， 总理的费心批示，行政主官的空降，起到了不可忽视的作用。 2.2.1.2 南京老城南地区旧城改造事件涉及主体分析 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文文 14 图 2-1 事件涉及主体关系分析 （来源：周均清.城市规划管理过程中的领导决策与公众参与 . 全国市长培训第 48 期培训班演讲稿） 上图已经清晰地表明了在事件的过程中，参与个体包括政府、规划部门、政府投 资公司、专家、公众以及中央领导。在城市建设，尤其是此次南京老城南地区旧城更 新的编制与实施中，政府的决策行为具有关键性作用。地方政府领导的价值取向极大 地影响了一个历史街区的拆或留，而本该作为政府领导决策参谋和智囊的专家团体， 或者是规划部门主管领导，却在政府领导的既定思路下，又或者是在政府的强势影响 下，简单地完成照做，历史保护规划中的保护面积一次次的缩水。保护公众利益、城 市特色的第一道墙已经倒下。这种状况如果不加以干预，我们的城市到底还剩下些什 么？拿什么实物去讲解这座城市的历史？ 而作为公众团体而言， 主要有当地的原住民， 各种媒体， 以及广大的事件关心者。 对于原住民而言，在补偿方案出台前，主导民意是大部分同意拆迁；在改造规划 方案出台前，专家和民众对改造方案普遍抱有较高期望；补偿方案出台后，社会阻力 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文文 15 和质疑声逐渐显现，对于拆迁赔偿的不满和野蛮拆迁是矛盾的升级点。原住民更多的 关注的是自身的利益，这也是主要的矛盾冲突点。 广大的事件关心者及媒体，主要是站在保护历史文化遗产以及保护公共利益，弱 势群体的利益方面。当然，不可否认，媒体的曝光和宣传，中央领导的过问，知名专 家学者的上书起了关键作用，但要反过来问问，中央领导，知名学者和媒体能够监督 每一起这样的事件么？ 2.2.1.3 南京老城南地区旧城改造事件留下的思考 （1）地方政府的价值取向是怎样的？地方政府的种种决策是怎样做出的？在很 多情况下，城市发展的好坏依靠的不是规划的好坏，重点是政府决策的好坏。 （2）笔者之前一直认为规划是平衡多元利益集团博弈的手段，其实在现实中规 划的力量是如此薄弱，也没有之前所说的多元利益，而越来越趋向于二元对立，或者 说是三足鼎立，那么如何平衡各方的收益，更多的是否应该从制度上寻找突破口？ 这些也将是笔者在后文重点讨论的关键问题。 2.2.2 安徽阜阳“白宫办公楼”事件政府决策权力该如何制约？ 地方政府在城市规划的实施过程中，往往毫无顾及地运用手中的决策权力，同时 在政府的内部和外部又缺乏合理的制约机制，使得在城市规划的过程中极易出现因领 导个人决策失误,导致严重后果的情况。笔者想引用以下案例具体说明。 2.2.2.1 事件回顾 安徽省阜阳市颍泉区是财政穷区，但区行政办公中心却仿照美国白宫，建得极其 豪华。 当时发改委批准的资金只有 825 万,但最后总耗费 1475 万。 更具讽刺意味的是， 大兴土木兴建“白宫”之时，对面作为公共设施的小学，因无钱改造危房，却向海外 申请了国际援建资金。 国内众多的新闻媒体曝光了“白宫”办公楼,都是作为机关单位建豪华办公楼的 “典范”。但笔者看来,其反映的应是,在当前城市建设浪潮席卷下、城市规划决策行 为中,地方政府的领导权力缺乏制约,依据自身的喜好,个人决策的现实状况。 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文文 16 表 2-1 “白宫办公楼”事件发展始末 编 号 时间 事件内容 1 1996 年 1996 年，原县级阜阳市分设颍州、颍泉、颍东三区，分区时三区政府的办公区均位 于繁华的老城区商业街上，已没有任何发展空间。当时，按照市政府的要求，三区 政府办公大楼须陆续搬迁出城区，另寻地址。 2 2001 年 时任区委书记张治安到上海开会之际， 青睐于上海一家法院的建筑风格。 回阜阳后， 提出用产权置换的办法来建办公大楼,将原区政府所占土地置换给地产商，用以建 设新的大楼的方式。办公楼方案提交书记办公会讨论，无一人反对，其理由是张治 安进修专业是建筑设计,“专业”眼光。 3 2002 年 颍泉区二届人大常委会第十次会议通过了区政府迁址和置换方案的决议，要求按等 价置换、略有盈余的原则，全部工程预算不得动用财政资金。 随后，颍泉区政府与浙江春益实业公司达成置换协议，将老区政府所占地的使用权 出让给春益公司，折价 850 万元。 4 2003 年底 颍泉区办公大楼建成，总建筑面积 11933.64 平方米，总造价 1475.4762 万元（含 内装饰），平均每平方米造价加上装饰合计费用为 1200 元。 5 2007 年 三农中国杂志刊登安徽省阜阳市颍泉区：拆了学校建“白宫”一文，国内 多家网站纷纷转载，“阜阳白宫”开始名声在外。央视新闻调查以“违规修建 豪华办公楼”为题，披露了全国各地清理党政机关违规修建办公楼的过程， “白宫” 成了重点采访对象。 6 2008 年 举报张治安的李国福在看守所突然死亡。张治安因涉嫌报复陷害罪被逮捕，同时被 逮捕的还有颍泉区检察院检察长汪成。 （来源：作者根据新闻媒体相关资料整理得出） 不难发现,整个事件的起因是城市的行政区划调整,使得政府办公楼外迁以腾出 价值高的土地吸引企业投资。这本是合理的城市规划决策行为,它有利于城市结构的 整合和调整,促进城市更有序的发展。但政府的领导者却凭借个人的独断决策,未经过 实质性的讨论, 擅自决定办公楼的形式。同时土地出让也未实行市场化的原则,造成 国有资产的大量流失。而竟然这一系列的决策都是通过了人大常委会会议议程,披上 合法的“外衣”。 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文文 17 2.2.