（城市规划与设计专业论文）公共管理视角下城乡规划实施执行阻滞问题研究.pdf

华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文文 i 摘 要 城乡规划实施是城乡规划工作的重点环节，是落实城乡规划内容、实现规划目标 的主要过程。我国目前正处在快速城市化时期，城乡规划实施工作在这样一个特殊的 时代背景下有着重要的意义和价值，然而在具体的规划实施过程中却存在着执行难的 问题，对我国城乡社会、经济的发展产生了重大影响，所以对于城乡规划实施“执行 阻滞”问题根源的剖析以及相关建议的提出就显得尤为重要。 城乡规划是一项公共政策、城乡规划实施对应于公共政策的执行、城乡规划实施 直接关系着相关社会资源的整合与再分配，从公共管理视角对城乡规划实施执行阻滞 进行研究，可以从利益诉求等角度对该问题进行较为深入的分析。本文在整理城乡规 划实施执行阻滞问题具体表现和基本特性的基础上，首先，借鉴公共管理的视角对城 乡规划实施执行阻滞问题进行了解读与分析研究；然后，借助城乡规划实施过程中博 弈利益组成定性模型的构建，对相关利益博弈内容进行合理与不合理性分析，从而得 到利益博弈中的合理因素与不合理因素； 最后， 基于对城乡规划实施管理主体自身 “比 较利益”的诉求、具有的特殊权利、多重利益身份以及监督检查不健全等内容的分析 基础上，提出城乡规划实施管理主体多重利益身份是造成规划实施“执行阻滞”问题 主要诱因的结论。随后，在第四章内容中从制约规划实施管理主体利益身份的角度出 发，分别从改变传统的规划实施管理观念、完善城乡规划实施管理机制和健全城乡规 划实施制度三个方面提出了一些意见和建议。并在文章最后总结了本文的不足之处和 有待进一步研究的内容。 关键词关键词：城乡规划实施 执行阻滞 利益博弈 规划实施管理主体 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文文 ii abstract urban and rural planning implementation is not only the important link of urban and rural planning work, but also the main process of carrying out the planning content as well as realizing the planning aim. china is now in the rapid urbanization period at which urban and rural planning implementation work has its important meaning and special value. however, there exist a lot of policy-hindrance phenomenon while the concrete planning implementation process which has exerted great influences on the development of chinas urban and rural society and economy. in this sense, it is particularly important to make a study on the policy-hindrance of urban and rural planning implementation and meanwhile give the related suggestions. urban and rural planning is a kind of public policy, and then its implementation is corresponding to the public policy implementation as well. such kind of implementation has directly relation to the integration and redistribution of related society resources. therefore, the study on policy-hindrance of urban and rural planning implementation from the perspective of public management will give a more profound analysis on this problem from the perspective of interests demand and so on. on the basis of collecting and arranging its concrete manifestations and basic characteristics, this thesis has made an interpretation and analysis research of policy-hindrance of urban and rural planning implementation from the perspective of public management at the very beginning; then by means of the construction of qualitative model which is composed of game interests in the process of urban and rural planning implementation, this thesis has made a rationality analysis to the related interests game content in order to get its rational factors or not correspondingly. subsequently, based on the analysis of “comparative advantage” appeal, special right, multiple interests identity as well as the supervision and inspection unsoundness of urban and rural planning implementation management subject itself, this paper has thus made the conclusion that the multiple interests identity of urban and rural planning implementation management subject is the main inducement to policy-hindrance of planning implementation. in the following chapter four, from the angle of interests 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文文 iii identity restriction to planning implementation management subject, the thesis has proposed some opinions and suggestions from the following three aspects: change the traditional planning implementation management concept; perfect the urban and rural planning implementation management mechanism and strengthen the planning implementation system as well. the disadvantages of present study and the problems worth further research has been concluded at last. key words: urban and rural planning implementation, policy-hindrance, interest game, planning implementation management subject 独创性声明独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。尽我所知，除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他个 人或集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体， 均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名： 日期： 年 月 日 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保 留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本 人授权华中科技大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索， 可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密， 在 年解密后适用本授权书。 不保密。 （请在以上方框内打“” ） 学位论文作者签名： 指导教师签名： 日期： 年 月 日 日期： 年 月 日 本论文属于 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文文 1 1 绪 论 1.1 研究背景与由来 1.1.1 研究背景 1.1.1.1 社会背景：我国正处于快速城市化时期 我国自建国后城市化的发展历程大致经过了 1949-1957 年城镇化短暂健康发展阶 段；1958-1960 年城市化“大跃进”阶段；1961-1976 年缓慢城市化阶段；20 世纪 80 年代经过拨乱反正、确定以经济建设为中心后，城镇化步入正常、快速发展时期16 （如图 1-1） 。 据中新社报道，北京 2009 年 9 月 17 日电国家统计局 17 日发布新中国六十年系 列报告显示，迄 2008 年末止，中国城市化率已达到 45.68%，比 1991 年提高 19 个百 分点。 图 1- 1 我国城市化水平变化历程 （资料来源于冯现学， 快速城市化进程中的城市规划管理 ，中国建筑工业出版社） 以我国现有城镇化水平而言，虽然还远远落后于西方发达国家，但以城市化相关 理论研究成果来看，我国已经步入快速城镇化发展时期（如图 1-2） 。 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文文 2 图 1- 2 世界城市化进程阶段性规律图 （资料来源于冯现学， 快速城市化进程中的城市规划管理 ，中国建筑工业出版社） 我国城市化水平由 20%到 40%经历的时间也远远少于其他国家， 这也从另一个方 面预示着我国城镇化率快速增长的特殊时期。 表 1- 1 各国城市化水平发展速度比较 国家 城市化水平从 20%增加到 40%所需的时间（年） 年平均增长率（%） 英国 120 0.17 法国 100 0.2 德国 80 0.25 美国 40 0.5 前苏联 30 0.7 中国 22 0.9 备注：资料来源于冯现学， 快速城市化进程中的城市规划管理 ，中国建筑工业出版社。 1.1.1.2 政治背景：城乡规划相关问题已纳入国家发展战略的高度 我国城乡规划工作自 20 世纪 80 年代经过拨乱反正、确定以经济建设为中心后， 至 2009 年已经历了近三十年的发展历程。经过这段城市化发展过程，城乡规划的作 用已得到公认，同时城乡规划作为一项重要的公共政策得到了社会各界的广泛关注。 早在 2001 年举行的中国市长协会第三次代表大会上，温家宝总理就曾提出： “做 好城市工作，首先要搞好城市规划。城市规划是城市建设和发展的蓝图，是建设和管 理城市的基本依据。城市规划搞得好不好，直接关系城市总体功能能否有效发挥，关 系经济、社会、人口、资源、环境能否协调发展” 46 。 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文文 3 中共中央总书记胡锦涛在主持中共中央政治局 2005 年 9 月 9 日进行的第二十五 次集体学习中强调： “推进城镇化健康有序发展，必须坚持以规划为依据，以制度创 新为动力，以功能培育为基础，以加强管理为保证。要维护规划的权威性、严肃性， 明确规划实施的主体和责任，加强对规划实施的领导和管理”46 。 国家也相继修订和出台若干与城乡规划相关的法律法规，继续把城市规划提高到 关乎国家发展的战略高度。对于城乡规划相关问题尤其是规划实施工作的高度关注， 不仅仅体现了城乡规划实施工作的重要性，同时也意味着这项工作的紧迫性，这种关 注和重视是一种契机，同时也为城乡规划工作提出了更高的要求和挑战。 1.1.1.3 法律背景： 城乡规划法 随后，根据中央相关精神和文件的指示，2007 年 10 月 28 日第十届全国人民代表 大会常务委员会第三十次会议正式通过中华人民共和国城乡规划法 ，于 2008 年 1 月 1 日起废止 中华人民共和国城市规划法 开始启用 中华人民共和国城乡规划法 。 城乡规划法的颁布被誉为我国城市规划工作的一个重要里程碑，其法律内含 和法律意义都将作为指挥棒，引导我国城乡规划相关工作的发展方向，是本文重要的 法律背景。 1.1.2 问题由来 我国城乡规划工作尤其是城乡规划实施工作在经历了近三十年的稳步发展，已步 入快速城市化时期。虽然期间快速城市化发展实现了以城市建设带动社会经济发展的 跨越式发展，但是在这个快速发展的过程中也产生了诸多问题。随着城镇化的快速发 展，城乡规划实施的影响日益显著，现有规划的调控作用无法满足实际需要；在规划 实施过程中城乡规划被随意变更，规划的严肃性和权威性受到挑战， “领导一换，规 划重来” 、 “上有政策，下有对策”等现象屡见不鲜，最终将直接影响城乡规划的顺利 实施；随着城市规模迅速扩张，城乡规划实施过程中土地利用效率低下，为了满足部 分人的利益诉求进而出现违规、违法占地现象严重；在规划实施过程中，不按城乡规 划目标和内容实施，为了眼前利益和经济指标，粗放实施规划内容以获取所谓的快速 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文文 4 城镇化，进而导致资源耗竭、环境污染，人与自然矛盾等问题日益突出；在规划实施 过程中不尊重城市历史和文化，为了当代人利益导致历史文化和自然遗产破坏严重， 盲目的大拆大建，造成社会资源的严重浪费；城乡规划实施关系着诸多社会利益资源 的整合与分配，为了实现个人或少数人群利益，近年来城乡规划实施管理中腐败大案 时有发生，造成了恶劣的影响46 城乡规划作为一项公共政策，规划的实施不力是一个重要问题。城乡规划实施作 为公共政策的执行内容承载了利益整合与分配的职责，直接体现为城乡规划实施的 “执行阻滞”问题。本文主要针对这一现实问题，试图站在公共管理视角来研究与寻 求规划实施执行阻滞问题的深层次原因，并为解决该问题提供一些思考与建议。 1.2 相关研究综述 1.2.1 城乡规划实施管理问题研究 城乡规划实施是城乡规划的重要组成部分，就实施过程中出现的一些问题来看， 目前的研究大多从规划实施管理角度对规划实施过程中的相关问题进行深入研究。这 个角度多偏重于案例分析，寻求规划实施管理过程的不足，常常涉及到管理体制、机 制和制度等相关问题。 耿毓修在城市规划管理一书中对城市规划管理作了总结，其中城乡规划实施 的相关内容主要包括城市规划实施管理、规划实施监督检查管理以及城市规划管理运 行机制等内容，并主要对规划实施管理的“两证一书”管理制度进行了较为系统的介 绍，对规划实施监督检查管理内容作了着重的分析（耿毓修，2007 年） 。耿毓修对于 城市规划管理内容的整理和研究，成为本文研究规划实施执行阻滞问题的规划管理理 论基础，为深入剖析规划执行阻滞根源问题提供了依据，为提出制度完善建议提供了 参考。 再者，一线的规划管理人员借助自身丰富的规划实践经验和管理经历，通过大量 案例分析和经验总结对规划实施的相关问题进行研究。王玲（上海市某区城市规划管 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文文 5 理职能部门工作人员） ，在题为城市规划管理中的问题研究的硕士论文中，以规 划管理多年积累的经验为依据，通过对上海市某区城市规划管理现状的分析，结合一 些统计数据和具体案例对城乡规划管理工作，分别从完善规划法规、改革管理体制、 完善城市规划行政许可听证制度和加强规划行政主管部门内部的制度建设四个方面 提出一些建议和意见，但对执行难的问题没有进行深入的研究（王玲，2008 年） 。类 似的文章还有：肖铭的博士论文基于权力视野的城市规划实施过程研究 （肖铭， 2008 年） 、黎小文的硕士论文城市总体规划在管理实施过程中的操作性研究 （黎小 文， 2005 年） 、 陈世锋的硕士论文 常德市城市规划实施管理机制研究 （陈世锋， 2006 年）等等。 另外，近几年城乡规划督察员制度的颁布和实施，引发了诸多学者对于城乡规划 监督检查制度的关注和研究，完善规划实施监督检查制度也成为解决城乡规划实施执 行阻滞的重要研究热点之一。如魏立华、刘玉亭等人所著的城乡规划的“执行阻滞” 与规划督察 （魏立华、刘玉亭，2009 年） 、山东省聊城市规划局李道广所著的论城 乡规划监督检查制度的完善和创新 （李道广，2009 年）等文都对城乡规划监督检查 制度进行了较为详细的分析和总结。一些学者还通过借鉴西方发达国家的规划监督检 查制度，并结合我国规划实践提出了一些建议和想法，例如：郭力君所著的国内外 城市规划实施管理比较研究 （郭力君，2007 年） 、于立所著的规划督察：英国制度 的借鉴 （于立，2007 年） 、刘建所著的法国城市规划管理体制概况 （刘建，2004 年）以及陈启宁所著的借鉴新加坡的经验促进我国城市规划管理的制度创新 （陈启宁，1998 年）等。 最后为了敦促城乡规划的实施，树立激励机制保证规划顺利高效实施，相关学者 还从构架城乡规划实施评价制度内容上做了相关的研究和实践。如：费潇的硕士论文 城市总体规划实施评价研究就针对城市总体规划层面上的规划实施研究进行了较 为系统的分析，给出了建议的评估指标和体系并进行了相关案例的实践分析（费潇， 2006 年） 。 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文文 6 1.2.2 公共政策执行阻滞问题研究 以城乡规划作为一项公共政策的视角出发，规划实施过程直接对应公共政策的执 行，所以对于公共政策执行阻滞相关问题研究成果的综述，为本文对于城乡规划实施 执行阻滞问题的研究提供了很好的借鉴和理论基础。 从国外相关研究来看， 对于政策执行的研究开始于 20 世纪 70 年代， 1973 年维尔 达夫斯基和普瑞斯曼合作撰写了执行：联邦政府的期望在奥克兰市落空 ，引起人 们对于政策执行问题的关注，也预示着相关政策执行研究的开始。对于政策执行研究 的关注拓展了政策科学研究领域范围，将“政策执行”环节这一被学术界和社会公众 忽视的内容重新纳入政策分析科学的视野，具有跨时代的意义和价值31。 随后， 西方的相关学者： george edward iii；van meter and carl van horn； thomas smith 等人分别在政策执行研究领域的不同阶段做出了较为突出的贡献30。至目前为 止已经形成包括：行动理论学派、组织理论学派、系统理论学派和博弈理论学派等在 内的一系列理论成果。同时西方的政策学者们还从不同的角度出发，构建出若干政策 执行的分析模型。较为有影响力的包括：过程模型、互相调试模型、博弈模型、系统 模型和综合模型等31。西方学者就政策执行理论的研究，为本文在理论基础和研究思 路上提供了一定的借鉴，相关的理论学派为也为本文的研究提供了分析突破口。 国内学者对于政策执行的问题，在近年也有了较为深入的研究，大多以我国政策 实施的实践为案例，分别从运行机制或体制方面、政策执行主体因素方面和政策执行 利益关系等相关方面入手，对政策执行阻滞问题进行根源剖析并提出相关的建议和措 施。例如：丁煌教授所著的我国现阶段政策执行阻滞及其防治对策的制度分析 （丁 煌，2002 年）以及首都经贸大学景姗所著的题为公共政策有效执行阻滞的体制因素 及消解对策 （景姗，2008 年）的硕士论文就主要从政策执行体制和相关机制方面进 行了较为深入的研究；吉林大学杨扬所著的题为我国政策执行阻滞的执行主体因素 探析 （杨扬，2006 年）硕士论文则侧重于从政策执行主体本身因素来探讨政策执行 阻滞问题；苏州大学乔俊所著的题为政策执行阻滞的利益因素分析硕士论文（乔 俊，2007 年）以及吉林大学陶鹏所著的官僚制下政策执行阻滞因素的分析 （陶鹏， 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文文 7 2004 年）则从利益关系为出发点对政策执行阻滞的根源问题进行了探讨 另外，国内的相关研究还对于政策执行阻滞的概念、特点及具体的表现形式作了 诸多概述，这些研究成果也为本文的研究奠定了一定的基础，例如张彤、姜晓娜所著 的当前我国公共政策执行阻滞的表现及分析 （张彤、姜晓娜，2008 年）等文。同 时这些针对于执行阻滞问题表现的研究内容具有一般适用性，从城乡规划实施作为一 项重要的公共政策执行角度来看，上述研究对于本文研究的城乡规划实施执行阻滞有 着重要的借鉴价值和意义。 1.2.3 公共政策执行阻滞的博弈论研究 在上述的公共政策执行阻滞相关问题研究中，国内外一些学者将经济学中炙手可 热的“博弈论”相关理论作为突破口应用到具体公共政策执行问题的分析中，通过构 建定性、定量的博弈模型寻求公共政策执行阻滞的原因和解决途径，并取得了很好的 研究成果，探索了一条学科交叉、借鉴研究问题的途径。 将博弈论的相关理论应用于政策执行方面的研究在西方发达国家开展的较早，代 表作是 1977 年 e.巴尔达茨所著的执行博弈 ，该书给出利益博弈的概念：政策执 行过程受最终结果和战略性利益而使用不同策略的无数行为者的影响38。自此之后， 以利益博弈为视角的学术研究在西方国家的政策分析中保持了较强的影响力。谢炜在 中国公共政策执行过程中的利益博弈一文中对西方 20 世纪 90 年代以来完成并公 布的博士论文进行了汇总（如表 1-2） ，由此可以发现西方利益博弈应用到政策执行过 程中，多以一个或多个案例为依据，就社会卫生、环保、金融等某个领域进行较为深 入的分析和研究，这也体现了西方学者对于公共政策执行问题，利益博弈在公共政策 执行中应用研究的热潮。 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文文 8 表 1- 2 西方 20 世纪 90 年代以来完成并公布的博士论文汇总表 年 份 题目 作者 所属大学 主要观点 1 9 9 1 the nimby game: implementation of new jerseys hazardous waste disposal facility sitting policy sinclair, james a. 南加利福 尼亚州立 大学 分析了议程设置、 形成、采 纳、 执行阶段中各类参与者 的影响、利益及显性力 1 9 9 5 implementation by desirable game forms in public decision makings shin, sungwhee 罗彻斯特 大学 采用不同的案例考查非控 制性纳什均衡中帕累托最 优的实现状况 1 9 9 6 denver public schools and decentralization: an implementation game emerson, kenneth ronald 科罗拉多 州立大学 以“执行博弈”为标题，探 讨了丹佛公立学校 100 多 年来首次实行“所在地管 辖”政策的执行状况 1 9 9 9 regulating chinas state enterprises: environmental policy as a bargaining game wiesmann, jurgen 伊利诺斯 州立大学 从环境政策的角度出发， 将 中国强大的地方政府和相 对自主的国有企业之间的 关系调整看作复杂的讨价 还价的博弈过程 2 0 0 1 the influence of agricultural policy on economic integration among central american countries: a game theoretic analysis (costa rica, el salvador, guatemala, honduras, nicaragua) icabalceta mairena, jorge luis 路易斯安 那州立大 学 博弈理论是研究中美洲国 家经济整合问题的最适宜 方法 2 0 0 2 formalizing the rules of the game: a study on the role of institutions in norwegian agricultural policy making mittenzwei, klaus 挪威兰德 布洛克斯 霍哥斯科 勒大学 挪威农业政策谈判的长期 性可以部分归结为其中存 在启动这项系统的利益集 团的特殊利益 2 0 0 3 coercion, resistance, and trade: a two phased game of the united states section 301 trade policy jung, ha-lyong 爱荷华州 立大学 认为这项贸易政策会导致 高压、 对抗及自由贸易之间 的博弈 2 0 0 4 joint implementation of environmental projects: a game theoretic approach zahaf, mehd 蒙特利尔 大学 用博弈方法分析了 京都协 定 中环境政策的共同执行 情况 2 0 0 6 the role of influence in the implementation of public policy. pennsylvania health choices: a case study ericson, kristina 宾夕法尼 亚州立大 学 在本质上， 公共政策执行具 有不断进化的属性。 资料来源：谢炜，中国公共政策执行过程中的利益博弈，华东师范大学，博士学位论文， 2007。 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文文 9 随着博弈相关理论的发展和传播，我国相关学者也将利益博弈相关理论应用到我 国政策执行研究中去。具体来说主要采用两种方式：其一，通过经典博弈论的相关理 论分析博弈利益关系、构建定性的分析模型，对政策执行过程中产生的阻滞问题进行 研究。例如丁煌教授在 “上有政策、下有对策”案例分析与博弈启示 （丁煌， 2004 年）和 “上有政策、下有对策”的博弈缘由探析 （丁煌，2004 年）等文中进 行了相关研究，另外华东师范大学谢炜所著的题为中国公共政策执行过程中的利益 博弈 （谢炜，2007 年）的博士论文则将利益博弈局中人的利益关系作为主要研究对 象，对政府机构、目标群众、大众媒体以及利益个人之间的关系作了较为详细和深入 的研究，具有很好的借鉴意义和参考价值；其二，通过构建定量分析的模型，试图通 过较为理性的方法为政策执行阻滞问题寻求更好的解决方案，例如周国雄在所著的 博弈：公共政策执行力与利益主体一书中就构建了“经济人”和“比较利益人” 假设下的政策执行博弈模型，利用定性的博弈模型和数学方法为解决执行阻滞问题的 方法提供了坚实的基础和说服力（周国雄，2008 年） 。 综上所述，公共政策执行阻滞的博弈论研究在我国政策执行相关研究中还刚刚起 步，但国外相关研究为这一研究奠定了理论基础，提供了很好的借鉴经验。博弈论的 研究方式方法也为本文研究城乡规划实施执行阻滞问题提供一个较为新意的突破口。 1.3 本文研究概述 1.3.1 论文目的及研究框架 以公共管理视角来看城乡规划实施问题，是为了能够将对城乡规划之一较为特殊 的公共政策的执行问题，借鉴利益分析、博弈分析等公共管理中的经典分析方法，以 期能够从不同的学科视角，结合城乡规划实施实践过程经验，寻求城乡规划实施执行 阻滞问题的根源，为解决相关问题提供一些探索和建议。 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文文 10 图 1- 3 论文框架图 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文文 11 1.3.2 研究内容 依据本文的研究目的和框架确定主要的研究内容包括： （1）城乡规划实施执行阻滞的具体表现及其基本特征； （2）公共管理视角下对城乡规划实施执行阻滞问题的理解； （3）城乡规划实施过程中相关利益博弈组成假设及分析； （4）针对城乡规划实施管理主体在规划实施过程中，自身比较利益、享有的特 权和利益身份等内容进行分析总结； （5）针对城乡规划实施管理主体的诸多利益身份是导致规划实施执行阻滞主要 诱因的结论，分别从改变规划实施管理观念、完善城乡规划试试运行机制以及加强城 乡规划实施制度建设三个方面提出意见和建议。 1.3.3 研究方法 论文的研究方法是完成论证过程的必要保证，本文根据城乡规划实施执行阻滞问 题的特性，行文中共涉及采用归纳推理法、类比分析法、博弈分析法和系统分析法等 四种方法。 1.3.3.1 类比分析法 城乡规划作为一项公共政策，与诸如环境保护、公共卫生等其他公共政策无论是 在基本特性上还是具体的实施过程中都有许多类似的地方，通过相关内容的类比分析 和汇总，取长补短为本文的研究提供了更好的借鉴。 1.3.3.2 归纳推理法 归纳推理即从个别事实中推演出一般的结论。本文在综合汇总国内外诸多学者对 于政策实施执行阻滞的具体表现，从提出的诸多个别表现汇总实施执行阻滞的一般表 现， 并从中提炼出基本特征等相关信息， 为研究城乡规划实施执行阻滞问题奠定基础。 1.3.3.3 博弈分析法 博弈分析法是经济学问题研究的经典方法，在本文的论证过程中，博弈论及其思 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文文 12 维和方法的应用是一个主要特点，通过采用经典的博弈理论和构建定性的博弈分析模 型对城乡规划实施过程中相关利益博弈进行了较为系统的分析，进而得出本文的主要 核心结论。 1.3.3.4 系统分析法 城乡规划实施过程并不是一个简单的线性工程，其综合性、复杂性以及长期性决 定了规划实施过程是一个动态的系统工程。所以在进行城乡规划实施执行阻滞问题研 究的过程中，系统分析法的应用是必要环节，分层次、分体系的研究可以将较为混乱 的内容梳理明了，为后续的研究提供基本保障。 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文文 13 2 城乡规划实施的“执行阻滞” 我国正处于快速城市化时期，保证科学、合理的城乡规划顺利实施对我国城市、 社会的发展有着至关重要的意义。然而在实际规划实施过程中往往会出现这样或那样 的问题，甚至产生来自社会不同利益团体、个人间的诸多矛盾，从而直接导致各式各 样的规划实施“执行阻滞”问题。然而，对于基本现象的分析是研究问题的基本出发 点，所以针对规划实施的执行阻滞具体表现的汇总、特征的细致分析是进行规划实施 “执行阻滞”问题研究的必要条件。 2.1 城乡规划实施“执行阻滞”的界定 2.1.1 城乡规划实施的概念 城乡规划实施是城乡规划的重要组成部分，从某种意义上讲，规划实施要比规划 本身更为重要，一个即使再完美的城乡规划成果缺少了实施，最多也只能是一个“纸 上画画墙上挂挂”的艺术作品。尤其是我国正处在经济和社会发展的重要时期，这一 历史背景对于城乡规划实施也提出了更高的要求。 在研究城乡规划实施阻滞问题前，首先要明确城乡规划实施的基本概念。 城乡 规划法 用了一章的篇幅来阐述其内涵和具体的操作内容， 并在第二十八条明确规定： “地方各级人民政府应当根据当地经济社会发展水平，量力而行，尊重群众意愿，有 计划、分步骤地组织实施城乡规划” ；虽然城乡规划实施涉及到城乡组成的方方面面， 具有丰富的内涵，但同时城乡规划的实施又是一个十分明确、易懂的名词，通俗来讲 就是为了保证已获审批的科学合理的城乡规划落实、落地而进行的一系列相关工作。 由此可见，在我国城乡规划实施是以城乡规划法为主要依据，以城乡规划实 施的管理工作为规划实施的核心内容，以各层级的地方人民政府和规划管理部门作为 规划实施管理的主体，为保证城乡规划目标实现的一系列具体的工作内容。 2.1.2 城乡规划实施“执行阻滞”的利益属性 然而，城乡规划实际的实施过程，并不像城乡规划编制内容那样理性与单纯。即 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文文 14 使在科学的规划内容和正确的规划决策前提下，城乡规划的实施也难免会遇到诸多问 题，甚至受到诸多方面的抵制和阻挠，使得规划实施无法顺利进行，进而造成城乡规 划目标无法实现。这些相关问题也即本文的研究主体城乡规划实施的“执行阻 滞” 。 城乡规划的研究对象是具有社会、经济属性的城乡空间，在规划实施过程中面对 的也是来自多方复杂的利益群体和各种实际问题，这些基本属性决定了城乡规划的实 施必定不会是一个短期、快速的行为过程。然而在实际操作过程中，除去一些客观、 规律的实际情况对规划实施产生影响外，城乡规划各方利益纷争往往引起各种各样的 冲突和矛盾，进而造成城乡规划实施的执行阻滞现象，使得城乡规划的预定目标无法 实现。所以本文在对城乡规划实施执行阻滞问题研究过程中，主要从城乡规划实施过 程中涉及到的利益分配与整合为出发点，明确城乡规划实施 “执行阻滞” 的利益属性， 将相关的利益冲突和矛盾作为研究重点。 2.1.3 关于“执行阻滞”的补充说明 另外，需要补充说明的是，城乡规划实施的“执行阻滞”不仅仅是一个速度问题， 更是一个效率问题，也就是说规划实施的“快”并不一定意味着“好” ， “慢”也不一 定就意味着“阻滞” 。应将正确衡量“阻滞与否”的标准界定为实施过程是否与城乡 规划目标相一致，是否有利于高效的实现公众和社会利益。否则，将滥用强权实施城 乡规划与“快速实施城乡规划”对等，将粗放实施城乡规划与“高效实施规划”等同， 虽能短期完成所谓的“规划目标” ，但势必会带来更为严重的“阻滞问题” 。 所以说， 虽然从目前的实际情况来看， 城乡规划在实施过程中着实遇到了许多 “执 行阻滞”问题，但切不可盲目和过于心急的采用非科学手段解决问题，而应细致分析 现有现象，从事物发展规律入手，以期寻求造成城乡规划实施执行阻滞问题的根源之 所在。 2.2 城乡规划实施“执行阻滞”的具体表现 在城乡规划实际的实施过程中，存在各式各样的“执行阻滞”现象和问题，要想 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文文 15 对这些问题进行系统的分析和研究，就要根据一些基本特征先对这些表现分类和总 结。笔者通过搜集汇总相关研究和案例整理，将城乡规划实施“执行阻滞”的具体表 现分为：选择实施、更改实施、违法实施、盲目实施、象征实施和停滞实施，希望通 过分类分析找出其固有的特征，为下一步的深入研究奠定基础。 2.2.1 选择实施 城乡规划的内容涉及到城市的方方面面，可以用包罗万象来形容，在这样一个庞 大的系统工程实施过程中，作为实施管理主体中对应层级的地方政府有着很大的行政 权力，当然更可以根据自身利益的诉求来选取哪些内容贯彻执行，哪些内容有意曲解 乃至舍弃，进而造成城乡规划的内容落实往往残缺不全。 城乡规划的选择实施在基层规划管理主体中尤为普遍，它事实上否定了城乡规划 的严肃性和权威性，颠倒了国家利益与集体利益、全局利益与局部利益、中央利益与 地方利益的关系，以牺牲集体和社会公众的利益来满足部分人群的利益，具有较大的 危害性。例如，经济适用房、廉租房的建设与招商引资开展较大规模的产业开发项目 相比， 无论是在经济利益还是政治效绩上都有很大的差距。 所以， 在规划实施过程中， 较大规模的产业开发和能够马上获取收益的重大基础设施，会优先执行，甚至是加速 实施，而诸如经济适用房、廉租房等公益项目，在实施的过程中往往就推进缓慢、甚 至停滞实施，使得部分社会、公众利益无法按期实现，规划目标滞后，进而造成城乡 规划实施的“执行阻滞” 。 2.2.2 更改实施 更改实施，是另一种规划实施执行阻滞的表现形式，即在规划具体的操作层面让 规划为“实施”让路，由于规划内容和规划修改过程的不透明，往往为规划管理者的 规划更改后实施提供了便利条件。具体来说主要有两种表现形式：其一，规划实施管 理主体为了达到预期“目的”频繁修改规划内容，再进行规划实施，例如凭借规划编 制甲方的身份要求编制单位对用地性质、容积率等敏感问题进行修改，再自行组织修 改规划的相关程序；其二，自城乡规划法颁布后，由于加强了对规划修改的条件 限制，规划实施管理主体则通过钻政策的漏洞来变相的进行“更改实施” ，例如江西 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文文 16 省某市，在编制城市总体规划过程中，拖延规划最终成果报批时间，利用近 6 年的时 间边编制边实施，同时对规划内容进行频繁修改。 城乡规划的更改实施同样因利而起，为了保证“利益”的实现，并且不能违反国 家相关法规，通过“相对合法”的程序来对已通过审批（或部分审批）的合法、科学 的规划内容进行频繁修改，这样不仅仅严重侵犯了城乡规划的严肃性和权威性，还是 一种隐蔽实现部分人群、团体利益的手段，例如通过修改规划的用地性质和容积率来 满足开发商和部分团体的经济利益，但却严重损害了住户等相关人群的切身权益，进 而直接影响城乡规划实施的执行效率和质量，造成长期的执行阻滞。 2.2.3 违法实施 我国现行的城乡规划法律体系以中华人民共和国宪法为基础，以城乡规划 法为主要内容。城乡规划相关的法律法规对于城乡规划实施管理有着较为详细的规 定，但由于规划实施管理的主体为对应层级的地方政府和规划主管部门，所以即使在 规划实施过程中出现违法现象，不仅由于权职限制造成的不透明使得违法实施行为不 易被发现；退一步讲，纵然被发现，甚至被诉讼，仍然由于被诉主体为管理机构，很 难明确具体的权责负责人来接受法律制裁。所以，这样的“庇护理由” ，使得部分人 能够轻易钻法律的漏洞，为了得到部分人群、甚至是个人私有的目的和利益，铤而走 险“违法实施”城乡规划，即使违法行为被曝光，也仅仅是由“整个团体”或少数“替 罪羊”来承担责任。这种违法实施的行为不仅仅是对规划法律性的挑战，更容易造成 较为严重的后果和影响，并为城乡规划的实施埋下隐患，为城乡规划长期的实施过程 造成严重的执行阻滞。 在实际的规划实施操作层面中，这些类似的案例也不在少数。例如：湖北武汉市 某小区在原来规划的绿地上建起近3万平方米的房子， 此举却得到了规划部门的批准， 对此业主们不服，遂将规划部门告上法庭。随后，湖北省高级人民法院做出的终审判 决也仅仅是由“当地规划局采取相应补救措施”而已；又如，2003 年到 2006 年， 郑州市政府及有关部门违反土地利用总体规划和城市总体规划、违法批准征收集体土 地 14877 亩用于龙子湖高校园区建设。 2005 年国土资源部对郑州市违法批准征收占用 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文文 17 土地问题进行调查，并报经国务院同意，要求郑州市纠正土地违法行为，郑州市不但 不进行整改，还公然扩大违法征占土地1。随后，虽然国务院针对此例进行严肃处理， 处分了主要负责人，但是 14877 亩土地开发工程早已开工，造成的国有土地的损失已 无可估量 2.2.4 盲目实施 我国正处于快速城市化的大背景下，各地方城市之间也存在着对于城市规模和城 市建设的相互攀比，甚至不少城市不顾条件，盲目提出建设“国际化大都市”的目标， 进而导致城乡规划实施部门不尊重、甚至严重违反规划内容，不惜一切代价、求大求 全、盲目实施规划，进而造成土地和自然生态资源的严重浪费，这样的规划实施往往 会将规划分解的支离破碎，直接影响城乡规划内容的整体性和科学性，给社会、经济 和自然环境造成较大的迫害，直接导致规划实施的执行阻滞（如图 2-1） 。 另据 2005 年有关统计， 全国原有各级各类开发区 6866 个， 通过清理， 共撤销 4813 个，占开发区总数的 70%，核减开发区规划用地面积 2.49 万平方公里，占原有规划面 积的 64.4%，例如，大学城、科技园、工业园、旅游度假区等明目繁多的各类开发区， 很多实行封闭管理，独立行使规划管理权，将城市规划肢解，大量开发区、工业园区 土地低效使用，造成诸多城市用地“征而不用，早征迟用”等问题；又如 2005