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0 4 3 0 2 5 0 7 2 蒋海华 基于现代人力资源管理理论的公务员激励机制设计 摘要 公务员是政府行政管理的主体，公务员激励机制是激励广大公务员实现共同的行 政目标的重要保障。已于2 0 0 6 年1 月1 日正式实施的公务员法。建立了一套基本 完善的公务员激励制度，关键是如何在观念上、配套制度上、行动上将公务员法 落到实处。 本文首先介绍和分析了我国公务员激励机制的发展、成就及存在问题，并通过中 西方公务员激励制度的比较，结合现代人力资源管理理论特别是激励理论，提出了公 务员激励机制建设的理念和三个制度创新，借鉴平衡计分卡的思路和形式，最后设计 了“公务员激励机制”框架模型：从公务员发展、管理手段、情感、工作环境等四个 角度出发提出l8 项具体措施。 本文大量运用了案例、事例和有关调查数据，并结合本人的亲身经历和实践，力 求理论与实践的结合。 关键词公务员人力资源激励机制设计平衡计分卡 0 4 3 0 2 5 0 7 2 蒋海乍基于现代人力资源管理理论的公务员激励机制设计 a b s t r a c t c i v i ls e r v a n ti st h e m a i nw o r k i n gp e r s o no fg o v e r n m e n t ，i n c e n t i v e m e c h a n i s mo ft h ec i v i ls e r v a n ti st op r o v i d ea ni n c e n t i v et oa c h i e v ec o m m o n a d m i n i s t r a t i o ng o a l s c i v i ls e r v a n ta c tw a sf o r m a l i ye n a c t e di nj a n u a r y1 ， 2 0 0 6 。i te s t a b l i s h e das o u n dc i v i ls e r v a n ti n c e n t i v es y s t e m , f o rt h ef i n a l e f f e c tt h ei m p o r t a n tt h i n gi sh o wt oe x e c u t et h el a ww i t hr i g h tu n d e r s t a n d i n g a n dr e l a t e ds y s t e m f i r s t l y ，t h et h e s i sa n a l y s et h ed e v e l o p m e n t ，a c h i e v e m e n t sa n dp r o b l e m s o fc h i n a sc i v i ls e r v a n ti n c e n t i v em e c h a n i s m , t h e ng i v et h ec o n c e p to fc i v i l s e r v a n tm e c h a n i s mt h r o u g hc o m p a r i n gw i t hw e s t e r nc i v i ls e r v a n tm e c h a n i s mw i t h i n c e n t i v et h e o r yo fm o d e r nh r m f i n a l l yd e s i g nc i v i ls e r v a n ti n c e n t i v e m e c h a n i s mb a s e do nb a l a n c e ds c o r e c a r dt h e o r y ，s u m m a r i z e1 8c o n c r e t ep o l i c i e s u n d e rc o n s i d e r i n gf a c t o r sa sc i v i ls e r v a n tc a r e e rd e v e l o p m e n t ，m a n a g e m e n t s k i l l ，e m o t i o n ，w o r k i n ge n v i r o n m e n t t h et h e s i si st h ec o m b i n eo ft h e o r ya n dp r a c t i v ew i t ha b u n d a n tc a s e s ， s t o r i e s ，d a t e sa n dp e r s o n a le x p e r i e n c e k e yw o r d ：c i v i ls e r v a n t ，h u m a nr e s o u r c e ，i n c e n ti v em e c h a n is m d e s i g n e d ，b a l a n c e ds c o r e c a r d 0 4 3 0 2 5 0 7 2 蒋海华基于现代人力资源管理理论的公务员激励机制设计 引言 激励是心理学术语，即通过精神或物质的某些刺激，使人奋发起来，驱使人们朝 着组织所期望的目标前进的过程。公务员的激励机制是政府引导公务员的行为方式和 价值观念以实现行政目标的过程。长期以来，在中国，对于公务员管理主要着眼于思 想道德建设和法制纪律教育，从立党为公、执政为民的政治标准上要求和管理公务员， 公务员廉洁奉公、无私奉献、先人后己的精神境界和行为模式，塑造了良好的职业形 象，但是，对于公务员的激励问题很少正面提到，即使提到公务员的激励，更多是忠 诚于国家和人民的事业心、使命感和责任感的精神追求和道德实践的层次上论述。我 国第一部关于干部人事制度的综合性法律中华人民共和国公务员法2 0 0 6 年1 月1 日起正式施行，为完善公务员制度，加强公务员队伍建设指明了方向。然而，从现实 的角度来看，公务员满意度不高、敬业精神缺乏、下海经商、违纪违法等一系列问题 仍不鲜见，都与公务员激励机制的欠缺和不够完善密切相关。如何贯彻落实公务员 法，完善配套机制，充分调动公务员的工作积极性，为广大人民群众和社会提供优 质高效的服务，在我国改革开放和现代化建设进程中发挥应有的作用，是一个值得重 视的很迫切的、现实的问题。尽管近年来公务员熟愈演愈烈，如果激励机制不完善， “围城效应”仍会存在。现代人力资源管理理论已广泛运用于企业管理的实践，基于 工商管理和公共管理的共性都是研究“人本”的问题，文本文根据我国公务员激励机 制的现状，运用现代人力资源管理理论和最新管理工具，结合本人1 5 年公务员的经 历和实践，对这一问题进行探讨，并力求对公务员激励机制进行探索。 0 4 3 0 2 5 0 7 2 蒋海华基于现代人力资源管理理论的公务员激励机制设计 1 、我国公务员激励机制的发展、成就及存在问题 1 1 我国公务员激励机制的改革进程和发展。 公务员是政府行政管理的主体，公务员激励制度的改革是我国行政管理体制改革 的核心问题。改革开放以后，我国传统干部人事制度在邓小平理论的指导下，进行了 卓有成效的改革。其主要内容是建立和推行国家公务员制度。党的十三大上，党中央 正式提出了建立国家公务员制度，党的十四大又提出了尽快推行国家公务员制度的要 求。1 9 9 3 年国务院正式颁布国家公务员暂行条例，党的十五大和十六大又分别 提出了“完善”和“健全”国家公务员制度的要求。先后制定了与条例配套的 1 3 个暂行规定、1 3 个实施办法和一批政策规定、实施细则，内容涵盖了公 务员职位分类、考试录用、考核、职务任免、奖励、工资、辞职辞退、申述控告、培 训、出国培训、职务升降、任职回避和公务回避、职位轮换( 轮岗) 等许多方面。使 公务员管理的各个主要环节基本达到了有章可循、有法可依。2 0 0 5 年4 月审议通过 的公务员法标志着我国公务员制度法规体系基本完备。 1 2 我国公务员激励机制改革的成就 我国传统的干部人事管理体制存在的人治色彩较浓、能进不能出、能上不能下等 诸多弊端，其根源归结到一点就是制度设计本身缺乏必要的活力，管理没有走上规范 化、科学化的轨道。而公务员制度的建立和推行，一定程度上弥补了不足，激励机制 初显成效。主要表现在： ( 1 ) 把好了“入口”关。建立了一套公务员考试录用、竞争上岗的机制。“凡 进必考”，在中央及地方各级机关全面施行，从而提高了公务员整体素质，一定程度 上杜绝了进入、用人上的不正之风。据人事部统计，全国有3 6 5 万人参加了2 0 0 6 年中央、国家机关录用公务员和机关工作人员考试，人数比上年增加4 7 。每个岗 位有3 5 人在竞争，个别岗位竞争者甚至超过2 0 0 0 人。公务员考试成为名副其实的“中 国第一考一l 1 ( 2 ) 畅通了“出口关”建立了退休、辞职、升降、交流等制度，实现了公务 员正常交替更新，增强了机关的生机与活力。特别是辞职辞退制度的建立，适应了市 场经济发展的客观要求，既尊重了个人选择职业的权力，又强调了严格管理，增强了 0 4 3 0 2 5 0 7 2 蒋海华基于现代人力资源管理理论的公务员激励机制设计 制度活力，机关人事管理不再“死水一潭”从1 9 9 6 年到2 0 0 3 年底，全国共有1 9 3 7 4 名公务员被辞退，有3 万余名公务员辞职。中组部去年对党政领导干部辞职“下海” 问题进行了专题调研。调查显示，党政领导干部辞职“下海”人数呈逐年增加趋势， 辞职“下海”干部多数年富力强、具有经济工作经历，沿海经济发达地区的辞职“下 海”干部远远多于经济欠发达地区。浙江省委组织部公布的数据显示，白2 0 0 0 年至 2 0 0 3 年，仅浙江省就有5 2 2 名各级党政机关的官员辞职，包括一些提前退休的官员， 其中2 0 0 3 年，温州市政府就有两位副市长和两位正副秘书长辞职。2 0 0 4 年以来， 周宁县大批干部主动砸掉铁饭碗，辞去公职，加入出外创业的队伍。据统计，截至6 月上旬，全县已有3 4 0 多人办理相关手续，自谋职业或转入非公经济领域工作，超过 全县在职工作人员总数的6 。2 0 0 3 年3 月至2 0 0 4 年4 月，山东潍坊7 5 5 7 名机关 干部离职下海。 ( 3 ) 反腐败惩防体系逐步建立。公务员党纪政纪处分、轮岗、回避等制度的逐 步的到落实，近年来，党中央、国务院反腐败的决心、力度和措施不断加大，2 0 0 5 年1 月，中央颁布了建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲 要。推行了述职述廉、经济责任审计、责任追究、行政监察、政务公开、廉政档案 等一系列制度。同时，积极推行轮岗回避制度，对领导和“热点”职位有计划地轮岗， 对有亲属关系的公务员在任职和执行公务时回避，从而有效地促进了公务员廉洁从政 的落实。从1 9 9 2 年1 0 月到2 0 0 2 年上半年，全国纪检监察机关共立案1 5 9 万多件， 有1 5 1 万多人受到党纪政纪处分，2 5 9 万多人被开除党籍。在受处分的党员干部中， 涉及县处级干部4 9 万多人，地厅级以上干部4 1 0 0 多人。2 0 0 4 年1 2 月至2 0 0 5 年1 1 月，共给予政纪处分4 9 1 2 3 人。1 9 9 6 年至2 0 0 3 年共轮岗9 0 万人，3 万人进行了任职 回避。5 ( 4 ) 培训机制逐步建全。培训成为建设高素质、专业化公务员队伍的一条有效 途径，也是机关人事管理实现以人为本这一现代目标的重要体现。目前，我国已初步 建立了以初任培训、任职培训、更新知识培训和专门业务陪训为主要形式，以出国( 境) 培训、学历培训等为补充的培训体系。据不完全统计，全国每年有2 0 0 多万人次的公 务员参加培训。如上海在公务员中组织开展公共管理硕士( m p a ) 核心课程培训。在 2 0 0 8 年上半年前，上海全市1 9 5 9 年1 月1 日以后出生的公务员将普遍轮训一遍。其 中，全市党委组织部门和政府人事部门的公务员将于2 0 0 6 年上半年前修完全部课程。 各单位每年组织的参训和考核人员数不低于本单位应训人数的2 0 。为确保培训的 实效，将逐步建立一套培训激励和约束机制，将“8 + x ”m p a 核心课程培训的情况作 为公务员上岗、任职、考核的重要依据之一，对达不到培训要求的公务员，视为考核 0 4 3 0 2 5 0 7 2 蒋海华基于现代人力资源管理理论的公务员激励机制设计 不合格，并在一定期限内予以调整6 ( 5 ) 干部选拔逐步公开、透明。竞争上岗、公开选拔，公推公选制度成为公务 员晋升的重要方式，每年通过这一方式选拔的人数约占同年晋升领导职务人数的 6 0 9 6 。出现了“赛马”代替“相马”，“卷子”代替“条子”，“考官”代替“跑官” 的可喜现象。如2 0 0 5 年1 1 月江苏启动了新一轮“赛场选马”行动面向省内外 公开选拔2 0 名领导干部。其中包括江苏省信息产业厅厅长等1 0 个省管正职，还有 1 0 个省管单位副职，这在全省是第一次，此前公开选拔的基本上是省管副职及其以 下领导干部。同时，为“避免一张试卷定终身”，让真正的“良驹”才有所用，“赛 场选马”程序也大大创新，江苏的干部任用制度由此登上全新的台阶。 国家公务员制度的确立和完善，改善了公务员的素质和面貌，保证了政府机构的 工作效率和有效运行，提高了广大人民群众对公务员的满意度。 1 3 我国公务员激励机制存在的问题 近些年来，随着我国市场经济的不断发展和完善，现代人力资源管理的概念、理 论、方法以及工具在企业界广泛运用，并取得突出的成效。然而，在公务员队伍的管 理方面，我们却没有能够真正将政府公务员作为人力资源对待，也没有根据人力资源 管理的系统要求在管理中全面引入现代人力资源管理的理念和方法，公务员激励机制 的不完善的弊端逐渐凸显，主要表现在： ( - - ) 、“以人为本”观念缺乏，人力资源管理理念薄弱。 以人为本就是以人为中心。由于体制、历史和文化等诸多原因，我国行政组织的 人事管理仍然没有摆脱传统人事管理观念的影响，没有真正地树立“以人为本”的管 理思想。传统的人事管理主要是以事为中心，讲究组织和人员的调配，多注重于事的 管理而忽略了人的积极因素，因此多见“人浮于事”。它要求因事择人，过分强调人 适应工作，而不重视员工潜能的开发和利用，更忽视了人是一种“资源”的战略意义， 往往是对其短见而没有节制地利用，却没有为了合理地应用而持续地培养开发。同时， 它只重视物质的奖惩，忽视了对人的重视和尊重，忽视了人是管理之本。根据马斯洛 的基本需要层次论，人是有多种需要的，自我价值实现是人的最终基本需要，只重视 满足物质的需要，而忽视满足公务员自我价值的需要，必然导致一批有才华、有抱负 的公务员离开队伍。吴敏一，4 6 岁，前温州市副市长、复旦大学经济学硕士。他曾 是知名的“政府经济学家”；他曾主动“要官做”；出任温州市副市长4 年半；2 0 0 3 年2 月底，在得知确定不会担任下一任温州市市长后，吴敏一递交了辞呈。2 0 0 3 年5 月1 4 日，温州市的换届选举之后，吴敏一正式结束温州市副市长的职务，成为迄今 0 4 3 0 2 5 0 7 2 蒋海华基于现代人力资源管理理论的公务员激励机制设计 为止温州市辞官下海的政府官员中职务最高的官员。2 0 0 3 年5 月1 8 日，赴上海出任 红蜻蜒集团“惠利玛”商业物流连锁机构总裁。2 0 0 3 年8 、9 月间，吴敏一离开红蜻 蜒，任职上海东畅网络通信服务公司2 0 0 4 年春节后协助吉利汽车老板李书福整合 口 公司非汽车产业板块，2 0 0 4 年1 1 月至今担任上市公司秋林集团的总裁。 改革开放以来，先后有三次官员下海潮( 见下表) 下海官员在解释他们下海的 原因时都无一例外地表示：“要寻找更大的舞台，实现自身价值。”这也从一个侧面 反映了我国公务员管理中人力资源管理理念的薄弱导致人才的流失。人事部发表的一 份调研报告表明，自1 9 9 9 年以来，从2 1 个中央部委流失的主要都是拥有硕士、博士 学位和3 5 岁以下的年轻公务员，文章称这种现象为“逆淘汰”现象。原因有分配不 o 公、多劳不多得、用人机制不活、庸者在位、能者不能上、领导专制、工作压抑。 公务员下海的“逆向选择”不仅使人才流失，也容易助长“权钱交易”期权化， 中央纪委有关文件曾对此进行约束：。党政领导干部辞去公职后三年内，不得到原任 职务管辖的地区和业务范围内的企业、经营性事业单位和社会中介组织任职，不得从 事或者代理与原工作业务直接相关的经商、办企业活动。”但这一约束很难操作，问 题还在于公务员监督激励机制的完善。正如吴敏一说，不排除有的官员经商后和原来 的权力系统中人有默契，但这需要通过加强法治建设来解决，不能带有人为的因素， 而且法治滞后的成本不应该由个人来承担。 表1 1 部分近年来公务员。下海”名单 时间姓名原公务员岗位 下海后岗位 自述下海原因 1 9 8 7潘石屹石油部管道局s o h o 中国董事长自由发展 1 9 8 8王文京国务院机关事务局用友软件董事长不安现状 1 9 9 0傅军醴陵市外贸局长新华联集团董事长利用资源 1 9 9 1冯伦中央党校教师 万通集团董事长经济冲动 1 9 9 5修涞贵交警支队大队长 修正药业董事长 自我实现 2 0 0 0顾成荣 阜宁县副县长黄河集团总经理价值实现 2 0 0 1王小平东台市市长永林油脂化工总经理实现价值 2 0 0 3吴敏一温州市副市长红蜻蜒、秋林集团等总裁人生定位 ( 二) 薪酬激励手段单一，结构不合理。 从薪酬管理方面来看，一个组织工资的内部公平性、外部竞争性及对绩效的报 酬和奖励，已经成为其是否能够吸引、保留、激励、开发自身人力资源从而赢得竞争 优势的一个基本要求。目前，具有市场意识的企业早已开始打破以往那种僵化的激励 0 4 3 0 2 5 0 7 2 蒋海华基于现代人力资源管理理论的公务员激励机制设计 性极差的工资决定方法，从工资水平决策到工资结构决策在相当程度上实现了市场 化。如：隐性收入显性化、明晰化，不同类型的人员工资水平随人才市场供求状况等 因素分别进行各自调整，在经验、技术以及能力上存在差异的人所得到的工资报酬适 当拉开差距等。随着市场经济体制的确立，我国公务员工资开始与市场接轨，经过多 次的公务员加薪，我国公务员的收入有了提高，但与公务员自身期望值、工作内容的 日益复杂性以及同等条件其他行业相比仍偏低( 见下表) 。况且，从目前来看，我国 在执行薪酬激励的时候，缺乏更多的有效手段选择，更多的时候薪酬标准化、固定化 后，激励作用微乎其微。在住房、车辆等原有福利货币化、市场化的同时，没有形成 科学完善的薪酬福利制度。我国公务员实行的是职级工资制，其工资主要由职务工资、 级别工资、基础工资和工龄工资构成，而在公务员的收入中，还包括奖金、津贴和一 些“灰色收入”等，这些构成的比例不合理、也比较混乱。不同地区、不同行业的公 务员收入存在较大的区别，同一地区、同一部门、不同级别的公务员工资相差幅度不 大，没有很好地体现责酬相符的原则。现行的工资制度不能很好地反映公务员的工作 业绩与实际才能，难以通过工资来体现激励机制，奖勤罚懒，激励能干的、高效的、 有才干的，难以达到稳定队伍、提高能力、激发热情的效果。 表1 2 某地区公共部门激励机制存在的主要问题统计表 0 4 3 0 2 5 0 7 2 蒋海华基于现代人力资源管理理论的公务员激励机制设计 序号项目回答数占回答总数比占样本百分比 1 与工作付出相比。工资水平偏低 3 5 02 4 5 6 9 6 2 任务目标制定不合理 1 3 09 12 5 8 3 对良好行为的激励强化不够 2 3 61 6 5 4 6 9 4 权力下放不够、过于集权 1 7 41 2 23 4 6 5工作没有挑战性 9 46 61 8 7 6 思想教育工作不理想 6 34 41 2 5 7 晋升渠道不畅通 1 7 01 1 93 3 8 8上级领导的榜样作用比较欠缺 1 0 87 52 1 5 9 情感等精神激励缺乏 1 0 37 22 0 5 1 0 其它 30 20 6 总计( 有效样本5 0 3 个) 1 4 3 11 0 02 8 4 5 资料来源：中国人力资源开发2 0 0 5 1 0 ( 三) 精神激励不到位。 我国一直以来都非常重视对公务员的精神激励，公务员被置于公仆地位，不能明 确地追求个人利益，而只能多讲奉献、少谈利益。这种不科学的人性假设在一定程度 上否认了公务员首先是一个独立的物质存在，由此产生的政治宣传和教育脱离了实 际，千辛万苦树立的模范代表却是一个不食人间烟火的完人，时间一久，公务员对此 产生怀疑，即使是确有其人、确有其事，也往往会被认为“又是吹捧出来的”，精神 激励失去作用。非薪酬激励手段似乎只有晋升提拔这“一招鲜”，三天两头的主题教 育、政治学习、精神传达成为公务员的一种负担，容易产生抵触情绪，难以达到精神 激励的目的。一些单位只注重集体教育和批评帮助，而忽视了经常性、针对性地开展 谈心活动，对干部思想动态掌握得少，不善于及时发现苗头性和倾向性问题，暖人心、 聚人心的工作做得不够，导致在干部中缺乏一定的凝聚力和战斗力。表面化、形式化 的精神激励在一定程度上扭曲了公务员对精神激励的认识，产生了负面影响，公务员 队伍的精神面貌难以有较大改观。另一方面，在从传统的“官本位”体制向“官商二 元”体制转变过程中，公务员的职业地位和经济地位有所下降，这种下降必然使得传 统的精神激励机制失去其原有的强大激励作用。中国人力资源开发网近期公布的 “中国员工敬业指数2 0 0 5 年度调查报告”：排在最后的是教师和公务员! 敬业指数 仅为3 5 9 5l ，同样近期对不同行业工作倦怠情况进行调查，结果显示：在所有职业 0 4 3 0 2 5 0 7 2 蒋海华基于现代人力瓷源管理理论的公务员激励机制设计 中，公务员中5 4 8 8 的被调查者出现了工作倦怠，是工作倦怠比例最高的职业，而 人力资源从业者则是倦怠程度最低的人群，仅为3 0 5 3 。 1 0 不同职业童程度比舅分布 ! 一 一一一一 一 啡非非瓣 珊 册 套毒譬霉 粥嘣睐源：t w c h l n a 啪n e t 近日，河北省社会科学院心理学家朱菁菁对超过一千例调查问卷和其中的个案深 入访谈发现：公务员私下里常有诸如“清贫”、“有想法实现不了”、“没劲”、“想应 酬，又烦应酬”等抱怨。这与民间普遍认为“政府公务员待遇优厚、地位稳定、工作 机会诱人”的看法形成鲜明对比。朱菁菁分析指出：公务员群体潜在的心理问题会影 响到政府的行政效能。调查显示公务员群体存在的主要问题包括：一、心理压力大， 由于政府行政权力系统需要高度的服从性，使得一些个性突出、动机水平高的个体常 会感到压抑；人格冲突，循规蹈矩的工作程序使少数公务员气馁，阻碍创新能力发挥， 有人抱怨“不该做的必须做，该做的做不了”。二、人际关系紧张，一些公务员用来 维持上下级关系和“私人小团体”关系的精力支出大，认为这比作出工作成绩更重要； 过度自我保护。三、公权意识淡漠，即把公权私用。少数公务员乐于结交“大款”， 相互利用；贪污腐化的风险代价低，一些人的行为处于“灰色地带”，是非观念薄弱。 四、职业荣誉感欠缺。不过，调查也发现公务员的心理承受能力较强。朱菁菁认为这 是因为公务员能从公共权力带来的回报中找到平衡。同时，公务员也通过与亲友交流， 旅游等方式释放心理压力。她还特别提到赌博，指出少数公务员沉迷于此，是心理不 健康的表现。朱菁菁认为，上述问题可能造成公务员的行为偏离政府行政初衷，引起 1 n 公众和政府关系紧张；污染社会价值观念；形成惰性，阻碍创新进步等后果。一 ( 四) 晋升机制存在诸多不足。 随着中国社会主义市场经济体制的确立和公务员制度的完善，公务员竞争激励机 制已初步确立，但是仍然存在诸多不足。公务员的职业稳定性使得公务员缺少竞争压 力，公务员队伍。能进不能出，能上不能下。的局面没有得到根本转变。论资排辈现象 0 4 3 0 2 5 0 2 蒋海华 基于现代人力资源管理理论的公务员激励机制设计 依然严重，优秀人才难以脱颖而出，有些能力平平的人却因为机缘关系获得升迁，有 能力的人反而受制于年龄、级别、职位空缺情况等因素。选拔干部中存在非正当竞争 问题。由少数人来选人，在少数人中选人。的怪现象时有发生。有些干部不按程序办 事，搞神秘化，搞临时动议，决定人选在前，授意考核在后，使干部考核流于形式； 在用人问题上不是从国家利益、人民利益出发，而是从个人私利出发，选拔自己的人； 在选人用人问题上搞交易，你提拔我的人，我提拔你的人，收受贿赂，买官卖官等等。 而正在全力推行的。竞争上岗，没有一个明确的规定，什么样的岗位应该拿出来竞争， 什么样的人可以参加竞争，约束太多，操作不规范，基层干部和群众参与面不广，境 争上岗。有时成为形式。在干部提拔使用上，没有真正形成能上能下、能进能出的激 励机制。一些部门在对公务员的使用上，轮岗、交流、待岗等制度执行还不到位，出 现一些公务员该换岗的不换岗，一些不想干事的公务员该待岗学习的不待岗学习。这 样，不仅工作能力差的公务员得不到锻炼提高，而且对有能力干事、想干成事的公务 员影响很大，同时也不利于调动公务员的积极性。 ( 五) 道德激励作用弱化。 随着我国从一个传统的熟人社会向现代社会转化，从传统的计划经济体制向社会 主义市场经济体制的转变，在这个巨大的转变中，人们的道德观念受到极大冲击，物 质需求对传统道德提出强有力的挑战，新道德的建立还有待时日。社会诚信体系不健 全，在这种情况下，在公务员激励中曾经起过巨大作用的道德激励因为缺乏物质基础 而越来越失去其昔日的强大威力。传统的泛道德化开始转变，人们的价值观念和评价 标准开始多元化，道德的评价权威受到挑战，公务员本身对自己的评价标准也多元化， 所追求的价值观念也不一样，道德的约束作用也就自然被弱化了；另外新的道德标准 还未建立，人们的行为缺乏科学完善的道德准则的指导，针对公务员的道德评价标准 缺失，于是传统的道德激励作用必然出现弱化。 ( 六) 负激励执行难度较大。 负激励就是对公务员的违纪、违法行为进行惩罚，以使这种行为不再出现，使犯 错误的公务员朝正确的方向转移。但在目前的负激励中，却存在着查实困难、追究不 力等问题。腐败行为时有发生，对干部监督制度执行时松时紧，尤其是对公务员八小 时之外行为，管理的力度相对较弱，监控缺乏有效的措施，组织掌握情况少，教育督 促也不力，错失了及早发现问题、解决问题的时机；对问题和矛盾的处理手段疲软， 个别单位对违反制度的行为迁就照顾，出现问题遮遮掩掩，甚至大事化小、小事化了， 合稀泥的现象时有存在，导致纪律惩戒力度相对较弱。 ( 七) 绩效考核激励效果不明显 我国目前的公务员绩效考核多年来一直采取简单的“德、能、勤、绩、廉”考核 法，主观性比较强，内容空洞、针对性差、可操作性不强，现实中基本是在走形式，。 公务员考核的结果没有真正与公务员的任用、奖惩、交流、培训挂钩，奖金分配没有 0 4 3 0 2 5 0 7 2 蒋海华 基于现代人力资源管理理论的公务员激励机制设计 真正拉开档次，吃。大锅饭的现象依然存在，“皇帝轮流坐，今年到我家”，体现不 出按劳分配、。能者多劳多得。的原则。现代人力资源管理中的绩效管理早已走出了以 奖惩为导向的狭隘观点，更多地立足于通过绩效管理来达成组织的目标以及为人才成 长提供积极的环境，而我国目前的公务员组织人事考核这方面的积极作用还发挥得不 够。表1 3 反映出目前绩效考核中存在的若干问题。其中最主要的问题有：考核后的 辅导提高较欠缺( 4 2 蹦) 、能力素质标准不明确( 4 傩) 、考评指标不合理( 3 8 麟) 公务员工资制度由于没能很好地与绩效挂钩，不能全面反映公务员实际工作能力与收 入的联系，也造成公务员激励机制难以有效发挥。 表1 3 绩效考核机制存在问题统计 序号项目回答数占回答总数比占样本百分比 1 考评周期过长 7 05 91 3 9 2 考评指标不合理 1 9 41 6 53 8 6 3 考评程序不公平 9 07 61 7 9 4 能力素质标准不明确 2 0 11 7 14 0 0 5 考评结果反馈不及时 1 4 01 1 92 7 9 6考评结果应用不合理 1 8 0 1 5 33 5 9 7 任务目标不明确 8 77 41 7 3 8 考核后的辅导提高较欠缺 2 1 51 8 34 2 8 总计( 有效样本5 0 3 个) 1 1 7 7 1 0 02 3 4 5 c a ) 忽视公务员职业生涯规划 资料来源：中国人力资源开发 2 0 0 5 1 1 0 4 3 0 2 5 0 7 2 蒋海华 基于现代人力资源管理理论的公务员激励机制设计 每一个公务员都或多或少有自己一生的职业认知、职业理想、职业目标，这些属 于个人的职业生涯规划计划，无不受到国家的职位分类、职位序列、职位数量的影响， 即受制于组织的公务员职业生涯管理。重使用，轻开发。目前公务员的“入口关”经 过“中国第一考”已经渐趋完善，关键是使用过程中，如何做到人与岗位的匹配，工 作过程、结果、报酬及发展空间等研究、开发和重视得不够。此外同是国家公务员， 因单位行政级别不同，享受的待遇竟然有着“天壤之别”。不同层级、地区，单位之 间差别过大。单位层次越高，所设职务越高，干部晋升的机会就越多；反之，如县级 机关部门，最高职务是正科级，晋升路径短。单位行政级别限制了领导职务，也就限 制了非领导职务的职数，进而限制了相关人员的待遇。从全国来看，9 2 的公务员职 务层次在科级职务以下，只有8 的公务员是副处级职务以上这组数字表明，基层 一线的绝大部分公务员只能在科员、办事员这两个最底层的台阶上走完职业生涯，而 相应的难有太大起色的工资、福利待遇，也将伴随他们终身。由于公务员的成长发 展、物质待遇的改善主要与职务特别是领导职务挂上了钩，升官。即意味着。发财。在 某些公务员眼中，。领导职务”不仅薪水高，而且在用车、住房、医疗费、通讯费上也 高人一筹。因此，不管从事什么工作，大家都削尖脑袋往领导职务上挤。在近几年的 国家公务员招考中，不少考生也把进省级和中央国家机关当作首选。因为这些机关单 位。台阶。高，只要入门。，拼搏几年，便可大功告成，名利双收。如在基层，即便你从 年少。干到。白头。，也只能在。科级。干部的台阶上。转圈。所谓的。千军万马挤独木桥、 官本位。，就是这种制度滋生的一个功利。怪胎。职务与职级在干部工作实践中的日 渐脱离，。升官。与。发财。的互为因果，既违背了国家公务员暂行条例的实施初衷， 也阻滞了干部激励保障机制的建立健全。在这样一个。怪圈。中，职务激励的作用显然 非常有限，待遇差别严重失衡，既不利于根治腐败、提高党政机关的运行效率，也不 利于干部。能上能下”机制的建立，其结果必然导致人才资源流失，或上岗人员工作积 极性不高。正如中国公务员网博客上一名公务员的感受；“我是上世纪9 0 年代 中期毕业的大学生，现在我的同学们，大多数月收入在3 0 0 0 6 0 0 0 元之间，我在中 部地区一个省份的省级机关任正科级公务员，每个月的收入不到2 0 0 0 元，加上年终 奖之类，年收入不会超过3 万元，在我们同学中属于倒数l o 名范围。当然，我不否 认有一些公务员，特别是较高级别的公务员有灰色收入，但对于大多数的公务员来说 ( 数量可能占公务员的6 0 左右) ，根本没有这样的机会，只能靠微薄的薪水度日。 加上现在实行货币化分房，住房福利又取消，公务员的经济压力更大。公务员发展 途径相对较小。虽然现在新出台的公务员法为公务员设计了多种发展途径，但公 务员的发展途径还是十分狭窄。特别是在机关，成功的惟一标准就是当领导，而领导 职数就那么一些，不可能每个人都当领导。公务员从事的是行政管理，对一些专业知 识要求不是很高，干公务员久了，改行很难。许多四五十岁的公务员感慨，干了这么 多年，回过头来，发现自己除了于公务员别的什么也干不成” 0 4 3 0 2 5 0 7 2 蒋惠乍 基于现代人力资源管理理论的公务员激励机制设计 ( 九) 正式沟通反馈渠道不畅通 我国行政组织是一个层级多、等级森严的组织，上下级之间的沟通交流往往都是 通过文件、会议的方式：以文件贯彻文件、以会议落实会议。而真正意义上的沟通往 往只限于私人关系。由于政府各种工作分工的固有特点，地区政府之间、部门与部门 之间以及同部门不同科室之间的公务员可能很少有经常见面的机会，而且上级领导与 下级之间无法频繁交流。在工作生活中的其他问题难以得到及时解决时，公务员就很 有可能将所发生的牢骚、抱怨、不满情绪带到工作中，从而影响其工作效率。同时， 由于沟通反馈渠道的不畅通，领导难以了解下面的情况，一些违规执行激励制度的行 为难以被及时了解被制止；而管理层的意图也难以完全落实，传达的层级多，难免出 现曲解，并且存在为别有用心者误传的可能。另外，办公自动化( 0 a ) 、电视电话会 议等现代信息管理的工具和手段没能全面铺开，也是导致沟通成本居高不下、沟通效 率难以提高的主要因素。 ( 十) 职位分析不到位、不细致。 职位分析是一个组织人力资源管理的基础和平台，他通过确定不同职位的任职资 格而为招聘甄选、培训提供了标准和依据；他通过明确的职位工作内容、职责以及任 职资格要求而评价职位本身的重要程度，从而为工资决策提供了依据；此外，他还是 组织绩效管理系统的一个重要基石，帮助确定绩效评价的标准，还有助于具体的职位 绩效目标的界定。如表卜4 某公司总经理的工作分析。上面对岗位识别、岗位目标、 职责与权限、工作关系、工作环境与设备、关键绩效指标( k p i ) 及任职资格进行了 详细明确，可操作性很强。我国目前公务员管理系统中，对公务员所从事的职位本身 的工作内容、工作职责以及任职资格的详细而息痛得分析至今没有着手进行，公务员 的分级分类管理从来就没有细化到可执行的程度，编制没有科学的依据。此外，政府 中不同类型职位在相应的人力资源管理政策和制度方面就需要区别对待。如一般行政 事务类人员、专业技术类人员、业务或职能管理类人员以及高级公务员就需要跟据职 位类型的差异，制订具有一定差异性的招聘选拔制度、晋升制度、绩效评价与绩效管 理制度以及工资福利制度，而不是“一把抓”、“一刀切”式的粗放式管理。 表1 4x x 公司总经理工作分析 0 4 3 0 2 5 0 7 2 蒋海华基于现代人力资源管理理论的公务员激励机制设计 岗位识别( i d e n t i t y ) 岗位名称总经理岗位编码 h f 一1 3 所属部门总经理办公室直接上级轮胎事业部董事长 岗位级别高级 管辖人数 6 0 0 0 人 工作地点 安徽合肥直接下级副总经理、总经理助理，厂长 生效日期薪资等级 岗位目标( p u r p o s e ) 在董事会及事业部董事长领导下，领导制定和实施公司总体战略，完成董事会下达的年 度经营指标；制定公司各项业务计划及持续改进计划并组织实施，确保公司持续赢利及利润 最大化；领导公司各部门建立健全良好的沟通渠道：负责建设高效的组织团队；管理直接下 级部门的工作。 职责与权限( r e s p o n s i b i l i t i e sa n dp o w e r ) 职责描述权限 职责1 ：在董事会及事业部董事长领导下，制定和实施公司的总体 战略 领导制定公司的总体发展战略，并根据内外部环境的变 全权 化进行调整 配合集团产业扩展计划，制定轮胎事业部下属各企业的部分权 发展规划及相关设施的配备规划。 工组织实施公司总体战略，发捆市场机会，领导创新及变 全权 作 革。 任 保障和协助轮胎事业部各企业按计划，统一步调拓展与 部分权 务运行。 贯彻执行董事会各项决议、决策并组织、监督实施，向 全权 董事会、董事长汇报执行情况。 组织有关部门编制公司各项规章制度，维持公司正常运 全权 行并持续改进。 工作关系( c o n t a c t s ) 1 7 - 0 4 3 0 2 5 0 7 2 蒋海华 基于现代人力资源管理理论的公务员激励机制设计 内部联系： i 董事长 f f 采购总部总经理 i 本岗位 l 销售总部总经理 l 垂一副壶f 童巨荔d 理t 助理) 筐一f 尹鼍 外部联系： 与董事长及集团公司各轮胎工厂总经理、研发中心总经理等有着密切的工作关系和业务 往来；与政府各部门( 包括市政府经贸部门、海关、商检局) 等有经常性的接触 工作环境和设备( e n v i r o r m e n ta n de q u i l m e n t s ) 工作场所独立恒温的办公室 常用设备计算机、一般办公设备( 电话、传真机、打印机、i n t e r n e t i n t r a n e t 网络) 、 交通及通讯设备 常用信息资料战略规划、年度计划、阶段性工作计划、每天的产量和销量、三天内的产 品质量报告、财务部月报、设备方面的报告、招聘人员情况 工作时间特征无明显节假日，集团主席和事业部董事长一个或半个月亲自视察 关键绩效指标( k e yp e r f o r m a n c ei n d i c a t o r s ) 生产和业务指标 计划达成率( 利润、产量) 市场占有率 预算控制率 成本下降率 管理指标 员工能力提升率 核心人才流失率 部门合作流畅度 提案改善率 - 1 8 0 4 3 0 2 5 0 7 2 蒋海华 基于现代人力资源管理理论的公务员激励机制设计 员工满意度 客户满意度 任职资格( q u a l i f i c a t i o n ) 学历要求m b a 学历 专业要求橡胶工艺与工程、企业管理 知识要求熟练掌握轮胎制造知识，品质管理知识，企业人力资源管理知识；通晓质 量体系知识，财务管理知识，市场营销知识；具有一定的英语会话和计算 机办公自动化知识和技能 工作经验在轮胎行业工作1 0 年以上，在副总级别的岗位上工作3 年以上 培训经历财务基本知识，管理理论知识，销售知识，人力资源管理知识等 职称和证书工程师 能力结构计划能力冈 b c de 决策能力因 bcde 监控能力因 bcde 沟通能力因 bcde 人员配置和指导冈 bcde 解决问题的能力因 bcde 综合素质一般智力因 bcde 知识域因 b cde 合作性 囚 bcd e 创造力 a同cde 性格 ab日de 气质 abcd同 资料来源；复旦大学- 癌瞳人力资源管理 课件 1 9 0 4 3 0 2 5 0 7 2 蒋海华基于现代人力资源管理理论的公务员激励机制设计 2 、西方主要国家公务员制度简介 2 1 中西方国家公务员制度比较 2 1 1 西方公务员制度特点。西方公务员制度是西方国家在行政管理领域 长期探索与实践的成果。它的建立实现了全体公民进入政府工作和担任官职的权利； 它的成功运作开辟了行政管理法治化的新时代，并成为人类文明宝库中的共同财富。 现代公务员制度最早起源于英国，至今已有1 5 0 年的历史。公务员制度是西方 国家政党制度的直接产物：政党轮流执政的结果，造成政府所有工作人员”与政党共 进退”，使政府工作经常处于一种不稳定的状态，因此，有必要建立起一支独立于党 派之争的稳定的业务类公务员队伍。由于西方国家公务员制度的产生有其相似的经 济、政治、文化背景，并且各国相互吸收和效仿，因此，各国公务员制度尽管有许多 细微差别，但都具有以下共同特色，体现了现代西方宪政的理念和行政管理的法治要 求。 1 、实行分类管理。西方国家公务员制度普遍实行”两官分途”，即将公务员分为 政务类公务员与业务类公务员。政务类公务员实行任期制，由民选产生或由政府首脑 任命，负责政党政策在政府工作中的贯彻执行；业务类公务员实行常任制，多数通过 考试录用，主要负责执行政府的日常业务。两者不得相互转任。政务类公务员的产生 和管理办法与业务类公务员不同，两者或者各自独立适用不同的法律，或者在同一部 法律中分别独立规定。 2 、保持政治中立。西方国家既要坚持”政党轮流执政”，又要避免”政党分赃”的 腐败现象，因而特别强调业务类公务员得保持政治中立：必须忠于政府，不得带有党 派倾向和其他政治倾向，不得参与党派活动，同时其管理也不受政党干预。英国在公 务员的内部纪律中规定，公务员”不得参加政党和担任政党机构的官员，或为政党从 事政治活动”，“不得发表政治言论，表明自己的政治观点，不得发表批评政府的政策 和措施的意见”等。美国在1 8 8 3 年施行的文官制度法( 亦称彭德尔顿法) 中规定： ”文官在政治上必须采取中立态度，禁止参加竞选等政治活动，禁止进行金钱授受”， ”文官须忠实予政府，对现行政体和政治组织，不得产生怀疑”。日本国家公务员法规 定：“公务员不得为政党和政治目的谋求接受捐款及其他利益，或者不得以任何方式 参与这些行为”，。公务员不得作政党或政治团体的负责人、政治顾问或有同等作用的 成员”。 3 、贯彻公开、平等、竞争原则公开、平等、竞争的原则源于近代西方国家民 主宪政的思想文化基础，也是在公务员制度中落实宪法规定的公民权的基本要求。该 项原则体现在公务员制度的各个环节上。平等”主要表现在不能有“与生俱有”的差别 歧视，如家庭出身、性别、种族、政治信仰等，但对一定职位所需的技能、资历、学 0 4 3 0 2 5 0 7 2 蒋海华基于现代人力瓷源管理理论的公务员激励机制设计 识等资格条件，得普遍作出一定的要求，从而保证平等与竞争的有机结合。美国1 9 7 9 年施行的文官制度改革法规定：保证人人机会均等，经过公开的竞争性考试，只根 据能力、知识、技能来决定录用和提升”。日本国家公务员法规定：。一切官职都对考 试成绩优秀者敞开大门”，。国民不分民族、信仰、性别、社会身份、家庭出身、政治 见解和政治所属关系，在本法面前一律平等”。 4 、实行功绩制。功绩制强调的是实实在在的工作成绩，而不是年资高低、亲疏 关系、党派关系等其他因素。它要求必须按照公开考试的成绩录用公务员，必须按照 工作的成绩提升公务员。功绩制体现了“任人唯能佛”奖优罚劣”的思想，实现了担任 政府职位”机会均等”的原则。德国公务员资历条例规定：”公务员的录用、任用、授 职、提职、晋升，只能依据公务员的资格、胜任工作的能力和工作成绩来决定”，”工 作成绩就是按照工作要求对公务员的劳动成果所作的评定”。美国文官制度改革法规 定：“工作成绩良好者继续任职，工作成绩不好者必