（工商管理专业论文）中国电力工业市场化改革模式研究.pdf

中国电力工业市场化改革模式研究 研究生：杨高导师：余珊萍东南大学 摘要 由于电力工业规模经济的属性和产供销瞬时平衡的行业特点，长期以来，各国都将 电力行业作为自然垄断行业。垄断经营几乎成为各国电力工业发展初期的共同模式。绝 大多数国家都是采用的国家垂直垄断电力行业或者政府垂直管制电力行业的管理模式， 然而随着经济的高速发展，这种垄断经营模式越来越阻碍电力工业的可持续发展。进入 2 0 世纪7 0 年代以后，随着网络经济学的诞生，美国经济学家用其理论成果研究和分 析了电力工业的改革，提出了电力系统网络开放和引进新的参与者的构想。i l 】各国经济 学家也都在研究自然垄断理论和市场化理论，指出了电力工业改革的必要性。电力工业 改革理论研究的进一步完善，为电力工业改革奠定了理论基础，科学技术的发展为电力 工业的改革创造了技术条件。于是电力市场化改革在世界范围内兴起，打破垄断、引入 竞争、提高效率成为改革的主要目标，各国也纷纷对本国的电力工业从结构、竞争、管 理三方面采取了多种模式的改革。电力市场化改革的根本目的，是在一个国家的电力工 业中引入市场竞争机制，使电力作为商品的特性能够得到充分的体现。 电力市场化改革是世界电力改革的共同趋势，也是我国电力改革与发展的必然选 择。如何适当的引入竞争，有效地推行市场化的改革，满足我国电力供应的需要，提高 效率，使我国电力工业可持续发展是一个值得研究的问题。本文首先从经济学角度分析 了电力市场化改革的理论依据，在对国内电力市场化改革进行总结分析的基础上，运用 市场经济理论从电力市场特性、形态和现行电力工业体制缺陷、政府与市场的分工方面 对我国电力工业市场化改革进行了分析，讨论电力行业引入竞争的几种模式，并通过美 国加州电力供应危机的案例分析借鉴国际先进经验，结合我国电力工业的特点，提出我 国电力市场化改革的模式，并对电力监管等策略和对策进行了初步研究。希望本文的研 究能为进一步加快我国电力工业市场化进程提供参考。 关键词：电力；市场化；改革；模式 s t u d y o nm a r k e t i z a t i o nr e f o r mo fe l e c t r i c p o w e r i n d u s t r y i nc h m a g r a d u a t e ：y a n og a o s u p e r v i s o r ：y us h a n - p m g s o u t h e a s tu n i v e r s i t y a b s t r a c t i ti st h es c a l ee c o n o m ya n dt h ei i 塔t a n tb a l a n c eb c l 阳彻s u p p l ya n dd e m a n di ne l e c t r i c p o w e ri n d u s t r yt h a tm a l ( et h ei n d u s t r ya n a t u r a lm o n o p o l yf o ral o n gt i m e m o n o p o l yn e a r l y b e c o m e st h eu n i f o r mm o d e li nt h ee a r l ys t a g ed e v e l o p m e n to f e l e c t r i cp o w e ri n d u s t r yi nm a n y c o u n t r i e s m o s tc o u n t r i e sa d o p te i t h e rt h es t a t ev e r t i c a lm o n o p o l ym o d e lo rt h eg o v e r n m e n t v e r t i c a lg o v e r n a n c em o d e li nt h ee l e c t r i cp o w e ri n d u s t r y b u tw i t ht h es p e e d yd e v e l o p m e n to f t h ee c o n o m i e s t h em o n o p o l ym a n a g e m e n tm o d e lh a sb e c o 圮a no b s t a c l eo ft h es u s t a i n a b l e d e v e l o p m e n to ft h ee l e c t r i ci n d u s t r y a r e rt h e1 9 7 0 s ，a l o n gw i t ht h eb i r t ho fn e t w o r k e c o n o m y , a m e r i c a ne c o n o m i s t su s e dt h e i rt h e o r i e st os t u d yt h er e f o r m a t i o no ft h ee l e c t r i c i n d u s t r y , a n dp u tf o r w a r dt h ec o n c e p t i o nt h a tw a st 0o p e ne l e c t r i cp o w e rn e t w o r ka n d i n t r o d u c en e wp a r t i c i p a t o r s t h r o u g hs t u d y i n gn a t u l _ a lm o n o p o l yt h e o r y , e c o n o m i s t si nm a n y c o u n t r i e sh a v ep o i n t e do u tt h en e c e s s i t yo fr e f o r m a t i o ni ne l e c t r i cp o w e ri n d u s t r y t h e i m p r o v e m e n to fr e f o r m a t i o nt h e o r yi nt h ee l e c t r i ci n d u s t r y s e t st h ef o u n d a t i o nf o rt h e r e f o r m a t i o n , w h i l et h ed e v e l o p m e n to ft h es c i e n t i f i ct e c h n i q u e sc r e a t e st h et e c h n i c a l c o n d i t i o n sf o ri t t h er e a l i t yi st h a tm a r k e t i z a t i o nr e f o r m si ne l e c t r i ci n d u s t r ys p r a n gu po v e r t h ew o r l dw h i c hh e l dt h ep r i m a r yp u r p o s e st ob r e a k d o w nm o n o p o l y , i n u o d u c ec o m p e t i t i o n m e c h a n i s m , a n di n c r e a s ee f f i c i e n c y t h er e f o r m a t i o ni nm a n yn a t i o n sb r o u g h ti nc h a n g e st o t h r e ea s p e c t ss u c ha st h es t r u e t o r e ，c o m p e t i t i o n , m a n a g e m e n to f t h ei n d u s t r y t h ef u n d a m e n t a l a i mo fm a r k e t i z a f i o nr e f o r mi ne l e c t r i ci n d u s t r yi st oi n t r o d u c ep r o p e rm a r k e tc o m p e t i t i o n m e c h a n i s mi n t on a t i o n a le l e c t r i cp o w e ri n d u s t r y , i no r d e rt h a tt h ec h a n k t e f so f e l e c t r i c i t ya sa k i n do f c o m m o d i t yw i l lb ef u l l ye m b o d i e d e l e c t r i cp o w e rm a r k e t i z a t i o nr e f o r mi st h et r e n do fe l e c t r i cr e f o r m a t i o ni nt h ew o r l d , 8 0 i sc h i n a t h e r e f o r e h o wt 0b r i n gi np r o p e rc o m p e t i t i o nm e c h a n i s m , a n dc o n s t a n t l yp u s h f o r w a r de f f e c t i v em a r k e t i z a t i o nr e f o r ma st os a t i s f yt h ed e m a n d so f e l e c t r i cp o w e rs u p p l y , a n d t op r o m o t et h ee f f i c i e n c yo fe l e c t r i cs u p p l y , a n dt om a l 【ee l e c t r i cp o w e ri n d u s t r yi n0 1 1 1 c o u n t r ys t r i d ei n t ot h er o a do fs u s t a i n i n gd e v e l o p m e n ti sap r o b l e mt h a td e s e r v e ss t u d y i n g n f i r s t l y , t h ep a p e ra d d r e s s e st h et h e o r e t i c a lf o u n d a t i o nf r o mt h ee c o n o m i cp e r s p e c t i v e t h e n t h ep a p e ra n a l y z e st h ec a u s co fm a r k e t i z a t i o nr e f o r mi no u re l e c t r i cp o w e ri n d u s t r y t h e a n a l y s i si sc a u g h tt h r o u g hf r o mt h ef o l l o w i n gs i d e s ，t r a i t so ft h ee l e c t r i cp o w e rm a r k e t , d e f e c t i o n so ft h ec u r r e n ti n d u s t r ys y s t e m , t h ed u t y - d i v i s i o nb c t 3 e e nt h eg o v e r n m e n ta n dt h e m a r k e t o nt h eb a s i so fa b o v ea n a l y s i s 。t h ep a p e rp r o b e si n t os e v e r a lm o d e l sa b o u th o wt o b r i n gi nc o m p e t i t i o nm e c h a n i s m ac a s ea b o u tt h ee l e c t r i cp o w e rc r i s i si nc a l i f o r n i a , u s ai s a l s og i v e nh e r e i e a r m gf r o mt h ea d v a n c e de ) q 痢e n c ea l o n gw i t ho u ru n i q u et r a i t s ，am o d e l s u i t a b l et oo u re l e c t r i cp o w e rm a r k e ti sb r o u g h tf o r w a r d m e a n w h i l e ，t h ep a p e rm a k e sa l l e l e m e n t a r yr e s e a r c h0 1 1t h es 血a t e g i e sa n dt a c t i c so fs u p e r v i s i o n0 1 1t h ee l e c t r i cp o w e ri n d u s t r y t h ea u t h o rh o p e st h a tt h ep a p e rw o u l dm a k ec o n l r i b u t i o nt oa c c e l e r a t i n gt h em a r k e t i z a f i o n c o u r s eo f o t we l e c l r i cp o w e r i n d u s t r y 1 1 1 东南大学学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表 或撰写过的研究成果，也不包含为获得东南大学或其它教育机构的学位或证书而使用过 的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并 表示了谢意。 研究生签名： 二妇日 期：p 厶m 以 东南大学学位论文使用授权声明 东南大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆有权保留本人所送交学位论文的 复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本人电子文档的内 容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可 以公布( 包括刊登) 论文的全部或部分内容。论文的公布( 包括刊登) 授权东南大学研 究生院办理。 研究生签名：秘导师签名：纽日期： 东南大学硕士学位论文第一章导言 第一章导言 1 1 论文的研究背景 1 1 1 中国电力发展历史 新中国成立以来，我国电力工业取得了举世瞩目的成就，连续多年平均每年都以1 0 以上的速度发展，到2 0 世纪末，年发电量仅次于美国，居世界第二位，在很大程度上 解决了工业和居民用电短缺的问题。特别是改革开放以来，我国的电力工业发展更加迅 猛。至2 0 0 5 年底已实现了5 1 7 亿千瓦的总装机容量。预计从今年往后每年将新增装机 7 0 0 0 万千瓦左右，发电装机和发电量增长率居世界前列。 1 1 2 电能是重要能源 纵观当今的社会和经济发展，一个突出特点，是电力的使用已渗透到生产、生活、 经济等社会的各个领域。电能具有便于转换、能高度集中和无限划分、清洁干净、易于 控制、可大规模生产和远距离输送等多方面特性，一个国家、地区电力的发展和应用程 度，即电气化程度是衡量其社会现代化水平高低，以及物质文明和精神文明程度高低的 重要标志。 2 1 特别是在进入以信息、电子、生物技术为代表的信息、网络、经济时代， 电力将发挥其他形式能源所无法替代的作用，社会对电力的依赖程度越来越高，对电力 供应的数量和品质的要求也越来越高。这一点从加州电力危机给美国经济带来的巨大负 面影响就可以看出。 3 1 1 1 3 电力能源工业与经济、社会发展不协调的现状 目前，中国是世界上继美国之后最大的电力消费国，而且电力需求还在不断增长。 尽管我国电力发展很快，总体上对国民经济的支撑保障作用不断增强。但还只是在低水 平下的用电供求平衡。伴随经济的发展和居民生活水平的提高，电力短缺时有发生。“电 荒”不断出现，据统计，2 0 0 3 、2 0 0 4 年出现全国性缺电，2 0 0 5 年，发电能力快速增长， 电力供需紧张形势虽有所缓和。但季节性和区域性的电力短缺局面经常出现，2 0 0 5 年 1 - 4 月份在电力需求旺盛和枯水期水电供应不足等因素影响下，有2 6 个省级电网出现拉 闸限电，2 0 0 6 年的电力需求同比增长达到1 1 3 。而就目前的供电形势来看，电力供 应无论是从量上还是从质上都不能很好地适应社会需求，缺电影响了部分居民的生活， 缺电也制约了某些地区经济发展。在缺电的同时，局部地区还有窝电现象发生，造成了 能源的浪费和电力企业效益的低下。 东南大学硕士学位论文第章导言 电力供应不协调现象的发生，本质上是由落后的电力工业体制造成的。由于电力生 产方式、生产过程和使用方式的特殊性，使其长期处于垄断生产、垄断经营状态。随着 市场经济体制的建立，电力能源的垄断经营模式已不能适应经济发展的需要，现行电力 工业的种种弊端逐渐暴露出来，主要表现在高度垄断的经营体制、低下的生产效率和过 n 1 低的资金利润率。一随着经济全球化的迅猛发展，越来越多的国家逐渐认识到，电力工 业的市场化改革已成为适应经济全球化不可避免的选择。 1 2 本文研究目的和研究对象及主要内容 由于电力工业在国民经济中的重要性和特殊性，以及人们以前对其自然垄断地位的 认同，使得电力工业的改革进展缓慢。本文研究的目的就在于总结前人对电力工业在理 论研究上的突破，分析电力工业的现状和目前主要存在的问题，提出我国电力体制改革 的目标和模式，打破垄断，建立电力市场，以市场的手段来调节电力市场供应，从而避 免高度垄断带来的弊端。转变电力管理机制，核心问题在于引入竞争机制。重点研究在 哪些领域或者哪些环节引入竞争机制，采取什么样的竞争模式。使电力能源管理更有效 地适应我国经济建设和发展的需要。尽可能降低改革风险。本文的结构安排如下： 第l 章导言 第2 章电力工业市场化改革的理论分析 第3 章世界电力市场化改革的经验比较 第4 章中国电力工业市场化改革模式研究 第5 章中国电力工业市场化改革策略与措施 第6 章结论 1 3 研究方法和创新点 对电力产品和体制特征进行经济学剖析，为引入竞争模式提供理论支持。在对电力 市场特性、形态和现行电力工业体制缺陷、政府与市场的分工进行系统分析的基础上， 进一步通过美国加州电力供应危机的案例分析，对比美国、英国、澳大利亚等国外的电 力市场化改革的成败，借鉴国际先进经验，总结分析几年来的电力改革的成功经验和存 在不足，用市场经济的理论分析电力经营中的实际问题。结合我国电力工业的特点，提 出我国电力市场化改革的模式。并阐述我国电力市场化改革的策略和措施。 东南大学硕士学位论文 第二章电力工业市场化改革的理论分析 第二章电力工业市场化改革的理论分析 经济学是电力市场化研究的理论基础。根据经济学原理，“市场分为完全竞争市场 和不完全竞争市场，不完全竞争市场又分为垄断市场、寡头垄断市场和垄断竞争市场。 完全竞争市场资源的配置效率最高，其次是垄断竞争市场、寡头垄断市场，效率最低的 是垄断市场。竞争能够有效发挥市场机制的作用，没有竞争，市场信号就会失真，资源 配置就会呆滞，行业发展缓慢。在电力行业根据不同时期特点，实行竞争是提高资源配 置效率的根本途径。嘲 2 1 电力工业的市场特性 科学地分析和判断电力行业的自然特性及市场特性，是形成科学的电力工业市场化 改革模式，产生具体的改革行动的认识基础。电力产品具有一般商品的共有的特征外， 还具有其特殊性，它不能大规模储存，产供销瞬时完成；由发电、输电、供电和用电构 成的电力系统在技术上是一个有机的整体，不能分割；电力工业是国民经济的基础产业， 为了保障国民经济的有效运行和人民正常的生活秩序，必须保证电力系统的高可靠性、 高安全性：在同一个地区不可能为了竞争而建设平行的二套输电、供电网络；电力行业 的资金密集、技术密集的特点决定了其自然的高市场进入壁垒，其竞争的不充分性是自 然产生的。传统上电力是典型的自然垄断性产业，因此我国从建国开始一直沿用垂直一 体化的管理模式，采用公用事业的垄断经营模式与公有制产权形式模式，属于市场调节 范畴之外的行业。嘲 由于电力工业规模经济的属性和产供销即时性的行业特点，垄断经营几乎成为各国 电力工业发展初期的共同模式。绝大多数国家都是采用的国家垂直垄断电力行业或者政 府垂直管制电力行业的管理模式，然而随着国民经济的高速发展，自然垄断管理已阻碍 经济发展。 2 1 1 自然垄断理论的发展为电力产业打破垄断、引入竞争机制提供了理论依据 长期以来一般都认为电力行业作为一个自然垄断行业具有明显的规模经济性，即在 一定的产量范围内企业的平均成本会随着产量的增加而不断降低，从而由一个企业大规 模生产比两个或两个以上的小企业同时生产相同数量产品会更有效率。但自2 0 世纪7 0 年代以来，自然垄断理论研究获得了新的进展。指出了传统自然垄断理论认识的局限性， 东南大学硕士学位论文第二章电力工业市场亿改革的理论分析 鲍默尔、潘萨和威利格用成本劣加性重新定义了自然垄断。他们认为，即使企业处于规 模不经济阶段，只要由一个企业生产仍比由两个或更多个企业生产成本低，那么该企业 仍具有自然垄断性，这就预示着超过一定规模后，自然垄断将不复成立，这为水平竞争 ( 地区间竞争) 提供了理论依据。 2 1 2 市场容量和范围的扩大使电力工业不再具有垄断性 经济学理论告诉我们，一个产业的自然垄断结构能否成立，或者说一个产业应该由 一家大厂商来独占还是由多家厂商共同生产，取决于该产业内厂商的平均成本曲线和整 个产业需求曲线间的关系。如果使平均成本达到最低的厂商产量水平相对于市场规模而 言比较大，该产业就具备自然垄断的技术基础：反之，随着市场容量和范围的扩大，使 平均成本达到最低的厂商产量水平相对于扩大了的市场规模而言比较小，该产业就具备 多家企业竞争的技术基础。所以，在行业技术水平不变的情况下，市场规模扩大可以使 自然垄断行业成为竞争性行业。我国电力市场规模现已居世界第二位，显然市场规模的 扩大己使电力企业的垄断经营低效。r 7 1 2 1 3 发电、售电环节不再具有自然垄断特性 电力系统从物理形态和功能上来看，是紧密联接在一起的整体，具有不可分割性； 从功能上看，各个部分承担着不同的功能，是可分割的；从经济属性和市场属性看，电 力行业中不同的层面和生产环节具有完全不同的垄断性和竞争性。具体地说，发电环节 已经完全不具备自然垄断的特性。根据世界银行研究显示，发电环节表现为极高的竞争 潜力和极少的公共服务义务，是典型的竞争品；输电和配电环节因其网络经济性表现为 一定的规模经济效应及生产安全、管理上的协同性，决定了其相对的自然垄断特性；售 电( 供电) 环节事实上是一种纯商业行为，也不具有垄断特性，通过恰当的制度安排完 全可以引入竞争。这就为电力行业发电、输电、配电、售电四个环节的垂直分离，引入 竞争提供了一定的理论依据。由此可见电力工业改革理论研究的迸一步完善，为电力工 业改革奠定了深厚的理论基础，科学技术的发展为电力工业的改革创造了先进的技术条 件。【8 】 2 2 中国电力工业的市场形态 尽管我国电力工业早已实行了多家办电的改革，发电市场基本打破了进入的行政壁 垒，实现了投资多元化，产权主体的多元化，利益主体的多元化。后来又实施了政企分 开的改革。但就其本质来说，我国的电力工业仍属于高度垄断的市场结构。这个垄断形 4 东南大学硕士学位论文第二章电力工业市场化改革的理论分析 态既体现在政府的行政垄断上，也体现在企业的市场垄断上。政府的行政垄断主要体现 在项目的选择不是在产业政策的指导下、市场准入规则控制下的市场选择行为，而主要 在地方政府的驱动下由行政方式审批确定。其次是电力行业中各种环节和各类电力产品 价格完全由政府审批确定；企业的市场垄断主要体现在垂直一体化的国家电力公司几乎 拥有我国全部输配电资产和电源资产的6 0 ，并拥有绝大部分的设计、科研、咨询及管 理方面的智力资源，拥有电网调度权，电费结算手段，因此拥有强大的市场垄断力。从 经济学角度看，垄断必然导致低效率、低产出、高消耗，最终体现为社会福利的损失。 2 3 中国现行电力工业体制的缺陷 目前，我国电力管理体制已经严重影响和制约电力工业的健康、协调和可持续发展。 随着市场供求关系的逆转，发生了巨大变化，在电力市场供不应求的状况下不为人们重 视的大量深层次矛盾开始突现，又出现了一系列在市场供过于求的状况下新情况、新问 题、新矛盾。这些新老问题交织在一起，矛盾比较突出。电力体制的弊端集中表现在以 下几个方面：一是多家办电与一家管网的矛盾。多元化的发电投资主体虽已开始形成， 但仍为“集中、垂直、一体化垄断体制”管理。二是开放竞争和封闭垄断的矛盾。市场 经济体制要求开放竞争，通过市场在价值规律作用下优化资源配置。而传统的电力体制 实行发、输、配一体化，从而给封闭垄断创造了客观条件。发电、输电、配电分开是建 立开放竞争的电力市场的必备条件，在发电环节上实行“厂网分开、竞价上网”和配电 环节上实行“输配分开、选择供电”是建立电力市场经济体制的两个支撑点。过去省为 实体的办电方针，在严重供不应求的市场环境下，对充分调动地方的办电积极性，迅速 解决有效供给不足的问题起到了阶段性的促进作用。但在市场供过于求或基本平衡的环 境下，省区之间相互关闭电力市场，省内自求平衡，其实不仅在省、市、区范围内存在， 还在省与省之间，大区与大区之间形成市场壁垒。这种垄断造成各自为战，各自平衡， 保护本省、本区成本高、效率低的企业利益，而拒绝成本低、效率高的外部来电。这种 市场壁垒、诸侯经济不但影响省内、区域乃至全国范围的电力市场的形成，破坏资源优 化配置，更重要的是使电力行业成本增加，效益下降；三是社会效益与企业利益的矛盾。 9 1 政企分开的改革，因政府职能的不到位，人力、财力、物力和监管手段的缺乏，电力 行业中出现明显的政府失灵。四是由于长期实行高度集中的垂直一体化垄断经营体制， 厂网不分导致我国电力工业的结构调整举步艰难。有限的资金过多地集中于电源建设， 使得电源和电网出现严重的结构失衡：一方面因输电容量、变电容量的限制和城乡电网 5 东南大学硬士学位论文第二章电力工业市场化改革的理论分析 的结构薄弱及设备老化使大量发电设备闲置，有电送不出，另一方面有一部分区域电力 供应不足。五是电价形成机制不科学。我国的电价形成机制脱离了市场的供求规律。新 电新价、还本付息电价对于调动投资人的积极性起到了决定性的激励作用，但与此同时 也导致了成本控制，特别是建设成本控制动因的弱化。这种按项目、按机组个别成本定 价的政策，推动了上网电价的逐年攀升。对输电环节，配电环节、售电环节尚没有形成 统一的、科学的定价机制，没有形成严格的监管体制，导致输、配、售电环节效率低下。 电价过高也影响了我国工业，特别是高能耗工业的竞争能力。六是计划经济条件下颁发 的电力行业的法律法规已不适应变化了的市场环境的要求。 综上所述，进行电力管理体制改革已成为促进国民经济快速、健康、可持续发展的 迫切要求。 2 4 政府与市场的分工 科学地分析政府与市场在电力工业中的地位和作用，明确其分工，落实各自职能， 解决政府“越位”和“缺位”，市场“不到位”的问题，是我国电力工业市场化改革的 核心环节，是实现改革目标，完成我国电力工业从垄断性市场到竞争性市场转变的根本 保证。 2 4 1 经济理论与政策要求 从早期欧洲的重商主义实行大一统的中央集权和强烈的政府干预到亚当、斯密古典 学派的自由放任的政策理论，从2 0 世纪3 0 年代凯恩斯的现代政府干预论到7 0 年代 以后弗里德曼的新自由主义的自由市场制度的复归，再到九十年代以国家干预为特征的 新古典主义，政府与市场的关系及其政策主张在不断地轮替和复归，但这种轮替和复归 不是简单的重复，每次轮替和复归之后，政府与市场的作用都展现出崭新的形式和内容。 总之，不管是古典的还是现代的经济理论，都首先强调充分发挥市场机制的前提下，兼 顾发挥政府干预经济的作用，修正市场缺陷。 市场机制是进行资源配置的最有效率的机制。就总体而言，在中国传统的电力工业 体制中，市场的作用太少了，甚至没有。改革首先要强调的和实现的就是在电力工业中， 在市场机制能够发挥有效作用的地方，或者说环节，建立比较完善的市场机制，让市场 机制在电力资源的优化配置中起到基础性的作用：同时，因为市场机制本身的缺陷，市 场竞争的不充分，信息的不对称，公共品的特有性质等原因导致的可能的。市场失灵”， 政府应在尊重市场规律，充分发挥市场机制作用的前提下发挥作用。政府的主要作用应 6 东南大学硬士学位论文 第二章电力工业市场化改革的理论分析 体现在以维护正常的市场秩序，保障市场主体的正当的、合法的权益，确保正常交易行 为的发生为主要内容的公共服务上来。同时，政府应对由于电力行业中的网络经济性和 规模经济性而决定了仍然具有垄断特殊性的环节实施有效的管制。 2 4 2 “政府失灵”与“市场失灵” 管制机构对垄断性产业的经济效率具有重要影响。我国正处于经济转型时期，政府 对国民经济仍起着强大的控制作用，我国的电力工业尤其如此。在1 9 9 7 年以前，政府 对电力工业几乎控制一切环节，市场机制仅在具体的为数不多的环节上发挥着有限的作 用。虽然1 9 9 7 年成立的国家电力公司标志着政企分开的改革正式开始，但此次改革是 不够彻底的。主要体现在两个方面：一是总体上说，对市场机制的建立没有做出总体设 计后的制度安排，电力工业基本维持了传统计划经济模式下的垂直、一体化的垄断经营 体制。市场参与者之间的实力结构严重失衡，难于产生正常的市场交易行为和市场秩序， 也不可能建立人们期望的市场机制并发挥正常的作用；二是改革事实上导致了。政府失 灵”。改革对政府承担的职能，如何发挥这些职能既缺乏科学的界定，也缺乏实践经验， 对政府发挥这些职能也未配备足够的人力、物力和财力：政府职能分散、管理缺乏科学 的手段，随意性大；行业的法律、法规和制度基本上是以计划经济时代为背景产生的， 已经无法适应新形势下政府管理市场的要求。不但并行的市场机制未建立，还弱化了政 府管理职能。 2 4 3 电力工业市场化改革中的政府职能 政府在电力工业市场化改革发展的不同阶段有不同的工作重点，具体工作内容如 下： l 、政府是电力改革的组织者，在改革中发挥关键作用 世界各国的电力改革都是由政府出面提出改革的方案并出面组织，一是因为许多国 家的电力工业原来都是由国家垄断经营的。二是电力工业是基础产业、公用事业，电力 行业提供的产品是生活必需品，它是任何国家的社会、经济和产业发展必不可少的。三 是由于电力市场化改革的复杂性与特殊性，这种改革的突出特点是需要从体制、法规、 技术等各方面综合配套推进。在改革中实现发电、输配电以及与社会的利益调整。【9 】 2 、政府应落实电力工业中政企分开在这一改革中必须确保政府职能的到位。电力 行业“政企分开”的改革已经有了一定基础，但无论从政府职能还是从企业职能上来讲 都还没到位。政企分开改革不是政府简单的放权和政府组织构架重新组合，也不是从市 场中撤出，而是在对政府职能重新定义的基础上，改变政府的管理方式，更新管理手段。 7 东南大学硕士学位论文 第二章电力工业市场化改革的理论分析 由直接管理转变为间接管理；由具体操作转变为宏观调控、以法为主。充分落实电力企 业的自主权。通过国有资产的授权经营和重组改变电力企业形式上或实质上的政府的状 态，将电力企业转化为真正自主经营、自负盈亏、自我约束的市场主体；取消企业享有 任何行政特权，保证市场竞争主体的平等性、公正性和可操作性。这两点是顺利实施中 国电力市场化改革的基础。 3 、完善法律法规依法改革是世界各国电力改革通常的做法。从国外电力市场化改 革的经验看，几乎都是先以立法明确改革的任务和方案，依法改革目标明确，有章可循， 可以克服改革的随意性，减少改革的风险。因此，国家政府应集中力量完善和建立与新 的电力工业体制相适应的电力工业法律体系。通过这项工作一方面可以将我国电力体制 改革的总目标、总方向以立法的方式确定，以法律的强制力保障改革的顺利进行。另一 方面以法律的形成明确界定政府、监管机构、市场主体、消费者的地位、权利、义务和 责任。市场经济是法制经济，没有较完善的法律体系作保障、很难进行公平的交易行为， 也就不可能建立正常的市场机制，维护正常的市场秩序据统计，我国以电力法为 主的电力行业的法律、法规、规程、规范有5 0 0 多种，其中很大部分是在计划经济体制 下形成的，不但不能指导电力改革，反而阻碍着电力工业的改革进程，对这些法律法规 必须尽快地进行修订，同时应确保建立的法律法规与国家其它法律的良好衔接。还必须 考虑中国国情，既要积极又要稳妥改革。 4 、电力市场化改革的过程就是政府职能转变的过程在电力市场化体制中，政府的 职能应主要包括：参与制定和执行行业的法律法规，保护各种所有制状态下的产权( 法 人财产权) 及相关权益；提供保障正常的市场秩序和良好社会信用的公共服务；制定中 长期行业发展规划和产业政策；通过经济杠杆等间接手段管理该行业的社会有效供给和 需求；制定行业的新产品和服务的质量标准；制定行业的可持续发展及环保政策；制定 对电力行业中垄断环节和企业和管理办法；提出和实施进一步改革和完善市场的目标和 方案。为了有效地、科学地发挥政府的宏观管理职能，国家在适当时候必须对政府的管 理职能和组织机构进行重组，改变职权分散，多头管理，决策分散，相互扯皮，效率低 下的状态。随着我国电力工业市场化改革的深入，市场机制与政府均发挥不同的作用， 科学合理进行政府与市场的分工，有利于电力市场的健康发展。政府与市场分工如下： 市场是配置资源的方法之一；几乎所有的经济理论都强调首先运用和发挥市场机制 的作用；市场的内在缺陷可能导致“市场失灵”。 政府也是配置资源的方式之一；政府发挥纠正“市场失灵”的作用。 东南大学硕士学位论文第二章电力工业市场化改革的理论分析 新电力工业体制下市场作用：在发电侧和售电侧建立开放竞争的市场；建立由市场 供求关系决定的定价机制；市场主体独立承担风险，建立投资风险约束机制；优化资源 配置效率，提高电力工业的竞争力；让电力用户获得选择权；以合理的成本实现电力工 业的可持续发展。 新电力工业体制下政府作用：构建竞争微观主体；组织有效竞争的电力市场；建立 与市场化相适应的电力工业法律体系；保护市场主体的合法权益( 产权) ；保障市场的 正常秩序；制定行业发展规划和产业政策；制定环保政策；提供其它公共服务。 2 4 4 电力工业的可持续发展问题 从中国的经验看，我国电力工业实行了垄断经营体制多年，没有解决电力的有效供 给问题，集资办电的政策体现出了积极和消极的两个方面。积极的一面正是运用了市场 经济的最基本原理，将完全垄断的市场打开了一个缺口，在发电市场上部分拆除了市场 进入壁垒，允许社会资源流入带来了电力工业的强劲增长和持续繁荣：消极的一面体现 在这种资源的流入不是市场的自行选择，而是通过政府提供无风险的利润保证，实行超 国民待遇的优厚条件换取的。这种政策在解决了有效供给问题以后，留下了很多的问题。 消费者承受高电价，承担较大的福利损失，乃至发展到后来体现为全国性的电力供过于 求的重复建设的局面。这种政策的本质上体现为通过政府有形的手将社会利润集中地转 移给了发电企业，这种体制和政策因政府对市场信息的有限的把握能力，其决策终将体 现为盲目性，随意性和稳定性。当市场出现严重供不应求状态时，就出台优惠政策以吸 引社会资源；当市场供过于求时，则采取政策歧视和市场歧视，以阻隔资源的继续进入， 同时因电厂及输电线路的建设均需较长的周期，而政府对项目的审批时间又不及时，所 以这必将导致电力工业发展的深幅震荡。 建立有序竞争的市场正是解决电力可持续发展问题的最佳方法。理论和实践都已证 明市场机制是最有效的资源配置方式。竞争的市场最终必将导致买方市场，也就是说必 将解决有效供给不足的问题。发达的西方国家基本消灭了短缺的商品和服务，主要是因 为市场是竞争的、开放的；我国大部分消灭了短缺的商品和服务，也是源于市场的开放 和引入有效竞争的机制，所短缺的恰恰无一例外地来自垄断行业。市场开放的目的就是 要引入竞争，充分的竞争必然产生社会平均利润，而社会平均利润正是理性投资者对投 资利润的期望值。投资者不会因为市场竞争而全部退出。问题的核心在于市场本身是否 基本完善、透明和管理良好，市场的规则是否真正符合经济规律，供给和需求的变化最 终能否在价格信号上得到充分的体现。 9 东南大学硕士学位论文 第二章电力工业市场化改革的理论分析 2 4 5 电力系统的安全问题 电力系统的安全是改革者最关心的问题之一，也是决策层做出决策时需考虑的重要 因素，电力是国民经济的基础行业，其安全稳定运行事关各行各业、千家万户，事关社 会稳定，可谓责任重于泰山，这是人们的共识。电力系统安全是指避免因各种因素导致 电力系统的稳定破坏，造成大面积长时间停电和人民生命财产的损失。行业内的从业人 员必须不断提高管理水平，提高设备的技术水平，以确保电力系统的安全。国外大多数 国家电力体制改革的经验体现了这种趋势，改革提高了效率的，提高了供电可靠率，也 保证了安全。 东南大学硕士学位论文第三章世界电力市场化改革经验比较 第三章世界电力市场化改革经验比较 3 1 国外电力工业市场化改革 随着经济全球化的迅猛发展，世界电力工业由垄断一体化经营向市场竞争的改革步 伐也日益加快，英、美、澳大利亚的电力市场化运行为世界其它国家的电力市场改革提 供了启示，使越来越多的国家逐渐认识到，电力市场化改革已成为适应经济全球化不可 避免的选择。我们可以发现率先迸行电力市场化改革的，大多是西方市场经济国家，这 是由于西方国家对于市场经济的认识较为深刻。它们的电力市场化运作经验无疑对我国 的电力市场化改革具有重要的借鉴意义。进入2 0 世纪8 0 年代后期，特别是目前，电 力工业改革在包括发达国家和发展中国家在内的全球范围内广泛深入展开。近些年来， 世界上有超过6 0 个国家对电力行业进行了改革。各国电力工业改革的方式不尽相同。 比较典型的有英国和美国两种模式。对于中央集权的国家，例如智利、阿根廷，趋向于 采用英国模式；而分权的国家，尤其是邦联制国家，如德国、澳大利亚，趋向于采用美 国模式。 3 1 1 英国电力工业市场化改革 在英国政府煤气电力市场局的指导和管理下，英国煤气电力市场办公室管理电力行 业，研究和制定电力行业重大的决策。英国首先开始进行电力工业改革。1 9 8 9 年，英国 新的电力法令生效，该法令要求对电力工业进行重组，对发、输、配、售进行分离，在 发电环节和售电环节建立竞争的市场，对输配电环节因其自然垄断性实行政府管制。改 革的结果是生产率提高了7 0 ，1 9 9 0 至1 9 9 6 年，国有电力企业相继通过股票上市完成 私有化，经过较长时间的结构重组和私有化改造，1 9 9 9 年底完成方案设计以及供电商 的合同谈判等必要的法规定义，形成了发电放开、输电和配电垄断、监管机构依法监管 的体制框架。由于竞争机制的作用，英国电力工业市场化改革取得了明显的效果。2 0 0 1 年3 月，英国开始推行新的电力市场交易规则，以多个市场和双边合同取代强制性电 力库。 3 1 ，2 美国电力工业市场化改革 美国p 删电力市场化改革。美国p j m 电力市场由p 删组织不断发展形成。p j m 组织是由新泽西等3 个州电力公司组成的一个区域电力协作组织。按照美国联邦能源委 员会促进批发竞争、开放电网服务的法令要求，p j m 服务区所在的各州都先后颁布了州 1 i 。 东南大学硕士学位论文第三章世界电力市场化改革经验比较 电力改革条例，制定计划逐步实施解除管制、引入竞争的改革。各州的主要改革内容相 似，主要集中在以下几个方面：一是逐步开放终端用户的用电选择权；二是开放网络使 用权，包括输电网和配电网；三是要求公用电力公司将发、输、配电业务分开，至少从 功能上分开；四是电价按照发、输、配、售各环节分解。0 0 3 1 3 澳大利亚电力改革 澳大利亚国家电力市场是一个全电力电量交易市场。按照法律规定，发电商必须把 全部电力电量卖给电力库，售电商向电力库买电再卖给用户。国家电力市场每5 分钟调 度一次，价格由电厂报价和市场需求决定，每半小时交易一次，取前6 个5 分钟的调 度数据平均值，无提前定价权。国家电力市场管理公司的主要职能包括：管理国家电力 市场，维护系统安全稳定运行。 维多利亚州是澳大利亚电力改革中实行电力资产私有化的第一个州。从1 9 9 3 年开 始，维多利噩州政府分阶段对州的电力资产进行结构重组和私有化。从1 9 9 3 年1 0 月 开始，建立了3 个州属的实体，分别管理发电、输电和配电业务。随着电力改革的进 程，维多利亚州逐步实现用户自主选择电力供应商。通过电力改革和电力资产私有化以 来，电力行业发生了许多变化。从1 9 9 5 年到2 0 0 0 年取得了电价下降、效率提高、服 务提升等效益。【1 1 】 从英、美等国的电力市场化改革，值得我们借鉴的是：( 1 ) 国际上对电力行业的改 革都是以政府为主导，以放松管制、引入竞争的市场机制为主要内容。( 2 都是从“垂 直整合”到“垂直分割”。即将传统垂直整合的电力公司分割成发电、输电、配电三个 独立的部门，避免垂直整合造成的发电、输电、配电系统存在的交叉补贴现象，以通过 市场竞争的刺激，提高发电部门的经营效率。为反映不同电力部门发电、输电、配电的 经营特性。创造合理的竞争环境，对于传统垂直整合的电力公司，按功能性加以分割， 成为多家自由竞争的发电公司、一家负责供电业务的输电公司和多家区域性相对竞争的 配电公司。 3 2 美国加州电力供应危机的思考 涉及电力的改