（传播学专业论文）中国传媒业民营资本准入监管改革研究.pdf

s h o 毽l ds 强p e f v i s et h o s e l 氧r e el y p e sd i 蕊r e n t l y ；l o o s e 珏l 董l es u p e f v l s l n gp 。l l c l e s 粕o s t r e n 舢e nt h ee s t a b l i s h m e n to fs u p e r v i s i n gs y s t e m a tt h es a m et i n l e b a s e d o n 专蠹e s ep r i 建c i l e s ，重董l ep 印e 薹| g i v e ss u g g e s 重i o 程s 嚣s 硒l l o w s - f i 刚y ， ag q o 蠖嫩鑫重纛 m a r k e te n v i r o n m e n tc o u l db ee s t a b l i s h e d s e c o n d l y ，p e r f e c t t h es u p e r v l s l o n8 y s t e m t h i r d l v ，s t a n d a f d i z es u p e f v i s i n go f g a 娃l z a t i o n s f o u r t h l y ，p e f f e e l t h es u p e f v l s l n g m a n n e r s i nc o n c l u s i o n ，i no r d l 拳rt oe s t a b l i s ha ne 蕊c i e n ts u p e r v l s l n gs y s t e m ，t n e r e f o r mo fs u p e r v i s i n gs y s t e m s h o u l dp a ym o r ea t t e n t i o n t oa c c e l e r a t l n g1 t s p | o g f e s s o fl e g 施a l 弧e o m p l e 毫i n gs u p e f v i s i n gp o l i e i e s 鑫熊 髓a n d a f d l z l n g s u p e r v i s i n go r g a n i z a t i o n s k e y w o r d s ：n e w sm e d i a ；p r i v a t ec a p i t a l ； s u p e r v i s i o n ；a d m i t t a n c e ；r e f o r m a t i o n 硕士学位论文 湖南大学 学位论文原创性声明 本入郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所 取得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含 任何其他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重 要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本入完全意识到本 声明的法律后果由本人承担。 作者签名：陆螭 日期：年月日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意 学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论 文被查阅和借阅。本人授权湖南大学可以将本学位论文的全部或部分内 容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保 存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 l 、保密口，在年解密后适用本授权誊。 2 、不保密团。 ( 请在以上相应方框内打”) 作者签名：酶乎 导师签差至薹芝黼j 咨幺剖7 心 日期：们芎年歹月馏日 磊期：j 纩号爹耷_ 寸月 乎日 硕上学位论文 1 。1 选题背景与意义 第1 章绪论 1 1 1 现实背景及意义 对中国传媒业民营资本准入监管改革的研究是时代环境和发展中国 传媒产业的必然要求自入世以后，我国传媒业的开放程度增大，速度 加快，国外传媒航母加大了进入的步伐，我国传媒业的资本实力远远不 如国外传媒集团，面临着来自国外传媒集团的巨大竞争压力和挑战。随 着市场的成熟，传媒业已经进入“大投入，大产出；小投入，不产出 的发展阶段，而当前我国传媒融资渠道单一，大量的业外资本缺乏正当 的进入渠道。近年来，民营经济发展迅速，社会上存在相当一部分流动 的民营资本，跃跃欲试趋向于进入利润丰厚的传媒业，但却遭遇了种种 政策限制。民营资本进入传媒业始于二十世纪八十年代，但由于相关政 策法规的不完善，国内传媒业一直存在着民营资本违规进入及其利益得 不到充分保障的双重现象，两者都违背政府利用民营资本发展传媒业的 初衷。民营资本往往通过暗渠道“非市场化一的介入传媒生产要素市场 的交易和流通，既不遵循市场的“公平、公开、公正 三原则，也无市 场性的竞争和价格机制，容易出现违规操作和侵占国有资产的违法行为。 与国有资本服务于公共利益的特性相比，民营资本更多是以利润最大化 为主要驱动力，具有较强的趋利性和流动性，它不可能长期滞留于某类 投资项目而弃其它类于不顾。媒介投资行为是一个长期的投资行为，需 要较长周期才能获取利润，需要有充足的资金来保证媒介的正常发展。 而民营资本投资传媒的行为带有非专业性特征，资金在来源上比较分散， 规模比较小，资金稳定性也不够，往往急功近利，对媒体缺乏了解，盲 目投资，赚不到钱就盲目撤资，如果任由其自主作为，势必存在使传媒 产业发展陷入困境，阻碍民营资本本身增量潜力的发挥等风险，会造成 资源浪费，影响传媒市场的正常秩序，不利于整个社会经济健康发展。 中共中央总书记胡锦涛在刚刚结束的十七大报告中明确提出“推动 社会主义文化大发展大繁荣一，“大力发展文化产业 。新闻出版总署 署长柳斌杰接受 金融时报采访时透露：“( 辽宁出版传媒) 将很快上 市 ，“今后将通过逐步扩大股份、收购等办法，扩大报业上市的 整体性 ，将“支持国家骨干大型新闻类网站通过上市融资，增加实力。 中国传媒业民营资本准入监管改革研究 因此，业界普遍认为，柳斌杰的表态是中国政府将进一步放开新闻出版 资本市场的一个强烈信号。 2 0 0 7 年岁末，中国大陆第一只编辑出版业务和经营性业务整体上市 的出版传媒企业一一辽宁出版传媒股份有限公司( 出版传媒，6 0 19 9 9 ) 成功登陆a 股市场，意味着传媒业利用资本市场出现了新的方向，民营 资本等业外资本可能通过更多的渠道、以更新的方式注入传媒。当前我 国的传媒业民营资本准入监管实践开展得相对落后，还未形成一套独立 的体系。可以预见，随着传媒业资本市场进一步放开，现行的监管无论 是从监管机构的设立、监管模式、具体的监管政策还是从监管体制方面 来看，都尚且依托于整个大传媒监管，监管缺乏针对性，许多方面已经 不能适应新时期新形势的需要。故而，在全球经济一体化背景之下，对 民营资本准入监管问题进行深入研究，探讨如何调整监管思路，构筑一 套适合我国国情的民营资本准入政府监管体系，把放开投资准入与规范 监管结合起来，取民营资本之利、避民营资本之弊，在发挥民营资本的 增量潜力促进传媒产业发展壮大的同时又能确保传媒安全，在安全模式 下达成双赢，无疑已经成为我们研究的当务之急。 1 1 2 理论背景及意义 对中国传媒业民营资本准入监管改革的研究是构筑高效的传媒监管 体系的必然要求传媒业改革已步入关键时期，在建立健康有序的传媒 资本市场过程中，政府无疑将扮演十分关键的角色，为资本进入传媒业 开辟一条合法安全的通道是政府不能回避的责任。可以说，形成一套合 适高效的传媒监管体系，保护合法的投融资行为，既是资本以长期投资 战略的姿态合法进入传媒业的保障，也是媒体建构新型成长模式的前提 条件。 从理论上来看，研究中国传媒业民营资本准入监管改革问题可以有 效推进整个传媒监管的发展，进而构筑一套合理高效的传媒监管体系。 纵观近年国内对于民营资本进入传媒业的政府监管研究，我们可以发现， 相对于整个新闻传播事业的理论研究状况而言，当前相关理论研究尚且 处于起步阶段，研究主要集中在宏观政策层面，对于准入监管运作体系 及方式的研究和具体路径的探究则比较欠缺。综合运用管理学、经济学 等相关理论的边缘交叉性研究不多，相关的文献也不多见，专门单独考 察的更少，大部分只在论著中稍有涉及，缺乏系统的分析，未能构成体 系。对于西方国家而言，由于社会性质和所有制性质的问题，民营资本 向来就是市场经济的主体，活跃在社会产业的各个领域，联姻传媒是理 所当然，故而也缺乏直接的论述可以参考。理论来源于实践，反过来又 2 硕士学位论文 服务于实践，从此种意义上来说，笔者所进行的进一步研究，对于构建 具有中国特色的传媒监管体系具有一定的借鉴价值。 1 2 文献综述 从现有的研究文献来看，国内学界的研究主要涉及了监管政策以及 监管趋势两个方面。研究者普遍认为，实行“政策性准入 ，对民营资 本进入传媒业人为设置一系列政策性障碍，政策失范，准入壁垒过高， 监管体制的不合理性以及监管过程中法律缺失、模式单一等问题，极可 能影响本土传媒产业发展，削弱其国际竞争力，甚至危及国家安全。国 家发改委经济体制与管理研究所研究员、文化产业研究中心主任齐勇锋 ( 2 0 0 3 ) 指出，国家对于非国有资本进入文化产业某些领域的市场准入 有严格限制，使得一些国有文化单位难以吸收非国有资本的增量投资， 实现与非国有资本的有机融合。2 0 0 3 年：中国文化产业发展报告课题 组撰文指出，对不同的市场和产业环节实行区别性的资本准入目的，是 要将现代传媒的出版和播出环节严格控制在国有传媒集团手里，由此延 续传媒业作为党和国家宣传渠道的传统属性。但是，出现的新问题是， 这样一来就阻碍了统一的市场机制发挥作用的途径，割断了产业链条的 有机联系。童兵( 2 0 0 3 ) 认为，政策性准入过于严格，各种资本“会借 助各种暗渠，打着政策允许的旗号进入，这样由于无法防范而会造成真 正的不安全和失控。景朝阳( 2 0 0 5 ) 认为，要把能给外资的政策同样给 本国的投资主体，给国人以国民待遇。政策上不允许国内资本进入的领 域，国外大型传媒集团却屡屡能长驱直入，这是一个超国民待遇的问题， 也不符合逻辑。这种情况的持续，必然制约民族传媒业的发展，反而有 利于境外传媒集团抢滩登陆。在对监管趋势的展望方面，学界与业界所 见略同，以金冠军、胡正荣等为代表，不少学者都对“放松准入监管 的必然性与可行性进行了论述。研究者主要从两个角度诠释了放松监管 是必然要求。第一，从传媒产业自身的发展层面出发：张光焰( 2 0 0 2 ) 认 为，如果以非市场化的手段限制民营资本在市场经济中自由运动，设置 一些进入性壁垒，中国的传媒业在行政垄断保护和干预下，很难健康发 展而要提高我国传媒业的竞争力，势必要有民营资本介入传媒业资本 市场，因为民营资本的介入才能在传媒市场结构中真正形成自由竞争的 格局。金冠军，冯光华( 2 0 0 5 ) 认为，让民营资本和外资资本进入传媒 投资领域，搞传媒产权多元化是有利于传媒产业引进竞争力，搞活传媒 产业的。第二，从应对外资传媒层面出发：人民大学新闻学院副教授王钰 中国传媒业民营资本准入监管改革研究 ( 2 0 0 1 ) 则以电视媒体为例指出，当我们的市场彻底开放以后，民营资 本甚至可以成为国有电视媒体控制话语权、抢占收视率、更好的遏制外 资传媒的有力助手。景朝阳( 2 0 0 5 ) 认为，从应对境外传媒层面、增强 民族传媒业竞争力层面上应该逐渐放开传媒领域，给本国传媒业的自主 发展创造一个制度空间。研究者对放松准入监管的可行性进行了论证。 胡正荣等人( 2 0 0 3 ) 在媒介市场与资本运营一书中写道，19 9 9 年1 0 月，国务院、财政部、新闻出版署在给中国社科院关于中国经营报 社的子报精品购物指南报社的产权界定的批复中明确指出，报刊是 国家的特殊行业，不同于一般的企事业单位，因此不适用于“谁投资谁 所有刀的企业资产认定原则。这说明新闻事业单位国家所有的所有制形 式不会发生改变，但是媒介具体的组织方式和运营方式可以在制度规定 的范围内不断地进行有利于传媒业自身发展的调整和改革。金冠军等人 ( 2 0 0 5 ) 指出，“办好党办传媒，逐步放开民营传媒 并没否定“党管 传媒 的原则。“党管传媒 应该与时俱进，区分强政治意识和弱政治 意识形态的传媒，控制前者，逐步放开后者；由直接经办，改为通过国 家宏观行政调控，党的机构在微观上以对传媒内容的政治监管来体现“党 管传媒 原则。这样既能搞活大众传媒，又保证了传媒的政治倾向。他 们还指出，一般而言，大企业有避免政治风险的强烈倾向，中国改革开 放以来合资合作传媒基本上是稳妥的。逐步放开以消费文化为主的传媒 产业，不会对中国社会主义社会稳定造成冲击。现当代文化理论，无论 是批判的，还是肯定的，基本上都强调当代消费文化在政治上对社会制 度的保护作用和对社会矛盾的调和作用。 研究者们就如何导入适合中国国情的具有中国特色的传媒民营资本 准入监管路径问题提出了一些建议。中国传媒大学电视研究中心的研究 者( 2 0 0 3 ) 指出，在放松资本准入的限制，开放上游产品和服务市场的 同时更注重媒介产品内容的社会效益，并且用立法的形式来加以保障。 姚德权( 2 0 0 6 ) 指出，未来的监管模式应实现“从行政管理到法规监管一。 金冠军、冯光华( 2 0 0 5 ) 提出，放开民营传媒也是应该分阶段的宜试 点开放民办传媒，并逐步扩大，最终建立传媒市场的准入许可制度。陈 蕾，李本乾( 2 0 0 5 ) 通过国有投资与非国有投资的博弈分析，认为要实 现中国传媒业投资的有效率，投资政策上应该有所放开，在逐步减少国 家财政补贴的同时，应鼓励传媒业引进非国有资本，逐步减少国有投资 规模，努力实现资本规模的有效配置。中国传媒大学电视研究中心的研 究者( 2 0 0 6 ) 则认为：转型期政府对媒介的规制应当走松紧结合的道路。 媒介在总体放松的前提下局部强化。可以借鉴西方的经验，在放松经济 4 硕士学位论文 性规制的同时，加强社会性规制。 纵观近年国内对于民营资本进入传媒的监管研究，我们可以发现， 当前相关研究还存在许多亟待改进之处。第一，研究多拘泥于提出问题、 能够解决问题的创新性建议不多。当前研究主要集中在宏观政策层面， 即监管中对资本注入的政策限制方面的问题，而对于准入监管运作的体 系及方式的研究和具体路径的探究比较欠缺。第二，研究力度欠缺。相 对于整个新闻传播事业的理论研究状况而言，此方面的研究尚且处于起 步阶段，相关的文献并不多见，专门单独考察的更少，大部分只在论著 中稍有涉及，未能构成体系。第三，研究路径单一，视角过窄。基于历 史原因，此类研究多以新闻传播学作为切入点，纯新闻学科性研究较多， 综合运用管理学、经济学等相关理论的边缘交叉性研究不多。当传媒产 业化浪潮袭来时，我们需进一步调整研究定位，加大研究的力度，加强 研究的协作性，集思广益，博采众长，运用多学科交叉优势，开拓创新 性研究局面。 1 3 研究思路与内容框架 1 3 1 研究思路 首先简单介绍民营资本进入传媒业的现状，从民营资本进入的资本 规模、区位选择、行业分布、经营模式、进入途径等方面进行考察，分 析传媒业民营资本准入监管体制及模式，传媒业民营资本准入监管政策 变迁；其次，从监管体制、监管机构设置、监管政策等角度考察现行的 监管体制存在的弊端，并探寻问题产生的体制根源；最后针对弊端，参 照o e c d 国家的监管改革经验，借鉴电信等自然垄断行业监管改革的相关 理论及成功实践经验探究民营资本进入传媒业监管的相应改革路径。 1 3 2 内容框架 本文共分四章 第l 章主要从选题背景与意义、相关文献综述、研究思路与内容框 架、研究方法与几点说明等四方面对全文进行一个阐述，认识研究论题 的背景意义，归纳论题已有资料，运用科学的研究方法，合理构建全文 的内容框架。 第2 章阐述相关定义和理论，对准入监管现状进行概述。主要对传 媒业民营资本准入现状，即传媒业民营资本现行的准入监管体制、监管 模式，准入监管政策变迁、当前监管存在的问题等作了一个概述，勾勒 中国传媒业民营资本准入监管改革研究 出中国民营资本进入传媒这一特殊领域的曲折轨迹。 第3 章针对当前我国传媒业民营资本准入监管所存在的问题，通过 对我国传媒政策层面及实践领域的分析，揭示出滋生准入监管问题所背 倚的体制根源。 第4 章针对传媒业民营资本准入监管存在的弊端，确立了监管改革 应遵循的四个原则，提出了从逐步消除民营资本进入传媒业的政策壁垒， 拓宽投资渠道；促进监管政策法制化，形成一套完整的监管法律体系； 完善监管体制，规范监管机构；实现监管手段多样化，由行政性监管向 综合监管过渡等四个方面进一步完善监管，进而建构合理高效的监管体 系。 1 3 3 论文创新点 本文的创新点主要有以下几点： 一、提出了监管改革的四个原则。结合我国传媒业的发展现状和当前 监管所存在的问题，笔者提出了“综合效益最大化、市场规则、区别指 导、放松与重建并行 等四个监管改革应遵循的基本原则。 二、在探讨监管改革路径时，从传媒的准公共性入手，提出可以采用 补贴手段激励产生正外部效应的民营传媒，这种补贴包括财政上的补贴 和政策上的补贴。以政策补贴为主，财政补贴为辅。从而弱化民营资本 有可能造成的负面效应。 1 4 研究方法与几点说明 1 4 1 研究方法 笔者充分利用参阅专著、文献、网络等多种渠道，综合采用文献研 究法、类比借鉴法、历史分析法、规范分析法、图表分析法等研究方法 获取和分析资料。为了能更清楚地探究民营资本进入传媒业的历史轨迹 及现状，本文较多地采用了历史分析法，通过对我p 石同历史阶段传媒 业民营资本准入政策的分析，较为清楚地够勾勒出民营资本进入传媒的 轨迹。文章最后主要采用类比借鉴法，在有效地吸收了我国电信、电力 等相关行业及西方在这一领域的先进经验的基础上，结合传媒行业自有 特征，有针对性地提出相应的改革对策。 1 4 2 几点说明 1 本文所称“监管 一词源自英文r e g u la tio n ，是指某主体为使某 事物正常运转，基于规则，对其进行的控制或调节。国内对r e g u la tio n 主 6 硕士学位论文 要有三种译法：“监管”、“管制”和“规制 。笔者认为“监管一 词侧重从宏观层面对事物进行监督和控制，是相关规则的实现手段和执 行途径。“管制 是针对有关市场活动的立法规则体系，侧重于微观层 面对事物的直接干预与控制，相较“监管 之说更为严厉。规制则侧重 于法律、规章、政策、制度层面对经济的直接干预。从实践来看，近年 的一些官方文件以及新建监管机构的名称都采用了“监管 的称谓。故 而，基于约定俗成和语言习惯性的规则，本文采用“监管的译法。同 时为保证引文的准确，引文中关于“r e g u l a tio n 的译法尊重译者或作 者的观点，如无特殊说明，文中“监管一、“管制”和“规制 三个概 念在同一层面使用，三个概念对应的主体皆为“政府机构。 2 研究内容界定：传媒业有广义和狭义之分，广义的传媒业概念包括 传媒核心产业和传媒配套产业。传媒核心产业又包括广播电视、报纸、 期刊、互联网、图书、音像、电子出版等；传媒配套产业包括电视广播、 报刊广告代理业、出版物分销业、出版物印刷制作业、广播电视制作业 等。狭义的传媒业概念仅包括传媒核心产业中的广播、电视、报纸、期 刊和互联网业。由于传媒业涵盖面很广，为增强研究的针对性，主要选 取出版领域( 报纸、杂志、图书等纸质媒介) 和广播电视领域( 主要涉 及电视) 两个当前民营资本进入比较活跃的代表性传媒领域进行研究。 7 中国传媒业民营资本准入监管改革研究 第2 章中国传媒业民营资本准入监管现状 2 1 基本概念及相关理论 2 1 1 民营资本 民营资本是中国独有的一种经济形态和经济概念。它是与国有资本、 集体资本和外资资本相对的概念，指除国有企业资本、外资企业资本之 外的国内中小企业资本及民间闲置资本，可进一步细分为民间法人资本 和民间个人资本两类。其中，民间法人资本是以各种民营企业为投资主 体所形成的资本，民间个人资本则纯粹是个人的自有资产。在本文中， 民营资本含义与私营资本含义基本相同，范围包括民营企业资本、自然 人资本、个体工商户资本等，可采用独资、合作、联营、参股入股、特 许经营等多种方式参与企业经营。 2 1 2 政府监管 一般来说，监管主体可分为政府主体与非政府主体两类，由此，监 管也可以分为政府监管和非政府监管两类。而当前的研究一般不做明确 的界定，大部分研究中所言“监管 、“管制 都直接指向政府监管。 现行研究主要有以下几种说法：广义上的监管是指监管者“运用公共权 力制定和运用规则和标准( h o o d 等，19 9 9 ) 。政府监管( r eg u la tio n ) 是指政府行政机构依据法律授权，通过制定规章、设定许可、监督检查、 行政处罚和行政裁决等行政处理行为对社会经济个体的行为实施的直接 控制。 布雷耶尔麦卡沃伊说：“管制，尤其在美国，指的是政府为控制 企业的价格、销售和生产决策而采取的各种行动。一 史普博说：政府管 制是行政机构制定并执行的直接干预市场配置机制或间接改变企业和消 费者供需决策的一般规则或特殊行为。综合上述种种定义，笔者认为， 政府监管是指政府行政机构基于公共利益或其他目的，运用强制力对市 场配置和企业或消费者的供需决策进行直接或间接干预的行为。 2 1 3 传媒业市场准入监管 传媒业市场准入监管是指监管部门对进入传媒市场的主体的资格经 依法审查、确认和核准，确认其资格资质，决定是否准许其从事特定传 袁训国，陈伟0 e c d 国家的监管体制改革经济研究参考，2 0 0 5 ，1 4 肖兴志，宋晶政府监管理论与政策东北财经大学，1 2 l 2 0 0 6 ，2 7 伊特韦尔等新帕尔格雷夫经济学大辞典( 第四卷) 经济科学出版社，1 9 9 6 ，8 6 史普博管制与市场上海：上海三联书店，上海人民出版社，1 9 9 9 ( 中文版) ：4 5 4 7 8 媒活动，以保证只有合适的传媒主体、资本、人员进入毒场的政府行必。 传媒业的市场准入监管是因家监管传媒业的重要措施之一，也是区别不 同国家传媒管理体制的重要要素之一。可以说，市场准入监管是政府对 于传媒业进行监管的第一道屏障。 2 。 。4 相关监管理论概述 政府监管的相关理论主要包括管制经济学理论中的公共利益理论、 捕获理论和部门利益理论，以及其他经济学派巾的公共选择理论、新制 度经济学中的国家理论以及抗衡力量论。基于各种理论之于研究的关联 性，本文主要对前三种主要理论进行阐述。公共利益理论( p u b l i c i n t e r e s t e o r y ) 由弗朗西斯距当斯与布兰代斯法官提出，链们认为 政府监管的目的在于控制被监管的企业对价格进行垄断或者对消费者和 劳王滥用权力，政府能代表公众对市场作出一定理性计算，符合“帕累 托最优原则，它不仅在经济上富有成效，而且促进了整个社会的完善。 捕获理论( ( c 8 p t u r et h e o r y ) 产生子2 0 世纪7 0 年代中蜃期。由于公共利 益论难以解释的困惑，经济学家开始将注意力从研究搿市场失灵一转向 决策的具体过程，尤其是公共政策的制定过程，在此基础上产生了一种 新的监管理论一一捕获理论。该理论认为，随着时间的推移，监管机构 会越来越为监管对象( 即被监管者) 所支配，监管者会越来越迁就被监管 者的利益而不是保护所谓的“公共利益静，有入甚至认为某些监管机构 的产生本身就是一些利益集团活动的结果，认为这些集团为了逃避市场 竞争和保护自己的利益面要求政府提供监管。部门利益理论( ( s e e t 主。魏a 王 i n te r e s tt h e o r yo fr e g u la tio n ) 由施蒂格勒首先在l9 71 年发表的一篇 重要论文中提出，随后由p e l tz 越8 n ( 19 7 6 ) 和p o s n e r ( 1 9 7 4 ) 加以发展。 该理论与公共利益理论恰恰相左，它认为，确立政府监管的立法机关或 政府监管机构仅仅代表某一特殊利益集团的利益，目的是为了控制受监 管的企业对价格进行垄断或者对消费者滥用权力，具体表现为控制进入、 决定价格、确定服务条件和质量及规定在合理条件下服务所有客户时的 应尽义务等。2 0 世纪7 0 年代数蠡，发达蓬家在政府监管理论的研究方面 有了较大进展，并在监管寅践中进一步丰富了政府监管理论。在传统市 场失灵理论的基础之上，公共利益与部门利益理论、政府失灵与监管失 灵理论、监管改革与激励性监管理论此消彼长，不断对政府监管理论与 政策进行着拓展、挑战与修正。政府监管的研究热点也在不断转变。 9 中国传媒业民营资本准入监管改革研究 2 2 中国传媒业民营资本准入监管现状考察 2 2 1 中国传媒业准入监管体制 传媒产业是一种特殊的产业，任何国家都对传媒管理实施特殊的政 策措施，这种政策措施分为两类：一类是新闻( 宣传) 政策，另一类是产业 组织政策，新闻( 宣传) 政策主要是对媒体内容的管制，产业组织政策主 要是对传媒市场主体经营行为的管制( 或放松管制) ，二者既相对独立又 相互关联。长期以来，传媒作为党和政府的喉舌是传媒最基本的性质， 或者说是体制中最核心的问题，传媒管理部门一直坚守和奉行“喉舌 论和“特殊产业论这样一种理念与实践，主要通过社会管制手段对传 媒产业实行监管。随着市场经济的发展，经济管制开始成为重要的监管 方式，经济管制主要是对价格、产品差异或产品标准，进入和退出条件 的管制，也包括特殊行业的服务标准的控制。传媒业在这一时期产业化 进程加速，传媒产品的产业属性得到承认，在这种形势下，政府开始侧 重于对传媒市场主体经营行为进行监管，传媒市场的准入是重要的一项 监管内容。我国传媒产业虽然经过多年的体制改革，但整个传媒产业仍 然实行政府主导体制的产业运行体制，政府在传媒产业资源配置和发展 中发挥主导地位，传媒业依然强调意识形态属性，以国有资本为主体， 传媒产业产权高度一元，对民营资本等业外资本进入传媒产业实行严格 的准入监管。 一般认为，“监管职能，监管权力和监管机构共同组成监管体制 圆。 从监管职能上来看，我国传媒业实行的准入监管主要以对进入传媒市场 的主体的资格经依法审查、确认和核准，确认其资格资质，决定是否准 许其从事特定传媒活动，以保证只有合适的传媒主体、资本、人员进入 市场，从而保障社会公共利益为目的。 从监管权力方面看，我国新闻传媒业的准入制度“主要实行主体资 格的限定性和程序上的审批制 。从创办主体来看，监管政策不允许私 人办报( 台) 和传媒集团办报( 台) ，只有符合一定条件的国有单位才 能办传媒。我国的广播电视创办制度要比报刊业的创办更严格，实行政 府主办广播电视制度，政府是惟一的合法主办主体。从设立的程序来看， 大部分传媒机构的设立实行审批制，如出版社、报社、期刊社、音像电 子出版社、广播电台、电视台等。在审批过程中，政府部门会严格审查 金碚报业经济学经济管理出版社，2 0 0 2 ，3 0 5 杨宇立，薛冰市场、公共权力与行政管理陕西人民出版社，l9 9 8 。6 7 景朝阳中国新闻传媒准入制度初探中国社会科学院研究生院学报，2 0 0 5 ，( 3 ) ：3 4 l o 硕士学位论文 媒体资本的构成，目前只有全国有的业内资本才能办图书、电子音像出 版社，创办新的报纸、期刊。在审批过程中，政府部门会严格审查媒体 资本的构成，以此来确保传媒经营主体资格的合法性。 从监管机构方面看，我国传媒监管体制是“双轨统一分级分类管理一 。也就意味着我国传媒业是实行多头监管。中央及各级党委宣传部负责 监管传媒政治思想方向；新闻出版署、广播电影电视总局等及各级政府 所设的同类监管机构分别监管报刊和广播电视等传媒。各级党委和政府 对于所属区域的传媒实体具有监管职责，具体的日常管理由各级主管部 门按权限分级负责。同时由于传媒产业是文化产业，其产品涉及到社会 安定、权益保障、市场管理和国家文化形象等一系列问题，涉及到多个 部门的管理权限，在具体执行时，公安、工商、司法、海关甚至安全部 门等往往会与行业内监管部门协同工作，联手打击。 2 2 2 中国传媒业民营资本准入监管政策变迁 伴随着传媒产业的发展，传媒产业政策经历了从严格管制走向逐渐 放松，从被动反应走向主动自觉，从封闭保护走向适度开放，从行政命 令走向民主化、法制化，朝着开放、有序的方向发展，客观上为民营资 本进入传媒业提供了一定的政策保证和法律保障。 2 2 2 1 严禁介入阶段 半个世纪以来，我国传媒业不允许业外资本和私人资本介入，更不 允许境外资本的介入。由于媒体在我国一直属于事业单位，必须有主办 机构，使得大量以收购刊号进入传媒市场的资本实际上处于灰色地带。 l9 9 9 年，国务院机关事务管理局、新闻出版署、财政部就中国经营一 报和精品购物指南的产权纠纷做出了明确的界定，再次明确了报刊不允 许个人、集体投资，即使在报刊创办时，个人、集体有自筹启动资金的， “也不能认定为对该报刊的投资，应按债权债务关系处理，由主办单位 参照银行同期贷款利率予以退还一。2 0 01 年中国中央办公厅下发了1 7 号文件，在传媒经营方面作了明确的规定一一国有资本可以参与媒体经 营。随后，“两办一转发了l ：中央宣传部、新闻出版总署关于进一步加 强和改进出版工作的若干意见，再次强调要开辟安全有效的融资渠道， 提高资本运作效率，为传媒单位的资本运作在政策上打开了一道门缝， 但仍不允许私人资本介入，民营资本面对传媒市场心有余而力不足。 2 2 2 2 有限准入阶段 唐绪军报业经济与报业经营新华出版社，2 0 0 3 ，1 6 8 - 1 6 9 中国传媒监民营资本准入蓝管敬革研究 2 0 0 2 年是一个转折点。传媒韭开始对民营资本正式敞开大门。 “新 闻出版总署关于印发关于贯彻落实( 关于深化新闻出版广播影视业改 革的若干意见) 的实旌细则的通知 打破了传媒投资的只允许“国有 资本”进入的限制，认同“各类资本都可以参与媒体经营，拓宽了传 媒投融资渠道，但政策同时也为民营资本和外资设定了4 9 的投资上限。 2 0 0 3 年，对于民营资本的政策进一步松动。年初，在中共中央的领 导下，文化体制改革试点工作开始调研，到年中全面展开，在试点工作 的推动下，出现了民营资本投资文化产业麓高潮，民营经济开始全面进 入工业及第三产业中的金融服务业、教育文化产业、新闻出版业、高速 公路等公用设施领域。圭o 月王4 日，党的十六届三中全会召开，通过了中 共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定。决定为 文化体制改革指明了方向，即在文化体制改革中落实完善在文化产业领 域推行股份制这种公有制的主要实现形式，实现投资主体多元化；通过 发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济，进一 步增强国有文纯经济的活力，真正实现主导社会舆论、丰富人民群众精 神文化生活的作用；清理和修订限制非公有制经济进入文化产业领域的 法律法规和政策，放宽垄断性文化市场的准入，逶过大力发展和积极孳| 导个体、私营等非公有制经济参与中国文化产业的建设，推进国有文化 经济的战略性重组等一系列新方针、政策、措藏。l2 胃3 圭日，国务院颁 发了文化体制改革试点中支持文化产业发展的规定和文化体制改 革试点中经营性文化事业单位转制为企业的规定两个重要文件，文件 指出：“党报、党刊、电台、电视台等重要新闻传媒经营部分剥离转制为 企业，在确保国家绝对控股的前提下，允许吸收社会资本；国有发行集 匿、转制为企业的科技类报翻和出版单位，在原国有投资主体控股的前 提下，允许吸收国内其他社会资本；广播电视传输网络公司在广电系统 国有资本控股的前提下，经批准可吸收国有资本和民营资本。鼓励、支 持、引导社会资本以股份制、民营等形式，兴办影视制作、放映、演艺、 娱乐、发行、会展、中介服务等文化企业，并享受同国有文化企业同等 待遇。 2 0 0 5 年7 月，国家广电总局发布的数字电影发行放映管理办法( 试 行) 中骥确表示：“鼓励境内企业和其他经济组织( 不含井资) 组建数 字电影院线公司。8 月8 日，国务院发布关于非公有资本进入文化产 业的若干决定( 垦发 2 0 q 5 孔0 号) ，鼓励和支持誓非公有资本可以投 资参股广播电台和电视台的音乐、科技、体育、娱乐方面的节目制作公 司，上述文化企业国有资本必须控般51 以上，“非公有资本可以建设 1 2 硕士学位论文 和经营有线电视接入网，参与有线电视接收端数字化改造，从事上述业 务的文化企业国有资本必须控股51 以上，并且“非公有资本可以控股 从事有线电视接入网社区部分业务的企业 。 20 0 6 年7 月新闻出版总署 出台关于深化出版发行体制改革工作实施方案，鼓励非公有资本以多 种形式进入政策许可的领域。民营资本开始在政策允许的范围内有限进 入传媒领域。 2 2 3 中国传媒业民营资本准入现状 2 2 3 1 民营资本进入传媒业途径 民营资本进入传媒业始于二十世纪八十年代。随着我国文化体制改 革试点工作的展开，传媒业的事业属性和行政垄断属性被逐渐打破，从 禁止到限制，从限制到进入部分领域，传媒业已经开始有步骤的向民营 资本开放，国家的传媒政策逐渐松动。当前，民间法人资本介入媒体有 两种方式：一种是借用一些传媒涉足上市公司，面向社会融资的契机， 直接在证券市场投资媒体概念股票( 如表2 1 ) 。电广传媒十大股东中的 湖南省银磊环境工程建设有限公司( 更名前为湖南省金海林建设装饰有 限公司) 、湖南省凯地经济发展有限公司等都是民营企业。 表2 1 电广传媒主要股东与持股情况( 截至2 0 0 6 年12 月3 1 日) 一， 编号股东名称持股数量( 股)持股比例股本性质 ( ) 数据来源： h t t p ：f i n a n c e s i n a c o 皿c n s t o c k c o m p a n y s z 0 0 0 9 l7 4 s h t m l 1 3 中国传媒业民营资本准入监管改革研究 第二种介入方式是绕过政策壁垒，直接投资媒体。19 9 9 年，北京的 一家民营信息企业投资2 0 0 万与科学时报社合作出版12 版对开彩色 报纸今日生活。双方共同经营，按股分成，报社占51 ，企业4 9 。 对于民间个人资本而言，虽然国家严格禁止个人资本进入传媒业，但是 对于个人资本在证券市场的投资却没有限制，因此个人资本到目前为止 都是通过证券市场来间接进入传媒业。 2 2 3 2 民营资本进入新闻出版领域现状 新闻出版领域主要指报纸、杂志、图书等纸质媒体。长期以来，出 版业作为意识形态的组成部分，一直实行的是国有独资、事业单位制度， 受国家有关法律、法规及政策的严格监管。相对严格的出版许可证管理、 出版范围管理、选题监管和书号分配，对进入出版业形成壁垒，企业资 本、私人资本以及外资等社会资本不允许进入。19 9 9 年，国务院机关事 务管理局、新闻出版署、财政部就中国经营报和精品购物指南两报的产 权纠纷作出了明确的界定。三部委的联合界定再次明确了报刊不允许个 人、集体投资，即使在报刊创办时，个人、集体有自筹启动资金的，“也 不能认定为对该报刊的投资，应按债权债务关系处理，由主办单位参照 银行同期贷款利率予以退还。根据2 0 01 年新修订并于2 0 0 2 年2 月1 日开始执行的出版管理条例规定：设立出版单位必须有主管主办单位。 出版管理条例实施细则中则明确：出版单位的主管主办单位，必须是 在中央为部级以上、地方为局级以上的党政机构、行业协会、科研院所、 高等院校等，出版单位必须是国有独资、实行事业制度，严禁企业资本、 私人资本以及外资等社会资本进入。因此当前我国出版业所有制结构非 常简单，基本全部都是国有独资，没有其他性质的传媒出版企业。 但是我们也应该看到，经过多年的发展，民营资本已经开始以各种 形式参与出版业的发行业务。对报纸的投资方面，上海复星集团投资21 世纪经济报道、山东三联公司投资经济观察报、北大青鸟与人民 日报联合投资创办京华时报、中信文化一一地铁报等，不过以 上合作中民营资本仅仅介入报刊经营部分，报刊的所有权仍然归国家所 有。从书刊方面来看，民营传媒企业的发展主要是民营出版物分销业， 其中又尤其以民营书业为主体。从1 9 8 2 年中国开始出现民营书店，经过 二十多年的发展，集体、个体书店从无到有，发展最为迅速，仅从l9 9 4 年以来，集体、个体书店便从2 9 6 6 9 个增加到3 4 3 8 4 个，经营的范围从 零售一直到批发、连锁经营，网络经营、咨询业务等各个环节。在政策 黄进论媒介与业外资本的结合新闻界，2 0 0 6 ( 5 ) ：2 9 任启方中国文化传媒业的现状及民营资本的机会w w w m i e l6 8 c o m ，2 0 0 5 10 3 0 1 4 硕上学位论文 层面，十六大报告及其相伴随的一系列部署，为民营书业的发展提供了 一个良好的政策环境。2 0 0 3 年以来，新闻出版管理部门在一系列会议中 大张旗鼓地提出要鼓励、支持和引导民营书业的发展，取消对民营书业 所谓的“二渠道 称呼，出台新的出版物市场管理条例，给予民营 书业出版物二级批发权和总批发权，放宽对民营书业投资出版物分销业 的限制等，这些政策和举措对民营书业的发展无疑起到了相当的积极作 用。到2 0 0 4 年9 月，除国有新华书店外，全国已经有“家其他性质的 全国出版物总发行企业，分别是：文德广运、北京国铁传媒、山东世纪天 鸿、天合行、江苏鸿国世文、广东天林华翰、小红帽、山西飞扬书业、 北京蓝色畅想。时代经纬、英特颂等。其中，除国铁传媒、小红帽和蓝 色畅想三家为国有资本占较大份额外，其他8 家均以民营资本和业外资 本占主体。 除了大规模进入出版物批发业务，民营资本在2 0 0 4 年还纷纷加大投 资力度，重组流通渠道，一些有实力的民营企业大力与国有出版发行单 位进行结盟，共谋发展。如2 月15 日，北京天创源图书有限公司、北京 九州艺豪图书销售有限公司、西安乾元图书商务公司、沈阳学海图书有 限公司等民营书商正式结成营销联盟，共同对全国省区教辅图书分销渠 道进行大规模的改革重组，对分销渠道进行扁平化管理，开展教辅图书 深度分销。一些民营企业还与国有传媒企业开展深层次合作，参与国有 发行、印刷企业的股份制改造和连锁经营。我国出版物分销市场逐步放 开以后，民营书业在出版物的发行领域已经没有任何障碍。随着民营书 业自身发展的要求，民营企业已不满足于发行和印制环节，还开始向上 游延伸，参与图书策划和出版环节。民营书业特别是一些文化公司和文 化工作室已经通过各种方式，参与到图书的选题策划和编辑制作中来。 民营书业参与制作的图书尤其是畅销书，已占有很大比例。 一般认为，我国出版业虽在经营业务、销售领域完全对外资和民营 资本开放，但并没有打破编辑业务上的内容壁垒。赛迪传媒、北青传媒、 新华传媒、粤传媒等多家传媒企业虽然分别在沪深港三地上市，但都是 与编辑业务剥离后将经营业务单独上市。2 0 0 7 年出版业改革加速，为民 营资本全面介入出版业务创造了机会。1 月印发的新闻出版业“十一五一 发展规划( 以下简称规划) 提出，在“十一五 期间，将着力建立 完善新闻出版行业的长效监管机制，鼓励跨媒体经营，引导支持非公有 制经济进入政策允许的出版领域。规划再次重申了“在印刷、复制、 发行等一般性竞争领域，充分发挥市场配置资源的基础性作用，引导和 c e i 中国行业发展报告( 传媒业) ，2 0 0 4 ，9 4 9 8 1 5 中国传媒业民营资本准入监管改革研究 规范各种社会资本的投入 的政策。1o 月，新闻出版总署署长柳斌杰在 党的十七大会议期间与媒体见面会上谈及出版改革，称中国政府将完全 放开符合产业发展条件并经过批准的出版机构、报业企业和官方骨干新 闻类网站在国内外上市，并不再要求它们将编辑业务与经营业务拆分， 而是鼓励整体上市，以“体现产业的整体性，减少关联交易 ，“给股 民更高的信任度。12 月13 日，辽宁出版传媒股份公司ip o 完成路演并 于14 日开始接受申购，成为国内第一家编辑业务和经营业务整体上市的 新闻出版企业。重庆电脑报、宁波日报报业集团、湖南出版集团、 江西新华发行集团、安徽新华发行集团等也在积极准备ip o 。辽宁出版传 媒整体上市打破了编辑业务上的内容壁垒，使出版企业整体上市成文化 资本市场风向标。民营资本开始迎来全面介入出版领域的第一缕曙光。 2 2 3 3 民营资本进入广播电视领域现状 我国新闻媒介具有双重属性，广播电视领域的频道资源是稀缺资源， 也是国家垄断的资源，国家对广播电视行业的控制最为严格。19 9 7 年国 务院发布的广播电视管理条例第十条规定：广播电台、电视台由县、 不设区的市以上人民政府广播电视行政部门设立，其中教育电视台可以 由设区的市、自治州以上人民政府教育行政部门设立。其他任何单位和 个人不得设立广播电台、电视台。2 0 01 年8 月，中共中央办公厅发布了 中央宣传部，国家广电总局，新闻出版署( 关于深化新闻出版广播影 视业改革的若干意见) 的通知，规定：“新闻媒体由国家主办经营，不 吸引外资和私人资本 。从政策层面说，在2 0 0 4 年之前，我国的广电新 闻媒体对于民营资本而言都是禁区。但随着传媒体制改革的推进，国家 也开始逐渐对民营广电业加大资本的开放力度、出台放宽市场准入的政 策措施。 2 0 0 4 年，广电总局发布关于促进广播影视产业发展的意见，主 要从如下一些领域放松了对民营资本的限制：一，允许民营资本作为经营 主体进入除新闻宣传以外的广播电视节目制作业务。二，在电视台和广 电集团( 总台) 控股的前提下，允许民营资本参与电视台和广电集团( 总 台) 内重组或转制为企业的股份制改造。三，允许符合条件的民营资本 ( 注册资金15 0 0 万元人民币以上、净资产3 0 0 0 万元人民币以上) 参与 付费电视频道业务及市场开发。四，在广电系统国有资本控股的前提下， 民营资本经批准可以参与广播电视传输网络公司的建设投资和业务开 发。五，鼓励民营资本进入影视动画产业，对于信誉良好、操作规范的 民营动画制作机构，在相关政策方面享受与国