（政治经济学专业论文）我国住房公积金制度的经济学分析.pdf

独创性声明 本人郑重声明：今所呈交的我国住房公积金制度的经济学分析 论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的科研成果。尽我所 知，文中除了特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经 发表或撰写的内容及科研成果，也不包含为获得首都经济贸易大学或其 它教育机构的学位或证书所使用过的材料。 作者签名： 关于论文使用授权的说明 本人完全了解首都经济贸易大学有关保留、使用学位论文的有关规 定，即：学校有权保留送交论文的复印件，允许论文被查阅、借阅或网 络索引；学校可以公布论文的全部或部分内容，可以采取影印、缩印或 其它复制手段保存论文。( 保密的论文在解密后应遵守此规定) 日期：丑年月上日 内容提要 实行住房公积金制度是我国住房制度改革的一项重要举措。1 9 9 1 年，上海市借 鉴新加坡中央公积金制度的成功经验，率先建立了住房公积金制度。此后，住房公积 金制度在我国各地全面推广，在过去的十几年里，住房公积金制度在深化住房制度改 革、促进住房市场发展，提高职工住房支付能力、解决居民住房问题等方面发挥了重 要的作用。 但是近年来，住房公积金制度在保障性、互助性、公平性等方面受到了质疑，表 现为住房公积金受益面窄、资金使用率不高、对中低收入缴存者支持力度不够、对富 人和穷人的购房能力没有发挥调节作用等。 本文从当前我国住房公积金制度运行出现的实际问题出发，对其基本属性、制度 安排、作用影响、制度缺陷等进行了全面深入研究和系统客观剖析，在借鉴新加坡中 央公积金制度、德国住房储蓄制度和澳大利亚住房金融制度的成功经验基础上，指出 我国住房公积金制度不应退出历史舞台，而应进一步改革和完善，使其能在更大的范 围内发挥更积极的作用，并提出了有针对性的制度改革建议。 关键词：住房公积金制度保障改革 a b s t r a c t f o rt h ec h i n e s eh o u s i n gf u n dr e f o r m ，i ti sac r u c i a lm e a s u r et o c a r r yo u th o u s i n g p r o v i d e n tf u n ds y s t e m s i n c et h ec i t yo fs h a n g h a it o o kt h e l e a di nh o u s i n gp r o v i d e n t f u n ds y s t e m ，w i t ht h es u c c e s s f u le x p e r i e n c eo fs i n g a p o r e a nc e n t r a lp r o v i d e n tf u n d s y s t e m ，i n19 91 ，t h i ss y s t e mh a sb e e nc o m p l e t e l ye x t e n d e di nc h i n a i nt h ep a s tt e ny e a r s ， h o u s i n gp r o v i d e n tf u n ds y s t e mp l a y sa ni m p o r t a n tr o l ei nd e e p e n i n gh o u s i n gs y s t e m r e f o r m ，p r o m o t i n gd e v e l o p m e n to fp r o p e r t ym a r k e t ，i m p r o v i n ge m p l o y e eh o u s i n gp a y m e n t a n ds o l v i n gt h ec i t i z e nh o u s i n gp r o b l e m h o w e v e r , i nr e c e n ty e a r sh o u s i n gp r o v i d e n tf u n ds y s t e mi sc r i t i c i z e do ni t ss h o r t a g e so f m u t u a l n e s s ，s e c u r i t ya n de q u i t y e x h i b i t i n go nt h en a r r o wb e n e f i to fh o u s i n gf u n d ，l o w f u n de f f i c i e n c y , i n a d e q u a t ea i d so nl o w w a g ea n dm i d d l e - i n c o m ep a y e r sa n dl i m i t e de f f e c t o na d j u s t i n gp r o p e r t yp a y m e n to fa f f l u e n ta n dp o o ra n ds oo n p e rt h ep r a c t i c ep r o b l e m s ，t h i sa r t i c l ef u l l ya n dp r a c t i c a l l ya n a l y s e st h ec h a r a c t e r s ，s y s t e m a r r a n g e s ，e f f e c t sa n dl i m i t a t i o n so fc h i n e s eh o u s i n gp r o v i d e n tf u n ds y s t e ma n dp r o v e s s u g g e s t i o n so ns y s t e mr e f o r m w i t ht h er e f e r e n c e so fs i n g a p o r e a nc e n t r a lp r o v i d e n tf u n d s y s t e m ，g e r m a n i ch o u s i n gs a v i n gs y s t e ma n da u s t r a l i a nh o u s i n gf i n a n c es y s t e m ，a r t i c l e a l s op o i n t st h a tc h i n e s eh o u s i n gp r o v i d e n tf u n ds y s t e ms h o u l dn o tb ea b o l i s h e db u t s h o u l db er e f o r m e da n di m p r o v e d ，i no r d e rt om a k es u r ei tc a ne f f e c tm o r ei nab i g g e r a r e a s k e y w o r d s ：h o u s i n gp r o v i d e n tf u n ds y s t e m s o c i a ls e c u r i t yr e f o r m 目录 1导 仑1 1 1 选题的背景和意义1 1 2 文献综述2 1 2 1住房公积金制度作用显著2 1 2 2 住房公积金制度与建立初衷渐行渐远3 1 3 研究方法与结构安排4 1 4 主要观点与创新之处5 2 我国住房公积金制度概述7 2 1 我国住房公积金制度的产生7 2 2 我国住房公积金制度的发展历程8 2 3 我国住房公积金制度运行现状1 0 2 3 1 我国住公积金制度运行成效1 0 2 3 2 我国住房公积金制度运行中存在的主要问题1 1 3 我国住房公积金制度的理论分析1 5 3 1 住房公积金的基本属性1 5 3 1 1 住房公积金的内涵1 5 3 1 2 住房公积金的特点1 5 3 1 - 3 住房公积金的特性分析1 6 3 2 我国住房公积金的制度安排1 8 3 3 住房公积金制度对社会经济的影响1 9 3 4 住房公积金制度在社会保障中的地位和作用2 0 3 5 我国住房公积金制度缺陷分析2 2 3 5 1 住房公积金制度定位模糊2 2 3 5 1 1 住房公积金制度的性质不明确2 2 3 5 1 2 住房公积金制度的功能不明确2 3 3 5 1 3 住房公积金管理中心定位不清晰2 3 3 5 1 4 住房公积金管理委员会的设置不合理2 4 3 5 2 住房公积金制度实行的范围窄2 4 3 5 3 住房公积金运用不充分，资金沉淀量大2 5 v 3 5 4 住房公积金缴存比例不合理2 6 3 5 5 现行低存低贷的利率政策存在不公平2 6 3 5 6 住房公积金配贷机制不健全2 7 3 5 7 住房公积金增值收益属性不明确2 8 3 5 8 住房公积金沉淀资金投资渠道单一，不利于保值增值2 8 3 5 9 住房公积金制度决策与监管机制不健全2 9 4住房公积金制度的国际比较与启示3 0 4 1 新加坡的中央公积金制度3 0 4 1 1 新加坡中央公积金制度概况3 0 4 1 2 新加坡中央公积金制度的作用3 l 4 1 3 新加坡中央公积金制度与我国住房公积金制度的比较3 2 4 2 德国的住房储蓄制度3 3 4 2 1 政策性住房金融3 3 4 2 2 德国住房储蓄制度的特点3 4 4 3 澳大利亚的住房金融制度3 5 4 4 对我国住房公积金制度的启示3 6 5 完善我国住房公积金制度的政策建议3 8 5 1 完善我国住房公积金制度的必要性3 8 5 2 改进我国住房公积金制度的政策建议3 8 5 2 1明确住房公积金制度定位3 9 5 2 2 调整住房公积金缴存政策3 9 5 2 3 调整住房公积金存、贷款利率政策4 0 5 2 4 住房公积金制度应进一步向中低收入家庭倾斜4 0 5 2 5 明确资金属性，完善增值收益使用政策4 0 5 2 6 扩大使用方向，实现资金充分保值增值4 1 5 2 7 落实住房公积金管理决策和监督机制4 1 参考文献4 2 致谢4 5 在学期间发表的学术论文及研究成果4 6 v i 首都经济贸易大学硕士学位论文( ( 我国住房公积金制度的经济学分析 1 导论 1 1 选题的背景和意义 住房公积金制度是我国在推行住房制度改革过程中，为解决城镇职工住房消费问 题而推行的一项强制性的长期住房储金制度。在计划经济时期我国实行的是与其配套 的福利住房政策，随着社会主义市场经济体制的建立，建立了住房公积金制度，以保 障我国人民尤其是中低收入人群在住房方面的切身利益，并使住宅产业与国民经济发 展良性互动，让住宅产业这个微观经济与国民经济这个宏观经济保持动态平衡，互相 促进。 作为住房实物分配向货币分配机制转换重要形式的基础性制度和核心制度，住房 公积金制度经过十多年的探索实践和制度创新，已经初步形成“单位资助、个人缴存、 互助贷款、廉租保障”的政策体系，在推进我国住房制度改革，加快城镇职工住房建 设，丰富住房融资制度，转变职工住房消费观念，提高住房消费能力，改善广大城镇 居民住房条件等方面发挥了重要作用。 但是在现阶段，住房公积金制度在实施过程中出现了一些问题，如果这些问题得 不到高度重视，并认真加以研究和解决，就会严重影响住房公积金这项全新制度的健 康发展。2 0 0 5 年8 月人民银行( ( 2 0 0 4 中国房地产金融报告和世界银行2 0 0 6 年1 1 月发布的中国经济季报对住房公积金制度的分析，引发了媒体对住房公积金制度 的各种报道和互联网上对住房公积金制度的热议。一些专家学者和关心中国住房公积 金制度的网民纷纷发表意见和建议，对作为住房制度改革重要组成部分的住房公积金 制度进行研究和评判，提出了不少意见和建议。有的认为住房公积金制度不但没有解 决住房因难，反而进一步扩大了城市贫富差距，实际起到了劫富济贫的作用，是为富 人服务的，是垄断行业和其他高收入行业的变相福利等，并进而建议取消住房公积金 制度；也有的认为住房公积金制度在促进住房制度改革，改善城镇职工住房条件、促 进住房消费观念转变等方面发挥了积极作用，虽然实践中暴露出一些问题，但这一制 度是成功的，应该保留，建议重新梳理住房制度改革的思路，改革和完善住房公积金 制度。针对社会上的各种非议，审计署2 0 0 6 、2 0 0 7 年两次组织了对全国大多数城市 住房公积金管理中心进行审计，也指出了其中管理方面和体制方面的问题，引起了中 央领导的高度重视。 近年来，随着我国城镇职工个人工资收入水平的提高，个人住房公积金累计缴存 的金额逐渐增加，这笔资金对于个人来说越来越重要了，加上职工个人对住房公积金 制度的逐步了解，广大缴存职工也越来越关注住房公积金制度的运行情况和运行效 第1 页共4 6 页 首都经济贸易大学硕士学位论文 ( ( 我国住房公积金制度的经济学分析 果，真切希望这一制度能够健康运行，为解决职工基本住房问题切实发挥积极作用。 因此，有必要对住房公积金这一制度实行以来发挥的作用和这一制度的运行机制等问 题进行一些研究，找出这一制度本身存在的问题和运行过程中出现的问题，分析产生 问题的原因，澄清社会上不恰当的议论。同时，我国住房公积金制度本身也需要进行 系统研究，目前我国尚未有专门针对住房公积金制度进行的系统研究，而国外基本上 都有各自住房制度的专门研究，应通过理论联系实际并借鉴国外先进经验，找出对住 房公积金制度今后的发展方向的意见和对这项制度进行改革的政策性建议，为政策制 定者研究制定政策提供参考，使这- n 度的作用和效果得到充分的发挥，让更多的人 理解支持并积极促进我国住房公积金制度健康发展。 1 2 文献综述 当前，随着国家对民生问题的重视和居民购房难问题的突出，各地专家和学者对 住房公积金更加关注，提出了不少观点和意见，综合有以下几类。 1 2 1 住房公积金制度作用显著 1 在我国这些年推行的各项住房制度中，住房公积金制度的成绩相当突出。 该观点指出住房公积金在我国取得了持续而广泛的发展，并援引截至2 0 0 6 年5 月住房公积金的相关数据：归集总额超过1 万亿元，提取总额接近4 0 0 0 亿元，个人 贷款总额超过5 0 0 0 亿元，全国住房公积金累计缴存人数己超过l 亿人，当前实缴人 数6 2 4 5 万人作为论据。 该观点认为，在我国这些年推行的各项住房制度中，住房公积金的成绩相当突出： 其一，参加缴存住房公积金的人数至今已达1 亿，相当于我国城市人口的四分之一。 其二，住房公积金制度建立以来，全国约有3 0 0 0 万职工( 按人数算占城市人口的8 ， 惠及的户数估计要占城市住户的1 5 2 0 ) 通过提取住房公积金和申请住房公积金 贷款，改善了居住条件；同时，累计提供廉租住房建设补充资金3 6 亿元。其三，存 在着巨大的发展空间，存在着“两个提高”潜力，一是随着职工工资的提高而提高， 二是随着住房公积金缴存比例的提高而提高。其四，住房公积金增值部分主要用于廉 租住房，也是一条用之于民的重要措施。此外，推行住房公积金的资金，主要来自个 人缴存和单位缴存。只有由政府开支的职工和少数事业单位人员由政府拨付，政府拨 付的住房公积金还能产生巩固职工( 含少数事业单位人员) 队伍的作用。 2 住房公积金制度尚处于初级阶段，其作用还远未充分发挥。 该观点认为，不能因其实施过程中出现的一些问题，就促其“夭折 。中国青年 报的调查中，5 6 的人仍认为“应该保留，但相关政策需要调整。”世界银行的报告 也指出，中国城镇实行的住房公积金制度可以用来为中低收入群体提供能承受的住房 融资，“但是这需要进行一些改革。该观点指出，我国的住房公积金是在“房改”进 第2 页共4 6 页 首都经济贸易大学硕士学位论文我国住房公积金制度的经济学分析 程中推行的。通过每月缴存住房公积金，不但广泛地推行了个人住房储蓄，还成为一 笔可观的住房社会保障资金，既提高了职工的购房能力，又增加了住房资金的积累， 特别是有利于提供廉租住房建设补充资金，保证了廉租住房制度的建立和正常运行。 同时，住房公积金贷款利息低于商业银行贷款利息，也带有住房社会保障性质，有利 于提高职工的购房能力。住房公积金作为一项新生事物，在成长发展过程中，难免有 些不足，对存在的不足，应引起足够重视，尽快予以解决，但不能以偏概全，更不能 把由于房价过高而导致大多数中低收入职工买不起房的责任，归咎于住房公积金制 度。尚处于“初级”阶段的住房公积金制度，在解决广大中低收入者“购房难”的问 题上其作用还远未发挥，目前应做的是促其健康发展，而不是“夭折。而且住房公 积金作为工资的一定比例反映的缴存额差距问题，覆盖范围问题等都是在收入分配两 极分化、经济结构多元化的背景下出现的，只能在改革中解决。 1 2 2 住房公积金制度与建立初衷渐行渐远 1 住房公积金贷款主要是使收入较高的家庭受益，是“劫贫济富”，住房公积 金的使用与制度设立的初衷背道而驰。 人民银行、世界银行的报告以及中国青年报调查中心的一项调查是此类观点 的主要论据。人民银行的报告指出住房公积金贷款有额度限制，一般较难申请，支持 中低收入职工购房的效果不明显。世界银行的报告称中国的住房公积金贷款主要是使 收入较高的家庭受益，很多低收入的缴存人因为承受能力有限而无法使用住房公积金 贷款，却被迫以低于市场利率的水平进行储蓄，为能够获得贷款的收入较高的家庭提 供补贴。中国青年报调查中心的一项调查，引用的主要数据是5 7 9 的人认为住 房公积金在缓解中低收入者“购房难 方面“没什么帮助 ，认为“非常有帮助”的 仅占4 3 。 对此观点的论述包括：( 1 ) 工资越高，个人按比例扣除的住房公积金越多，单位 缴纳的部分也越多。收入高的职工因为住房公积金账户积累多，获得贷款的机会和能 力强，相应的改善住房条件的能力也强，而收入低的群体因为住房公积金缴存少，甚 至没有缴存，也许根本没有获得贷款的机会，改善住房条件的能力反而更差，这一制 度客观上反而帮助了相对高收入者；( 2 ) 参与住房公积金制度的是正规就业者，本身 就是收入较高的群体，从人口比例上讲，绝对不是“中低收入者”；( 3 ) 住房公积金 的使用与设立的初衷完全背道而驰，离公益方向越来越远，一个公益型融资计划就此 成为高收入者的另一个储蓄库，无法体现缴存住房公积金职工之间互帮互扶的性质， 也使得政府的优惠政策有失公允。 2 住房公积金成为垄断行业的变相福利。 某些媒体的调查、对部分住房公积金缴存人和民众的采访、以及一些专家学者的 说法是此类观点的主要论据。 第3 页共4 6 页 首都经济贸易大学硕士学位论文 我国住房公积金制度的经济学分析 对此观点的论述包括：( 1 ) 一些效益好的电力、通信、煤炭等垄断行业，住房公 积金甚至被当作第二份工资，因为每月住房公积金缴存额比其他行业普通员工当月拿 到手的工资还多，从而使住房公积金成为这些企业工资之外的变相福利；( 2 ) 部分高 收入企业，国家规定的上限没有起作用，利用住房公积金政策，提高其职工的实际收 入，这些行业职工还利用住房公积金避税。 3 住房公积金未解决职工“购房难”，应纳入职工工资。 该观点认为住房公积金应取消，因为广大中低收入者的“购房难”并未因这一推 行十多年的制度而缓解，表明这项制度的作用并不突出；而当年推行住房公积金的两 大原因，即“住房严重短缺”和“工资中住房消费含量过少”，目前己基本解决，因 而认为应取消住房公积金，将之纳入职工工资。 对此观点，批驳者指出，纳入工资不是好办法。目前广大中低收入者还处于收入 相对过低的境地，把只占工资一定比例的住房公积金纳入工资，其绝对数额仍相当低， 很容易被物价上涨所抵消，而住房公积金存在着“两个提高”潜力，其互助性有很大 发挥余地，而且把“购房难”的问题只归咎于住房公积金制度是片面的，住房公积金 制度只能发挥其“份内 的作用，这一问题的解决有赖于各项住房保障制度的协调配 合。 针对当前我国住房公积金制度的各种评论，本文作者认为，之前大多数学者和专 家都是在对这一制度存在的问题上发表自己的看法，由于站的角度不同，有的错误地 把住房公积金制度看成我国住房制度的全部，把我国目前住房中存在的问题一股脑地 算在住房公积金制度头上，把住房公积金制度的功能扩大，这是与个人所处的环境和 掌握资料不同所造成的。有的专家提出的问题确实是我国住房公积金制度存在的问 题，需要加以解决，也有些是制度本身问题，需要对制度进行改革，但大部分的研究 都集中在反映问题和对问题的剖析上，而对问题产生的原因以及住房公积金制度的本 质内容和宗旨并没有进行研究，特别是对如何解决这些问题没有深入进行研究，没有 提出很好的符合当前实际的政策性建议，不但对完善这- n 度没有作用，反而加大了 社会上一些不清楚情况的职工对住房公积金制度的不满，干扰了这项国家法定制度的 贯彻执行。本文作者认为，我国住房公积金制度不仅不应退出历史舞台，反而应该在 更大的范围内发挥更大的作用。为更好地让职工了解住房公积金，对住房公积金制度 运行中存在的问题进行系统的分析，剖析存在问题的原因，在此基础上提出有针对性 的政策建议，促进有关部门及时采取措施，改进和完善住房公积金制度，使其更好地 发挥作用是本文的主要出发点，也是本文所希望达到的目的。 1 3 研究方法与结构安排 本文本着实事求是、理论联系实际的原则，从我国建立住房公积金制度发展至今 第4 页共4 6 页 首都经济贸易大学硕士学位论文我国住房公积金制度的经济学分析 的现实情况出发，指出当前制度所面临的问题，通过定性分析和定量分析相结合以及 历史分析和实证分析，综合运用经济学理论知识，对问题产生的原因以及住房公积金 制度的本质内容和宗旨进行了深入研究，并通过与国外先进住房金融制度的比较与借 鉴，对改进和完善我国住房公积金制度提出有针对性的政策建议。 论文的内容框架如下： 1 导论。主要阐明本文的研究背景与意义、文献综述、文章研究方法和结构安 排、主要观点及创新之处。 2 我国住房公积金制度概述。对我国住房公积金制度建立的背景、发展历程和 运行现状进行阐述，通过数据分析，指出当前住房公积金制度面临的问题。 3 我国住房公积金制度的理论分析。阐述住房公积金制度的理论，包括住房公 积金的基本属性、制度安排、对经济的影响及在社会保障中的地位和作用；重点研究 了我国住房公积金的制度缺陷，系统地剖析了制度存在的问题及问题产生的根本原 因。 4 住房公积金制度的国际比较与启示。借鉴新加坡、德国、澳大利亚等有代表 性的国外住房制度的成功经验，对比我国现行的住房公积金制度，从中找到差距，得 到启示，为解决我国住房公积金制度存在的问题寻求有效的途径。 5 完善我国住房公积金制度的政策建议。综合之前章节的分析，总结本文的研 究结论，给出完善我国住房公积金制度的政策建议，提出有待进一步研究的新课题。 1 4 主要观点与创新之处 本文的主要观点： ( 1 ) 我国住房公积金制度是在住房制度改革中引进的，是一种住房分配制度， 一种住房金融制度，同时也是一种住房保障制度。 ( 2 ) 改革计划经济时期的住房制度，是适应社会主义市场经济住房分配商品化、 市场化和社会化的新的住房制度的需要。住房公积金制度是与社会主义市场经济体制 相适应的、利国利民的、可行的制度。 ( 3 ) 我国住房公积金制度在促进住房建设，提高个人购买住房能力、促进居民 消费结构升级等方面发挥了重要作用。 ( 4 ) 我国住房公积金制度在制度设计上及运行中存在一些缺陷，影响了这一制 度健康发展，需要加以改进。 ( 5 ) 我国住房公积金制度改革的方向是保留该制度，维持制度的基本框架，进 一步完善制度设计，重点向中低收入者倾斜，促进全社会的和谐发展。 本文的创新之处： ( 1 ) 提出应将我国住房公积金制度定位于普遍性基本住房保障制度，明确其普 第5 页共4 6 页 首都经济贸易大学硕士学位论丈我国住房公积金制度的经济学分析 惠性为主、救济性为辅的制度功能定位。 ( 2 ) 针对目前住房公积金制度吸引力不高、参加人数少、覆盖面低的问题，提 出扩大住房公积金的缴存范围，改革现行缴存模式，一方面加大缴存力度，保障用人 单位应缴部分作为住房分配化的部分及时足额缴纳，同时放开个人缴存的限制，允许 职工自愿缴纳，并按照其缴纳住房公积金的余额的一定倍数确定其贷款额度，鼓励职 工自愿缴纳住房公积金，严格按照住房公积金使用规定定向用于住房消费，建立一种 对缴存人更加具有吸引力的制度。 ( 3 ) 针对不同群体住房公积金缴存差异过大造成不公平问题，提出应合理确定 住房公积金缴存额上限和下限，确保住房公积金的公平性与合理性，可根据各城市经 济发展水平和住房价格、收入水平合理确定住房公积金缴存上限和最高、最低缴存比 例，既保障低收入职工的基本住房需要，又限制高收入职工变相获得福利，使这一制 度真正成为城镇职工解决基本住房需求的住房保障制度。 ( 4 ) 针对现行住房公积金低存低贷政策损害缴存人利益的问题，提出平存低贷 的利率确定原则。 ( 5 ) 针对住房公积金沉淀资金较多问题，提出今后可参照社保基金管理模式拓 宽投资渠道，允许对保障性住房建设提供金融支持的建议。 本文的不足之处： 住房公积金制度是一个体系，体系的建设是一个不断完善的过程，牵扯到体系内 外的各个方面。本文的研究是在现阶段的一些研究成果上进行的，还有不够深入的地 方，如对影响我国住房公积金制度长远发展的因素研究还不够，有待今后进一步作出 研究。 第6 页共4 6 页 首都经济贸易大学硕士学位论文 ( ( 我国住房公积金制度的经济学分析 2 我国住房公积金制度概述 我国住房公积金制度是一种移植并改良的住房制度。1 9 9 1 年，上海市借鉴新加 坡的成功经验，率先建立了住房公积金制度，并于1 9 9 6 年出台了全国首部规范的住 房公积金地方性法规一c i ：海市住房公积金条例。这是我国城镇住房制度的历史性 创举，标志着一个由国家支持、单位资助、依靠职工群众自身力量共同解决住房问题 的市场化机制开始逐步形成。此后，住房公积金制度在全国各地开始推广，在解决住 房难问题上，发挥了积极作用。1 9 9 9 年4 月第2 6 2 号国务院令公布了住房公积金 管理条例，进一步将我国住房公积金制度推向法制化、规范化发展的阶段，使之成 为全国性的住房保障制度。 2 1 我国住房公积金制度的产生 我国在建国后较长时间内一直实行住房实物分配制度，住房建设和维修资金绝大 部分由国家和单位负担，住房资金难于实现投入产出的良性循环，住房供需矛盾日益 突出。八十年代后，随着我国经济体制改革的逐步推进，特别是价格改革的实施，开 始改变由国家全部承担所有住房费用的状况，各单位按照国家规定开始通过向职工收 取租金方式来弥补维修资金缺口，此后随着职工生活水平的提高和工资的增长，逐步 提高房屋租金，减少国家用于维修住房的负担，但是由于当时经济体制改革涉及面广， 对国家财力的要求较高，国家财力应付当年住房维修的负担就很重，已无法提供大量 住房建设资金用于建设职工住房，而职工对住房的需求却在日益增加，住房困难的矛 盾突出。在这种情况下，上海市借鉴新加坡的经验，在全国率先实行住房公积金制度， 为全国城镇住房制度改革探索出了一条新路，由于这一制度在国家投入不多的情况下 较好地解决了上海市职工的住房困难，较好地解决了住房制度改革中资金严重短缺的 问题，并很快在全国推广。 建立住房公积金制度的具体背景条件如下： ( 1 ) 传统的住房制度其特征是低货币工资、高实物福利，货币分配比例大大低 于实物分配所占工资总额的比例。由于职工原有的工资只包含部分住房消费因素，切 断了实物福利住房分配可能的职工，在被迫由住宅流通市场中寻找住宅时，将面临经 济承受能力的挑战。 ( 2 ) 改变住房分配机制，使住房消费从近乎无偿的方式引入一种明确的由个人 支付的机制，如果没有处理好原体制下已获公有住房与未获公有住房职工在进入新体 制时起点获益公平的问题，容易引起一部分居民不满，甚至引发社会震荡。这个房改 第7 页共4 6 页 首都经济贸易大学硕士学位论文 ( ( 我国住房公积金制度的经济学分析 历史遗留问题是个极其复杂的公平问题，要妥善处理已获公有住宅居民对其住宅产权 的补偿与未获公有住宅居民的补贴等一系列矛盾。 ( 3 ) 在住房改革前中国城镇居民的人均居住面积，从建国初期的4 5 胛，逐渐 下降到1 9 7 7 年的不足4 r 。城镇居民居住条件的不断恶化，使得住宅改革面临着解 决两个矛盾的任务：一方面要迅速动员资金，增加住宅投资，改善居住条件；另一方 面要调整各种制度，理顺资金循环渠道。往往由于前一任务更为紧迫，致使政府只能 在旧体制框架内动员资金进行投资，结果越来越多的新房不断进入旧体制中，给进一 步改革带来更大的困难。 ( 4 ) 住房问题不仅仅是个经济问题，而且是个社会问题，不仅要考虑转变机制 以增进效率，也要顾及改善中低收入阶层的居住问题以增加公平。尤其是住宅被看成 是一种具有消费正外部性的公益品，推行住宅自有化，促进社会稳定，有利于构建渐 进改革的有效支撑空间。 ( 5 ) 如果推进住宅自由化是住房改革目标体系中的一个组成部分，资金积累和 金融机构支持就成为房改的约束因素。由于住房是建设周期长、成本费用高，使用时 间长、资金占用量大的商品，无论是个人买房还是建房，都需要有金融的支持。而我 国住宅融资重点过去一直是开发商，个人远未成为住宅融资的中心，发展我国的住宅 金融，也是住房制度改革必须重视的问题。 住房公积金制度使住房制度改革在满足上述背景前提下前行一步。首先，住房公 积金制度的建立提高了居民工资中住房消费因素的比重，增强了居民的住房支付能 力，可以为住房新体制奠定基础。其次，住房公积金制度所归集的长期、稳定的资金 可以为住宅建设和流通提供资金支持。第三，推行住房公积金制度并配合切断住房实 物福利分配，实行货币化分配，只要持续时间较长，职工进入住房新体制起点公平问 题会逐渐消失。第四，住房公积金制度在不增加财政负担的情况下，建立起了政策性 住房抵押贷款制度。 目前，住房公积金制度己逐步在全国各地建立、发展起来，并已成为我国社会保 障体系的重要组成部分。 2 2 我国住房公积金制度的发展历程 我国的住房公积金制度从起步试点至今，经历了以下不同的历史阶段： ( 1 ) 1 9 9 1 年5 月一1 9 9 4 年6 月，住房公积金制度试点阶段。 1 9 9 1 年5 月，上海实施了“建立公积金，提租发补贴，配房买债券，买房给优 惠，建立房委会”五位一体的住房制度改革方案。上海先行探索建立住房公积金制度 有着一定的社会经济原因，住房曾是该市“天字第一号 难题，既要加快住房建设步 肖文海，完善住房公积金制度的理论与实践，中国财政经济出版社，2 0 0 8 9 第8 页共4 6 页 首都经济贸易大学硕士学位论文 ( ( 我国住房公积金制度的经济学分析 伐，缓解住房紧缺矛盾，又要提高职工支付能力，逐步推进自住其力，需要的是一种 制度创新。将建立住房公积金作为房改核心环节是房改思路的重大调整，为从根本上 解决住房问题提供了新的选择。鼓励职工买房，实现自住其力，必须提高职工支付能 力，但限于财力和各项制约因素，职工工资不可能迅速地大幅度地提高，只能通过长 期积累。住房公积金一半须从职工工资中提取，表示个人对住房应有合理负担，由于 其占工资比例较低( 当时为单位和个人各5 ) ，不至于影响职工基本生活，并且因同 时有单位出资为职工缴存的另一半，职工是受益的，因此为职工普遍接受。1 9 9 2 年 以后，江苏、天津、浙江、北京等地也相继建立了住房公积金制度。 ( 2 ) 1 9 9 4 年6 月一1 9 9 6 年8 月，住房公积金制度建立阶段。 上海、江苏等地的成功探索为全面建立住房公积金制度提供了经验。1 9 9 4 年国 务院发布关于深化城镇住房制度改革的决定( 以下简称决定) ，紧紧抓住了住 房公积金这个核心环节，实现了住房制度改革上的重大转变。决定明确，建立住 房公积金制度，发展住房金融和住房保险，建立政策性和商业性并存的住房信贷体系。 所有行政和企事业单位及其职工均应按照“个人存储、单位资助、统一管理、专项使 用”的原则交纳住房公积金，并对住房公积金的缴存、使用、列支办法和监督等作了 原则规定。随后，财政部、国务院房改领导小组和中国人民银行联合发布了建立住 房公积金制度的暂行规定，为推行住房公积金制度提供了政策保证。其间，除西藏 外的3 0 个省、自治区、直辖市相继建立了住房公积金制度。 ( 3 ) 1 9 9 6 年8 月一1 9 9 9 年4 月，住房公积金制度发展完善阶段。 住房公积金制度全面建立后，随着归集资金量的增长，迫切需要加强规范化管理， 桂林、宜昌、徐州等城市开始住房公积金规范化管理试点。针对住房公积金发展过程 中存在的问题，1 9 9 6 年8 月国务院办公厅转发了国务院房改领导小组关于加强住 房公积金管理的意见，明确了住房公积金管理的若干基本原则，包括住房公积金不 纳入财政预算外管理，实行“房委会决策、中心运作、银行专户、财政监督”的管理 原则。此后，各地按照意见要求逐步规范了住房公积金管理。上海、天津等地先 后制定实施了住房公积金管理的地方性法规，国务院也开始了住房公积金立法工作。 ( 4 ) 1 9 9 9 年4 月之后，住房公积金制度步入依法规范管理新阶段。 住房公积金在转换住房机制、提高职工住房支付能力上发挥了越来越重要的作 用。1 9 9 9 年4 月3 日，国务院发布住房公积金管理条例( 以下简称条例) ，在 总结住房公积金发展实践的基础上，确立了住房公积金的法律地位和运行的基本原 则，标志着住房公积金依法管理新阶段的到来。条例规定，所有国家机关、国有 企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其它城镇企业、事业单位及其 在职职工都应参加住房公积金制度。 第9 页共4 6 页 堇苎丝鲞墨墨查! 堡主兰堡垒查! 墨璺堡壁垒堡垒墅堡箜丝鎏堂坌堑1 2 3 我国住房公积金制度运行现状 我国住房公积金制度从建立至今，特别是近几年来有了很大的发展。对住房再生 产的发展提供了有效的支持，在支持中低收入者解决住房困难方面，发挥了较大的积 极作用，对我国城镇住房消费保障制度的建设和完善发挥了独特的作用。另一方面， 由于住房公积金制度本身设计所存在的一些不够完善的地方，加上运行环境不是很理 想，在实施过程中并没有达到预期的目的，也产生了一些问题。 2 3 1 我国住房公积金制度运行成效 我国住房公积金制度自运行以来，为中低收入家庭改善住房条件提供了强有力的 金融支持。 住房和城乡建设部公布的统计数据显示： 截至2 0 0 7 年末，全国住房公积金累计缴存总额为1 6 2 3 0 亿元，比上年末增长 2 7 9 2 ( 其中当年缴存额3 5 4 2 9 2 亿元，比上年增加6 1 5 0 2 亿元，增幅2 1 0 1 ) 。 缴存余额为9 6 0 5 1 l 亿元，比上年末增长2 2 0 3 。实际缴存职工人数为7 1 8 7 9 1 万 人，比上年末增加2 7 1 0 5 万人，增幅为3 7 7 。累计提取额为6 6 2 5 1 9 亿元，占住 房公积金缴存总额的4 0 8 2 ( 其中当年提取额为1 8 0 8 7 8 亿元，占同期缴存额的 5 1 0 5 ，提取额比上年增加4 9 2 3 1 亿元，增幅为3 7 4 0 ) 。截至2 0 0 7 年末，累计为 8 3 0 0 4 万户职工家庭发放个人住房贷款8 5 6 5 9 0 亿元，比上年末增长3 4 5 9 9 6 ( 其中 当年为1 5 4 0 5 万名职工发放个人住房贷款2 2 0 1 5 7 亿元，占当年缴存额的6 2 1 4 ， 同比增加4 3 6 3 3 亿元，增幅为2 4 7 2 ) 。个人贷款余额为5 0 7 4 3 3 亿元，比上年末 增长3 3 3 7 ( 历年住房公积金运行状况参考图2 1 和图2 2 ) 。 匦三囹 图2 1 历年住房公积金缴存情况示意图 删i 1 ri _l 舯0 2 年拥年a 0 0 4 年舶年加年拥0 7 年 图2 2 历年住房公积金贷款情况示意图 住房和城乡建设部，2 0 0 7 年全国住房公积金缴存使用情况，- w m o h u r d g o v c n ，2 0 0 8 3 1 3 第l o 页共4 6 页 堇塑垒查堡墨垄兰堡主兰竺垒查! 塑里垡星坌墼全型堕竺丝堕兰坌堑1 2 3 2 我国住房公积金制度运行中存在的主要问题 自2 0 0 2 年国务院修订住房公积金管理条例并颁发国务院关于进一步加强 住房公积金管理的通知以来，按照该条例和文件要求，各地对住房公积金管理体制 和机构进行了调整，在健全决策体制、加强规范化管理等方面取得了显著成效。但就 全国而言，当前各地住房公积金制度运作和发展，仍然面临如下问题亟待解决。 ( 1 ) 住房公积金制度覆盖率较低，覆盖面较窄 尽管截至2 0 0 7 年年末，全国住房公积金缴存人数为7 1 8 7 9 1 万人，比2 0 0 6 年增 长了3 7 7 ，但是与住房公积金管理条例规定的覆盖城镇在职职工的要求相比， 仍然差距较大。原因一是部分国有企业和事业单位职工因改制脱离出公积金体系，原 来建立了住房公积金制度的职工因身份的改变而停缴了住房公积金。二是部分外商投 资企业、城镇私营企业及其他城镇企业，由于种种原因不愿为职工缴纳住房公积金。 三是部分单位实行对所谓编制内的正式员工缴纳住房公积金，而对聘用的员工则不予 缴纳住房公积金。 与此同时，城镇个体工商户、自由职业人员、外来进城务工人员、在城市有固定 工作的农民工等群体还没有纳入住房公积金制度之中。 ( 2 ) 住房公积金资金效率有待进一步提高 2 0 0 7 年，住房公积金使用率( 个人提取总额、个人贷款余额与购买国债余额之和 占缴存总额的比例) 为7 4 5 8 ，住房公积金运用率( 个人贷款余额与购买国债余额之和 占缴存余额的比例) 为5 7 2 4 ，沉淀资金为2 1 8 6 5 5 亿元，沉淀资金占缴存余额的比 例为2 2 7 6 。 住房公积金使用方式单一是造成资金效率不高的重要原因。目前，住房公积金资 金除少量用于购买国债外( 2 0 0 7 年购买国债余额为4 0 5 7 6 亿元，占住房公积金缴存余 额的比例为4 2 2 ) ，大部分用于发放个人住房贷款。由此又进一步形成住房公积金 使用的公平问题，即在高收入者与低收入者群体之间，前者有能力购房，成为公积金 贷款的主要受益者；而后者由于无能力购房，既不能享受公积金贷款的优惠利率，也 难以提取使用住房公积金，同时还要以较低利率强制储蓄承受利息损失。 ( 3 ) 住房公积金制度发展呈现地区性与阶段性的不平衡现象 2 0 0 7 年年末，东、中、西部地区实际缴存职工人数分别为3 5 6 7 6 3 万人、1 9 8 2 2 4 万人和1 6 3 8 0 5 万人，分别比上年末增长4 8 9 、4 1 9 和1 5 5 。2 0 0 7 年的缴存额 分别为2 1 3 5 2 4 亿元、7 0 8 0 7 亿元和6 9 9 6 1 亿元，同比分别增长1 7 9 6 、2 2 和 3 0 1 8 ；当年发放个人贷款额分别为1 3 9 8 7 4 亿元、3 9 7 4 7 亿元和4 0 5 3 7 亿元，同比 分别增长1 6 7 8 、1 7 3 1 和7 7 3 。尽管中西部地区的缴存额和发放贷款额的增长 速度较快，但从总量上看与东部地区差距较大( 参考图2 3 和图2 4 ) 。 住房和城乡建设部，2 0 0 7 年全国住房公积金缴存使用情况，w 删m o h u r d g o v e n ，2 0 0 8 3 1 3 第l l 页共4 6 页 首都经济贸易大学硕士学位论文誓我国住房公积金制度的经济学分析 单位：亿元 簟位：亿元 同：司 i - 中堆厦l i ! 璺曼些l