（世界经济专业论文）我国城市基础设施供给短缺原因及对策研究.pdf

我国城市基础匠拖供给短缺及对策研究 摘要 城市基础设施的供给不足问题在发展中国家中普遍存在，发达国家也都没有 能完全妥善的解决这个问题。近年来我国经济的快速发展，使得我国城市基础设 施建设的供需矛盾越来越突出，城市空气和水资源环境恶化、交通堵塞以及供电 不足等都是这一矛盾的反映。本文旨在通过对我国城市基础设施建设深入分析， 对比发达国家的成功经验，找到我国城市基础设施建设中的缺点，并提出相应的 解决方法。 本文第一章首先介绍了这个问题提出的背景及重要意义，以及国内部分其他 学者对这个问题的研究情况。第二章介绍了城市基础设施投资的基本理论通过 这些理论，我们可以了解城市基础设簏建设的特点及基本原则。第三章着重介绍 了我国城市基础设施投融资体系的发展历史以及主要的融资渠道，在此基础上说 明了我国城市基础设施存在短缺的三大原因：我国过去对城市基础设施建设的认 识有偏差导致长期投入不足；城市基础设施的投融资体系存在一定欠缺；咀及对 现有城市基础设施的管理不善。第四章介绍了美国城市基础设施成熟模式中值得 我们借鉴的经验及英国城市基础设施私有化改革的成功之处，初步提出了改善我 国城市基础设施投融资体制的方向。第五章是本文的重点，在以上四章研究的基 础上从五个方面提出了解决我国城市基础设施短缺的五点建议，明确了城市基础 设施改革的方向。最后一章是对全文的一个简单回顾。 关键词：城市基础设施投融资体制改革 分类号：f 2 9 9 2 4 我翻城市基础设施供给短缺投对策研究 a b s t r a c t t h ei n s u f f i c i e n c yo fu r b a ni n f r a s t r u c t u r ei sac o m m o np r o b l e mi nt h e d e v e l o p i n gc o u n t d e s ，e v e ni nt h ed e v e l o p e dc o u n t r y i th a s n tb e e nc o m p l e t e l ys o l v e d i nr e c e n ty e a r s ；w i 谯o u rc o u n t r y sf a s td e v e l o p m e n t ，t h ec o n f l i c tb e t w e e nt h ed e m a n d a n dt h es u p p l yo fu r b a ni n f r a s t m c t u r eh a sb e c a m em o r ea n dm o r es e r i o u s t h e p o l l u t e da i ra n dw a t e r , t h et r a 嘶cf a m a n dt h ei n e f f i c i e n ts u p p l yo fe l e c t r i ca l lr e v e a l t h ep o n d e r a n c eo ft h ep r o b l e m 。i nt h i sa r t i c l e ，t h r o u g ht h ed e e pa n a l y s i so fo u r c o u n t r y su r b a ni n f r a s t r u c t u r ec o n s t r u c t i o ns y s t e m ，a n dc o n t r a s tt h ed e v e l o p e d c o u n t r y ss u c c e s s f u le x p e r i e n c e ，w et r yt of i n dw h a tc a u s e dt h ep r o b l e ma n dw h e r e t h es o i n t i o n sa r e a tt h ef i r s tc h a p t e ro ft h ea r t i c l e ，w cf i r s ti n t r o d u c et h eb a c k g r o u n do ft h et o p i c a n ds o m eo t h e rs c h o l a r sr e l a t e dr e s e a r c hi nt h i sa r e a a tt h es e c o n dc h a p t e r , w e m a i n l yi n t r o d u c et h eb a s i ct h e o r yo ft h eu r b a ni n f r a s t r u c t u r ec o n s t r u c t i o n ，f r o mt h e s e t h e o r i e sw ec a nl e a n lt h ep r i n c i p i e sa n dt h ec h a r a c t e r i s t i c so ft h eu r b a ni n f r a s t r u c t u r e c o n s t r u c t i o n a tt h et h i r dc h a p t e r , w ei n t r o d u c e dt h eh i s t o r yr e f o r mo fo u rc o u n t r y s u r b a ni n f r a s t r u c t a r es y s t e ma n dt h em a i nf i n a n c i n gc h a n n e l s , o i lt h a tb a s i st h r e em a i n r e a s o n sa r ef o u n dt h a th a v ec a u s e dt h ei n s u 蹦c i e n c yo fo u rc o u n t r y su r b a n i n f r a s t m c t u r e ：w ei n v e s t e dt o ol e s si nt h ep a s tb e c a u s ew ed o n tr e a l i z eh o wi m p o r t a n t t h eu r b a ni n f r a s t r u c t u r ei st ot h ed e v e l o p m e n to ft h ec i t y ；t h e r ea r eg r e a ts h o r t c o m i n g s i nu r b a ni n f r a s t r u c t u r ei n v e s t m e n ta n df i n a n c i n g s y s t e m ；a n dt h ei n e f f i c i e n t m a n a g e m e r i to ft h eu r b a ni n f r a s t r u c t u r ee x i s t e d + a tt h ef o u r t hc h a p t e r , w ei n t r o d u c e t h es u c c e s s f u le x p e r i e n c eo fm a t u r eu r b a ni n f m s t r u c t u r ec o n s t r u c t i o ns y s t e mo f a m e r i c aa n dt h er e f o l - mo fe n g l a n du r b a ni n f r a s t r u c t u r es y s t e m a n dg i v eu sa d i r e c t i o no fh o wt or e f o r mo u rc o u n t r y su r b a nc o n s t r u c t i o ns y s t e m 。t h ef i f t hc h a p t e r i st h em o s ti m p o r t a n tp a r ti nt h ep a p e r , b a s e do nt h er e s e a r c ha b o v e ，w eg i v ef i v e m e a n so nh o wt os o l v et h ep r o b l e mn o ww ea r ef a c i n 毋n l el a s tc h a p t e ri sas i m p l e r e v i e wo f t h ew h o l ep a p e r k e yw a r d s ：u r b a ni n f r a s t r u c t u r e ，i n v e s t m e n ts y s t e m ，r e f o r m c l a s s i f i c a t i o nn u m b e e 辨2 4 i i 我国城市基础设施供给短缺及对策研究 1 1 研究背景 第一章：绪论 自上世纪8 0 年代我国实行改革开放以来，我国的城市化进程有了飞快的发 展，取得了非凡的成就。如表卜l 所示，1 9 7 8 年至2 0 0 3 年，中国城市化水平由 1 7 9 2 提高到4 0 5 3 ，提高了2 2 6 1 个百分点，年均增长0 9 0 个百分点，是前 2 9 年中国城市化速度的2 5 倍，是世界同期城市化平均速度的2 倍。经过2 0 多 年的发展，我国基本上形成了大中小城市与小城镇协调发展的格局。2 0 0 2 年我 国城市总量为6 6 1 个，其中，1 0 0 万人口以上的城市1 7 1 个，5 0 - - 1 0 0 万人口的 城市2 7 9 个，5 0 万人口以下的城市2 1 1 个，建制镇2 0 6 0 0 个，城镇总人口超过5 亿人。在城市化取得非凡成就的同时，我们也注意到城市的交通越柬越拥挤，水、 空气和噪声污染的问题也越来越突出，在夏天用电的高峰时期，某些城市也出现 了电力不足，城市基础设施的短缺已经严重的影响到了人们的生活，也限制了城 市的进一步发展。 表卜1 ：改革开放以来我国的城市化进程 年份 总人口( 万人)城镇人口( 万人)乡村人口( 万人)城镇人口比重 乡村人口比重 1 9 7 89 6 2 5 91 7 2 4 57 9 0 1 41 7 9 28 2 0 8 1 9 8 09 8 7 0 51 9 l 加7 9 5 6 51 9 3 98 0 6 1 1 9 8 5 1 0 5 8 5 l2 5 0 9 48 0 7 5 72 3 7 17 6 2 9 1 9 9 0 1 1 4 3 3 33 0 1 9 58 4 1 3 8 2 6 4 1 7 3 5 9 1 9 9 1 1 1 5 8 2 3 3 1 2 0 38 4 6 2 02 6 9 47 3 0 6 1 9 9 2 1 1 7 1 7 13 2 1 7 58 4 9 9 62 7 4 6 7 2 5 4 1 9 9 31 1 8 5 1 73 3 1 7 3 8 5 3 4 4 2 7 9 97 2 0 1 1 9 9 41 1 9 8 5 03 4 1 6 98 5 6 8 12 8 5 17 1 4 9 1 9 9 51 2 1 1 2 13 5 1 7 48 5 9 4 72 9 0 47 0 9 6 1 9 9 61 2 2 3 8 93 7 3 0 48 5 0 8 53 0 4 86 9 5 2 1 9 9 71 2 3 6 2 63 9 4 4 98 4 1 7 73 1 9 16 8 0 9 1 9 9 81 2 4 7 6 14 1 6 0 88 3 1 5 33 3 3 56 6 6 5 1 9 9 91 2 5 7 8 64 3 7 4 88 2 0 3 83 4 7 86 5 2 2 2 咖 1 2 6 7 4 3 4 5 9 0 6 8 0 8 3 73 6 2 26 3 7 8 2 0 0 1 1 2 7 6 2 7 4 8 0 6 4 7 9 5 6 33 7 6 66 2 3 4 2 0 0 21 2 8 4 5 35 0 2 1 27 8 2 4 13 9 0 96 0 9 1 2 0 0 3 1 2 9 2 2 7 5 2 3 7 6 7 6 8 5 14 0 5 35 9 4 7 数据来源：中国统讨摘要( 2 0 0 4 ) 我国城市基础设施与经济发展水平不相适应的现状直接来源于长期以来投 我国城市摹础设施供给短缺及对策研究 资比例严重偏低，投资总量少，欠账多。联合国曾建议发展中国家城市基础设施 建设投资比例应占全社会固定资产投资的9 一1 5 、g d p 的3 - 5 ；国外的发展经 验也表明，城市基础设施投资占国内生产总值和固定资产投资的比例，会随着经 济发展程度的提高而有所降低，但仍应保持在一定的水准之上。即使是发达国家 城市基础设施投资占国内生产总值的比例也应保持在1 2 以上，占固定资产投 资的比例应在6 以上。而我国城市基础设施建设投资远远没有达到这一目标， 我国历史上对城市基础设施的投入一直不足，城市基础设施占国民收入的比重在 2 0 0 0 年前都少于2 ，1 9 9 0 年前都少于1 。我国城市基础设施建设投资占国内生 产总值比例过低，资金严重不足，是城市基础设旎供给短缺的重要原因。 即使在当前城市基础设施投资不再单纯依靠财政投资，多元化融资格局已切 步建立的情况下，其投资比例与联合国推荐指标相比仍有一定的差距，在2 0 0 4 年，我国城市基础设施投资为4 7 5 4 亿元，大约占固定资产投资的6 7 8 ，占国 民生产总值的2 9 7 。如果不能把更多的资源投入城市基础设施建设中去，我国 在城市基础设施建设上的落后状况将会成为制约我国经济进步发展的主要障 碍。 1 2 研究意义 根据西方国家城市发展规律柬看，城市化水平在达到3 0 以后，城市化进程 会加速，也就是说目前我国的城市化正处在一个起飞的阶段。中国是人口占世界 四分之一的大国，城市化的加速将会对中国乃至全球产生深远的影响。城市基础 设施是城市发展的基本条件，是城市正常运行的基础，如果城市基础设施跟不上 城市的发展，则会极大的损害城市的效率，进而影响我国城市化能否顺利进行。 我国未柬城市化的加速发展对城市基础设施建设提出了很高的要求。 按照城建部门综合测算，每增加一个城镇人口需投入基础设施建设和安排就 业岗位的资金约2 万元；“十一五”期间如果每年城市化水平提高1 个百分点， 则每年大约要新增1 4 0 0 万城市人口，则“十一五”期间每年需投资2 8 0 0 亿元。 如何束筹集这么多资金，并能进行有效率的投资是“十一五”期间推动城市化发 展必须要解决的关键问题。 我国居民有储蓄的优良传统，2 0 0 5 年末，我国存贷款余额达9 3 3 7 1 亿元1 。 可见，我国进行城市基础设施投资缺的并不是钱，而是把钱引向城市基础设施投 资的渠道，即城市基础设施的通融资体制存在问题，不能有效的发挥投融资的功 能。同时，我国现有的城市基础设施也存在运营效率低下的问题，如何充分利用 现有的资源也是解决我国城市基础设施短缺的重要课题。 为了解决我国面临的城市基础设施短缺的矛盾，推进我国的城市化进程，我 2 我国城市摹础设施供给短缺及对策研究 们可以借鉴国外城市基础设施投融资方面的经验，一方面改善我国的投融资机 制，在融资方面要拓宽基础设施投融资渠道，使得有足够的资金来支持基础设施 建设，增加城市基础设施流量；另一方面要提高现有城市基础的运营效率，盘活 城市基础设施存量。 1 3 简要文献回顾 国内对基础设施建设的投融资体制研究主要集中在两个方面，一个是从理论 上论述基础设施属于准公共物品，其融资方式应该多元化，另外一个方面则是具 体讨论市场化融资方式。 公共物品理论认为，对于诸如国家安全、自然生态保护和清洁空气等纯公共 物品，其消费具有绝对的非排他性，必须由政府提供。准公共物品可以由私人部 门参与生产，但并不是说政府就可以袖手旁观，相反在许多情况下和环节中，政 府必须发挥主导作用。李海婴，董岚( 2 0 0 4 ) 认为，大多数城市基础设施属于准 公共物品，可以通过产权界定和价格机制来实现其消费的可分割性，排除不付费 者的搭便车现象。所以，对于城市基础设施的提供，可以在一定程度上实现责任 者与生产者的分离，即政府有责任组织相关设施的生产，但不一定亲自建设和运 营，可以交由市场完成。这就是城市基础设施实行市场化的理论基础。2 张天保( 2 0 0 4 ) 3 对基础设施项目进行了更细的分类，并认为不同的类别应 采用不同的融资方式。城市基础设施项目按能否让市场发挥作用、投资项目收费 机制及资金流入是不是能够补偿投资分为三类，一是非经营性公共基础设施项 目，此类项目无收费机制、无资合流入，是市场失效而政府有效的部分，其目的 是为了获取社会效益和环境效益，市场调节难以对此起作用；二是经营性项目， 此类项目有收费机制，有资金流入，可通过市场进行有效配置，其投融资动机与 目的是利润的最大化，其前提是项目必须符合城市发展规划和产业导向政策；三 是准经营性项目，有收费机制和资舍流入，具有潜在的利润，但因其政策及收费 价格没有到位等客观因素，无法收回成本。该类项目附带部分公益性，是市场失 效或低效的部分，因其具有不够明显的经济效益，市场运行的结果将不可避免地 形成资金供给的诸多缺口。 鉴于城市基础设施具有准公共物品的属性，多数学者认为，多元化的融资方 式更为理想。来卫华( 2 0 0 3 ) 认为，“城市基础设施建设项目，尤其是市政公用 设施建设项目，就其整体而吉主要属于公益性投资项目，这一特征，决定了该领 域投融资体制改革的取向既要面向市场，又不能完全走市场化道路，而是要政府 调控与市场配置，财政补偿与市场补偿、社会效益与经济利益三结合。其改革的 方向应是投融资管理法制化、投资主体法人化、投融资渠道多元化。”4 王燕鸣， 3 我国城市基础设施供给短缺及对策研究 方进( 2 0 0 5 ) 总结了民间资本参与公共项目的好处，包括“减轻政府财政支出压 力；避免挤出效应；避免税负增加；增加资金使用效率；促进政府职能调整等。” 对于城市基础设施的市场化融资方式，不少学者也进行了研究。宋波，梁远 ( 2 0 0 3 ) 认为，“信托投资建设基础设施就是指信托公司以基础设施的资产及其 所带来的收益为保证，面向社会公众和机构投资者发行信托凭证筹集资金建设基 础设施的一种基础设施融资方式。”石彬( 2 0 0 4 ) 总结了信托介入基础设施建设 的方式。他认为，比较常见的有基础设施股权投资信托、基础设施贷款集合资金 信托、融资租赁信托、基础设施收益信托等。管林，魏兵( 2 0 0 3 ) 用实证的方法 证明土地置换方式融资的可行性。他们认为，利用土地置换方式融资建设城市基 础设施是与市场经济相适应的土地运作机制。这种方式在建设甘肃兰州北滨河路 西延段工程中得到了成功的运用。李萍，张道宏( 2 0 0 5 ) 对一些西方比较成熟的 新型项目融资方式进行了介绍，包括b o t 、t o t 、a b s 及p p p 模式等。6 4 我国城市基础设施供给短缺及对策研究 第二章：城市基础设施建设的基本理论 2 i 城市基础设施的含义、内容和特点 一、城市基础设施的含义 城市是一个国家或地区社会经济活动的中心，城市基础设施是城市赖以生存 和发展的基础，是城市物质形态最主要的组成部分。城市基础设施的建设可以追 溯到人类社会城市形成初期，在最原始的城市中我们已经可以找到通路以及给排 水等设施。城市基础设施是为城市物质生产、居民生活提供服务的基础性公共设 施，是城市生存和发展的基础。 在西方国家，把城市基础设施分为社会性基础设施和经济性基础设施7 。静 者包括法律机构、医疗卫生、文化教育等设施；后者包括道路、机场、港口等。 在我国，根据提供服务范围的大小，城市基础设施有广义、狭义之分。狭义的城 市基础设施建设是指向城市提供能源、给排水、交通运输、邮政通讯、环境保护、 城市防灾等服务的设施和产业部门；广义的城市基础设施除上述内容以外，还包 括文化教育、科学卫生等部门，在本文中提到的城市基础设施主要是狭义上的。 二、城市基础设施的内容 狭义的城市基础设施，大体可分为以下6 大系统： 1 、交通运输系统。包括城市内部交通设施和城市对外交通设施。城市内部 交通设施有道路设施、电汽车、轨道交通、公共货运汽车、交通管理等设施；城 市对外交通有航空、铁路、公路和管道运输等。 2 、供水、排水系统。包括城市水资源的开发，利用和管理设施。 3 、能源系统。包括电的生产和输变设施；煤气的生产及煤气、天然气、石 油液化气的供应设施：集中供热的热源生产及供应设施。 4 、邮电通讯系统。包括邮政设施、电讯设施等。 5 、城市防火系统。包括防火、防洪、防风、防雪、防地震、防地面沉降以 及人防战备等设施。 6 、生态环境系统。包括环境卫生、园林绿化、环境保护等设旌。 这六大系统及每个子系统是相对独立完整的，形成了专业的生产经营企业， 并建立了专门管理的职能部门。城市作为一个整体，6 大系统及各个子系统之间 相互联系又彼此协调。 三、城市基础设施具有的特点 城市基础设旋是整个城市得以运转的基础，它以特定的方式直接或i 日j 接的参 我国城市基础设施供给短缺及对策研究 与城市的生产和生活过程，与城市经济的发展关系密切。从经济角度来讲，城市 基础设施具有以下一些特点： 1 、自然垄断性8 。城市基础设施的6 大系统几乎都具有自然垄断性，单位产 品的成本随着企业规模的扩大而降低，大量的固定成本和少量的边际成本并存。 能源系统中的供电、气、热管线网的铺设，交通运输系统中的公交线路的建设， 给排水管道网的铺设，有点通讯网络线路的建设都具有这样的特点。这个特点使 得一个城市某个系统的基础设施产品最好由一家企业束供给。 2 、具有地方公共物品的特性。大多数的城市基础设施具有地方公共物品的 特性，即一定范围内具有消费的非竞争性和非排他性。例如城市街道和人行道的 使用者主要是本市居民，围每设施的建造使那些受到每堤保护的人获益。这类产 品由于市场失灵，不能由私人部门来提供，只能由政府束组织生产。 3 、初期投入巨大和收益的长期性。城市基础设施的初期投入非常大，其后 的管理成本也不低。同时基础设施的使用年限一般都比较长，导致基础设施的收 益一般具有长期性，比如轨道交通、桥梁、公路等的使用常常需要数十年。 城市基础设施的这些特点决定了城市基础设施投融资和其他产业的投融资 有很大的区别。 2 2 城市基础设施建设的理论依据公共产品理论 最早对公共产品的理论进行分析的是大卫体谟。他认为，某些对每个人都 有益的事情，只能提供集体行动束完成。因此，后来的学者有时也将其称为集体 消费品。亚当斯密也对公共产品作过分析，他认为，那些对社会很有益处的公 共设施，就其性质而言，若是由个人或少数人办理，那么就很难筹集到足够的资 金，因此应由政府出面。此后，包括穆勒、林达尔、庇古、萨缪尔森、布坎南在 内的许多经济学家都对公共产品理论有过研究。 “公共产品”是相对于“私人产品”而言的。有时，人们会十分随意地对这 两种物品做出极不严谨的界说。典型的例子是认为，通过市场提供的是私人产品， 而通过政府提供的是公共产品。这种认识包括两层错误：一是从表面上看，其实 政府也提供私人产品，公共产品也并非不能由市场提供；二是从本质上看，无论 是公共产品还是私人产品究竟是由市场抑或由政府提供要看哪一种机制更有效 率，能最大化社会福利。 一、公共产品消费的两大特征 1 、非排他性 所谓的“非排他性”，指的是一旦公共产品提供出来，不可能排除任何人对 它的消费。严格地说，这包含三层含义：任何人都不可能让别人不消费它，即 6 我国城市摹础设施供给短缺及对策研究 使有些人有心独占对它的消费，但或者在技术上是不可行的，或者虽然技术上可 行但成本却过高，因而是不值得的；任何人自己都不得不消费它，即使有些人 可能会不情愿，但却无法对它加以拒绝：任何人都可以恰好消费相同的数量。 这里要明确的是，严格定义的非排他性必须坚持“任何人都可等量消费”这 一内容，是因为如果在某人消费以后，别人消费的可能性减少了，那么也就等于 部分的排他了。 2 、非竞争性 所谓“非竞争性”，指的是一旦公共产品提供出来，就没有必要排斥任何人 对它的消费，因为该物品消费者的增加并不引起边际成本的任何增加。这晕的边 际成本没有增加可以从两方面理解：一是生产方面，指根本不需要追加资源的投 入；二是消费方面。指根本不会减少其他人的满足程度，或者说根本不会带来“拥 挤成本”。这种情形下，想要排斥那些能从消费中获得正效用的人是没有什么道 理的。 因此，公共产品核心的特征是消费的非排他性和取得方式的非竞争性。描述 了公共产品消费的两大特征之后，可尝试从这一角度对公共产品定义如下：公共 产品是指那种既不可能也无必要对其消费加以排他的物品；或者说，具有非排他 性与非竞争性的物品。 在现实生活中，纯粹的公共物品几乎没有，而具有某些以上两个特征的物品 则普遍存在。可以考虑在此基础上定义不纯粹的公共产品，即将至少具有非排他 性和非竞争性一样特征的物品定义为不纯粹的公共产品。 二、公共产品的供给 由于公共产品的非竞争性与非排他性特征，因此竞争性市场是无法满足公共 产品的供给的，这是因为：第一，虽然公共产品是增进社会福利所不可或缺的， 但是，由于公共产品的非排他性特征，如果公共产品由私人提供，势必造成私人 提供者的收益小于其总成本，而在市场经济中，私人部门的行为准则是获取最大 限度的利润，因此私人部门从自身利益出发不会愿意提供公共产品；第二，公共 产品的私人供应之所以是无效率的，是因为公共产品使用的非排他性特征，造成 了每个人使用公共产品与是否付费无关，付费与否都可以享受公共产品的利益。 这就造成公共产品的消费者不会自愿付费的动机，而倾向于成为“免费搭车者”， 其结果导致公共产品缺乏资金而无法满足需要，出现大卫休谟早在1 7 4 0 年就 提出过的所谓的“公共的悲剧”。9 因此，公共产品不能采用市场方式提供，只能通过政府提供。当然，必须要 指出，公共产品要由政府来提供。并不是说这些产品一定要由政府来生产，政府 可以将公共产品以合同形式交由私人部门生产，再由政府进行购买。例如，政府 7 我国城市基础垃施供给短缺及对策研究 为国家支出军费购买私人军火商的产品就是很好的例子。 三、准公共产品的供给 1 、具有竞争性的准公共产品的供给 有的产品具有一定的竞争性，如桥梁、高速公路等。这里我们以设施规模固 定的产品为例，即至少在一段时间内其规模是不能扩大的，以桥梁为模型来讨论 这类物品的供给。 价辫 ( 垃桥费) o q q q ，0 。蠢过( 人盘) 图2 - 1 不拥挤的桥梁 图2 2 拥挤的桥梁 d d ：需求曲线； m r ：边际收益线； m c ：边际成本线，当q 。与叻不相交表明这座桥不拥挤，这时m c 与横轴重合； q ：通过能力线，在通过能力低于q c 的情况下，边际生产成本为零； q ，：为拥挤线，在通过量低于q 。的情况喜爱，边际成本也为零。 当桥梁不拥挤时( 如图2 1 ) ，由于边际成本为零，按照效率准则，价格也 8 我国城市基础设施供给短缺及对策研究 应为零，这时桥的通过量达到q 1 。显然，这座桥的运营收益也将是零，考虑到 桥的固定成本无法弥补，所以此时桥的经营者不但赚不到利润，还将蒙受亏损。 然而，排他是可能的，私人公司有可能造这座桥并按她的愿望收费。一座桥 的供给方必然是一个垄断厂商，m r 为厂商的边际收益曲线，它在d d 线的下方。 为使利润达到极大，厂商特使其边际收益等于边际成本，这时的通过量为q 0 ， 与之相对应的价格则为只。 我们可以看出由于收费，桥的通过量由减q 1 至q 0 。消费者剩余从a o aq 1 减 至，4 睨，梯形d q l b 昂是消费者剩余的损失，其中o q o b e o 被垄断者所攫取，而 q 0q 】口( 图2 2 中阴影部分) 为社会福利的净损失。为避免这种福利损失，这类 产品应由政府免费提供，用统一征税的办法筹集资会、以弥补造桥的直接固定成 本。 当消费的人数增加时，桥梁将会出现拥挤现象。当拥挤现象产生时，厂商的 边际生产成本仍然为零，但由消费者承担的拥挤成本却增加了。这时如果仍然免 费供应，就会出现过度消费。如( 如图2 2 ) 所示，当价格为零时，通过量将达 到q ，阴影部分代表消费者获得的效用不足以补偿他的消费带束的成本因而引 起的社会福利的净损失。为避免过度消费，当供给量短期内无法增加时，就只有 收费。但是，拥挤成本是由消费者而不是由生产企业来承担的，所以不应由生产 企业来收费，而应由公共部门来提供这类产品，按照边际拥挤成本收费，即均衡 价格和通过量应该为边际成本线m c 和需求曲线d d 的交点所确定的p ，q + 值。鉴于边际拥挤成本计量的困难，以及收费的目的是限制过度消费，所以实际 收取的价格应以能保证不出现过度拥挤为准。 以上分析表明，当某项产品和服务在消费上具有排他性时，应充分考虑以收 费的方式来为之筹集资金。收费一方面可以使消费者在使用该项产品和服务时认 真地对效益和成本进行权衡，防止因过度消费而造成的资源浪费；另一方面又可 以减轻政府采取税收方式筹集资金的压力，并把税收成本利因税收而引起的效率 损失限制在一个较低的水平上。 2 、具有外部性的准公共产品的供给 这类产品所提供的利益的一部分由其所有者享用，是可分的，从而具有私人 产品的特征，但其利益的另一部分可由所有者以外的人享用，是不可分的，所以 又具有公共产品的特征，这种现象被称为利益的外溢现象。比如教育，受到良好 9 我国城市摹础设施供给短缺及对策研究 教育的公民使全社会都受益，这种利益是不可分的，但受到教育的公民也直接受 益，这部分利益又是可分的。 如图2 3 ，础为购买者的边际效用曲线，d d 为社会的边际效用曲线，它们 之间的垂直距离表示该产品的边际外部效益。从整个社会的利益来看，该产品符 合效率的产出水平为0 0 0 ，在该产出水平上，产品给整个社会带来的净效用达到 了最大化。在市场提供的情况下，购买者根据自己个人从该产品的消费中得到的 利益水平来决定购买量，该产品的产出水平只能达n o q , 。虽然消费者个人的净 得益达到了最大化，但从整个社会来看却受到了损失，这种因外部效益而造成的 效率损失在图中表现为a a b e o 的面积。 图2 - 3 有外部效应的产品供给中的效率损失 如果该产品采取公共提供的方式，即社会免费提供给消费者，该产品在消费 上就会失去价格的约束，人们将尽情地享用，直到边际效用为零，这也就是“公 地的悲剧”。无论社会消费者个人的边际效用还是社会的边际效用都会大大低于 生产该产品的边际成本，这样就会产生效率损失。 在存在外部效益的情况下，市场提供与公共提供的效率损失的对比关系，很 大程度上取决于该产品的外部效益的大小。如果该产品的内部效益很小( 表现为 购买者个人的边际效用曲线很低) ，而外部效益较大，市场提供的效率损失就会 很大，而公共提供的效率损失就会相对小些；当内部效益相对于外部效益非常小 时，这种产品就类似于公共产品，公共提供是适当的。可见，政策选择的关键在 于判断外部效益的大小。 将公共提供与市场提供相结合可以使这种效率损失减少。如果政府能够准确 地估计出在社会利益最大化的产出水平上的外部边际效益，就可以采用对该产品 进行补贴的方式束鼓励消费，使消费量达到最佳水平。图2 3 中，政府对每一单 l o 我国城市摹础设施供给短缺及对策研究 位产品给予的补贴恰好是社会利益最大化产出水平d q 0 上社会边际效益与个人 边际效益之差，即外部边际效益。这样，生产者实际承担的边际成本曲线由船降 低到s s 一，的位置上，由于价格下降，消费者愿意购买的数量就会增至d 幺。在 0 9 o 的产出水平上，产品的边际成本为e o q 0 ，其中一部分磁由消费者付款弥 补，其余部分由政府补贴弥补。这种产品的以市场提供为主，政府提供为辅。 四、城市基础设施的供给 城市基础设施包含的范围很广，根据公共产品理论，城市基础设施可以分为 公共产品、准公共产品和私人产品，对于它们的供给方式应该区别对待，以求社 会效率的最大化。同时还应该注意，城市基础设施的消费特征不是固定不变的， 随着技术进步和政策的变化，产品的性质也会发生变化，技术的进步有利于推动 城市基础设施的市场化。根据城市基础设施的不同性质，大致可以分为三类： 1 、非经营性城市基础设施 非经营性城市基础设施属于纯公共物品，如市内道路、河堤、绿地及消防等 设施。这些基础设施具有的非竞争性和非排他性都很强。这类项目投资一般不可 能通过对该项目收费来收回，同时具有很强的外部性，是城市运行必不可少的条 件。 非经营性城市基础设施投资项目本身无法以收抵支的特性决定了其投资主 体必然是政府，必然以政府直接投资为主。资金来源应以政府财政投资为主，并 以固定的税费来源作为保障。政府作为这类物品的主要投资者也是最合适的，因 为投资这类基础设施是有收益的，只是要通过建设基础设施有利于地方经济的发 展，最后通过政府税收的增加来实现。 2 、经营性城市基础设施 城市基础设施如供水、供热、供电、通讯等具有明显的私人物品性质，竞争 性、排他性都很强，设备成本补偿能力比较高，属于可经营类。可经营性城市基 础设施属于私人消费，可以向使用者收费，通过价格形式补偿投资。 政府投资这一类的项目，仅限于一段时间内社会投资者不愿或无力投资的项 目，到将束私人投资者对这些项目有了投资意愿，政府投资要逐步退出这个领域。 因此这一类的投资应该以市场提供为主，政府投资为辅，投资主体是全社会投资 者。由于这类产品一般具有垄断性，在价格制定上政府有必要进行管制，采取“企 业报价、政府核价、公众议价”的定价方法，协调社会利益和投资者的利益。 3 、准经营性城市基础设施 这类城市基础设施消费介于公共消费和私人消费之问，具有竞争性和排他 性。但是由于这类产品存在很大的外部性，不宜收费过高导致向使用者收费只能 我国城市基础设施供给短缺及对策研究 弥补一部分工程建设投入的成本，如废弃物收集、垃圾处理站等。 这一类介于经营性和非经营性两者之间的城市基础设施具有准公共物品的 特征，可以由私人部门提供为主，政府提供适当补贴，以增加这类物品的供给。 图2 - - 4 各类城市基础设施之间的关系 如图2 - - 4 所示，一个城市基础设施并不是说只能属于三类城市基础设施中 的一种，并永远都不会变化。随着社会和技术的进步，当对他们的收费产生变化 时，这三类城市基础设施是可以相互转化的。 2 3 城市基础设施的定价理论 公共产品供应价格理论是从公共产品理论延伸出的，主要指：基于公共产品 的特点，用于调节公共产品供应和需求的价格的理论依据和相关政策。公共产品 价格理论是市场经济条件下，政府管理城市基础设施行业、优化社会资源配置的 重要经济手段。 一、城市基础设施的定价理论 由于供水、燃气等城市基础设施产品和服务具有一定的自然垄断性，出于对 效率的考虑，由一家特大型企业提供产品和服务比多家中小型企业提供具有更高 的效率。事实上，社会基础设施的固定资产投资额大，沉淀成本高，投资回收期 长，同时，基础设施产品的需求弹性小，随着社会经济的发展，社会基础设施的 需求越柬越呈刚性。这些特点决定了城市基础设施产品和服务定价不仅不能采取 市场充分竞争的方式，也不能完全遵循成本加利润的原则，而必须由政府出面进 行价格干预甚至价格管制，以期兼顾社会用户和企业利益。 我们知道，城市基础设施行业大部分属于自然垄断行业，经营规模一般很大， 而且以较低的成本提供全部市场的需求，这些部门随着产量的增加，平均成本( a c ) 呈递减的趋势。如图2 - - 5 所示，如令价格只。= 边际成本( m c ) ，则产出为0 a ，该 我国城市基础设施供给短缺及对策研究 部门将蒙受p 眦d e f 的亏损；如任由市场定价，则在利润最大化情况下，即边际收 益( m r ) = 边际成本( m c ) ，此时的价格为己，产量为o c ，而利润为g h i p ；另一 种情形，如以平均成本( a c ) 定价，平均收益等于价格，此时价格为吃，产量为 o b ，厂商的损益持平，无额外利润可获。比较三种情况可知，产量按边际成本定 价时的o a 按平均成本定价时的o b 按利润最大化定价时的0 c 。而价格的情况正好 相反，按边际成本定价时的 按平均成本定价时的巴 按利润最大化定价时的只。 g e f ocb a 数量 图2 5 城市基础设施的定价方法 很显然，若公共事业部门按利润最大化的原则定价，此时价格为己，而满 足社会需求的产量只有o c ，它远比社会可能提供的公共事业部门的产量0 a 要低， 这就意味着，资源并未得到充分利用，社会对公共事业部门产出的需求未能得到 充分的满足。若按边际成本定价，价格为f 2 ，而满足社会需求的产量最大，但 会使企业处于亏损状态，长此以往，它们很难提供足够的满足社会公共需要的物 品，因为财政补贴也是有限度的。 因此政府要科学合理地选择城市基础设施服务的定价方法，必须建立以市场 成本为基础的价格形成机制。这里的市场成本至少不能小于平均成本，否则将会 出现大量亏损。只有这样，才能保证既提供大量满足社会公共需要的城市基础设 施，又要保证城市基础设施行业的可持续发展。 二、城市基础设施定价遵循的准则 针对不同类别城市基础设施项目的功能特点和收益对象情况，采取不同的方 式和程序合理定价，在满足社会效益的i i i 提下，使城市基础设施项目投资者能够 _ l i i 。一 。赫黝_一答劳_哆嬲荔一嬲 我国城市基础设施供给短缺及对簧研究 获得合理的投资回报。 对于经营性的城市基础设施项目，政府可根据相关的法律法规对外进行招投 标，企业作为投资人根据其运行成本测算提交价格表并上报政府主管部门获批， 公众作为使用人参与价格评议，采用听证会的形式通过，政府作为监控人执行审 定批准，即企业报价、公众议价、政府核价的三结合定价方案。确定的价格并不 是一成不变的，可随外部条件的变化而变更，但的提是必须按照上述程序通过。 就准经营性的城市基础设施项目而言，政府可根据相关商品或服务的社会平均成 本、市场供求状况、国民经济与社会发展要求、社会承受能力及直接成本价等， 进行适当的补贴或政策优惠，在对外进行招投杯，执行与纯经营性项目类似的程 序从企业报价、政府核价到公众议价后再定价。 对于政府投资的非经营性城市基础设施项目，因无收费机制和资金流入，也 不存在价格的定位，应通过政府财政补贴束运营。但可创造条件，通过制定合适 的价格机制，使非经营性项目逐步向经营性项目过渡。 总之，建立以市场成本为基础的价格形成机制，科学合理地选择城市基础设 施的服务价格，充分发挥服务价格的导向作用可以激活投资热情，提高投资效率， 促进城市基础设施可持续发展。 三、城市基础设施定价的一些具体政策 在具体的城市基础设施定价中，政府常常利用价格管制的方式来制定基础设 施价格，从而达到既定的目标。政府的价格管制包括价格水平政策和价格结构政 策两方面内容。 价格的水平政策，即政府对价格水平的确定方式。比较典型的是美国的投资 回报率模式和英国的最高限价模式。投资回报率模式通过对投资回报的直接控制 而间接管制价格，适合具有投资大、回收期长的基础设施项目特点，有利于鼓励 社会资金参与这些基础设施项目建设。最高限价模式则较有利于控制基础设施产 品价格，从而尽可能减少或防止企业的垄断利润，使消费者获得更多利益，体现 城市基础设施的公益性。 价格的结构政策是指把基础设施的共同成本合理分摊到多种产品或同一种 产品的不同用户中去。不同的基础设施产品有不同价格结构，按用户群可分为： 居民家庭用户、生产性企业用户；按产品使用量可分为：大、中、小用户；按使 用时间可分为：高峰用户、低谷用户等。为体现基础设施产品公益性的特点，虽 然供应大用户的成本低于供应小用户，但是对居民小用户仍采用较低价供应。对 于供水、供电等稀缺资源一般采用分级递增定价，保证基本供应，同时对消费大 户采取惩罚性高收费。 1 4 我国城市裁础瞪施供葑嫡鞍及对簟讲究 第三章：我国城市基础设施供给短缺的原因 3 1 建国以来用于发展城市基础设施的投入长期不足 弦市蓥确嫒携是羲蛮生存和发展豹基旗，是衽会先行资本，痤傀毙麓震。然 而，由于我蹦长期以来寓行的向工业倾斜的投资战略在“先生产，后舷活”和 “积漕费城枣建设或为生产城市”的思想攮辱下，强为鹱枣基磺设整建设是“瀵 费攀业”，只能 乖在生产性建设_ 之后，长期得不到重视，致使我国城市旗础设施 总体水平长期滞后于经济发展水平，成为制约经济进一步发展的瓶颈。 城市基础最施建6 国内生产总占全杜同定资产 年份 设投资撷( 亿祛) 值的比铡( )投资额的比例( ) 1 9 7 9l 蔓1 5氆耗1 粥 1 9 8 01 3 5 4o 3 01 j 5 0 1 9 8 11 9 5 30 , 4 02 0 0 l 拿8 22 7 赫豁12 2 0 1 9 8 32 1 70 , 4 72 0 0 1 9 8 44 1 6 6n 5 8盏3 0 1 9 8 5鹅弱& 7 l2 5 9 1 9 8 6 8 0 0 70 7 82 7 0 1 9 8 79 0 3 10 7 52 5 0 1 9 8 8l l 王2 4往荩2 5 0 1 9 8 91 0 6 9 70 6 32 6 0 1 9 9 01 2 1 2 0n 6 52 1 7 0 1 9 鼙ll 震i 辩0 ，7 93 。1 0 1 9 9 22 8 3 1 71 , 0 63 ，5 0 1 9 9 35 2 18 3l + 5 0 4 0 0 1 9 辩6 6 辨1 4 23 努 i 9 9 58 0 7 6 31 3 8 4 , 0 0 1 9 9 69 4 86 21 4 04 1 3 1 9 , 0 71 1 4 2 6 5l ，5 6毒。5 0 1 9 9 8 1 4 7 7 6 11 8 95 2 0 1 9 9 91 5 9 0 8 4j 9 85 3 3 2 榭l 朗