（政治经济学专业论文）转轨时期我国银行监管的经济学研究.pdf

内容摘要 金融是现代市场经济的核心，金融秩序直接关系到国民经济稳定 健康地发展。市场经济国家的实践表明，不论是发达国家还是发展中 国家，以银行为主体的金融业是受监管最严厉的行业，银行监管是各 国政府管制的重要组成部分。尤其是我国正处于金融体制转轨的重要 历史时期，新兴的金融机构和金融业务不断涌现，原有的金融体系没 有完全打破，全新的金融体系还没有最后形成，各种金融主体正在积 极地进行调整和改革，金融业面临着历史性的大重组。，为此，研究转 轨时期我国银行监管问题，就具有重要的理论意义和实践意义。 理论意义方面，建立社会主义市场经济条件下的银行监管理论是 我国学术界所研究的主要课题之一，具有较高的学术研究价值。在西 方经济理论的发展过程中，由自由放任到进行政府干预，再到政府与 市场作用的有效结合，呈现出条十分明显的轨迹。我国经济领域尤 其是金融领域的不断变革也是政府干预与市场有效结合的过程，它同 样要求一套较为完整的银行监管理论来对金融活动进行有效地控制。 因此，建立和发展我国特定社会经济环境中的银行监管理论对于丰富 社会主义市场经济理论十分重要。 实践意义方面，银行监管制度对于保护社会公众利益、促进金融 机构谨慎经营、维护金融体系稳定、防止大规模金融危机发挥了重要 作用。尤其是在我国进行金融体制改革的背景下，银行业迅速发展， 金融机构逐渐向多元化、商业化和市场化发展，金融领域竞争日趋激 烈。这就往往会造成银行违规经营、金融秩序混乱以及银行风险加剧 等局面，使我国银行业的健康稳定发展和金融体制改革的顺利进行面 临严峻挑战。特别是当今世界金融创新在深度和广度上不断扩展，更 增强了进行银行监管的现实紧迫性。因此，如何完善和加强银行监管 体制就成为亟待解决的现实课题。 为了较为深入地研究我国银行监管问题，本文的逻辑结构安排如 下：本文在内容上分为理论部分和实证部分。理论部分提供了本文分 析地理论基础和理论起点。它是在对现代市场经济条件下政府管制产 生的一般根源进行介绍的基础上，结合银行特性，回顾了市场经济体 制国家银行监管理论的演变和发展的轨迹，并讨论了金融创新和银行 监管的关系，从而构成了分析的理论基础。本文的理论起点则是建立 在对各国银行监管体制的比较分析基础上，重点讨论了美国和日本银 行监管制度的差异，为研究我国银行监管制度提供了借鉴。实证部分 则在回顾我国银行监管制度演变的基础上，将我国转轨时期银行监管 具体内容与市场经济国家监管内容进行比较，揭示出我国银行监管存 在的制度缺陷，从而提出我国经济转轨时期进一步完善和加强银行监 管的目标模式和具体制度安排。 沿着这一思路，本文主要运用比较经济学、社会主义市场经济理 论和货币银行学，以现代市场经济国家的银行监管理论和实践为依 据，对银行监管理论的一般原理与机制进行实证与规范相结合的分 析，以寻求我国转轨时期银行监管的目标模式。具体内容如下： 第一章“金融监管的一般理论”。银行监管是金融主管当局依法 利用行政权力对银行和银行活动实施的轨制和约束，促使其依法稳健 运行的一系列行为的总称。在现代市场经济体制下，由于银行业内在 的组织特性和市场特性，使银行业成为高风险的行业，面临着信用风 险、利率风险、汇率风险、市场风险、政策风险、国家风险乃至操作 风险、道德风险。而且风险之间还存在着连锁效应，某一风险的发生， 极易引起风险的传导、扩散。因此必须由权威部门对银行业进行监管。 所以，本章在分析银行内在特性和市场特性的基础上，回顾了市场经 济国家银行监管理论的演变，以及金融业管制体系由放松一管制一 一放松管制的变动过程；分析了金融创新和金融监管的关系。从而使 本章构成了本文的理论基础。 第二章“市场经济体制国家银行的监管制度”。为保持金融体系 的稳定性和信心，降低存款人和金融体系的风险，各国必然建立相应 的银行监管制度，而银行监管制度也随着商品经济的发展而发生变 化。同时，由于不同的政治、经济、历史和文化传统，使各国银行监 管的方式、内容不同，并给各国的经济带来不同的影响。本章就是在 对银行监管理论进行分析的基础上，进步研究市场经济体制国家银 行监管一般内容，然后重点对美、日两国的银行监管制度进行了比较 分析。 第三章“转轨经济时期的中国银行监管”。在1 9 7 9 年以前，中国 没有真正意义上的中央银行、金融机构和金融市场，甚至也不存在真 正意义上的金融活动，因而也不存在真正意义上的金融监管。经过二 十多年的改革，随着我国经济体制由计划经济向市场经济转变，中国 金融体制也发生了根本性的变化。特别是为适应经济转轨的需要，在 建立商业银行法人治理结构、运行机制、监管体系以及调控方式等方 面，取得了显著的进展。在经济转轨时期，随着我国银行按照市场经 济的要求进行制度完善和创新的同时，我国的银行监管正朝着正常 化、规范化、法制化方向发展，银行监管的内容也更加具体、务实、 有效。然而从执行情况看，目前的监管内容还存在着不足和不规范的 问题，其原因在于我国转轨时期银行监管存在着制度缺陷。因此本章 在回顾改革2 0 多年来中国银行监管历程基础上，介绍了我国银行监 管的具体内容和现实特征，揭示出转轨时期银行监管存在的主要问 题。 第四章“中国银行监管的制度创新”。高效、健全的金融监管体 制是维系一国金融稳定的重要外部保障，也是一国金融业对外开放的 根本前提。我国现行金融监管制度既有与我国转轨时期经济现实相适 应的一方面，也存在着相当的不协调性。尤其是我国经济体制转型时 期，由银行业市场特性决定的外部性问题所造成的社会风险日益突现 出来的，对我国金融监管制度进行制度创新的愈来愈迫切。从目前来 看，我国银行业存在的大量风险在很大程度上与我国经济处于转轨时 期不规范的市场运行机制有关，银行监管制度的创新必须考虑转轨时 期特殊的经济特征；另一方面，从长远着眼，我国金融业对外开放是 必然的，这就要求我们未雨绸缪，及早建立起适应市场经济运行的健 全的金融监管体制。所以改革我国现行的金融监管体制已是势在必 行。因此，本章提出：总体金融监管体系可采用一元多头式管理，两 对各个具体金融部f - 1 ( 如银行) 仍采用集中单一式管理的模式。在银 行监管模式方面，则应当使监管达到以下目标：i 、统一集中、授权 运作；2 、监管与自律结合；3 、规范与发展并举；4 、建立和完善我 国银行危机处理措施体系；5 、完善银行市场约束机制；6 、强化对外 资金融机构的监管力度。 本文在写作过程中，既注重对前人知识的吸收和运用，同时也力 求进行创新。这些创新点主要表现在下面几个方面j 1 、研究角度上，本文不是单纯地对银行监管进行讨论，而是把 这种分析置于我国经济体制改革的大背景下，探讨如何建立和完善我 国银行监管制度，以适应我国金融体制改革需要。 2 、研究方法上，本文主要运用了比较分析的方法。通过对发达 国家主要银行监管模式与我国银行监管模式之间的对比，揭示我国银 行监管存在的问题和改善途径。 3 、在主要观点上，本文认为：( 1 ) 银行监管是政府干预的一种 形式，但它更有着自身的特殊根源，即银行业存在着组织特性和市场 特性。( 2 ) 在政策建议上，我国金融监管可以实行总体金融监管体系 采用一元多头式管理，而对各个具体金融部门( 如银行) 仍采用集中 单一式管理的模式。在这种制度下，更能对我国银行业的活动迸行有 效的监管。等等。 通过上述分析，本文对我国银行监管问题进行了较为深入的分 析。由于时间和作者能力的限制，文章中难免有不足之处，希望各位 老师给予指正。我将十分虚心地接受您们的意见。 关键词：商业银行监管经济学分析 a b s t r a c t l f i n a n c es e r v e sa st h ec o r eo fc o n t e m p o r a r ym a r k e te c o n o m y t h ef i n a n c i a l r e g u l a t i o nc o n t r i b u t e st ot h es t a b i l i z a t i o na n dh e a l t h yd e v e l o p m e n to fn a t i o n a l e c o n o m y a c c o r d i n gt ot h ep r a c t i c e si nn a t i o n sw i t hm a r k e te c o n o m y , t h e f i n a n c e i n d u s t r y , e s p e c i a l l yb a n k s ，i s u n d e rt h es t r i c t e s t s u p e r v i s i o n ；a n d s u p e r v i s i o no v e rb a n k sp l a y sav i t a lr o l ei ng o v e r n m e n t a lr e g u l a t i o n d a t i n gb a c kt ot h ey e a r 16 9 4 ，t h eb a n ko fe n g l a n dw a sp o w e r e dt o m o n o p o l i z et h ei s s u eo fc u r r e n c ya n dt os u p e r v i s ef i n a n c ei n d u s t r y h o w e v e r , i nt h e1 9 3 0 s ，t h ef i n a n c i a lr e g u l a t i o nb e c a m ew e a kb e c a u s eo f t h e p r e v a i l i n go f t h ei d e ao fe c o n o m i cf r e e d o ma d v o c a t e db ya d a ms m i t h i ti su n t i lt h e p o s t - w a rp e r i o dt h a tt h ef i n a n c i a lr e g u l a t i o nw a ss t r e n g t h e n e db e c a u s eo ft h e i n f l u e n c eo ft h ef a c tt h a tt h e ”i n v i s i b l eh a n d ”w a sn o te v e r y t h i n g i np r a c t i c e ， t h er e g u l a t i o no fb a n k sp l a y sa ni m p o r t a n tr o l ei np r o t e c t i n gt h ei n t e r e s to f d e p o s i t o r sa n ds t a b i l i z i n g t h ef i n a n c i a l s y s t e m a f t e rt h e1 9 7 0 s ，f i n a n c e i n d u s t r yb e c o m e si n t e r n a t i o n a l i z e d ；b u ti ta l s ob e c o m e sv u l n e r a b l e t h e1 9 9 0 s s a wt h e b a n k r u p t o fl a r g eb a n k s i ti s c o m m o n l yr e c o g n i z e d t h a tt h e s u p e r v i s i o no f b a n k ss h o u l db ee n h a n c e d a f t e rt h e1 9 8 0 s ，t h eb a n k i n gi n d u s t r yi sp r o l i f e r a t i n g ；f i n a n c i a ls e c t o r sa r e d i v e r s i f i e da n dt h ec o m p e t i t i o ni sf i e r c e ri nc h i n a m e a n w h i l e ，c h i n a sb a n k i n g i n d u s t r yi s c o n f r o n t e dw i t hd i s o r d e r sa n dr i s k s s o ，i ti sa l s oo fg r e a t i m p o r t a n c et os t r e n g t h e nt h ef i n a n c i a lr e g u l a t i o ni nc h i n a a sc h i n ai s e x p e r i e n c i n gt r a n s i t i o n a le c o n o m ya n dt h en e wf i n a n c i a l s y s t e mi s n o tw e l ld e v e l o p e dy e t ，i ti so fb o t ht h e o r e t i c a la n dp r a c t i c a l s i g n i f i c a n c ef o ru st os t u d yc h i n a ss u p e r v i s i o ns y s t e mo f b a n k s o nt h eb a s i so fe c o n o m i ct h e o r i e sa n dp r a c t i c e s ，e s p e c i a l l yt h er e g u l a t i o n t h e o r i e sa n dp r a c t i c e so fb a n k s ，ia n a l y z et h ep r i n c i p l e sa n do b j e c t i v e so f r e g u l a t i o ni nt r a n s i t i o n a le c o n o m y t h et h e o r yo fp u b l i cc h o i c ei sc o n v i n c i n gi ni n t e r p r e t i n gt h eo r i g i n sa n d r e a s o n so fg o v e r n m e n t a lr e g u l a t i o ni nc o n t e m p o r a r ym a r k e te c o n o m y t h e p o i n to ft h i st h e o r yi st h a tr e g u l a t i o ni sn e e d e di ng u a r a n t e e i n gt h ee f f i c i e n t o p e r a t i o n a n dd e p l o y m e n to fr e s o u r c e sw h i l er e g u l a t i o ns y s t e m ，a sp u b l i c g o o d s ，w i t c hs h o u l db es u p p l i e db yg o v e r n m e n tw h or e p r e s e n t st h ei n t e r e s t so f t h ep u b l i c i nt h i st h e s i s ，ie x a m i n et h ee v o l u t i o no fb a n k i n gs u p e r v i s i o ns y s t e m a n dt h er e l a t i o n s h i pb e t w e e ni n n o v a t i o na n ds u p e r v i s i o n ；a n dt h e n ，ip r o c e e dt o i l l u s t r a t eh o ws u p e r v i s i o ns y s t e mw o r k si ns t a b i l i z i n gt h ef i n a n c i a ls y s t e ma n d r e d u c i n gt h er i s k so fd e p o s i t o r sa n df i n a n c i a ls y s t e m i nt h i st h e s i s ，ia t t a c hg r e a ti m p o r t a n c et ot h es t u d yo fs u p e r v i s i o no fb a n k s i nt h et r a n s i t i o n a le c o n o m ya n de v o l u t i o no fc h i n a ss u p e r v i s i o ns y s t e m si nt h e p a s t2 0y e a r sa f t e rc o m p a r i n gt h es u p e r v i s i o ns y s t e m si nt h eu s a n dj a p a n ， a n dl o o k i n gi n t ot h ed e t a i l so ft h ec o r ep r i n c i p l e so ne f f e c t i v es u p e r v i s i o no f b a n k s i i w i t hr e g a r dt ot h eo b j e c t i v e sa n dl o g i c a ls t r u c t u r e so ft h i st h e s i s ，id i v i d e t h i st h e s i si n t of o u rc h a p t e r s c h a p t e ro n e i s t h eg e n e r a lt h e o r i e so ff i n a n c i a l s u p e r v i s i o n ” s u p e r v i s i o no v e rb a n k si sd e f i n e da sas e r i e so fb e h a v i o r st h a tt h ef i n a n c i a l a d m i n i s t r a t i o n p u t t h ea c t i v i t i e so fb a n k su n d e rc o n t r o l b y m e a n so f a d m i n i s t r a t i v ep o w e ri na c c o r d a n c e w i t ht h el a w i nc o n t e m p o r a r ym a r k e t e c o n o r r i i cs y s t e m ，g o v e r n m e n t a lr e g u l a t i o ni sn e e d e db e c a u s et h eb a n k i n g i n d u s t r yi sc o n f r o n t e dw i t hs u c hr i s k sa sc r e d i td s k s ，i n t e r e s tr i s k s ，m a r k e tr i s k s ， p o l i c yr i s k s ，n a t i o n a lr i s k sa n de v e nm o r a lr i s k s i nt h i sc h a p t e r , ia n a l y z et h e p r o c e s so fs u p e r v i s i o n ，e v o l u t i o no ft h e o r i e so ns u p e r v i s i o na n dr e l a t i o n s h i p b e t w e e nf i n a n c i a li n n o v a t i o na n ds u p e r v i s i o n c h a p t e rt w oi s “t h es u p e r v i s i o ns y s t e m o fb a n k si nn a t i o n sw i t h m a r k e te c o n o m y ”i no r d e rt ok e e pt h es t a b i l i t yo ff i n a n c i a ls y s t e m ，r e d u c et h e r i s k so fd e p o s i t o ma n df i n a n c i a ls y s t e m ，n a t i o n sh a v et os e tu pt h es u p e r v i s i o n s y s t e m m e a n w h i l e ，i ti s a l s oo fv i t a l i m p o r t a n c e f o ru st o c a r r y o u t c o m p a r a t i v e r e s e a r c ho ns u p e r v i s i o ns y s t e m so fd i f f e r e n tn a t i o n sw i t h 2 d i v e r s i f i e dp o l i t i c a l ，e c o n o m i c ，h i s t o r i c a la n dc u l t u r a lt r a d i t i o n s i nt h i sc h a p t e r , ip r o c e e dt os t u d ym o r ed e t a i l so fs u p e r v i s i o no fb a n k si nn a t i o n sw i t hm a r k e t e c o n o m i cs y s t e m ；a n dt h e n ，ic o m p a r et h ef a c t o r si ns u p e r v i s i o ns y s t e mi nt h e u s a n dj a p a n c h a p t e rt h r e ei s “t h es u p e r v i s i o no fc h i n a sb a n k si nt h et r a n s i t i o n a l e c o n o m y ”b e f o r e1 9 7 9 ，t h e r ew e r en or e a lc e n t r a lb a n k ，f i n a n c i a li n s t i t u t i o 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i s i o no fc h i n a s b a n k s ”e f f i c i e n ta n dw e l l - d e v e l o p e ds y s t e m sp l a ya ni m p o r t a n tr o l ei n s t a b i l i z i n gt h ef i n a n c i a ls y s t e mo fan a t i o n b ya n a l y z i n gp r e s e n tf i n a n c i a l s u p e r v i s i o ns y s t e m ；if i n dt h a ti ti su r g e n tt oc a r r yo u ti n s t i t u t i o n a li n n o v a t i o n o v e rf i n a n c i a ls u p e r v i s i o ns y s t e m s c u r r e n t l y , w es h o u l dt a k ei n t oa c c o u n tt h e i n n o v a t i o ni nt r a n s i t i o n a le c o n o m y ；a n dw es h o u l da l s od e v e l o pt h ef i n a n c i a l s u p e r v i s i o ns y s t e ma se a r l ya sp o s s i b l e a sar e s u l t ip u tf o r w a r ds o m e p r o p o s a l si nt h i sc h a p t e r k e y w o r d ：c o m m e r c i a lb a n ks u p e r v i s i o ne c o n o m i ca n a l y s i s 导言 在现代市场经济体制下，银行业是高风险的行业，面临着信用风险、 利率风险、汇率风险、市场风险、政策风险、国家风险乃至操作风险、道 德风险，等等。风险之间还存在着连锁效应，某一风险的发生，极易引起 风险的传导和扩散。金融是现代市场经济的核心，金融秩序直接关系到国 民经济的稳定和发展。因此，世界各国无一不对金融业实施严格的监管。 对银行的监管不是市场力量的对立面，而是市场本身一个不可或缺的 组成部分。实施银行监管的理论依据是基于金融市场存在的信息不对称和 外部性问题。信息不对称表现为存款者对银行的经营管理、收益状况等信 息的了解较之银行的经营者少，且单个存款者搜集相关信息的成本大于其 收益，形成资本市场上的信息不对称。而外部性问题则表现为在信息不对 称情况下，由于存款人的提款行为和金融机构间的竞争行为，造成对整个 金融系统的损害。 为了保证金融秩序稳定和保护存款者的权益，银行监管者通常从两个 方面弥补市场缺陷，一是督促银行降低风险，减少存款者搜集信息的成本； 二是消灭银行风险具有传染性的内在机制，削弱外部扩散效果。前者旨在 减低单个银行的风险，减小银行倒闭的可能性；后者旨在减低系统风险， 防止银行倒闭的连锁反应，具体措施包括信息披露制度，存款保险制度和 中央银行的最后贷款人机能等。从监管的措施来看，分为限制竞争的措施， 如市场准入管制、金融业分业经营的管制、利率管制、外汇管制等：健全 性措施，如资产负债管制、现场检查等。 需要指出是，由于各国的经济背景不同，对监管这一概念范畴的理解 也各有不同，并导致监管的实施效果也明显不同。 金融监管在日本被称为“金融行政”，即“政府对广义金融政策中宏 观金融政策以外的领域，也即金融交易制度和规则等微观领域的干预。”1 伊藤修日本式金融体学的历史结构p t 7 7 ，法律出版社1 9 9 5 年出版。 1 而在美国，金融行政与金融监管不完全等同，“金融监管”更侧重包括一 般经济学含义。事实上这两个名词体现了不同的管制思想，日本的“金融 行政”侧重于以限制竞争性监管为中心的事前措施，而美国的“金融监管” 则侧重于建立以存款保险制度为基础的事后措施。日本的行政指导与美国 的注重制度( 法律与规则) 形成鲜明对照。经济高速增长的时期，金融行 政的作用显著，保证了金融秩序的高度稳定，通过对银行业的扶持和保护， 满足经济增长对资金的需求。然而它的弊端也很突出，表现在对竞争机制 的忽略使金融机构缺乏市场竞争能力，行政力量的存在导致微观主体缺乏 制约机制，缺乏政策制定过程的公开性和透明度。不同的监管思想必然形 成不同的监管制度，这是由不同的政治、历史、文化背景所决定的。而市 场经济中的共性因素，又必然要求不同的国家建立和遵循共同的监管规 则。为此，对市场经济体制下不同监管模式的研究，对于我国建立社会主 义市场经济体制下的银行监管模式具有重要的理论意义和现实意义。 众所周知，在改革开放以前，我国的银行制度的基本特征是集中的计 划管理和行政约束，这是高度集中垄断的计划经济体制下必然的制度安 排。因而，在1 9 7 9 年以前，中国没有真正意义上的中央银行、金融机构 和金融市场，甚至也不存在真正意义上的金融活动，因而也不存在真正意 义上的金融监管。经过二十多年的改革，随着我国由传统的自给自足的农 业社会向工业社会转变、经济体制由计划经济向市场经济转变、生产方式 由粗放经营向集约经营转变，中国金融体制也发生了根本性的变化，特别 是为适应经济转轨的需要，在建立商业银行法人治理结构、运行机制、监 管体系以及调控方式等方面，取得了显著的进展。中国在经济转轨时期构 建新的金融监管体制，应当认真比较研究市场经济体制国家的监管理念， 总结各自得失，以确保经济转轨时期的监管体系能够健全而有效。 本文对我国银行监管的论述，从1 9 7 8 年开始至现在为止的转轨时期。 而论述的银行监管对象包括商业银行、政策性银行，但鉴于金融监管始于 商业银行业，而商业银行业在整个银行业中居于特别重要和核心的地位， 再加之在中国间接金融居于主体地位，对商业银行的金融监管具有典型 性，所以本文以分析转轨时期中国商业银行的监管为中心，在文中涉及到 的银行概念也主要是以商业银行为核心。 基于上述思路，本文的论文框架安排如下： 第一章“金融监管的一般理论”。本章是论文的理论基础。它从银行 监管的内涵入手，分析银行业的市场特性，由此得出市场经济体制下银行 监管的必要性；同时，回顾了市场经济国家银行监管理论的演变，以及金 融业管制体系由放松管制放松管制一再管制的变动过程；分析了 金融创新和金融监管的关系。 第二章“市场经济体制国家银行的监管制度”。本章在对银行监管理 论分析基础上，进一步研究市场经济体制国家银行监管一般内容，然后以 美、日本两国为例，比较了市场经济国家银行监管的要素。在上述分析基 础上。介绍了巴塞尔委员会的银行监管核心原则。 第三章“转轨经济时期的中国银行监管”。在回顾改革2 0 多年来中国 银行监管历程基础上，通过比较市场经济体制国家的金融监管制度，介绍 转轨时期我国银行监管的具体内容和现实特征，以及转轨时期银行监管存 在的主要问题。 第四章“中国银行监管的制度创新”。本章提出了转轨时期进一步完 善银行监管的思路和设想，以求通过本文的分析探求银行监管的有效运行 和金融业的发展。 第一章银行监管的一般理论 第一节银行监管的内涵界定 银行监管即银行监督和银行管理的简称，是国家有关机关为保证金融 业的安全与稳定，以维护公众利益和促进社会经济发展，对银行及其业务 活动、金融市场等实施的监督管理1 。 银行管理是“国家根据有关法律，授权有关部门制订和颁布有关银行 业的组织机构和业务活动的特殊规定或条例。这些法令和规定的目的，在 于使银行业务纳入正轨，建立一个安全和健全的金融体系，对银行客户公 正而有效地提供服务。”2 简言之，银行管理就是由金融管理当局确立银行 业运作的法律规则，并据此对银行的业务范围或特定业务行为作出规定。 银行监督是根据国家有关法律，由金融主管当局通过对银行全面的、经常 性的检查，达到促使其依法稳健经营、安全可靠和健康发展的目的。管理 是制定游戏规则，监督是保证国家规章制度的执行。 银行监管的内涵由以下四方面组成：1 、银行监管的主体是一国的金 融主管当局，其监管权的行使是国家行政权力在金融领域的运用和实旄， 因而具有强制性。其监管权必须有国家授权，我国的中国人民银行法 就授予中国人民银行对银行业实施监督管理的权力。2 、银行监管的实施 对象是银行和银行活动。我国现有的银行包括政策性银行、商业银行( 含 外资商业银行、中外合资商业银行、外国商业银行分行) 、农村信用社等。 3 、银行监管的基本方法是针对银行的具体行为制订相应的法规条例，并 据以对银行实行常规的检查监督、定期或不定期的现场检查，以及对出现 问题的金融机构进行处罚。4 、银行监管最基本的目的是保持金融体系的 稳定性和公众信心，以降低存款人和金融体系的风险。 为了准确地把握银行监管内涵，还需分清其与金融调控、金融监察、 金融稽核、金融审计的关系。金融调控是货币政策的制定和实施，是中央 银行根据确定的经济发展目标，运用货币政策工具对货币供给量和信贷总 量、结构进行的调节和控制，以保证整个经济从宏观上实现总供给与总需 陆泽峰，( 金融创新与法律变革，p z l ，法律出版社1 9 9 9 年出版， 美国联邦储备委员会，美国中央银行的宏观管理，p 9 3 。中国金融出版杜1 9 9 7 年出版。 4 求的平衡。虽然金融调控和银行监管都是中国人民银行的重要职能，最终 目标一致，同时银行监管是金融调控的基本前提和保障，但其具体内涵、 实施手段、具体目标等方面存在不同，尤其是银行监管着眼于金融机构运 作，而金融调控偏重于金融总量的变化。 金融监察和银行监管都是金融监督，但监督的对象、方法和手段有显 著区别。金融监察是对金融监管机关和监管工作人员是否履行职责进行的 监督、纠察，其目的是确保金融监管工作廉洁、高效、正确执行，防止滥 用职权、违法乱纪等行为。这是银行监管目标能否顺利实现的一项制度保 证，也是对金融监管权力的有力制约。 金融稽核和金融审计都是指对金融机构的业务经营、财务收支和会计 帐务真实、合法、效益性进行的检查，但金融审计的主体是国家审计机关 和社会中介组织，而金融稽核的主体是人民银行及其各类金融机构。其中， 人民银行的稽核监督称为外部稽核，各金融机构的稽核监督称为内部稽 核。从检查的目标、内容上看，金融审计、金融稽核与银行监管极为一致， 但金融监管还包括对金融机构设立、变更、终止及其业务范围的审批。 第二节银行监管产生的根源 在现代市场经济体制下，由于银行业特殊的组织特性和市场特性，使 银行业成为高风险的行业，面临着信用风险、利率风险、汇率风险、市场 风险、政策风险、国家风险乃至操作风险、道德风险，而且风险之间还存 在着连锁效应，某一风险的发生，极易引起风险的传导、扩散。由此，产 生了政府监管的需要。 一、银行的组织特性 银行具有不同于一般企业的组织特性： 1 、银行服务是一种具有“公共性”、“社会性”的产品。这主要表现 在：( i ) 金融机构的生存基础存款源于社会公众，其资金运用如贷款 投资等又是面向公众。其经营行为、经营策略或经营成败对社会公众产生 影响。( 2 ) 金融机构具有极其广泛深刻的渗透性和扩散性功能，是整个国 民经济的神经中枢。 2 、银行业是高风险行业，具有内在不稳定性。其特殊之处在于，银 行业( 尤其是商业银行) 是高负债行业，资金主要来源于外部。商业银行 是一种以部分准备金为支点，以借短放长的期限变换为杠杆，依靠资产的 扩张来盈利的产业，它的经营必然受利率、存款结构的规模、借款人的偿 债能力和汇率变化的影响。为了获利，商业银行在“高风险，高收益”的 原则指导下，具有盲目扩张资产的内在动机，可能产生恶化资产负债结构， 增大经营风险的后果。 3 、银行业存在支付危机的连锁反应。银行的生存依赖于公众的信用。 若存款人发现存款安全得不到保障，就会尽快取出其全部存款，这种行为 扩散开来就可能发生挤兑。在信息不对称下，存款者无法比较不同银行之 问的安全性，因而个别银行发生支付危机或破产都会产生连锁反应，引发 大面积甚至全面的金融危机。 4 、银行体系的稳定对货币供给和宏观经济稳定具有重要影响。现代 金融业实行纸币制度和部分准备金制度。这样，商品价格对货币发行的约 束力已经丧失，有可能导致货币供给超过货币需求而引发通货膨胀。另一 方面，机构的倒闭使大部分货币存量损失，货币供给减少会引起生产紧缩 和经济萧条。 、 可见，银行业的内在特点决定了，必须有规范权威的金融监管机构对 银行业实施监督和治理，以协调和解决金融市场缺陷所导致的诸多矛盾， 如金融个体理性和集体非理性的矛盾、体系中安全性和灵活性的矛盾。 二、金融市场的外部性 虽然银行业在整体上具有竞争性( 在理论上一般认为属于垄断竞争行 业) ，但是由于存在信息偏差下的外部性问题：存款人的外部性和金融机 构间竞争行为的外部性，使得金融市场自由竞争的结果无法成为帕累托效 率的结果。这决定了市场外的力量对这种市场行为和绩效进行修正的必要 性。 1 、存款人的外部性问题 外部性是个人的行为对旁观者福利的影响。在自由银行业制度下， 曼昆，经济学原理* ，p 2 0 8 ，北京大学出版社2 0 0 0 年出版 6 存款人行为具有较强的外部性。正如波斯纳( p o s n e r r a ) 在其著名的法 律的经济分析中所指出的那样：每一个储户提款都将损害其它储户，但 他们在决定是否提款时却不会考虑这种损害。当一些人挤兑存款时，其它 一些人自然也会加入到挤兑的行列。由于银行的大量资金通过贷款形式形 成了相对固定的占用，支付准备总是有限的，一些人的挤兑必然会使得另 一部分人从银行获得提款的能力降低。一旦被挤兑银行支付准备不足而对 资产进行强制性变现时，就会使得银行资产现值大大降低，形成资不抵债 缺口，最终会使一部分人的存款得不到支付保障。 由于存款人与银行之间信息的不对称性，一家银行的倒闭必然对整个 银行体系的安全构成威胁。由于大多数存款人并不了解银行到底具有多大 的支付能力，无法区分好银行和坏银行。即使信息是公开的，一般存款人 缺乏专业的知识，难以准确分析银行支付能力，大多数小额储户更不会花 费更多时间去分析银行的支付能力，因而存在“跟风”现象。一旦信用链 条受到怀疑，就一发不可收拾。银行的当前支付准备毕竟有限，即使是最 有效率的银行，其它人挤兑存款也会明显损害自己的利益，由此形成“逆 向选择”。如此下去，必然会引发大面积支付危机，形成系统风险，导致 金融系统的不稳定。在本世纪三十年代发生的美国大规模银行倒闭危机， 就是最好的实证。 如果银行有足够的支付准备来满足存款人的支付要求，存款人就不用 担心因他人提款而影响自己存款的支取问题，外部性问题自然也就不存在 了。由此，中央银行作为最后贷款人，通过向商业银行提供流动性贷款来 避免挤兑成为必要。正如格林斯潘指出的那样：中央银行的本质特点是作 为“最后贷款人”来承担流动性风险，从而支持商业银行系统1 。因此， 存款准备金和公开市场业务在这种意义上就成为银行监管的工具。 2 、金融机构间竞争行为的外部性问题 不仅存款人的挤提存款具有明显的外部性行为，商业银行本身的市场 行为也容易形成外部性行为。 根据一般均衡理论，在完全信息条件下，金融市场( 存、贷款利率) 受资本利润率和资本供求的约束，自发进行调节，从而形成均衡利率。当 格林斯潘( 美) ，市场经济中的商业银行与中央银行，载于经济译文1 9 9 1 年第2 期，刘太平等译 7 市场存款利率高于商业银行所能承受的利率水平时，商业银行会自发减少 对资金的需求，从而使存款利率降低，实现资金的供求均衡。因而，在古 典经济学里，商业银行的市场经营行为不存在外部性问题。 然而，在不完全信息条件下，由于信息不对称，商业银行的经营成本 是不一样的。在均衡利率水平下，一部分经营成本高于均衡利率的商业银 行相应会出现亏损( 以下简称亏损银行) ，而低于均衡利率水平的商业银 行则能产生盈利( 以下简称盈利银行) 。当部分经营成本高于均衡利率的 商业银行连续亏损时，其支付能力必然会相应降低，支付缺口加大，出现 支付困难，现有的存款市场增长份额难以满足其支付要求，这时，亏损银 行会面临两种策略的选择：种策略是亏损银行继续维持现行利率政策。 这