（档案学专业论文）我国个人信用档案体系研究.pdf

1 我国个人信用档案体系研究我国个人信用档案体系研究 摘摘 要要 个人信用档案是随着我国经济发展而形成的一种新的档案形 式。它是档案和经济界目前研究的新课题，它的体系建设受到全社 会的关注。 建立我国个人档案体系必须明确信用的含义以及个人信用档案 的内涵、档案内容的分类，建立个人信用档案体系的模式等等。这 些问题包括以下几个方面的内容：第一，因地制宜的统一规划；第 二，个人信用信息的科学采集，个人信用档案的建立；第三，对个 人信用信息的加工处理；第四，利用计算机和通信网络技术，实现 个人信用档案信息的共享；第五，制定个人信用考核评价指标体系， 形成信用监督奖惩机制。最后是个人信用档案体系与企业信用档案 和政府信用体系的建设关系问题。 笔者在讨论以上问题时，能结合本专业知识，从档案学、管理 学角度来对构建系统进行分析、研究。把个人信用档案体系的构建 置于整个社会信息化大背景下，作为国家信用体系建设的重要组成 部分来加以把握和分析，笔者认为这是论文的创新点。 目前我国个人信用档案体系的建设刚刚起步，任重而道远，其 实际操作过程中仍然存在着许多未知的因素。相信随着政府部门的 重视，国家经济建设的发展，个人信用档案体系的建设会越来越完 善，它对社会的贡献也将日益显现出它的巨大作用。 关键词关键词：信用 信用档案 个人信用体系 2 research on the individual credit archives system in china abstract the individual credit archive is a new archive form, which comes along with the development of the economy. it is a new research in current archive and economy fields, and the construction of its system then is the society pays attention to. constructing the individual credit archive system must exact the definition of credit, introducing the connotation, classify of the individual credit archives, the mode of construct the individual credit archive system, and so on. these questions including following several aspect: first, formulates an unified plan; second, gathers the individual credit information scientifically; third, does well on the process of the individual credit archives information; fourth, with the existing computer and the correspondence networking, realizes the individual credit archive information sharing; fifth, formulates the individual credit appraisal system, and forms the credit surveillance mechanism and rewards and punishment mechanism. finally, the relational question on individual credit archive system construction, the enterprise credit archives and the government credit system. when elaborates above questions, the author unifies the specialized knowledge, deals with them from the viewpoint of archivists and administrative science. whats more, the author puts the construction of the individual credit archive system under the overall background of social informationization, and makes research as an important part of national credit system. its the new in this thesis. at present, the individual credit archives has just begin in china, there are still has many unknown factors in the actual operation process, and the construction of the system still has a long way to go. we believe that, such situation will be changed, and its great value will be visualized with the governments importance and the development of economy. keywords: credit; credit archives; the individual credit system 1 1 前前 言言 1.1 背景、目的和意义背景、目的和意义 市场经济是信用经济，与之相关的法人、组织和个人的信用行为是构成信用 经济的基础。2001 年江泽民同志在中央经济工作会议上指出:“没有信用，就没 有秩序，市场经济就不可能健康发展” 1。朱镕基总理在九届全国人大第五次会 议政府工作报告中也提出:“加快建立企业、中介机构和个人的信用档案，使 有不良记录者付出代价，名誉扫地，直至绳之以法。 ” 2 2002 年月日中 国共产党十六大报告再次强调指出“整顿和规范市场秩序，健全现代市场经济的 社会信用体系。” 2003 年 10 月中国共产党十六届三中全会公报进一步明确提出 “要增强全社会的信用意识，形成以道德为支撑、产权为基础、法律为保障的社 会信用制度。 ” 之后的温家宝总理在 2003 年全国整顿和规范市场经济秩序工作会 议上再次强调“社会主义市场经济也是信用经济，信用是现代市场经济的基石， 没有信用，就没有秩序，市场经济就不可能健康发展。 ” 3 2005 年国务院关于加快电子商务发展的若干意见中就如何构建个人信 用档案体系做出了具体布置和要求，即：“加快社会信用体系建设”，并要求通 过商业运作、专业服务尽快“建立科学、合理、权威、公正的信用服务机构；建 立健全相关部门间信用信息资源的共享机制，建设在线信用信息服务平台，实现 信用数据的动态采集、处理、交换；严格信用监督和失信惩戒机制，逐步形成既 符合我国国情又与国际接轨的信用服务体系” 4。 在发达国家，信用制度建立在先，市场经济发展在后。然而在我国是市场经 济建立在先， 信用制度建立在后。 中国政府 2000 年末宣布已初步建立起了社会主 义市场经济， 但信用制度建设的试点在 2001 年才刚刚开始。 中国是在计划经济的 基础上向市场经济转轨的，计划经济依靠行政命令衔接企业与个人，它是上下联 动，不是平等互动关系，市场经济讲求的是双向互动，强调的是个人取向，这种 个人取向在法制健全的国家完全被限制在法律法规的范围内，而在法律法规不完 善的国家，它则变成一种疯狂的破坏趋动。在信用没有约束的社会中，为追求自 身利益的最大化，为了 300%的利润就有人胆敢践踏一切人间法律，甚至不惜冒绞 首的危险，信用为零。假冒伪劣充斥市场、合同如同一纸空文、经理人缺乏诚信， 各种经济欺诈层出不穷，债务拖欠普遍严重，种种失信现象，令人触目惊心。调 2 查显示，这种失信对于社会的危害程度仅次于腐败问题，它已经成为严重阻碍经 济发展的重大因素。 中国经济在向市场经济转轨初期， 由于缺乏信用意识和相关的信用制度建设， 导致经济发展的严重畸形。我国至今没有健全的个人信用档案体系，这种状况的 持续实际已开始导致整个社会出现信用危机，并已严重影响我国经济的发展。信 用危机主要表现在几个不同层面：其一是商业信用危机，出尔反尔、毁约、违约、 欺诈签约、恶意骗约等行为频频出现；其二是金融信用危机，由于匮乏金融信用， 银行等金融机构不敢放贷投资，担保者如履薄冰；其三是产品信用危机，虚假宣 传广告盛行，不实承诺比比皆是。在这种失信的市场环境中，守信成本高，失信 收益多过守信成本。这种惩善扬恶的氛围，必然恶化市场环境，导致守信者步履 维艰、消费者提心吊胆的不良世风，严重影响我国市场经济的正常运行和和谐社 会的发展。 社会信用体系的缺失已经成为我国市场经济进一步发展的重大障碍。尽快完 善、统一、权威的社会信用体系,特别是个人信用体系,是我国今后发展市场经济 体制的重要任务。笔者作为档案专业的一名学生，研究构建我国个人信用档案体 系是我们的份内职责，为此目的笔者撰写本文，就推动我国个人信用档案体系的 发展提出自己的一些建议和见解。 1.2 国内外研究现状国内外研究现状 发达国家个人信用体系已经比较完善，基本形成完整体系。一些发达国家的 个人信用制度建设已经形成 100 多年的历史，有了科学化、规范化、法制化的运 行机制，其模式已经定型，其研究范围、研究方法也比较成熟和先进，完善的个 人信用制度为这些国家市场经济的正常运转提供了坚实基础。他们的成功经验可 以为我们构建信用体系做借鉴。我国个人信用体系刚刚起步，还存在着这样那样 的问题，例如居民个人的信用观念淡薄，缺乏客观可靠的个人信用资料积累，信 用界定技术手段落后，信用立法工作没有配套成熟等等，各家银行的信用规定缺 乏统一性、 权威性及可操作性， 缺乏有效的风险保障的变现市场和风险转嫁机制。 对此，许多学者发表了许多看法提出了不少的建议，通过中国期刊网的搜索，截 止 2008 年 5 月，我们共搜索到 631 篇文章。其中有韦琳的浅析美国的个人信用 档案制度 （ 云南档案2007 年第 11 期） ，唐晓飞从中外信用档案的比较中看 我国信用档案的发展 （ 黑龙江档案2007 年第 4 期） ，张铁略谈美国的个人 信用档案管理 （ 兰台世界2004 年第 6 期）等对国外信用档案管理的经验作介 3 绍和分析的。何桂云的我国个人信用档案建立的探讨(贵州民族学院学报 2007 年第 2 期)，王燕的论个人信用档案的利用和保护(兰台世界2007 年第 6 期)，曹苏宁的个人信用档案的建立与收益(中国档案2006 年第 11 期)，张策佳的关于现阶段个人信用档案工作的思考 （ 四川档案2006 年第 2 期）等。这些论文则是对我国个人信用档案体系建设中出现或可能出现的问题以 及法律制度进行探讨。 国内一些较发达地区也就个人信用体系建设和相关的区域性制度进行了试 点。如继深圳市个人信用征信及信用评级管理办法 （深圳市人民政府二 00 二 年一月一日） 5之后，广东省人民政府下发了关于加强我省信用建设工作的通 知 （广东省人民政府二 00 二年四月五日） 6，以及上海市个人信用征信管理 试行办法 （2003 年 12 月 28 日上海市人民政府令第 15 号） 7、 个人信用信息基 础数据库管理暂行办法 （中国人民银行二 00 五年十月一日） 8， 石家庄市诚信 体系社会信用信息系统工程建设方案 ，以上这些个人信用档案管理的研究成果， 为本文的理论研究提供了丰富的参考素材。 4 2 个人信用档案概述个人信用档案概述 完善的社会信用体系包括政府、企业、个人信用三部分，个人信用档案是整 个信用体系的基础，这是因为无论政府信用、企业信用，都是由个人组成，个人 信用档案体系构建好了，对政府、企业的信用档案建设无疑是一个促进，也是政 府、企业信用建设健康发展的重要前提。 2.1 信用和个人信用档案相关概念信用和个人信用档案相关概念 2.1.1 信用的内涵与外延2.1.1 信用的内涵与外延 信用有广义和狭义之分。 辞海指出信用有三种含义：其一为“信任使用” ； 其二为“遵守诺言，实践成约，从而取得别人对他的信任” ；其三为“以偿还为条 件的价值运动的特殊形式，多产生于货币借贷和商品交易的赊销或预付之中，其 主要形式包括国家信用、银行信用、商业信用和消费信用” 。 在英语中，信用一词用“credit”表示， “credit”一词来自拉丁语动词 credit，意思是“我相信” ， “我给予信任” 。各国语言中的信用都有多重含义。 随着社会的发展，信用的含义也在不断发生演变。 国家开发银行上海市分行行长陈继忠认为，信用是社会各种责任主体的一种 债务道德，这是从契约中反映出来的，需要严格的制约和社会舆论约束。信用从 整个社会层面讲，是一种信守承诺的责任感，是行为人对自己行为后果负责的道 德感，信用是个人的一种品行，表明人们的认同程度，同时也是社会的一种德性， 反映一个社会的道德水平。信用制度是各种信用规范和关系的总和。狭义的信用 制度是指国家管理信用活动的规章制度和行为规范；广义的信用制度则是由相互 联系、相互制约的信用形式、信用工具及其流通方式所构成。 9 一般而言，信用（credit）一词包含三层含义： 作为基本道德准则，信用是指人们在日常交往中应当诚实无欺、遵守诺言 的行为准则； 作为经济活动的基本要求，信用是指一种建立在授信人对受信人偿付承诺 信任的基础上，使后者无须支付现金即可获取商品、服务或货币的能力。由于现 5 代市场经济中的大部分交易都是以信用为中介的交易，因此，信用是现代市场交 易的一个必备要素。 作为一种法律制度，信用即是依法可以实现的利益期待，当事人违反信用 应当承担相应的法律责任。在现实生活中，合同债权、担保、保险、票据等均以 信用为基础 10。 由此看来，信用不仅是一种信誉和荣誉，更是一种可以作为资金来看待的金 融资源和金融商品。信用问题贯穿于市场经济的各个方面，从根本上制约着市场 经济能否健康发展。社会信用水平的高低，直接制约着市场经济的保障水准。 2.1.2 信用档案和个人信用档案 2.1.2 信用档案和个人信用档案 个人信用是指每个公民经济、社会活动的客观结果，是对每个公民经济、社 会活动的客观记录。它的内涵是广泛的，银行信用方面，有个人贷款和偿还记录， 商业信用方面，有个人赊销及付款记录，个人及家庭成员收入，参加保险情况以 及住房公积金、养老金、失业保障金、医疗保险金缴存记录，社会信誉方面，有 个人法院诉讼，公安处罚、纳税及公用事业费缴交记录等。 信用档案是指关于法人和自然人信用状况的原始记录，是信用社会和信用制 度的基础。 它具原始性 （在社会信用活动中形成的第一手资料， 是最原始的记录） 、 凭证性（是起诉失信者的最重要的法律依据） 、广泛性（形成广泛、利用广泛） 、 整合性 （孤立的行业信用档案是不完整的， 必须整合， 进行二次加工） 、 现实性 （一 旦形成就成为档案） 11，这样一些特性。 个人信用档案是指关于个人基本情况和信用情况的原始记录，是每个公民在 社会活动中是否诚信的真实记录，是公民个人是否诚实守信的真凭实据，同样具 有信用档案的以上特性。 2.1.3 个人信用档案与信贷档案个人信用档案与信贷档案 “个人信用档案” 、 “信贷档案”并非同一概念。银行信贷档案是银行在对各 类企业或个人客户授信活动中形成的，反映信贷业务工作情况并具有保存价值的 文件资料的总称，是银行与企业(个人)双方(多方)债权、债务关系的原始凭证及 银行依法催收的重要法律依据，是银行业务档案的重要部分。信贷档案重在反映 银行信贷业务的历史面貌，特别是反映在办理贷款业务时，借贷双方签订合同的 契约关系。所以，有的专业银行也称之为“合同档案” 。而个人信用档案则是反映 6 银行向消费者发放个人贷款之前，向有关机构查询的该贷款者资信情况。它一般 包括两方面:一是借款人在贷款申请表中提供的贷款历史、房住情况、收入情况、 婚姻情况等方面的信息;二是信用管理机构提供的与借款人信用历史相关的资料， 包括未偿还的债务情况、信用、透支情况，在其他金融机构的贷款记录等。 因此，笔者认为，个人信用档案包含信贷档案，信贷档案只是个人信用的档 案的一个记录项，是个人信用档案的一部分，而且是最核心的部分。 2.1.4 个人信用档案的种类及内容个人信用档案的种类及内容 2.1.4.1 个人信用档案的种类 2.1.4.1 个人信用档案的种类 由前面分析可以看出，个人信用档案包含信贷档案，信贷档案包含于个人信 用档案中，因此说，目前个人信用档案可以分为以下几种： 银行系统的个人信用档案：包括个人贷款档案、信用使用情况材料、个人教 育贷款资料等。 保险系统的保险理赔档案：包括个人人身、财产投保理赔档案。 证券系统的证券市场个人客户档案：主要有个人基本情况、资金情况、交易 情况等。 工商税务系统的个体工商户档案：主要是登记档案和征管纳税、稽查档案。 旅游系统的导游资格、饭店客户档案：主要包括导游从业资格、年检、培训、 从业人员违规处分记录以及饭店客户档案等。 期货行业从业人员档案：主要包括从业人员基本情况、资格、培训材料，以 及良性和不良行为记录等。 公共事业系统的个人客户档案：包括水、电、气、电信等个人用户资料以及 欠费记录等。 公安系统公民户籍档案：主要包括公民居住、迁移、违法犯罪记录等材料 12。 还有大学生个人信用档案等。 建立个人信用档案，通过信用记录，可以直接为各个行业提供翔实的个人信 用资料，从而使守信用的人及时得到社会的支持，不守信用的人无机可乘，这是 建立个人信用档案的最大优势。 根据以上分析，笔者认为，个人信用数据应该包括个人基本信息(如身份、居 住、职业、收入等)、个人信用交易信息(如贷款余额、信用卡透支、信用担保等)、 社会公共信息(如社保、纳税、通讯缴费等)和特别记录(如有无逃废银行债务、偷 7 税漏税、逃汇骗汇等)。 2.1.4.2 个人信用档案的内容 2.1.4.2 个人信用档案的内容 综合以上各类个人信用档案，其内容大体由以下几方面组成： 个人基本信息，指能证明该人存在的基本状况的记录，包括：身份证号码、 户口所在地、常住地址、可能的联系方式； 教育经历：受教育情况、获得社会资格证书情况、专业培训经历等； 工作履历：即工作简历和情况； 荣誉记录：获得的各类社会荣誉； 信用不良记录，包括：消费信用记录：采用分期付款购买商品或其它信 用工具的记录情况；银行信用记录：在银行或其信用机构的信用记录；受国 家部门的处罚记录；不良记录；其它不良记录； 或有事项记录：对于没有证明材料的信用信息，但是，专业人员依照常识 的判断，认为该事项或许存在，记录为或有事项 13。 对于个人基本情况记录应采集的内容，不同学者有不同的看法： 有学者认为，个人资产情况属于个人隐私，如作为个人信用档案的记录项目 来进行采集是否很容易暴露个人隐私，个人资产情况不宜作为个人信用档案的记 录项目进行采集。笔者认为个人资产情况应该作为个人信用档案的记录项目，但 不划入个人基本情况内容，属于保密内容项目，非经授权不予公开。 对于信用交易方面的记录。哪些行为属于信用交易行为，学者们也是有争议 的，有的地方把不讲卫生等行为作为信用记录的内容，笔者认为，不讲卫生等行 为首先不是交易行为，其行为与信用无关，因此不应作为信用档案的记录项目进 行采集。 对于不良信用行为的界定也存在不同的看法。比如欠账不还一般被认定为不 良信用行为，但垄断企业，垄断市场，形成高于市场价格很多的垄断价格并强行 收费，对于这些费用的欠账行为如何评定则值得探讨。个人不良信用行为要约束 但不约束企业的垄断行为势必助长社会不公的急剧膨胀，最终结果还是导致社会 信用体系的严重失衡。 2.2 我国个人信用档案的现状 2.2 我国个人信用档案的现状 2.2.1 我国个人信用档案存在的问题我国个人信用档案存在的问题 8 2.2.1.1 居民个人的信用观念淡薄，很多人不了解个人信用档案 2.2.1.1 居民个人的信用观念淡薄，很多人不了解个人信用档案 诚实守信，是中华民族的传统美德。同时也是为人处事的一项基本原则。诚 信被儒家视为“讲道修业之本” ， “立人之道”和“立政之本” 。但是目前，我国的 信用环境不容乐观。部分市场主体的个人信用沦丧、道德泯灭、坑蒙拐骗、假冒 伪劣横行。 很多人信用观念淡薄，有的借款人甚至理直气壮借钱花钱而不还钱，使 商业合同成为一纸空文。据有关部门统计，近几年来，在法院审理的所有经济纠 纷案件中，合同纠纷案占 92%；企业间签订的合同能够得以不同程度履行的不到 70%，有的地区不到 20%；每年所有订立的合同(不仅是企业间)约 40 亿份，履约 率只有 50%多一点。从全国看，由于企业间不讲信用，互相拖欠货物构成连环债 链的资金总额已达 30004000 多亿元，约占全国流动资金的 20%。作为国家融资 主渠道的银行，由于借钱不还而形成逃债、滞债、死债的高达数千亿元之多。 2.2.1.2 缺乏客观可靠系统的个人信用档案资料 2.2.1.2 缺乏客观可靠系统的个人信用档案资料 个人信用档案资料主要由自然人的身份证明和个人社会档案、财产和收入来 源及个人可支配的用于抵押的资产所组成。然而在我国现行体制下，个人信用档 案在有关居民个人身份证和户籍材料方面并不完整，有一人多姓名，同姓名属多 个人的现象。同时，居民的个人信用记录普遍缺乏持续不断的跟踪记录，即使是 发生信贷关系较多的各家商业银行也没有对个人信用档案进行规范系统的记载。 个人信用档案记录不完整规范，往往使银行无法避免信贷风险的发生。另外，由 于我国居民收入尚未实现货币化，导致一些数据失真，个人或家庭的资产负债表 没有记录，个人的现金收入、支出及债权债务状况没有系统报表，个人资产缺乏 科学评估，致使个人信用档案的内容严重失真，不能起到良好维信作用。 2.2.1.3 个人信用档案的收集、整理、保护、利用没有形成规章制度 2.2.1.3 个人信用档案的收集、整理、保护、利用没有形成规章制度 由于我国个人信用档案刚刚起步， 有关信用档案的规章制度没有能及时出台。 虽然中国人民银行制定了 个人信用信息基础数据库管理暂行办法 ， 但该办法仅 限于银行系统使用，还不能算是全面的个人信用档案管理办法，该办法关注的只 是个人金融信用方面的信息。其他如个人信用档案保护及利用方面的问题关注较 少。 由于个人信用档案制度建设的滞后，个人信用活动中的各种利益关系就不能 得到很好调节。信用活动无法可依，就会导致大量非规范化、非秩序化的行为发 生，从而破坏了社会基本信用制度，主要表现有：第一，包括假币在内的假冒伪 9 劣产品充斥市场、企业“三角债”屡清屡欠、社会上各种欺骗行为屡禁不止等； 第二，交易自由权和财产权由于缺乏法律的保护，导致信任困难，已成为我国市 场经济发展的一大障碍；第三，在权利法建立的同时，存在着减损甚至抛弃社会 伦理和道德的倾向， 而仅仅依靠权利法化并不能完全有效地规范人们的交易行为。 2.2.2 建立个人信用档案体系的必要性和意义 2.2.2 建立个人信用档案体系的必要性和意义 2.2.2.1 个人信用档案体系可以协调市场经济中交换行为 2.2.2.1 个人信用档案体系可以协调市场经济中交换行为 市场经济最突出的特点就是由商品交换引起的交换关系的变更和发展，交换 有物质交换、能量交换和信息交换。在经济领域，商品在交换之初，是物物交换， 货币出现后，逐渐转变为钱物交换，以及钱钱交换。随着经济继续发展，大宗商 品的交换，期货的出现导致了信用卡透支支付行为的出现，信用交换产生。信用 交换的前提是个人信用的确保，交换双方的人次剧增导致个人信用档案体系的建 立。如果个人信用档案体系运转不健全，在人数众多的交易环境下，就会导致信 用交换条件的缺失， 形成信用交换的无法正常运作， 甚至市场经济的非良性循环。 信用交换的背景是世界市场的形成，产品交换跨越国界，跨越时空。集约化 大生产，需要大批生产资料（即原材料），产品加工通过生产线，形成大量产品。 大批产品的生产，要求有大规模的市场，因此，钱物交换已经不适应于全球的集 约化生产， 因此信用交换成为世界集约化大生产的一个重要条件。 集约化大生产， 要求建立良性的信用环境，没有这一诚信体系的运行，全球化的世界市场的交换 只能萎缩。 对一个国家的市场经济而言，市场的基础是个体，对于进入市场的个体缺乏 约束机制，就有可能激励失信行为，欺诈，失信者得利，守信者不利，就会导致 失信在市场上泛滥。健全的信用档案及处罚、奖励机制一旦建立，整个市场环境 将大大改观。市场将从恶性循环，转入良性循环，从而促进市场规模的扩大和发 展。 2.2.2.2 建立个人信用档案体系，是扩大和培育内需的迫切需要 2.2.2.2 建立个人信用档案体系，是扩大和培育内需的迫切需要 为大力提倡信用消费扩大内需，中国人民银行连续颁发了多项促进居民信用 消费的政策和措施， 1999 年 3 月发布关于开展个人消费信贷指导意见 ，各商 业银行也相继推出了个人信贷业务实施细则。然而从实际情况来看，其结果仍收 效甚微，究其原因，主要是现行的个人信用消费是在没有完善的个人信用制度的 情况下推行的， 一方面诚实守信者的个人信用资源得不到社会尤其是银行的承认； 10 另一方面，由于缺乏完整的个人信用资料，银行难于对个人信贷风险进行准确的 评估和管理，不得不设置很高的贷款门槛，阻碍了个人消费信贷的增长。因此， 建立个人信用档案制度对于银行开展个人消费借贷业务、拉动内需、刺激经济增 长、扩大我国市场规模等诸方面具有重大意义。档案工作者要从市场经济的大背 景下深层次、多角度强化个人信用档案的重要性认识，应当认识到，市场经济是 商品经济的发展和延续。在这种形势下，树立市场意识，从市场经济的角度重新 认识个人信用档案资源的社会作用， 加快个人信用档案资源的挖掘、 开发和利用， 树立竞争意识，趋利避害，扬长避短，充分发挥主观能动性，及时掌握了解个人 信用档案工作的规律，正确引入竞争、质量、效益等市场原则，切实加强个人信 用档案管理，积极开发利用，使信用档案与市场经济接轨，努力促进个人信用档 案工作的市场化、社会化。 2.2.2.3 个人信用档案体系有利于提高政府执行社会经济管理职能的效率 2.2.2.3 个人信用档案体系有利于提高政府执行社会经济管理职能的效率 我国公安、工商、人事、税务等政府部门掌管着大量社会信用信息，其中很 大一部分与个人信用行为有关，是个人信用档案的基本素材。但是由于个人信用 制度建设滞后，相关的法律制度不健全，这些信息资源不能实现共享。许多有价 值、相互关联的信息在各部门相互分割的职能活动中被浪费和忽视。如果把分散 在各政府部门的个人信用信息交由信用中介机构进行专业分析和管理，并通过法 律规定的正常渠道实行综合利用，将大大提高政府各部门的工作效率。比如银行 根据个人资信状况可以迅速决定是否贷款并自动监督贷款的使用和回收，法院可 以全面衡量涉案当事人的信用情况，人事部门可以据此选贤任能，等等。 2.2.2.4 个人信用档案体系有利于个人信用资源的开发和国民负债结构的调 整 2.2.2.4 个人信用档案体系有利于个人信用资源的开发和国民负债结构的调 整 企业、政府和个人是拥有信用资源的三大经济活动主体，政府信用资源现在 开发得比较充分，上万亿国库券的累计发行说明政府信用资源的广泛运用，而企 业的信用资源也已经被过度开掘，“三角债”和企业债务负担过重等现象都是企业 信用资源被过度动用的反映。此同时，个人信用资源却没有得到充分开发。这显 然是一个不合理的国民负债结构。一方面，我国作为人口大国，庞大的个人信用 资源被长时间闲置，这是一个极大的浪费；另一方面，在市场经济下，负债总是 意味着风险，而风险高度集中于政府和企业，这种严重不均衡的风险分布不利于 社会经济发展的长期稳定。因此，开拓个人信用资源将有助于调整这种不合理的 国民负债结构，利于国家经济的均衡发展。 11 3 我国个人信用档案体系的建立我国个人信用档案体系的建立 对于我国个人信用档案体系的建立，中国社会经济调查研究中心经济调研部 调研员陈强忠指出，信用体系的建立要从个人开始。社会信用体系不是一朝一夕 建成的，它是个人信用普遍完善的产物。每个居民的信用程度，在社会信用体系 中应有一个检索机制，可很快查询到某一个人的信用档案。当某位居民出现信用 污点时，不仅在银行的监控机制上会对其做出反映，而且个人信用记录方面也会 有负面评价，这种负面评价对其择业、入学、求职、提薪、升迁及使用信用消费 等方面都会产生不利影响，这种信用维护机制会使人像爱惜自己的财富一样珍惜 自己的信用 14。 因此，可以说，社会信用体系的建立有赖于个人信用体系的建立。在欧美发 达国家，国家信用管理体系健全，个人信用档案制度完善，信誉良好的征信服务 十分普及，这些都使得以信用交易为主要交易手段的市场经济得以健康发展。据 统计，在欧美国家，目前个人信用消费已占全社会消费总量的 10%以上，企业间 的信用支付方式已占到社会经营活动的 80%以上，纯粹的现金交易方式已越来越 少。即使在个人的支付活动中，信用付款方式也已逐渐占据主导地位。 对不讲信 用行为的惩罚已经渗透到西方社会的日常生活之中。比如，某人因拖欠电话费而 被列入“欠债不还者名单”，其结果是市场上的所有电话公司都不会为他提供安 装电话服务。再如，若公司雇用有不良信用记录者担任高级管理职位，就将会给 公司带来交易风险，因为全社会都可以获得这个人的个人资信记录。由于整个社 会都具有对失信行为的防范和惩罚机制，就能够使失信者无法生存，寸步难行。 个人信用档案体系所要采集的征信资料，可概括为纵向记录和横向记录，纵 向记录要按时间递增形成纵向的信用记录，即从出生到现在的各种信用信息的采 集；横向记录即从某一时间段各个行业和地点对个人信用的记录，包括上学、住 房、开户等等，也就是以时间为纵轴，以各项经济活动为横轴，使个人信用档案 覆盖每个人的一切社会经济活动。另外这些记录还要通过互联网实现及时动态的 共享和管理，形成一种制约机制。 对于我国个人信用体系的建立，笔者认为借鉴国外经验，结合我国实际和上 海试点情况，首先应该在城市中建立个人信用征信系统。我国城市个人信用征信 系统管理模式可供选用的方案有：第一，美国模式，建立民间征信公司，完全的 12 市场化动作；第二，欧洲模式，由中央银行组建信用管理中心，负责企业及个人 信用管理；第三，日本模式，在银行协会设立个人信用管理中心，负责组织推动； 第四，上海模式，由地方政府和人民银行共同推动，组建企业化的独立征信机构； 第五，我国城市模式，由人民银行组织成立商业银行参加的非盈利性的会员制个 人信息管理中心，具体组织实施。笔者认为第五种模式更为可行，其实施共分五 个步骤：第一步，制定实用的因地制宜的统一规划；第二步，采集个人信用信息， 建立以个人账户为中心的个人资信档案；第三步，综合个人信用信息，搞好信息 产品加工；第四步，利用现有的计算机硬件设施和通信网络技术，实现个人信用 信息共享；第五步，制定个人信用考核评价指标体系和个人征信业务的实施办法 15。 这五步实施，笔者认为是可行的。 3.1 个人信用档案体系的建立需要政府的推动 3.1 个人信用档案体系的建立需要政府的推动 2005 年 8 月 18 日，中国人民银行发布 2005 年第 3 号令，公布中国人民银 行个人信用信息基础数据库管理暂行办法 共 7 章 45 条， 主要内容包括四个方面： 一是明确个人信用数据库是中国人民银行组织商业银行建立的全国统一的个人信 用信息共享平台，其目的是防范和降低商业银行信用风险，维护金融稳定，促进 个人消费信贷业务的发展；二是规定了个人信用信息保密原则，规定商业银行、 征信服务中心应当建立严格的内控制度和操作规程，保障个人信用信息的安全； 三是规定了个人信用数据库采集个人信用信息的范围和方式、 数据库的使用用途、 个人获取本人信用报告的途径和异议处理方式；四是规定了个人信用信息的客观 性原则，即个人信用数据库采集的信息是个人信用交易的原始记录，商业银行和 征信服务中心不增加任何主观判断等 16。个人信用信息基础数据库管理暂行办 法的颁布，是我国信用体系建设中的一件大事，为国家制定征信法规提供了立 法实践，也积累了经验，它对我国信用体系的建设将是一个有力的推动。 但该办法的出台总体来说还不是很成熟。因为整个信用建设由谁来“抓 总”的问题没有解决，这个问题不解决，会给以后的工作带来很大的问题。政府 部门个个都想当老大是不现实的。中国信用体系建设总要有一个“领头人”，而 且这个“头”应该相对超脱，它和其他的部门利益要分离。笔者认为应由一个相 对超脱的又能够统领全局的国务院直属机构来统领这件事情，比较公正公平。而 且办法是个人金融信用信息，局限于银行内部，并不能覆盖全社会的信用信 息，它实际上是一个内部管理办法。 13 中国信用档案体系的建设如果要走由央行征信服务中心再到公司、再进行行 业垄断、再分拆回归市场经济的路。由于政府没有统一规划，其他相关的政府部 门如果也仿效人民银行办法，纷纷成立自己的信用公司，势必造成许多不必要的 人力、物力浪费。 从欧美国家的经验来看，由于建设之初对信用制度规划不够，欧洲国家大多 形成的是以政府或中央银行建立的消费信贷登记制度， 这种制度违背了市场原则， 不仅给市场留下了较大的寻租空间，同时政府操作所需财政开支较大，易导致国 家财政赤字；日本则是形成以银行协会为中心的会员制模式，信息分散且覆盖面 低，无法保证个人信用信息的全面性与完整性，其个人信用体系难以在全社会范 围内普及。这些都不同程度的降低了其个人信用体系的效率，也浪费了不少的资 源。因此，诸多先进发达国家在个人信用体系建设方面都不断改进。例如德国就 形成了联邦银行信贷登记中心系统为主的公共信用信息系统和私营信用服务系统 两大部分，以弥补单纯央行征信的不足。 因此，在体系建设之初，有必要对整个行业进行统一规划，找好定位和运作 模式。一方面，由于我国的历史和人文发展关系，我国的国情和西方国家有很大 不同，如果盲目照搬西方个人信用体系模式，势必会走弯路，不仅不利于市场经 济的发展，还有可能误导甚至阻碍市场的正常运行秩序。另一方面，如果不统一 规划，各个行业和部门都想建立自己的个人信用档案系统，浪费人力物力财力不 说，信用档案资源势必只在各行业内部使用，实现共享困难，也违背建立全国个 人信用档案体系的初衷，同时，也起不到社会制约监督和促进市场经济发展的作 用。 尽快出台国家的个人信用档案体系建设的整体方案是当前最重要的事情。整 体方案首先要明确主管部门，认定的原则应该是没有利益冲突；其次，法规要先 行；第三，政府可以运用财政资金做信用档案体系基础设施建设；第四，政府来 培育信用行业，主要是培育信用中介机构。但培养信用中介机构就要解决信用信 息来源问题，解决各个部门的信用档案数据如何对中介机构开放、使用的问题， 重点要处理好政府主管部门与信用中介机构发展的关系 17。 中国有 13 亿人口， 区域经济明显， 这种发展状况也决定了目前一家信用公司 不可能涵盖全国，这需要一个过程，但是这个过程中政府永远要起一个引导和监 管的作用。我国整体的个人信用档案体系建设应该由政府来做基础设施建设，走 “政府搭台，群众唱戏”的路。 14 3.1.1 个人信用档案的基础设施需要政府的投入 3.1.1 个人信用档案的基础设施需要政府的投入 所谓政府建设个人信用档案基础设施，也就是说，由政府来建设初期个人信 用档案基础数据库，确定个人信用档案主管部门、出台总体规划、完善个人信用 档案法律法规、建立个人信用档案行业协会、设立信用产业发展基金等。而由各 个信用档案中介机构来做个人信用档案的产品加工服务，如个人信用评级、生成 个人信用报告等。 由政府来做我国个人信用档案体系建设的基础设施，其优势比较多。 首先，在体系建设之初，如果不能正确处理好局部利益和全局利益、部门利 益和国家利益的问题，出现市场期望和实际状况的偏差在所难免； 其次，应该是用科学的发展观统领经济建设，行业主管部门更要有远见和相 当的执政能力，因此有政府部门来担当再合适不过； 第三，如何寻找切实可行的操作办法是体系运行的重中之重。从征信管理 条例到现在的办法，都缺少论证、缺少和业界的沟通，由政府来做基础建 设，更容易集中各方面的力量，更快的找到切实可行的操作办法； 第四，确定主管部门、出台总体规划、完善法律法规、建立行业协会、设立 信用产业发展基金是信用档案体系建设健康发展的正确途径。而这一系列的出台 由政府来做更可靠也更有力，也只有政府才有能力和权威来很好的完成。而且由 政府行政职能部门来做信用档案体系基础设施还是有必要的。政府由于其行政职 能的便利关系，容易把分散在各单位各部门的相关信用信息归集起来。 但是政府也只能做基础设施。如果政府既做基础设施，又做加工服务，就会 有负面影响。第一，政府包揽两者的话，不利于信用行业的市场化发展，形成的 信用行业会畸形；第二，如果政府部门直接在自己建立起来的基础数据库上，再 做进一步的加工服务，很容易受到市场的质疑；再次，虽然政府部门本身有其权 威性，其采集到的数据更值得信赖，但正是因为政府权威，就很容易造成垄断； 第四，虽然政府部门收集信息容易，但由于其部门的特殊性，其信用档案信息更 新比较缓慢，很容易使个人信用档案变成死档案，造成前期工作的浪费；第五， 在政务公开进行缓慢的基础上， 政府部门本身的性质使政府成为一个严肃的地方， 很有可能造成档案利用者对信用档案信息望而却步，从而影响建成的个人信用档 案信息的使用量。 市场经济发达国家的经验表明，单纯依靠市场的力量难以建立完善的个人信 用档案体系，必须借助政府的力量。从某种意义上说，政府的推动是构建完善的 15 信用管理体系的核心动力，无论是信用评级体系、征信制度的建立，还是政府信 息的披露、社会信用中介机构的培育等，都离不开政府的制度供给和积极推动。 因此，在现阶段，不能单纯靠市场的力量来推动个人信用制度的建设，也不能完 全以信用中介机构为主建立社会信用管理体系。可行的办法是“政府积极启动、 市场化运作为主”，政府应在借鉴各国信用管理体系建设的经验，采取有效措施， 制定相应政策、协调有关部门开放数据、组织建立统一的数据检索平台等，积极 推动信用管理体系的发展，争取在较短的时期内，以较低的成本初步建成信用管 理体系 18。 因此，我国个人信用档案体系的建设，政府不是主体，而是走“政府搭台， 群众唱戏”的路，由政府来做基础设施建设，然后培养信用市场的蓬勃发展。 3.1.2 所谓“政府搭台，群众唱戏” 3.1.2 所谓“政府搭台，群众唱戏” 我国的个人信用档案体系建设，应该走“政府搭台，群众唱戏”的路。“政 府搭台，群众唱戏”的办法，就是在建设我国信用体系建设中政府是推动者，保 险、银行、公安、税务、工商等部门是信息提供者，加工和提供服务的则是政府 培养起来的信用中介机构。 我国个人信用档案体系建设有两个核心，第一是政府及其职能部门作用的发 挥。这个作用是关键的、核心的、但也是有限的，其中立法、规则、监管应是主 要内容。第二个核心就是要培育和完善我国征信市场的中介机构。只有信用中介 机构建设好了，信用体系才能真的成为市场经济运作的一个主体。 但政府应该培养什么样的信用中介机构，来管理、加工这些个人信用信息， 这需要进一步论证。 笔者认为，在现有中国的组织结构上看，这个信用中介机构，在商业密集区， 由类似各行业行会的机构来担当，在城镇由类似居委会的各组织来担当，在农村 由各村委会来担当。当然，为了防止形成垄断，可以在各地区各行业设两到三个 相同的机构，或者由市场竞争中脱颖而出几个类似的机构。从而形成一个大的信 用信息网，覆盖全国各地的各行各业，笔者认为这种做法比较符合中国国情。 这样做的好处很多。首先，只有这些机构才能最清楚地了解身边以及其所属 范围内的个人信用状况。第二，如果建立统一的信用中介机构，他们对每个行业 的具体情况不够熟悉，对个人信用所做出的评价就不符实际，不符实际的评价不 可能有价值。第三，这样的机构设置，有利于信用档案的行业细分，如金融行业 的信用档案，其具体的记录款目势必区别于建筑行业的信用记录。第四，一旦个 16 人的信用信息发生改变或者变更，行业机构就能在第一时间了解，并对数据库做 相应的改动，有利于个人信用档案信息的真实性的保持。而真实的个人信用档案 才可能是有价值的信用档案。 3.1.3 个人信用档案建设，法规要先行个人信用档案建设，法规要先行 花旗银行副总裁汪劲先生曾经说过这样一席话:“坑蒙拐骗与其说是道德问 题，还不如说是个人信用体系问题。因为道德概念很抽象，而信用体系是以制度 为基础的。没有信用制度，缺乏约束，美国人一样不会讲信用。如果一个美国人 坑蒙拐骗， 那么他就会有不良的信用记录， 这个记录可能断送他一生的经济生命。 ” 健全的社会信用仅依靠宣传和倡导是不够的，必须以法律和约束为保障。在 20 世纪 60-80 年代，美国已逐步形成了一个以公平信用报告法为主体，包括 信用法 、 债权法等在内的比较完整的信用管理立法框架体系，对征信数据 的开放和使用、信息披露的真实性以及信用中介机构行为的规范都作了明确的规 定，从不同角度对征信业务进行法制约束和规范，在解决受信主体的信息不对称 问题过程中发挥了重要作用。此外，联合惩罚机制的建立也发挥着非常重要的作 用，在一套对失信行为的整体制裁措施条件下，如果一个人的个人信用出现了污 点，便很难取