（城市规划与设计专业论文）北京地区小城镇规划实施评价研究.pdf

摘要 摘要 小城镇规划实施评价是小城镇规划评价体系中的一个重要环节，目前我国无 论是现行的法律法规还是对小城镇规划评价体系的研究往往把重点放在小城镇 规划的编制评价体系的研究，而对小城镇规划实施的评价体系的研究重视程度不 够。当前规划实施项目受关注程度上升、近期建设与远期建设矛盾的激化、规划 的不确定性的复杂背景为小城镇规划实施评价体系的研究带来了新的机遇。 本论文研究正是出于对这种机遇的把握，首先从小城镇规划实施体系的相关 概念入手，对近小城镇和规划实施的概念进行了详细的论述；并结合国内外已有 的相关背景研究，通过小城镇规划实施评价的内容选定、小城镇规划实施评价的 权重确定、小城镇规划实施评价的等级打分评定的研究，以此来构建一整套切实 可行的评价体系。具体来说，就是以小城镇规划总体目标的实施情况作为切入点， 将小城镇物质形态空间发展作为小城镇总体规划实施评价体系构建的重要组成 部分，结合其他空间及公众因素来共同构建小城镇总体规划实施评价体系。 最后，运用初步建立的小城镇总体规划实施评价体系和小城镇总体规划实施 评价的等级标准，选择延庆县康庄镇进行实证研究。一方面，本文对康庄镇现状 城镇建设用地数量、结构、空间布局等进行定性以及定量的研究，分析揭示现状 城镇建设用地的基本状况；另一方面运用定量及定性相结合的方法对康庄城镇总 体规划的实施情况作全面和客观的评析。 关键词：小城镇；规划实施：评价体系 a b s t r a c t a b s t r a c t p l a n n i n gt h ei m p l e m e n t a t i o no ft h ee v a l u a t i o no fs m a l lc i t i e sa n dt o w n sa r es m a l l t o w n si nt h ee v a l u a t i o ns y s t e mf o rp l a n n i n ga ni m p o r t a n tp a r t ，w h e t h e ri ti sc h i n a s e x i s t i n gl a w sa n dr e g u l a t i o n so rt h ep l a n n i n go ft h ee v a l u a t i o ns y s t e mo fs m a l lc i t i e s a n dt o w n sa r eo f t e nt h es t u d yo fs m a l lc i t i e sa n dt o w n st of o c u so nt h ee s t a b l i s h m e n t o f - e v a l u a t i o ns y s t e mf o rp l a n n i n gr e s e a r c h ，a n dp l a n n i n gt h ei m p l e m e n t a t i o no ft h e s m a l lt o w n so ft h ee v a l u a t i o ns y s t e mo fr e s e a r c hi m p o r t a n c en o tg of a re n o u g h t h e c u r r e n tp l a n n i n gt h ei m p l e m e n t a t i o no ft h ep r o j e c ti n c r e a s e dt h ee x t e n to fc o n c e r n ，t h e r e c e n tc o n s t r u c t i o no ft h eb u i l d i n ga n dl o n g - t e r mi n t e n s i f i c a t i o no fc o n t r a d i c t i o n s ， p l a n n i n gu n c e r t a i n t yf o r t h ec o m p l e xb a c k g r o u n do fs m a l lt o w np l a n n i n gs t u d yo ft h e i m p l e m e n t a t i o no fe v a l u a t i o ns y s t e mh a sb r o u g h tn e wo p p o r t u n i t i e s r e s e a r c hf o rt h i sp a p e ri st og r a s pt h i so p p o r t u n i t y , f i r s to fa l l ，s m a l lt o w n p l a n n i n gr e l a t e dt ot h ei m p l e m e n t a t i o no ft h es y s t e mc o n c e p t ，t h es m a l lt o w n sn e a r t h ei m p l e m e n t a t i o no ft h ec o n c e p ta n dp l a n n i n ga r ed i s c u s s e di nd e t a i l ；a n da th o m e a n da b r o a da n dh a v et h er e l e v a n tb a c k g r o u n dr e s e a r c ht h r o u g ht h ee v a l u a t i o no fs m a l l c i t i e sa n dt o w n sp l a n n i n gt oi m p l e m e n tt h ec o n t e n t so ft h es e l e c t i o n ，i m p l e m e n t a t i o n o ft h ee v a l u a t i o no fs m a l lc i t i e sa n dt o w n sp l a n n i n gt od e t e r m i n et h ew e i g h t ，s m a l l c i t i e sa n dt o w n sp l a n n i n gt oi m p l e m e n tap o i n t sa s s e s s m e n to ft h el e v e lo fe v a l u a t i o n r e s e a r c h ，i no r d e rt ob u i l das e to fp r a c t i c a le v a l u a t i o ns y s t e m s p e c i f i c a l l y , as m a l l t o w np l a n n i n gi st h eo v e r a l lo b j c c t i v eo ft h ei m p l e m e n t a t i o na sas t a r t i n gp o i n t ，t h e m a t e r i a lf o r mo fs m a l lt o w n si ns p a c ed e v e l o p m e n ta st h eo v e r a l lp l a n n i n go fs m a l l c i t i e sa n dt o w n st oi m p l e m e n tt h ee v a l u a t i o ns y s t e mt ob u i l da ni m p o r t a n tc o m p o n e n t o ft h ec o m b i n a t i o no fo t h e rf a c t o r so fs p a c ea n dt h ep u b l i ct o g e t h e rt ob u i l dc i t i e sa n d t o w n so v e r a l lp l a nf o rt h ei m p l e m e n t a t i o no fe v a l u a t i o ns y s t e m f i n a l l y , t h eu s eo ft h e o r e t i c a la n dm e t h o d o l o g i c a ls t u d y o ft h ei n i t i a l e s t a b l i s h m e n to ft h eo v e r a l lp l a n n i n go fs m a l lt o w n sa n dc i t i e sa n dt o w n st o i m p l e m e n t t h ee v a l u a t i o n s y s t e m ， e v a l u a t i o no ft h eo v e r a l l p l a n f o rt h e i m p l e m e n t a t i o no ft h eg r a d i n gc r i t e r i a ，s e l e c tt h ec o u n t yt o w n ，c u l t u r ea n ds p o r tt o c a r r yo u te m p i r i c a lr e s e a r c h o nt h eo n eh a n d ，t h i sa r t i c l eo nt h es t a t u so fu r b a n c o n s t r u c t i o na n dc u l t u r et o w nl a n d ，s t r u c t u r e ，s p a t i a ld i s t r i b u t i o n ，s u c ha sq u a l i t a t i v e a n dq u a n t i t a t i v er e s e a r c h a n a l y s i sr e v e a l st h es t a t u so fu r b a nc o n s t r u c t i o nl a n di nt h e b a s i cs i t u a t i o n ；o nt h eo t h e rh a n d ，t h eu s eo fac o m b i n a t i o no fq u a n t i t a t i v ea n d q u a l i t a t i v em e t h o d st ok o n gc h o n gu r b a nm a s t e rp l a nf o rt h ei m p l e m e n t a t i o no f c o m p r e h e n s i v ea n do b i e c t i v ea s s e s s m e n t k e y w o r d s ：s m a l lt o w n s ；p l a n n i n gi m p l e m e n t a t i o n ；e v a l u a t i o ns y s t e m 独创性声明 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其 他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得北京工业大学或其它教育 机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何 贡献均己在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 关于论文使用授权的说明 2 0 0 9 0 5 本人完全了解北京工业大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有 权保留送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅；学校可以公布论文的全部 或部分内容，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。 ( 保密的论文在解密后应遵守此规定) 梭奎 日期：2 鲤里：q 5 第1 章绪论 1 1 研究背景 1 1 1 北京地区小城镇规划的新要求 随着2 0 0 8 奥运的完美闭幕，全世界的目光都被“新北京”所展现出来的良 好风貌所吸引：良好的城镇建设、优秀的管理能力、友好的人民群众，以及转型 中的人民政府。可以说，当代中国社会最深刻的两个主题就是转型与发展。我们 北京的目标则是“在转型中发展，在发展中转型”3 。“十一五”期间社会需求 进入多元化、品质化、差异化阶段，未来北京地区小城镇的建设之路该如何走下 去，这一问题现实地摆在了我们面前。 为了使首都建设适应经济全球化与社会主义市场经济体制建设的要求，政府 职能转向的导向和目标，就是要由原先的经济建设型转向“公共服务型”乜1 ，要 求政府各职能部门的角色必须彻底从审批型转向服务型，从发展型转向监管型， 并在转变政府职能的基础上进一步推进政府效能建设。 面对北京各级政府的职能转变，北京地区小城镇规划部门的职能定位与小城 镇规划行业发展必须尽快顺应政府职能战略性转变的要求。随着政府职能的结构 性调整与地方政府制度创新的进一步深化，可以预见，小城镇规划必将成为北京 地区小城镇各级政府履行职能的最重要管理手段之一。因而，有必要按照公共政 策的属性改革和建构小城镇规划。规划部门应成为政府实施宏观调控、参与资源 配置、为个体社会成员提供公共产品的重要公共部门；小城镇规划应成为公共服 务型政府提供公共政策与公共服务的重要依据与手段。 1 1 2 法规中小城镇规划实施评价的地位 为了规范城镇规划编制工作，提高城镇规划的科学性和严肃性，根据国家有 关法律法规的规定，城镇规划编制办法自2 0 0 8 年1 月1 日起实施。城镇规 划编制办法第十二条，明确规定城镇人民政府提出编制城镇总体规划前，应当 对现行城镇总体规划以及各专项规划进行总结，对基础设施的支撑能力和建设条 件作出评价；针对存在的问题和出现的新情况，从土地、水、能源和环境等城镇 长期的发展保障出发，依据上位规划，对城镇的定位、发展目标、城镇镇功能和 空间布局等战略问题进行前瞻性研究。 为了加强城镇规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济 社会全面协调可持续发展，中华人民共和国城乡规划法已由中华人民共和国 第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议于2 0 0 7 年1 0 月2 8 日通过， 北京t 业大学t 学硕j j 论文 自2 0 0 8 年1 月1 同起施行。中华人民共和国城乡规划法第十条，特别明确了 国家鼓励采用先进的科学技术，增强城乡规划的科学性，提高城乡规划实施及监 督管理的效能。 研究城镇总体规划实施评价是为城镇总体规划实施总结提供理论、方法、程 序上的依掘，可使总结客观公j 下和便于公众参与，也使总结程序化、科学化，为 城镇总体规划编制工作提供良好的基础和思路成为当日订迫切需要解决的问题。 1 1 3 小城镇规划实施的新思考 在北京地区高速发展的小城镇化浪潮中，小城镇发展面临的大环境时刻发生 着变化，其中有一些是可以预料到的，但更多的是无法预测到的变化。这些充满 了不确定因素的变化对城镇规划的编制和实施提出了一定的要求。这些不确定因 素主要包括：经济市场化因素；社会多元化因素；政治民主化因素；信息网络化 因素等。 原有规划的编制和实施在这样的不确定环境下面临着重大的挑战，政府、市 民、开发商等对规划存在着不同层面的不满。基于这样的环境变化，不但原有小 城镇规划编制方法要有所突破，改变以往自上而下的规划编制方法，要以市场为 导向，尝试当前时代发展要求的规划编制方法。同时要求原有规划在实施过程中 能够充分适应这一变化，规划实施过程不能僵化，要以环境变化为前提，及时进 行调整。在规划实施评价中也需要区分不确定性因素对于实施结果的影响，提出 正确合理的评价结果。 1 2 国外相关规划实施评价理论方法与研究 国外城镇规划实施评价领域的研究，主要始于对规划方案本身及其决策技术 手段的评价，这些评价研究的主要内容是关于规划方案尤其是规划所安排的内容 的合理性的评价。评价内容中最为典型的是建立在w 1 e o n t i e f 理论基础上的投入 产出分析法( c o s t b e n e f i ta n a l y s i s ) 、n l i c h f i e l d 的规划平衡表( p l a n n i n gb a l a n c e s h e e t ) 和m h i l l 的目标达成矩阵( g o a l sa c h i e v e m e n tm a t r i x ) 等。 2 0 世纪5 0 年代以来，随着系统方法在城镇规划中运用的逐步成熟，应用经 济学、政策科学等学科的兴起，以及人们对城镇规划本身存在问题的不断批评， 有关城镇规划的评价研究得到了广泛的开展。3 1 这一时期，城镇规划实施评价从最初的规划方案评价阶段逐步发展到对城镇 规划实施过程及其效果的评价。在诸多国外相关评价理沦的研究成果中，形成几 种不同的评价方法。其中a w i l d a v s k y 的评价研究忽略规划实施过程中外部环境 第1 章绪论 的不确定性，他设想使评价程序绕开复杂多变的实施环境而在形式上显得非常完 美。但是，在现实中由于不可能将不确定性与规划本身完全分离，从而导致该规 划评价程序缺少实际的操作意义，以至于他的研究被学者a l e x a n d e r 和f a l u d i 形 容为类似一个“稻草人”。 城镇规划实施评价理论从2 0 世纪7 0 年代丌始，有了新的发展。以d a v i d h a r v e y 为代表的激进的政治经济学学派秉承了现代城镇规划的基本理念，更为 注重从价值判断层面对规划进行评价。1 他们认为对于规划的评价，尤其是对规 划实施的评价应首先弄清规划的价值取向问题，即规划的利益主体是谁。在确定 价值取向前提下，进而弄清楚规划的正当性、公平性和社会性等问题，否则评价 的效果将会适得其反。他们认为，规划实施的首要标准应当始终是公f 与理性， 同时这也是对规划实施进行评价的首要标准。他们的研究只注重对规划意识形态 塑造的历史过程的理解，而并不关心规划编制过程中的成功与失败。1 9 8 9 年，a l e x n d e r 和f a l u d i 针对规划实施评价研究缺少整体性、系统化的理论框架的 现状，提出了所谓的p p i p 评价模型( p o l i c y p l a n p r o g r a m m e i m p l e m e n t a t i o n ) 哺1 。 这一模型的评价否定了城镇规划实施评价领域中结果决定一切的评价方式，强调 对规划过程的评价更为合理。他们还提出，要根据规划运作的实际特征，分别设 立政策( p o l i c y ) 、规9 1 ( p l a n ) 、程序或项目( p r o g r a m m eo rp r o c e s s ) 哺1 三类从抽象到 具体、从一般到特殊的评价要素，并依此选择不旧的标准和评价方法进行评价研 究。1 9 9 2 年，m c l e u g h l i n 通过对澳大利亚墨尔本市发展以及城镇规划在此过程 中的作用的研究，认为如果要全面地对规划实施进行评价，就必须建立一个城镇 究竟是怎样运作的知识框架，即空间政治经济学的框架，仅仅依赖于建立在技术 体系上的专业技术手段是远远不够的h 1 。p a t s yh e a l e y 关于城镇规划评价的研究 则是直接以规划实践为基础而展开的睛1 。 1 9 9 6 年，e t a l e n 在对众多关于规划评价的研究文献进行综述的基础上作了 个全面的阐述阳1 。他将规划评价划分为规划实施之前的评价，即规划方案的评价、 规划文本的评价；规划实践的评价，即规划行为的研究、规划过程和规划方案的 影响、规划实施结果的评价、政策实施分析。e t a l e n 还对各阶段评价的研究内 容和研究方法进行了相关的探讨。他的研究为人们全面认识规划评价及不同类型 评价可运用的方法提供了一个基本框架。 国外有关城镇规划实施决策理论方而的研究指出，城镇规划目标的实现，需 要以正确合理的决策为基础。以美国的规划实践来看，城镇规划的实现仅靠规划 文本或规划图纸是不够的，实施规划的主要手段是依靠城镇建设法规及规划政 策。具体的规划措施、用地性质的变更、城镇发展方向的确立、道路走向及宽度 的规划措施应在政策指导下确立和制定。而每个具体的规划措施背后，自有其隐 北京t 业大学t 学硕f ：论文 含的决策取向。 1 3 国内相关规划实施评价理论与研究 城镇规划的本质意义在国内规划界讨论已久，通常的理解为：城镇规划是为 了实现城镇发展的社会、经济、文化和环境的综合长远发展目标，通过制定未来 城镇空间发展的战略和借助合法权威对各种城镇资源( 包括自然资源和社会资源) 进行合型的配置，以引导、调节和控制城镇发展的时空程序的一种社会活动过程。 目前学术界认为城镇规划是国家宏观调控手段、政策形成和实施的工具、未来城 镇空可构架0 。 原中华人民共和国城市规划法施行十多年来，我国的城镇规划不断向规 范化、法制化方向迈进。但是，城镇规划是一门实践性很强的学科，在规划的编 制、审批利实施管理过程中所暴露出的种种问题引起了社会各界的普遍关注，也 引发了学术界的热烈讨论和深刻反思1 。 目前，我国城镇规划领域中的各类法律、法规、编制规范等基本是针对城镇 规划编制与管理等方面的要求而设定的，缺少针对城镇规划实施及评价领域的规 范标准，使得规划在实施过程中产生的偏差不能及时发现，其结果也不能进行分 析与评判。 近年来，我国的城镇规划工作者对有关城镇总体规划的理论和方法作了较为 深入的研究，规划的理论和方法渐趋成熟，很好地指导了规划的编制工作。比较 而言，目前对城镇总体规划实施的研究，尤其对城镇总体规划实施评价这一环节 关注的还很不够。 我国对于规划的评价工作主要是规划实施之前的评价，由相应的政府主管部 门组织，邀请相关部门的专家组成评审委员会，并依据各自的评审材料对规划纲 要和规划编制成果进行评审。而对于城镇规划实施的评价也只是停留在对规划实 施部分效果的评价，以成绩论述为主，并且基本上也是在组织修编规划的过程中 作出的较为笼统的评价结论，其表述仅是简略的、定性的并不对城镇规划实施机 制作更深入的评述。 已有的国内城镇规划实施评价相关的理论研究注重于城镇规划实施政策层 面的研究，雷翔的走向制度化的城市规划决策对城镇规划的决策问题进行了 较全而、系统的分析研究2 1 。他认为城镇规划决策环境是多方面的，有着许多 不确定的因素。使得城镇规划决策的理论与实践产生了脱节。在这样的现实背景 下，雷翔从三个方面阐述了城镇规划决策机制问题。首先，在计划经济向市场经 济转型过程中，影响城镇规划决策的社会原因是由于市场经济下各种利益团体的 第1 章绪论 形成及其利益和价值取向的多元化，迫使城镇政府在运用城镇规划手段平衡和协 调各利益集团利益的过程中，承担着比计划经济体制下更为艰难和复杂的决策职 能，作者充分探讨了这种转变过程对城镇规划决策的深刻影响。其次，在我们城 镇建设取得巨大成绩的同时，也产生了目标与效果的偏差。由于城镇规划与城镇 建设之间产生脱节，城镇规划目标与实施效果存有一定差距。这罩既有城镇规划 目标定位不准的原因，也有决策执行的偏差，还有实施能力的局限。但这些都与 决策失误密不可分。最后，作者从提高决策者素质、构建制度、完善机制、改善 环境等多个方而来论述如何减少和避免城镇规划决策过程中的失误。 张兵的城市规划实效论，从那论和实践两方面对城镇规划实效进行了阐 述。许重光、陈贞的从公共决策的角度看规划评价，以公众的角度看待城镇 规划。张庭伟的城市发展决策及规划实施问题，对城镇规划决策与实施过程 中产生的问题进行了探讨。孙施文的城市总体规划实施政策的理性过程，将 城镇总体规划实施政策的形成划分为两种不同的类型：一种是在城镇总体规划编 制的过程巾制定的，这一类政策一般都是比较广泛的，在规划实施过程中具有普 遍性；而另一种规划实施政策形成的途径是在规划实施的过程中实现的。这类政 策针对规划实施过程中出现的问题而专门制定，这时，所制定的政策往往更为具 体，更具有操作性。后一类政策的制定研究对城镇规划实施更具有指导意义。 1 4 国内主要城市规划实施的实践 目前，国内小城镇规划实施的成熟案例相对匮乏，原因是多方面的。一方面 是由于我们小城镇规划实施的评价体系建立和研究力度相对国外有不足之处；另 一方面是对小城镇的规划实施评价体系的效益产出与投入比相对较低，无论是政 府还是规划界对小城镇的规划实施评价的研究投入的研究力度还是不够。而相对 的，国内一些主要城市的规划实施情况开展工作相对较早，研究的借鉴意义也相 对较大。 1 4 1 广州市城市总体战略规划实施情况 为适应市场经济体制、城镇快速发展等新的社会经济发展形势，广州市建立 了城镇规划实施评价制度，在战略规划框架下，每隔五年进行“大评价”，在此 基础上制定近期建设规划，每年进行“小评价 ，在此基础上每年又分别制定下 一年度城镇规划实施计划，滚动推进规划实施。 2 0 0 0 年9 月，广州市着手开始战略规划的编制工作，同时开展了多专题的 深化研究。并用1 0 个月时间编制完成了战略规划。 2 0 0 3 年1 1 月1 7 1 9 同广州市人民政府组织召开丁“广州市城镇总体发展战 北京t 业大学t 学硕l ：论文 略规划实施总结研讨会 ，再次邀请了参加2 0 0 0 年“广州市城镇总体发展战略规 划研讨会”的吴良镛院士、周干峙院士等全国著名专家学者以及原规划编制单位 对上轮城镇总体发展战略规划的实施情况提出意见。 广州市在国内第一个开展城镇战略规划工作，再开先河进行战略规划实施总 结评价，是国内城镇的一个创举也可能是建立新的规划体制的一个启发i t s ) 。 在评价内容上，针对城镇战略规划编制过程中的最重要问题，即城镇空问布 局、城镇功能定位、城镇经济社会发展等方面进行了现场考察与调研，并将规划 编制三年后的实施情况与规划编制目标进行了对比分析，探讨原规划对城镇经济 社会发展的指导作用。同时对原规划编制过程中存在的不足和实施过程中发现的 新问题提出了意见和建议。在评价方法上，以定性描述为主主要是对城镇战略 规划提出的一些宏观发展方向进行把握程度的抽象判断，为将来城镇发展提出战 略性指导。 广州市城镇总体战略规划实施总结评价是一次具有广泛参考价值的规划实 施总结工作为下一阶段城镇总体规划的进一步丌展和规划的有效修编提出了建 设性思路。这种滚动式推进，将战略规划变成行动计划，并在实践中落实，阶段 性总结又体现了城镇规划重在过程的理念。广州的实践在国家城镇化发展方向取 得了历史性的突破性进展制，促进了国内城镇规划制度创新，带动了国内城镇战 略规划研究，为我国规划体制的进步完善作出了贡献。 1 4 2 深圳市城市总体规划实施情况 基本情况：深圳是个被规划界誉为“基本按规划建成的城市 。在2 0 0 1 年初， 深圳市有关部门对1 9 9 6 年编制，并实施了五年的城市总体规划组织开展了检讨 和调整工作，并在2 0 0 1 年底基本完成相关研究工作。 主要工作内容：深圳城市总体规划实施评价工作是作为1 9 9 6 年城市总体规 划的第二个近期建设即“十五”计划的配套和深化而开展的，其内容主要有以下 几个方面。 对1 9 9 6 年编制的城市总体规划实施情况的检讨与评价。主要包括政府在规 划实施过程中各项决策的基本作用；城市总体规划规实施过程中的绩效以及评 价；城市总体规划实施过程中的偏差分析；在下一个近期建设规划中要注意的问 题等。 对下一轮城市近期建设规划编制的指导。针对深圳外部发展环境与机遇、自 身发展趋势与制约因素，从产业布局、城市空间拓展与重构推进城市化、生态环 境保护、区域合作等方面提出未来五年的建设策略。并在与发改委及其他部门和 第1 章绪论 各级政府部门沟通协商的基础上，将市、区各部门在“十五 时期内确定的重大 建设项目在城市空间布局中予以落实。并提出项目调整、补充和完善的意见。在 此基础上，建立近期建设项目库，包括公共服务设施、交通设施、市政基础设施 等。 对规划实施机制与政策保障措施的探讨。依据城市发展的阶段性目标和建设 时序，选择规划期内的重点发展区域，对不同地区采取不同的发展策略。着重探 讨有利于城市总体规划实施的具体可操作手段提出保障近期建设规划实施的多 项政策建议。 1 4 3 天津市城市总体规划实施情况 天津市城市总体规划实施回顾过程，是以滚动编制近期规划的形式加以完成 体现的。具体做法是，在城市总体规划确定的发展方向和发展目标下，以上年编 制的近期规划为基础，结合城市发展的新形势每年编制新一轮的近期建设规划。 新一轮近期建设规划的编制，以解决实际问题为重点，通过对上一轮近期建设规 划实施情况的不断反思与总结，对规划实施和编制过程中的不足之处提出改进措 施。适时调整和完善今后五年的城市建设思路与项目安排等内容，合理设置近两 年建设用地的数量与位置，提出近期建设的主耍项目、建设范围和建设步骤。制 定好后三年建设汁划，着力强化规划的引导与调控作用。 1 5 研究意义 1 5 1 提供较完整的评价方法 首先，任何评价都是建立在一定的价值观基础上。而小城镇规划涉及小城镇 的方方面面。不同的机构、阶层、团体和个人会有着不同的价值取向。价值观制 约着规划师对规划的编制，同时也制约着公众对规划的接受程度，这就使得规划 评价面临着多方面的考虑。 其次，由于小城镇规划的实施建设直观地反映在小城镇各类用地数量、结构 及空间分布对比的变化上，改变着小城镇总体形态和功能结构。因此本研究试图 重新审视规划的价值取向，选取多个因子运用定量测算、市民稠查、部门访谈等 方法，建立科学评价体系和评价办法多方位、多角度地全面评价小城镇总体规划 实施情况，充实和完善小城镇规划理论和方法。 1 5 2 提供典型范例 由于我国小城镇规划和建设任务重，在我国的小城镇规划研究中，对规划的 北京t 业大学t 学硕f ：论文 实施的具体评价研究开展较少，本次研究试图在此领域进行有益的探索。考虑到 北京小城镇发展速度加快，规划修编频率高，研究选取北京延庆县康庄镇为个案 研究基本单位。本文研究的实证对象具体，操作性强，研究成果面向解决实际问 题，研究建立的评价体系应用面广，为北京同类小城镇规划实施研究提供了一个 典型范例。同时研究成果对现阶段北京地区快速城镇化的规划建设实践具有积极 的借鉴意义。 1 6 研究的主要内容 本文研究基本内容框架分为三个部分：规划实施的理论与方法研究；规划实 施评价体系的实证研究；规划评价体系的应用说明。 1 6 1 理论与研究方法 首先，本文在分析我国小城镇规划发展过程中的宏观背景，梳理目前小城镇 规划实施过程中存在的问题的基础上，明确了规划实施研究的理论和实践意义及 迫切性。其次，对国内外相关规划实施评价的理论与方法的近期研究和实践进行 系统综述，在把握小城镇总体规划特点的基础上，从有利于提高规划编制质量和 规划成果可实施性的角度出发，以规划目标实施情况、空间组织与布局情况、公 众满意度评价三个领域衡量小城镇总体规划实施效果，建立关于小城镇总体规划 实施评价的指标体系，构建小城镇总体规划实施评价的等级标准。 这一内容既是本文研究的核心内容也是本文研究的主要创新点。研究结果 将为合理、客观评价小城镇总体规划实施状况提供一套评价系统，也为以后进行 该方面的相关研究提供一定的理论依据和借鉴。 10 6 2 实证研究 由于小城镇规划的实施建设直观地反映在城镇各类用地数量、结构及空间分 布对比的变化上，改变着城镇的总体形态和功能结构。因此，评价小城镇规划的 实施效果也必然要求对小城镇上述情况有一个全方位的把握。 本文运用理论和方法研究中初步建立的小城镇总体规划实施评价体系和小 城镇总体规划实施评价的等级标准，选择延庆县康庄镇进行实证研究。一方面， 本文对康庄镇现状城镇建设用地数量、结构、空间布局等进行定性以及定量的研 究，分析揭示现状城镇建设用地的基本状况；另一方面运用定量及定性相结合的 方法对康庄城镇总体规划的实施情况作全面和客观的评析。 第1 章绪论 1 6 3 应用说明 本文所构建的小城镇规划实施评价体系应用前的难点之一就是制定评价的 标准问题。没有合理的评价标准那么规划实施评价的合理性就无从谈起。就小城 镇总体规划实施评价本身而言，主要是针对规划目标值和实际效果之间的评判以 两者之间简单的吻合程度作为评分的标准有利于消除过多的影响因素。将规划目 标价值的合理性的探究作为规划实施的机制研究进行阐述。采取这样的评价方 法，可以较为直观地得到评价结果，同时，评价结果在一定程度上具有参考价值。 另一个难点就是很难完全规避不确定因素对评价结果的影响。小城镇总体规 划在实施过程中遇到的现实情况十分复杂，规划在编制过程中虽然对各个目标都 提出了明确的指标，然而规划与实际建设之间确实存在偏差。这种现象是多因素 共同作用的结果，它产生存规划编制，规划审批、规划实施和规划管理的各个环 节中，我们通常将规划失效过多的归咎于规划编制的失误，而忽略了规划在整体 过程中出现的不确定因素的影响。 1 7 论文框架 本次研究在前期准备与调查研究的基础上主要围绕三个层次展丌：第一层次 为评价体系构建、评价标准的制定和评价方法的选取；第二层次着重针对康庄镇 镇域规划目标实施、空间组织与布局、公众满意度评价三方面内容进行评价，寻 求规划实施偏差并进行分析；第三层次是在规划实施偏差分析的基础上探究偏差 产生机制。研究的论文框架如图1 1 所示。 曩论框架褫獭惨l宴证研究寻事儡善隧黝渗 机理撂室 图1 - 1 研究框架示意图 北京t 业人学t 学硕l ：论文 f i g 1 1t h es t r u c t u r eo ft h i ss t u d y 1 0 第2 章小城镇规划实施问题 第2 章小城镇规划实施问题 2 1 实施结果与目标偏差较大 从信息论的角度看，小城镇规划编制与实施过程实质上是小城镇规划相关信 息的收集、集合、处理、加工、存储、输送和控制的过程。当今世界，在以信息 技术为代表的科技革命浪潮推动下，世界政治、经济、文化正步入全球化时代。 在信息通讯发达、世界市场体系逐步建立的今天，小城镇规划编制与实施决策考 虑的变化因素越来越多。决策者必须综合考虑社会、政治、经济、环境等一系列 因素，在此基础上作出j 下确决策。 正是因为这种复杂和多变的大环境加大了规划编制的难度，几乎所有的小城 镇规划问题都与信息有关。然而由于信息的不对称和规划审批环节的漫长，使得 规划编制周期加长。同时由于信息变化太快，使得规划编制在审批完成之时，现 实形势与规划之时相比往往又发生了变化。根据“蝴蝶效应”理论，这种变化必 然会造成一系列的联动变化。规划编制的前提与环境发生了变化，必然使得规划 实施的结果偏离原有规划目标。有时，由于在规划编制过程中充分考虑了这种弹 性变化余地，使得规划实施结果与目标偏离较小；而更多的是，由于变化的不确 定性和突然性，使得规划在实施过程中往往显得难以适应这种变化，造成了规划 实施结果与目标偏差较大，规划又有了修编的需要。 2 2 主体多元化的利益矛盾 改革开放以来，随经济体制向市场经济体制的转轨，小城镇建设速度明显加 快，建设投资主体由单纯国家、地方投资向国家、地方、企业、海内外融资等多 元、多层次的渠道转变，小城镇利益分配关系也随之向国家、集体、个人利益分 离的趋势转变。 市场经济的重要特征之一是各类规划主体在追求利益的最大化，小城镇规划 的核心问题也体现在协调利益的问题上。在各利益主体追求自身利益最大化的过 程中，势必会对其他群体造成伤害。当各利益主体之间呈现出一些不健康的特征， 且理应“中立”的规划师受到利益“磁性”的强烈吸引倒向社会强势群体一侧， 这种情况下技术性的指导显然力不从心。这就需要通过制定相应的法律、法规和 相关政策，调整完善城镇规划机制来解决，通过机制协调使政府、市场和公众三 者之间的关系健康互动，在三者力量制衡的前提下，使小城镇规划工作更公正、 更科学。嵋3 北京t 业大学t 学硕- 1 论文 n nn nn iii 2 3 规划实施缺乏系统性、科学性和规范性 小城镇规划实施缺乏系统性、科学性和规范性主要表现为以下三个方面： ( 1 ) 缺乏系统的规划实施反馈环节 规划实施过程中缺乏必要的反馈环节和反馈机制。小城镇规划实施的对象由 于利益主体多元化而呈现复杂的社会属性，这些属性量化困难，又带有不确定性、 非技术性、模糊性等特点，因此在决策初期评价其成功得失就显得较为困难。而 进入实施阶段后，可以有一系列行动和一系列更具体的、更有针对性的方法加以 表达和说明，并逐步落实到物质环境的建设上，最终反映出规划制定对小城镇建 设和小城镇发展的影响效果。这样就需要在实施阶段对这些实施效果加以分析， 就可以及时对最初的规划制定决策过程进行调整，为下一次的规划制定和实施提 供反馈意见，做出更科学、更合理的决策o 然而，目前小城镇规划制定是：“从 政府到规划部门都在编制各种各样的规划，但事后真正严谨、可靠的实际评价却 极少去做。无论旧的规划实施效果如何，新的规划总是源源不断地推出。”n 叫缺 乏反馈使规划制定和实施失去了及时调整、总结，不断充实、完善的机会。 ( 2 ) 缺乏科学的规划实施决策 目前我国小城镇规划实施决策失误一般体现在以下方面：首先在于目标确定 的错误。例如，小城镇定位、定性、定向不准是不少小城镇总体规划的共同问题。 在我国小城镇发展过程中，有些小城镇努力扩大镇区人口规模；有些城镇为了追 求城镇形象，不顾客观条件，盲目建设超过实际需求的大型基础设施和公共设施，o 有些小城镇缺乏对城镇资源、社会经济、区位条件的综合考虑和准确分析，忽视 小城镇发展的内在规律，简单地把某一个或某些条件主观地认定为小城镇发展的 唯一决定因素，等等。 其次小城镇规划决策往往在选择实现小城镇规划目标的途径、方式、步骤和 行动纲领上发生错误。这一方面是因为在决定目标时缺乏合理性，另一方面是由 于决策实施的能力达不到目标要求或者选择了不恰当的途径和方式。”州 ( 3 ) 缺乏规范性规划实施程序 对规划实施程序缺乏一定的规范性。决策过程往往缺少系统、周密的调查研 究。小城镇规划领域的某些决策，往往不遵守小城镇规划的理念、体系、程序、 方式，不遵守发现问题一确立目标一调查研究一制定方案一分析判断一方案选优一贯彻 执行的科学程序，而是某些领导出于政治或经济上的需要，先得出结论，然后要 求规划技术部门去论证，从而造成了小城镇规划实施决策的失误。 第2 章小城镇规划实施问题 2 4 规划实施体制的缺陷 我国的现行行政管理体制中干部人事变动较为频繁。这对小城镇的规划实施 建设来说，有两方面明显的不利：一是容易从树立个人政绩出发，产生各种小城 镇建设中的攀比行为、短期行为。二是容易形成“半拉子”工程。小城镇建设拓 展的思路往往随着领导人的更替而改变，一项建设工程往往久拖不能竣工，形成 不了效益，一种风格往往会中途夭折，或被另以种思想挤占，形成不了特点，导 致小城镇建设的无序和散乱，规划在此已无所作为。另外，当前一般的小城镇缺 乏专门的规划实施组织管理和监督机制，由于小城镇建设管理机构体制不统一、 不健全，严重影响了小城镇规划工作的f 常运行。6 2 5 评价体系缺位 虽然城镇规划编制办法明确了规划实施评价的规定，但目前国内小城镇 规划理论界和实际工作中尚未建立一套系统的评价体系和方法，以至于小城镇规 划组织编制主体( 政府和城乡规划主管部门) 、委托编制单位( 专家或技术人员) 和社会对许多问题缺乏正确认识。例如，已编制的规划成果的质量如何，小城镇 规划在实施过程和小城镇发展过程中究竟发挥了什么作用，这种作用的效果如何 等，这些认识直接影响并决定小城镇规划在社会中的地位和作用。而就小城镇规 划本身而言，通过规划实施评价不仅可以全面地考量规划实施的效果，有效地检 测、监督已定规划成果与现实条件的符合性以及实施过程和实施效果，并且在此 基础土形成相关的信息反馈机制，可以为下一轮规划编制和相关政策制定以及规 划实施管理制度的形成提出修正、调整建议，使小城镇规划系统进入良性循环。 因而，在现代小城镇规划的运作体系中，我们必须给规划实施评价以足够的重视， 使其成为不可或缺的组成部分，贯穿于小城镇规划的整个过程。 第4 章小城镇规划实施评价实证研究 第3 章小城镇规划评价体系的构建 3 1 评价体系构建的基本思路 考虑到现有小城镇总体规划实施评价难以丌展的状况，在小城镇总体规划 实施评价体系的构建过程中试图提出一系列容易量化的指标来表征纷繁多变的 城镇总体规划实施效果。小城镇总体规划是以物质空间为载体，涉及社会、经 济、生态等多方面因素的物质性规划。本文试以小城镇规划总体目标的实施情 况作为切入点，将小城镇物质形态空问发展作为小城镇总体规划实施评价体系 构建的重要组成部分，结合其他空问及公众因素来共同构建小城镇总体规划实 施评价体系。 3 2 评价体系构建的原则 小城镇总体规划实施是一个动态发展过程，综合评价实际上是一个多目标 决策问题。一方面，要考察小城镇总体规划本身是否具备了指导宏观层面的小 城镇总体发展和控制，以及引导微观层面具体项目建设的能力，另一方面，要 衡量实际发展与规划目标之间产生各种偏差的程度。偏差是多种因素综合影响 作用的结果，由偏差入手寻查影响因素，进而寻求解决偏差问题的途径和方法， 对规划与实施系统进行及时和必要的修正是研究的主要目的。为此，在实际评 价操作过程中，必然要分析、权衡各个规划目标领域和各项具体指标。在规划 评价领域和指标的选取上主要考虑以下原则： 3 2 1 规划目标实施与空间调整的主原则 小城镇总体规划涉及内容繁多，其评价体系的构建难以涵盖其所有方面。 对于规划实施机制、措施和管理方面的评价工作更是难以定量考核。因此，在 本次规划实施评价体系中以规划目标实施情况为主要评价载体将小城镇规划实 施机制等政策层面的评价内容建立在小城镇空间发展评价的基础上，通过对具 体实例的评价研究，分析其小城镇规划实施过程中的发展机制。 3 2 2 可比性原则 小城镇总体规划实施评价领域和目标要尽可能具有一定的可比性，否则难 以判断不同时