（区域经济学专业论文）我国地区税收竞争的理论分析及政策建议.pdf

摘要 本文从地区税收竞争的概念入手，通过地区间税收竞争的分类比 较，税收竞争与商品竞争之间的区别以及税收竞争两种主要形式的分 析说明，简要介绍了地区间的税收竞争。然后进一步分析我国地区税 收竞争产生的原因，论证地区税收竞争是地方政府理性选择的结果， 是一种必然行为。但当前我国的地区间税收竞争已逐渐滑向恶性税收 竞争，应引起重视。 就此，本文在如何看待和处理地区间税收竞争问题上，运用福利 经济学的相关理论，论证了政府应该且能够在协调税收竞争中起到积 极的作用，并最终使地区税收竞争趋于适度状态。文章最后在现实基 础上，就国家如何处理地区间税收竞争问题提出若干政策性建议。 关键词：地区税收竞争恶性竞争政策性建议 分类号：f 8 1 0 a b s t r a c t f i r s tt h ew r i t e rg i v e st h ed e f i n i t i o n st o ”r e g i o n a lc o m p e t i t i o n a n d ”r e g i o n a l t a xc o m p e t i t i o n ”；c l a s s i f yr e g i o n a lt a xc o m p e t i t i o nb ya r e a ， o b j e c t a n dd e g r e e t h e r ea r e t w ok i n d so fr e g i o n a lt a xc o m p e t i t i o n ： n l o d e r a t er e g i o n a lt a xc o m p e t i t i o na n dh a r m f u lr e g i o n a lt a xc o m p e t i t i o n p r e f e r e n t i a lt a xp o l i c ya n dh i g h - q u a l i t yp u b l i cp r o v i s i o n a r et h et w om a i n w a y sr e g i o n a lt a xc o m p e t i t i o ns h o w s t h o s et w o w a y su s e di nd i f f e r e n t r e g i o n s e n h a n c et h er e g i o n a lt a xc o m p e t i t i o n ， a n a l y z i n g t h ec a u s e s ，w ec a r tc o n c l u d et h a tr e g i o n a lt a xc o m p e t i t i o n i sa c o n s e q u e n t i a l c h o i c eo fag o v e r n m e n t i tc a n n o tb ee l i m i n a t e d n o w a d a y s ，r e g i o n a lt a xc o m p e t i t i o n i nc h i n ai sv e r yd r a s t i ca n di t i s s l i p p i n g i n t oah a r m f u ls i t u a t i o n w em u s t a t t a c hg r e a ti m p o r t a n c 。t oi t h o wt os o l v et h i sp r o b l e m ? w h a t r o l ec a r lt h eg o v e r n m e n tp l a y s ? a c c o r d i n g t ot h et h e o r yo fw e l f a r e - e c o n o m i c s ，i t i sc e r t a i nt h a t g o v e r n m e n t c a l l p l a y a na c t i v er o l ei nr e g i o n a l t a x c o m p e t i t i o n a n d e v e n t u a l l ya d j u s t s i tt oam o d e r a t ed e g r e e f i n a l l y , t h e r e a r es o m e s u g g e s t i o n s i nd e a l i n gw i t hr e g i o n a lt a xc o m p e t i t i o n k e y w o r d s ：r e g i o n a l t a xc o m p e t i t i o n h a r m f u lc o m p e t i t i o n s u g g e s t i o n 8 引言 觅利是资本的本性，各地资本在全国范围内的流动也总是遵循利润最大化的 原则，流向那些能够产生丰厚利涧的地区。在影响各地资本利润最大化的因素中， 税收因素是其中的重要因素之一，不同的税收优惠政策不可避免地对各地资本的 流向产生影响。经济全球化和现代市场经济的建立，并不能缓解和消除包括资本 在内的资源的“稀缺性”问题，相反，随着经济的发展，资源供给的有限性将进 一步显现出来。因此，各地区为了本地的经济发展而展开的资源争夺只会日益加 剧，而税收竞争作为有效的竞争工具被大量采用。 对于税收问题的认识，应当采取辩证的观点。适度的税收竞争有利于吸引外 来的资金、技术，从而促进地区经济的发展，而且使得纳税人的税负减轻，有利 于贯彻税收中性原则。因此，适度的税收竞争是有益的、良性的，应当加以促进 和引导。相反，如果各地竞相进行过度的税收竞争，采取与邻为壑的政策，不仅 会使参与税收竞争的地区的当地税基受到严重侵蚀，财政利益受到严重损害，而 且也使得吸引外来资金和技术以促进本地经济发展的目标难以实现。因此，过度 的税收竞争是有害的、恶性的，应当加以抑制和禁止。 有学者通过研究认为，我国目前地方政府间的税收竞争还处于弱势有效性阶 段，特别是由于地方保护主义的干预，各地自行违规制定并出台各种税收优惠政 策，迸一步弱化了政府间税收竞争的有效性。为此，国务院下发关于纠正地方 自行制定税收先征后返政策的通知( 国发 2 0 0 0 2 号) ，规定地方政府自行出台 的税收先征后返政策停止执行，并要求各地区、各部门迅速采取措旋，检查纠正 各种自行出台的税收先征后返政策，同时规定了具体的惩罚措施。针对各地的税 收优惠政策主要在所得税方面展开，国务院决定从2 0 0 2 年1 月1 同起，实施所得 税收入分享改革，将原按企业隶属关系划分中央和地方所得税的办法改为中央与 地方按统一的比例分享。2 0 0 2 年，除少数特殊行业的企业外，绝大部分企业所得 税和全部个人所得税收入由中央和地方各取一半：2 0 0 3 年，中央与地方六四分成； 以后的比例视情况另行确定，以此防止各地区在所得税优惠上的恶性竞争，维护 所得税制的公平与统一。 我国已经加入w t o ，应遵循w t o 的规则，适应世界经济一体化的要求，加快 建立和完善相应的市场经济法制体系，包括税收法制建设，实现市场经济所追求 的“公平”和“效率”。但现实情况却与w t o 所要求的相去甚远，在一定程度上阻 碍了经济的发展。 根据w t o 的透明度原则，各成员国所实行的税收政策、税收规章、税收法律、 税收措施等等要通过各种方式预先加以公布，以保证其他成员国政府、企业和居 民能够看得见、摸得着、可以预见。对比之下，我国的差距着实不小。除少数几 部税收法律外，多数税种的基本规定是以法规形式而非法律形式颁布的，大量的 税收政策通过税收规章或政府部门文件的形式下达且往往带有绝密或秘密的字 样，还有大量的补充规定、修订条款。“据统计，1 9 9 4 年实行增值税后，下达的 通知、补充通知、补充办法大大i j , d , 不少于一百种，且前后不一致”1 。而且，在 这些并不规范的法规、政策或文件的执行过程中，亦带有浓重的人为或随意色彩。 这使我国的税收规定表面上做到了公开，但实质在很大程度上仍是“暗箱操作”。 根据w t o 的统一性原则，各成员国实行的税收法律、税收制度必须由中央政 府统一制定颁布，在其境内各地区统一实施，各个地区所制定颁布的有关税收规 章不得与中央政府统一制定颁布的法律、制度相抵触。尽管1 9 9 4 年的税制改革初 步实现了中国税收制度的统一，但以不同形式变相违背税制规定或对税制规定作 变通处理的现象仍在不少地区盛行，甚至在一些地区呈现蔓延势头。 根据w t o 的公平贸易原则，政府在出口或生产环节上对本国厂商直接或间接 地提供种种形式的价格支持或收入支持( 即直接或间接补贴) 都是不允许的。但 当前我国各地区却在不同程度地给予企业各种形式的直接或间接补贴，这其中包 括了国家明令禁止的违规税收优惠政策，例如税收先征后返等。 目前我国各地区展开的税收竞争日趋激烈，如何进行有效的引导和规范，以 促进经济的进一步发展，是当前需要大家共同探讨的问题。 第1 章地区税收竞争概述 竞争无处不在。在经济市场，企业家为了追求利润展开激烈的竞争：在政治 或税收市场，政治决策者为了更好地满足社会公共需要，也在进行着或明或暗的 竞争。本章的内容共分四节，旨在对地区税收竞争作概述。第一节，对地区间 竞争和地区间税收竞争分别作了简洁的定义；第二节，从三个角度对地区税收竞 争进行了分类，并提出恶性税收竞争仍然存在；第三节，对税收竞争与商品竞争 进行了比较；第四节，提出地区税收竞争主要有两种形式，除了通常所提的税收 优惠，还有政府提供的公共产品和公共服务。 1 1 1 地区间竞争 1 1 地区税收竞争的定义 地区的范围划分，大可至一国，小可至一乡一镇。本文所论述的地区是指我 国大陆各地区。在中央政府和地方政府之间、上级和下级地方政府之间，存在着 财政权力和政治好处之间的交换。在同一级次的地方政府之间，存在着环绕吸引 对于实现经济增长所必需的生产要素的竞争，也就是格尔施( g i e r s c h ) 意义上的区 位竞争。地区间竞争可以是职能部门之间的竞争，也可以是辖区政府之间的竞争。 所谓职能部门问竞争，通常是指两个或者两个以上政府职能部门出于各自不同的 部门利益而展开的竞争。所谓辖区政府间竞争，则一般是指辖区政府之间围绕有 形和无形资源的竞争。本文主要探讨辖区问的横向和纵向政府间竞争，即辖区竞 争。地区政府问竞争在很大程度上表现为制度竞争( i n s t i t u t i o n a lc o m p e t i t i o n ) 或体制竞争，主要在资余流动、劳动力流动、资源流动等方面展开。其中，政府 间税收竞争是各层次政府竞争的重要手段或工具。 1 i 2 地区间税收竞争 地区间税收竞争是指各地区政府间为增强本级政府( 及其所属部门) 的经济 实力、提高地区( 或部门) 福利，以税收为手段进行的各种争夺经济资源及税收 资源的活动。地区间税收竞争是通过差别效应来实现的。这种差别效应体现在同 一课税对象在地区与地区之间、行业与行业之问，以及出于资本的来源、投向不 同等而形成的各地区税负水平的差别上。 1 2 地区税收竞争的分类 1 2 1 按税收竞争的范围划分 西方财政学界有一种解释：“税收竞争是指各地区通过竞相降低有效税率或 实旌有关税收优惠等途径，以吸引其他地区财源流入本地区的政府自利行为”， 此种解释应属于国内税收竞争范围。而这种竞争延伸到国家之间则属于国际税收 竞争。经济全球化使一国的经济政策给其他国家的经济福利带来外部影响。当一 国通过降低税率、提供税收优惠柬吸引国外流动性要素时，势必侵蚀其他国家的 税基，而其他国家采取同样的税收政策时，国际税收竞争就不可避免。日本学者 谷口和繁认为，“税收竞争指的是为了把国际问的流动资本吸引到本国，各国均对 这种资本实施减税措施而引发的减税竞争”。，即是指国际税收竞争。 1 2 2 按税收竞争的对象划分 欧盟对税收竞争有两种理解：“一是旨在吸引证券投资，尤其是个人有息投 资的税收竞争，表现在对支付给非居民的利息课征较低或不征预提税，以及不向 目的地税务当局提供此类支付的信息；二是旨在吸引直接投资的税收竞争，表现 在，一国通过较优惠的税收鼓励措施给外国投资者，使其投资于该国而非其他国 家”1 ，这两种内容都属于狭义的税收竞争，即主要针对资本而进行的竞争。 广义的税收竞争主要是指针对国际流动性资源，诸如资本、技术、人才以及 商品而展开的广泛的、多种形式的税收竞争。 1 2 3 按税收竞争的程度划分 对于税收竞争是否有害，理论界有不| 司的见解。 税收竞争无害论的孥持者赞同税收竞争的理由不外有两方面：其一，税收竞 争使世界资源在国家和地区之间得到有效配置；其二，就像市场竞争能够保护消 费者免受厂商的掠夺一样，税收竞争也能保护公民免受政治家和官僚的掠夺。由 于外部竞争环境的存在，使政府面临许多潜在的竞争者，也使纳税人的种种威胁 和暗示如“用手投票”和“用脚投票”成为可能，从而使政府的税收收入和公共 支出水平趋于合理。 经济学是一门讲辩证法的学科。每件事物都有两面性。笔者赞同“有竞争就 有不f 当竞争的”的辩证观点。有害( 或恶性) 税收竞争仍然存在。近几年，欧 盟与oecd 组织先后提出了有关”有害税收竞争”的议题与决定，对有害税收竞 争问题进行了广泛的讨论，并提出了各种解决办法和对策。例如：l995 年5 月oecd 成员国部长会议要求oecd “提出反对有害的税收竞争和金融决策 所造成的扭曲影响的措旅”，并于l9 98 年提出相关报告。但是基于自身经济 发展的情况与需要，各国对如何看待和解决税收竞争问题都无法达成统一的认识。 如1 998 年0ecd 通过的经合组织报告中出现的模棱两可的论断：税收 竞争是有害的，但除非这种税收竞争是透明的、没有歧视的，旨在吸引真正的活 动，而不是促进税收最小化的策略或在其他国家的偷税。 而理论界公认，一旦税收竞争产生如下后果，则视为有害的税收竞争： 1 侵蚀税基。财政收入优先功能决定了税收作为政府支出的主要来源，各地 政府依据不同的税收管辖权保护应有的税基。在税收竞争过程中，由于一地采用 较低的税率或优惠措施，使税基向低税或无税地转移，他地为了留住税源，相应 降低本地税率、被动调节税收政策，从而带来税基被侵蚀，造成财政功能弱化， 各地公共需要得不到满足。 2 导致税负扭曲。一地为挽留流动性强的资源，在降低有弹性税基的税率之 后，往往会相应提高缺乏弹性税基的税率，如降低流动性强的资本的税负，而提 高劳动力、消费品的税负，从而造成税负的扭曲和税制的不公平，甚至给劳动力 供给带来负面影响。 3 增加征税成本。为了避免税收竞争引起的税基的侵蚀以及税制的不公平， 有必要采取一些保护本地区税收的措施以避免受到其他地区的优惠税制的不利影 响。面对现在或将来形形色色的税收竞争，还必须不断完善这类措施。另外，为 保证合理课征也有必要建立庞大的信息网络，这势必引起复杂的制度，带来额外 的丌支，导致征税成本的增大。 1 3 税收竞争与商品竞争的区别 政府问税收竞争是政治活动主体在政治市场或税收市场上展开的活动，与一 般经济市场的商品竞争有很大的区别，这些区别构成了政府问税收竞争的特点。 1 3 1 市场参与者及其目的不同 在市场经济条件下，政府部门和企业部门所扮演的角色截然不同。企业作为 经济行为主体，其行为的动机是利润最大化，它要通过参与市场竞争实现牟利的 目标。政府作为社会管理者，其行为的动机不是且不能是取得相应的报偿或盈利， 而只能以追求公共利益为己任。其职责只能是通过满足社会公共需要的活动，为 市场的有序运转提供必要的制度保证和物质基础。即便有时提供公共物品或服务 的活动也会附带产生一定的数额不等的利润，但那至多是一种“副产品”。其基本 的出发或归宿仍然是满足社会公共需要，提供较好的公共产品和优质的公共服务 ( 包括正式制度) ，而不是盈利。 1 3 2 市场权力来源不同 一般的经济市场权力来源于经济主体在竞争中获得的优势。税收市场权力并 不是通过竞争获得的，或者说不是完全通过市场竞争而获得的。因为税收市场权 力( 或税权) 是国家权力的一部分，是通过分权而赋予各政府性经济主体的。一 般经济市场权力的形成不仅是市场竞争的结果，更重要的是它本身就是维护市场 的重要力量。而税收市场权力格局的形成主要是维护制度竞争或者说维护分散的 经济政策和财政政策结构。 1 3 3 竞争程度不同 普通商品市场的竞争程度取决于市场权力的集中程度，而这种市场权力的集 中很可能受到反不正当竞争法规的限制。税收市场权力( 税权) 来源于国家权力， 税收市场的竞争程度取决于国家权力在各级政府部门间的分布或集中程度。 1 4 地区税收竞争的主要形式 地区间税收竞争主要是通过以下两种形式来展开的：其一是通过给予各投资 方及优秀人爿较多的税收优惠；其二是在给定的财政( 税收) 收入条件下提供更 多更优质的公共产品和公共服务。改革开放初期的政府问竞争主要是在第一层次 上展开，是政府间税收竞争的低级阶段。九十年代中后期开始，地方政府问的竞 争除了采取第一层次的竞争外，逐步向第二层次上展丌，第二层次的竞争超越了 第一层次上简单的税收优惠政策体系，更注重通过配套措施提升税收优惠政策的 有效性。地方政府间竞争的主要手段具有雷同性，致使地方政府间的竞争大都是 兄弟竞争或同构竞争，竞争相当激烈且残酷。 1 4 1 政府通过提供税收优惠展开竟争 所谓税收优惠，实际就是指政府利用税收制度，按预定目的，以减轻某些纳 税人应履行的纳税义务来补贴相应的纳税人或他们的某些活动。税收优惠是政府 通过税收体系进行的支出，可称之为税式支出。财政支出是直接给支出单位拨款， 而税式支出是将国家应收的税款不征收上来，以税收优惠的形式给予纳税人，其 实质是一样的，甚至比财政支出更及时。 税收优惠通常有以下几种形式：( 一) 减税。减税是对纳税人按税法规定的税 率计算的应纳税额给予减征一部分的措施。国家在税收法规中规定减征，是为了 给予某些纳税人以鼓励和支持。税收减征都应按税法规定进行。具体办法有两种， 一是比例减征法，即按计算出来的应纳税额减征一定比例。例如，我国税法规定， 在经济特区设立的从事服务性行业的外商投资企业，外商投资企业投资超过5 0 0 万美元，经营期1 0 年以上的，可以从获利年度丌始，第一年免征企业所得税，第 二年至第三年减半征税；二是减率减征法，即用减低税率的办法来体现减征税额。 如我国税法规定，对在经济特区设立机构、场所，从事经营的外国企业可以减按 1 5 的税率征收企业所得税。( 二) 免税。免税是对纳税人按税法规定应纳的税额不 予征收，也是鼓励某些纳税人或某些特定行为的一种措施。例如，我国税法规定， 农业生产单位和个人销售白产初级农业产品，可以免征增值税。( 三) 出口退税。 出口退税指税务部门根据税法规定，对出口企业已出口商品原来所承担的流转税 予以退还的措施。其目的是为了鼓励出口。纳税人出口适用税率为零的货物，向 海关办理出口手续后，凭出口报关单等凭证，可以按月向税务机关办理该项货物 的退税。( 四) 先征后退。先征后退是先依据税法，将纳税人应缴的税款征收上来， 再由财政部门予以全额或部分返还的措施。例如，1 9 9 4 年税制改革后，曾对外商 投资企业实行流转税超税负返还，即先根据统一的流转税法规对其征税，然后再 返还其在新流转税制下的税负超过原流转税制下税负的差额。 税收优惠是通过税收立法、司法及行政性征管活动来实现的。其中，对区外 资金、区外优秀人才及其他区外经济资源主要是通过税收立法来给予优惠，对辖 区内原有资金主要是通过行政性税收征管及税收司法来实现优惠。比如，在改革 开放初期我国在东南沿海局部地区对外商投资者给予了大量税收优惠，吸引了大 批外资落户该地域，从而在地区经济竞争中处于优势地位。这种全面优惠制度通 过中外合资经营企业所得税法和外国企业所得税法及其实施细则和各种 税收规章制度加以确定和规范。对区内原有企业则是通过税收征管和税收司法， 使之享受比区外企业优越的税收待遇，如这些企业可以享受地区性的税收返还及 有关减免税优惠，从而成功地使之留在原辖区内。 1 4 2 政府通过提供优质公共产品和公共服务展开竞争 企业总是追求利润最大化，投资在哪个区域才是最佳选择通常需要多方面的 考虑。除了当地的税收政策，企业还要考虑当地政府所能提供的公共产品和公共 服务的质量，比如一地的基础设施条件、对外交通的便利性和信息掌握与交换的 速度等，是决定企业生存的重要条件。另外，企业也会考虑该地的生态环境、政 府信用及办事效率等其他因素。对于法定税收政策相同的地区来说，要吸引区外 资金，只有提供优质的公共产品和公共服务来参与竞争。当前有些地方政府为了 吸引区外企业，在招商引资时会“信口开河”，讲得“天花乱坠”，承诺违规的优 惠政策，个别有权力的领导甚至以个人名义作出承诺，其目的只有一个，就是先 “招”进来，完成了招商任务，至于到时是否能兑现就不能确定了。而对于企业 来说，一旦在当地投资了大量资金建造了厂房，就不可能说走就走，最后反而落 入进退两难的境地。某地有个台资企业就有过这样的经历，当时台商在考察时选 定了上海，因为其生产的产品要出口到国外，只有上海港有船可以直接运输到该 出口国。但某地领导对其承诺，从该地到上海的运费由当地政府全部承担，并同 时承诺给予该台资企业其它的优惠政策，其中有些是违反国家规定而由当地自行 操作的“暗箱”政策。台商在权衡利弊之后最终选择了该地，投入大量资金并建 造了厂房。没过多久，该领导因为腐败问题被隔离审查。当企业要求当地政府兑 现政策时，却遇到了难题，找谁来兑现政策昵? 有关部门互相推诿，谁也不愿拍 板，弄得企业焦头烂额，只有四处奔波大搞人际关系，花费了大量精力和财力。 税收优惠在资本或人员的流动决策中只是个方面的考虑因素，与税收对应 的还有辖区政府供给的产品和服务的水平和质量。促进地方政府税收竞争上升到 提高公共产品和公共服务供给效率的层次，以良好的制度环境和经济环境吸引资 源的流入，才是税收竞争的发展方向和必然趋势，也是税收竞争的更高级层次。 通常政府会在以下几方面进行努力： 其一，制定规则，提供宽松的政策环境。在政策允许范围内提供尽可能的支 持政策。如在政治上鼓励，资金上照顾，技术上指导，税收上优惠，法律上保护 等。 其二，建设功能完善的硬件( 基础设旋) 环境。如建成公铁空立体交叉的对 外交通网络以及现代化的通信网络，现代化的供电系统和供水、排污系统，现代 化的教育、医疗等社会公共事业服务体系，为各类经济主体提供充分的发展机会， 降低创业成本。 其三，提供优质服务的软件环境。它主要体现在地方政府办公系统的法制意 识、服务效率和质量、政策的透明性和公开度等方面。提供优质公共产品和公共 服务( 特别是提供优质公共服务) 不仅是国内地方政府间竞争的要求，而且是适 应国际间政府竞争的要求。 其四，建立和维护公共秩序。如营造良好的商业营销环境( 包括信誉环境、 法治环境) ，大力开展打假治劣活动，扶持发展名优产品，严厉打击强买强卖、坑 蒙拐骗等各类经济犯罪行为，保持良好的经济秩序。创造良好的投融资环境。 9 第2 章我国地区税收竞争的历史及现状 我国地区问的税收竞争并不是随着新中国的产生而产生，而是自二十世纪七 十年代末期改革丌放以来j 逐渐展开。二十世纪八十年代初期的财政分权实践， 为我国地方政府间税收竞争提供了施展的空问，1 9 9 4 年分税制后形成了地区间税 收竞争的格局，本章主要阐述其发展及现状。 2 1 我国地区税收竞争的发展历史 2 1 二十世纪七十年代末的市场化改革使税收竞争逐渐展开 从1 9 4 9 年至1 9 7 9 年，中国的财政体制一直是高度集权的。中央政府和各地 方政府之间的关系被称为“统收统支”，各级地方政府都没有自己单独的预算，中 央政府集中了全部的财政收入并制定一个包括全部下级政府的统一预算，主要表 现在：( 1 ) 地方的财政收入都上缴给中央，地方的财政支出由中央统一规划；( 2 ) 各级政府收入的主要来源是工业企业，而工业企业的盈利很大一部分来自于计划 体制下扭曲的相对价格：( 3 ) 税制非常简单，没有所得税和资源税，企业向国家 上缴利税；( 4 ) 税负主体为国营企业，而国营企业的产量、产品价格等经营要素 都是由国家计划决定的，因此执行收税任务的难度很小。在这种体制下，地方政 府只是执行中央政府决定的职能部门，它的财政支出与收入的缺口由中央的转移 支付来解决，地方政府并不是独立的经济利益主体，缺乏追求地区财政收益的动 力。 自七十年代未期改革丌放以来，我国社会政治经济进入了转型期。原来这种 高度集权的财政制度与七十年代末期开始的市场化改革不相容，有三个重要因素 推动了财政制度的变化：( 1 ) 非国有企业、乡镇企业、联营企业和私营企业的快 速增长改变了国有企业一统天下的局面，亏损的国有企业越来越多，造成了国家 财政的沉重负担，政府不得不去寻找其它的收入来源；( 2 ) 经济改革使地方当局 的政治权力得到了增强，使得各级地方政府在财政领域提出相应的决策权要求； ( 3 ) 经济利益极大地影响了个人乃至政府的行为，为了使地方政府有动力去努力 提高财政收入和推动经济增长，就必须改变集中的财政制度。七十年代未期以来 0 的改革以“摸着石头过河”为特征，一丌始是试验性的，早在1 9 7 7 年，就在江苏 省试行一种中央与省财政安排的替代方案，按这种安排，江苏省要依合同的规定 每年上缴总收入的部分给中央政府，上缴份额按该省过去的财政收入和支出的 情况决定。 七十年代未期的改革实质上下放了各层次地方政府改革和创新的利益，地方 政府不仅拥有了较大的资源配置权，而且具有相对独立的经济利益。地方政府不 再纯粹地行使行政代理职能，被动地贯彻权力中心的制度供给意愿，而丌始谋求 可导致本地利益最大化的对策，使中央与地方、地方与地方之间联合协调受到一 定程度的阻碍。各级地方政府开始热衷于增强地方财政实力，政府问的税收竞争 开始逐渐展开。 2 1 2 二十世纪八十年代初财政分权为税收竞争提供了舞台 财政分权理论认为，分权有利于各级政府发挥各自的积极性和主动性，满足 各辖区社会公众对差异性区域公共产品的需求，从而提高整个社会的福利水准。 蒂博( t i e b o u t ) 模型集中表达了上述意思。该模型认为，纳税人将选择公共服务和 税收组合最能满足其偏好的地方居住，纳税人对居住地( 地方政府) 的选择，将通 过投票的方式来进行，这样就达到了资源配置的最优。也就是说，多级政府的财 政体制更能实现资源的优化配置。 1 9 8 0 年以来中央对地方实行了“划分收支，分级包干”的财政分配体制改革， 即实行“分灶吃饭”的财政体制。正是上述理论的集中体现。“分灶吃饭”体制 的实质是，在巩固中央统一领导、统一计划和确保中央必不可少的开支的前提下， 明确划分各级地方财政的权利和责任，充分发挥中央和地方两个积极性，共同承 担平衡国家财政收支的责任。其方法是事先确定中央和地方各自的预算收支范围 以及地方预算收支包干基数，地方依照基数收支包干，在划定的范围内自求平衡。 这种办法打破了长期以来统收统支的局面，调动了各级政府当家理财、发展经济 的积极性，使地方经济发展与其财政利益紧密联系在一起，为我国经济多年来持 续高速增长奠定了基础。但也币是这种改革赋予地方政府新的职能一追求地区利 益最大化，为了获得最大的地方财力，各级政府展丌了激烈的竞争，而财政包干 体制确认了在地方自我发展过程中形成的所谓“地方产权”，保证了地方改革和 竞争的利益不受侵犯，由此为我国各层次的政府问税收竞争提供了舞台。 2 1 3 二十世纪九十年代中期的分税制形成竞争格局 随着改革不断进行，中央政府需要为改革支付的( 预期或潜在) 成本不断增 加，沉重的预期财政支出压力迫使中央政府努力扩大财源。但由于中央财政收入 并没有从市场化改革、发展中得到同步提高，这样，收入和支出两方面的压力迫 使中央政府不得不寻求财政体制上的突破。进入9 0 年代以后，由于( 国内外) 债 务支出、社会保障体制改革、金融体制改革以及改革和扶持大中型国有企业力度 加大等原因，中央财政( 至少是预期的) 支出规模进一步扩大，这些内在压力终 于酿成了1 9 9 4 年“分税制”改革的出台，并进一步对财政管理体制进行改革，力 图将各级地方政府的预算外收入也纳入预算收支范围，从而在扩大中央预算收入 的同时，规范地方政府的行为。1 9 9 4 年，根据党的十四届三中全会对财税体制改 革的要求，我国又实施了分税制的重大改革，目的是加强中央政府对税收来源的 控制、提高地方政府征税的积极性，解决中央和地方之问长期存在的利益矛盾。 它的主要内容是把税收分为国税和地税两部分：关税、消费税和增值税等大税种 划归中央：营业税、土地税和一小部分增值税划归地方。分税制改革起到了提高 国家财政收入和增强中央财政实力的作用。 但是，分税制还有许多不尽完善之处。一般来说，完善的分税制要求中央政 府和地方政府根据自己的事权自主地决定所辖的税种。中央政府和地方政府有权 根据自己的事权自主决定税法的立法、司法、执法事宜；划归地方政府征管的地 方税税种，地方政府可以因地制宜、因时制宜地决定立法、开征、停征、减税、 免税，确定税率和征收范围。但我国此次的分税制改革，中央和地方政府之间事 权没有划清，财权也很模糊，不仅没有触动地方政府的国家预算以外的收入，反 而使地方政府有了自己的税收，可以更方便的扩大国家预算以外的收入，使得各 级政府展开了更为激烈的税收竞争，从而形成了地区之间税收竞争的格局。 2 1 4 从分税制至今竟争日趋恶化 杨瑞龙认为，“经济利益独立化后的地方政府具有通过制度创新来营造有利 于本地经济快速发展的强烈动机一，因为改革的先行者通常可以在承担较小改革 成本的条件下获得双重收益，即一是由优惠政策带来的潜在收益；二是由改革先 行一步的体制优势带来的潜在制度收益。受竞争和交易费用的双重约束，我国采 取了“摸着石头过河”的渐进式的改革，即先试点后推广、从增量改革推进到存 量改革的策略。各地区无例外地把地区经济总量的高速增长、实现就业、提高 本地区人民生活水平、建立比较完善的地区产业结构、扩大地区对外开放的程度 等等当作本地区经济发展要实现的主要目标，但各地在有关经济发展的要素禀赋、 资产存量、技术构成、基础设施、市场发育甚至政策体制等诸方面存在较大的差 别，改革的先行者获得了政策上的相对优势，其他地区也不甘落后，各施其能展 丌各方面的竞争，尽可能使本地区在全国这块“大蛋糕”中占到较大份额。一些 未获得政策优势的地区甚至违规使用税收或财政优惠政策以吸引区外资源以提高 竞争力，中央和地方政府之间模糊的事权财权使得这种行为不断的滋生蔓延，地 区间的税收竞争日趋激烈，逐渐滑向恶性竞争。 2 2 我国当前地区税收竞争存在的主要问题一恶性税收竞争 应该说我国改革开放2 0 余年来，地方政府间为引进外资、人才、技术和其 他经济资源所展开的税收竞争，改进了政府的运作机制，提高了政府提供的公共 产品和公共服务的质量。但有学者通过研究认为，我国目前的地方政府间税收竞 争，还处于弱势有效性阶段，特别是地方保护主义的干预，进一步弱化了政府间 税收竞争的有效性，使得我国当前地区间的税收竞争滑向恶性竞争。 2 2 1恶性税收竟争的标准 作为发达国家的主要代表，欧盟与经合组织( o e c d ) 对税收竞争的立场基本 反映了目前国际税收界的主要观点，它们对于税收竞争的态度和立场大体是一致 的，而对恶性税收竞争的判定标准也基本相同。欧盟于1 9 9 7 年1 2 月通过了欧盟 实施法规，o e c d 则于1 9 9 8 年4 月通过了( o e c d 关于有害税收竞争的报告( 以下 简称o e c d 报告) 。 欧盟实施法规认为，有害税收措施是指提供非常低的有效税率，并且还包括 以下5 个因素：( 1 ) 优惠是否只为非居民提供或与非居民相关的交易才可以获得； ( 2 ) 优惠是否适用于国内市场；( 3 ) 优惠是否在没有真实经济活动以及在非经济 活动的情况下获得；( 4 ) 是否存在对跨国公司集团利润判定规则的背离：( 5 ) 缺 乏透明度包括放宽管理上的法律性条款。 ( ( o e c d 报告提出了四个识别恶性税收竞争的关键因素：( 1 ) 对有关所得实 行低有效税率或零税率；( 2 ) 税收制度显得封闭保守( r i n g f e n c i n g ) ；( 3 ) 税制 的运作缺乏透明度；( 4 ) 推行这- - n 度的辖区不能有效地与其他辖区进行信息交 流。此外，还有很重要的8 个因素，包括虚假定义税基、不遵守国际转让定价原 则、对外国来源所得免税、协商税率或税基、秘密条款的存在、广泛缔结税收协 定、设计一系列使税负最轻的制度以及鼓励纯粹出于免税目的的安排。 我们可以借鉴以上标准来判断我国地区问恶性税收竞争，笔者认为具体可从 以下几个方面进行： 1 一地对所得税采取免税或低税政策，或者实际的适用税率仍比其它地区低。 2 不要求从事实质性的经济活动。这可视为一地纯粹以低税负为目标吸引投 资或交易。 3 有意隐瞒有效资料的交换。对于享受税负优惠的纳税人的有关资料，该地 政府实行的制度、惯例妨碍了他地与之进行有效资料的互换。 4 税制的运作缺乏透明度，存在“暗箱”操作。 5 优惠税制限定在特定的范围之内。 2 2 2 恶性税收竞争的表现形式 我国当前的恶性税收竞争有其特定的表现形式，主要表现在以下几个方面： 1 侵蚀各地税基。优惠的税收措施将会影响企业的投资决策和经营地点的选 择，从而使富有流动性的资本、金融及其他服务业从高税负地区转移到低税负地 区。如果各地都竞相参与减税竞争而不受任何约束，流动性强的经济活动将从各 地税基中消失，最终将导致所有地区税收主权的弱化甚至丧失，即所谓的“一损 俱损”。 2 产生超额税收负担，扭曲税负的分配。由于征税影响了相对价格，从而使 纳税人改变原有的经济决策，产生税收的替代效应，这就是税收的超额负担。如 果地区税收竞争纯粹从地区利益出发，利用税收制度中的优惠措施来诱导经济活 动，有意识地破坏税收中性，使资本更多地投向流动性强的经营活动和低税负地 区，从这个意义上看，税收竞争产生了更大的超额负担，扭曲了资源的地域流向， 破坏了资源培植的合理性。尤其在目前地方政府出台的优惠政策普遍缺乏法律依 据的情况下，资源流向的诱导带有明显的短期性，一旦政策发生变化，受损失的 只能是企业自己。同时，由于税收竞争针对的是流动性强的经济活动( 如资本转 移) ，势必造成对流动性弱的经营活动( 如劳动转移) 的税收歧视。这种税收负担 的转移降低了税收竞争的公平性。事实上，通过对国际税收竞争造成的后果进行 评析，有助于我们正确地对国内税收竞争做出预测。根据欧盟公布的有关数据， 在过去1 5 年中，欧盟对劳动力的隐含税率( i m p l i e j tt a xr a t e ) 平均提高了大约 1 0 个百分点，而对其他生产要素尤其是资本的课税则呈相反的情况；在欧盟1 0 5 的失业率中，大约4 个百分点是由于对劳动力的过重税收负担造成的。 3 税制运作缺乏透明度，地方自定政策有多种危害。从总体来看，我国是一 个税收立法权高度集中的国家，地方政府明确规定除屠宰税、筵席税、牧业税外， 其他税种的管理权限全部集中在中央。但是现行体制实际上给予了地方政府比较 广泛的灵活政策，地方自定税收优惠政策有多种危害：国家财政收入大量流失、 国家税收优惠政策的宏观调控功能越来越差，地方财政收入不足形成了潜在的财 政风险。更重要的是，税制运作缺乏透明度，人治大于法治，地方行文明显违背 中央政策，这些与加入w t 0 之后法制规范化、透明化的要求还有很大差距。 4 增加了信息成本和交易成本。一方面，各地区必须考虑到其他地区可能的 “报复行为”，从而产生相互谈判并支付不同的交易成本；另一方面，为了避免因 其他地区的税收竞争引起税基被侵蚀，各地区都采取保护本地资源的制度和措施， 限制资源的合理流动，从而产生地方保护主义。 2 2 3 。恶性税收竞争的后果 税收竞争作为一种地方政府的利益驱动，有其一定的合理性，但竞争是有一 定限度的，超过这个限度就会滑向恶性税收竞争的深渊。税收竞争是一个重复博 弈的过程，任何一个地区在进行税收竞争时不得不考虑对方可能的“报复”。恶性 税收竞争的最终结果是双方都付出了税收优惠支出，但却没得到相应的回报，反 而导致整个国家的财政收入情况恶化，无法提供必要的公共产品。也有可能通过 恶性竞争，最终出现胜利者，但在我国目前的情况下，只能是经济发达地区以独 立性强、经济政策力度大、观念灵活等因素在税收竞争中战胜西部欠发达地区， 使资源配置进一步向东部倾斜，形成严重的“马太效应”，从而影响到国家西部大 开发战略，加剧新的地区性不平衡。2 0 0 0 年东部地区城镇居民人均收入水平分别 是中、西部地区的1 5 倍和1 4 倍。1 9 9 3 年中、西部地区按总人口计算的人均财 力是东部地区的5 5 和7 5 ，2 0 0 0 年这一比例分别降低到4 3 和4 8 。1 9 9 3 年东部地区财力占地方总财力的4 2 1 ，2 0 0 0 年增加到5 0 2 ，每年约提高一 个百分点。同时，中西部地区占全国人口的6 7 ，其贫困人口却占全国贫困人口 的9 5 6 。 可以看出，我困当前的地区问税收竞争形势相当严峻，已经进入自热化阶段， 大有愈演愈烈的趋势，而且正在滑向恶性税收竞争。恶性的税收竞争确实存在着 消极的影响，如果不加以控制和规范，势必严重影响我国的改革开放进程、制约 经济的发展。下面笔者拟对我国地区税收竞争产生的原因作深层次的分析。 6 第3 章我国当前地区问税收竞争恶性化的 深层原因 形成我国地区税收竞争的原因是多方面的，有其内在的根本性因素，也有外 在的政策体制问题。笔者拟对此作一粗浅的探讨。 3 1内在利益驱动是引发税收竞争的根本原因 3 1 1 地方政府的内在利益驱动 政府在竞争中可能是多目标的，它可以是保持稳定、增加就业、促进增长、 减少通货膨胀等等，许多目标可以归结到自利目标。实际上，追求地方财政收入 增长很可能成为地方政府的主要实际目标之一。公共选择理论对此作出了许多富 有成果的研究。 从理论上分析，各级政府是一个地区的日常事务的管理和协调机构，其主要 职能是从事社会行政管理。政府的社会职能广泛，社会的各项活动包括经济活动 都是政府关注的对象，政府要想按社会稳定、健康和协调发展的需要来调节社会 各项活动包括经济活动，就需要：( 1 ) 维持政府机构的r 常运转，包括政府行政 人员的工资、办公费用、行政过程中的开支等。行政费用充足，政府能够办的事 也就越多。( 2 ) 兴办社会公共产业。如地区安全，环境保护、资源勘探等都属于 公共产业的范畴。企业和个人一般都不愿对外部性产业投入，只能由地方政府担 任外部性产业的投资主体。( 3 ) 应付社会各种突发性事件。如当前的非典型性肺 炎的防治及治疗就需要各级政府自行负担所需费用。( 4 ) 调控经济运行。包括信 息搜集、经济活动的组织和监督等。政府对经济运行干预的程度越深，所需的资 源就越多。 要实现以上的职能，地方政府必须掌握一定数量的资源。政府占有的资源分 为价值形态和物质形态两种基本形式。价值形态的资源是指可用货币计量和表示 的现实的资源，分为政府财政资会、财政贴息、政府掌握和分配的信贷资金、进 出口减免税等。政府运用财政杠杆对经济运行调节的能力很大程度上取决于政府 所拥有的财政资金的数量。财政资金雄厚则政府调控的范围广、调控的力度大i 反之政府的调控只能在有限的范围内选择。物质形态的资源是指以各种实物形态 出现的资源，如铀、钨等等。通常这部分资源比较稀缺，或是容易产生垄断，如 果由非政府主体占有，则会造成使用上的不经济性。 争夺稀缺的生产要素，增强政府的财力成为政府部门长期而又艰巨的任务。 从实现由计划体制向市场机制的转变以来，中央政府不断地实施与地方政府分权 化的改革，包括地方管理权限、财政、投资、开放等领域的政策与体制变化。这 种改革一方面使得地方政府有了经济发展的自主权，并承担起推动经济发展和地 区综合实力提高的责任；另一方面使得地方政府脱离了计划式的资源流动与配置， 使政府必须以市场为导向寻求经济发展的推动因素，特别是资金要素。由于土地 和城市基础设施是在政府的管制下的生产要素，具有不可流动的特性，在交通费 用和劳动力等成本部较为一致的情况下，政府通过直接投资和动员社会各种资源 大力改善城市基础设施，以形成土地在价格质量上的比较优势，把流动的生产 要素固定在自己的地区。因此政府对经济发展的责任转变为如何吸引流动的生产 要素。在生产要素稀缺特别是资金稀缺的情况下，政府间的竞争就不可避免，税 收竞争被当做一项比较直接并能发挥积极作用的方式被大量采用。 3 1 2 经济行为主体的内在利益驱动 基础设旌条件的好坏直接影响了企业的生产成本，在大量以0 e m 为主要形式 的加工业中，对对外交通的通达性和信息掌握与交换的速度要求很高，因为它们 是决定企业生存的重要条件之一。因此，基础设施条件也就成为生产要素区位决 定的重要因素之一。 生态环境的优劣也己成为生产要素区位选择的一个因素。好的生态环境可以 用同样的工资吸引更多的高素质的人才，并适应高新技术企业的发展条件。 经济行为主体追求要素的优化配置、追求利润最大化的动机是其不竭的内在 动力。税收竞争因改变资本的税后回报率而使企业获得了由政府让渡的部分财政 利益。经济行为主体为寻求“套取税收利益”的机会而形成了政府和纳税人之间 的博弈。从社会整体来看，企业的根本目的还是为了实现资本的最大增值。哪个 领域能够获得最大收入，就投入到该领域：哪种生产项目会获得最大收入，就尽 可能地扩大该项目的生产规模。哪地区可以少交税收，就落户到该地区。少交税 收的同时就是获得更多的资本，因为资本是企业生产的起点，也是企业扩大再生 产的必备条件，资本同时也是联结社会各个主体交换的纽带。 3 2 分税制改革不彻底是引发恶性税收竞争的直接原因 1 9 9 4 年，我国经济体制改革在中央的“全面推进、重点突破”的战略部署指 导下进入新阶段，财税体制改革充当改革的先锋。根据事权与财权相结合的原则， 将税种统一划分为中央税、地方税、中央与地方共享税，建起了中央和