（劳动经济学专业论文）我国机关事业单位养老保险制度改革研究.pdf

首都经济贸易大学硕士学位论文我国机关事业单位养老保险制度改革研究 内容提要 本文在马克思主义理论指导下，运用理论分析、实证分析、比较分析等多种分析相 结合的方法，重点探索三个问题：一是我国机关事业单位养老保险制度改革的理论依据； 二是我国各地机关事业单位养老保险制度改革中存在的主要问题；三是对近期改革做出 设计以及提出相应的对策建议。全文分五部分： 文章首先对我国机关事业单位养老保险制度改革的必要性进行分析。主要阐述了改 革的理论渊源和依据；并从宏观和微观两个方面，分析我国当前进行改革的迫切性。 然后探讨了我国机关事业单位养老保险制度改革的实践。主要介绍了上海、深圳、 湖南三个典型案例，对改革进程中取得的成效进行了深刻的分析。 紧接着文章着重就全国范围内共同存在的问题进行阐述，指出目前我国机关事业单 位养老保险制度改革存在各地进展不一，实施方案各异；养老费征缴过程中缴纳基数不 规范、比例不合理等问题。 第四部分主要通过对美、日、新三国公务员养老保险制度特色及其具体做法的评述， 阐明了三国公务员养老保险制度对我国的启示。 最后，按照已明确的目标要求，对近期我国机关事业单位养老保险制度改革进行了 设计，我国应建立包括基本养老保险、职业养老保险以及个人储蓄保险多个层次的养老 保险体系，每一层次的缴费主体及缴费比例应有所差异；在文章的最后，阐述了进行相 关配套制度建设的重要性及应当注意的其它问题等。 本文在两个方面的研究，取得了一定的进展：一是阐明了我国机关事业单位养老保 险制度改革的理论依据；二是对三个层次的养老保险体系做出了具体的设计。 关键词：公务员养老保险制度改革 首都经济贸易大学硕士学位论文 我国机关事业单位养老保险制度改革研究 a b s t r a c t u n d e rt h e g u i d a n c eo f t h em a r x i s mt h e o r y ，t h i sp a p e ra b s o r b sa c t i v e a c h i e v e m e n t so ft h ew e s t e r ne c o n o m i c sa n dp o l i t i c se t c ，b yu s i n gt h ew a yo f c o m b i n i n gs t a n d a r dw i t hs u b s t a n t i a le v i d e n c ea n dc o m b i n i n gt h e o r yw i t hp r a c t i c e i no r d e rt or e v e a lt h en e c e s s i t ya n df e a s i b i l i t yo fg o v e r n m e n ts e c t i o np e n s i o n s y s t e mr e f o r m ，a n a l y z i n g t h es p e c i a le x a m p l e sa n dp r o b i n gt h eq u e s t i o n sd u r i n g t h ec o u r s eo f t h i s r e f o r m i n g ，a tl a s te n g i n e e r i n gt h eo r i e n t a t i o no f t h i s r e f o r m i n g a p a r tf r o m t h ep r e f a c e ，t h ep a p e rc o m p r i s e sf i v ep a r t s t h ef i r s tp a r t ，t r i e st oa n a l y z et h et h e o r yb a s i so fg o v e r n m e n t a ls e c t i o n s p e n s i o ns y s t e mr e f o r m i n g ，i n c l u d i n gt h e o r yb a s i sa n du r g e n c ya n a l y z i n g t h es e c o n dp a r ta n a l y z e st h et h r e es p e c i a l e x a m p l e so fh u n a np r o v i n c e ， s h a n g h a ia n ds h e n z h e n ，p r o b i n gt h es u c c e s sa n dd y s f u n c t i o n p a r t3e x p a n d st h ep r o b l e m sf r o ms p e c i a lr e g i o nt oa l l c o u n t r y ，p r o f o u n d l y a n a l y z i n gi t sp r o b l e m sw i i ib ea t p a r t4g i v e sab r i e fi n t r o d u c t i o no ft h ea b r o a dp u b l i cs e r v a n t sp e n s i o n s y s t e ma n da n a l y s i se a c hc o u n t r ye x p e r i e n c ea n dd i s a d v a n t a g e ss oa st oe n l i g h t e n t h er e f o r mi nc h i n a i nt h el a s tp a r to ft h i sp a p e r ，t h ef i f t hp a r ti st oe n g i n e e rt h ec h i n e s e g o v e r n m e n t a ls e c t i o n sp e n s i o i ls y s t e mr e f o r m ，c o n s i s t i n go ff u n d a m e n t a lp e n s i o n v o c a t i o n a lp e n s i o na n dt h ei n d i v i d u a ls a v i n gp e n s i o n k e yw o r d s ：p u b l i cs e r v a n t s ，p e n s i o ns y s t e m , r e f o r m 独创性声明 本人郑重声明：今所呈交的我国机关事业单位养老保险制度改 革研究论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的科研成 果。尽我所知，文中除了特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包 含其他人已经发表或撰写的内容及科研成果，也不包含为获得首都经 济贸易大学或其它教育机构的学位或证书所使用过的材料。 7 二 作者签名： 盈丛参日期：力之 钍月卫日 关于论文使用授权的说明 本人完全了解首都经济贸易大学有关保留、使用学位论文的有关 规定，即：学校有权保留送交论文的复印件，允许论文被查阅、借阅 或网络索弓】；学校可以公布论文的全部或部分内容，可以采取影印、 缩印或其它复制手段保存论文。 ( 保密的论文在解密后应遵守此规定) 作者签名：辱幺乒导师签名：堕日期：丛旺月卫日 首都经济贸易大学硕士学位论文我国机关事业单位养老保险制度改革研究 序言 与1 9 8 4 年以来取得巨大进展的城镇企业职工养老保险制度相比，由于我国机关事 业单位养老保险制度改革起步较晚、任务较重以及其它社会经济和历史原因，我国统一 的机关事业单位养老保险制度至今尚未建立。部分地区如深圳、上海、湖南等地，虽自 1 9 9 4 年起先后开展了包括机关事业单位在内的全体城镇职工养老保险制度改革并取得 了一定的进展，但这些地区的改革仍然存在不少问题。从全国范围来看，我国机关事业 单位养老保险制度既不适应当前的经济社会发展形势，也不适应整个养老保险制度改革 的发展。建立健全机关事业单位养老保险制度是建立社会主义市场经济体制的一项重要 配套制度建设，是我国当前政治经济形势发展的迫切要求，直接关系到国民经济的发展； 是迎接人口老龄化挑战，实现我国现代化建设宏伟目标的一项战略性措施；也是促使整 个社会养老保险机制的建立健全，并最终形成统一的、多层次的社会保障体系的需要。 西方国家在创立社会养老保险制度初期，领取退休金的老年人数很少，国家每年支 付的养老费用不多，社会负担不重，大多数国家都没有足够的储备金，而是采取现收现 付的办法。经过几十年的运转，人口结构趋向于老龄化的同时，经济增长率也降低了， 如今许多国家面i j 缶着退休金支付危机和日益深化的代际矛盾。1 为了解决这个矛盾，许 多国家都谋求对现行的退休制度进行改革，研究如何构建和组合多层次的养老保险模 式；在保持社会养老的同时，如何逐步扩大个人储蓄养老的比重，实行社会养老和个人 储蓄性养老相结合，缓和代际矛盾。但对养老保险筹资方式选择，政府、雇主、雇员三 方责任的分解等问题存在不同看法。 目前，机关事业单位养老保险制度改革研究在我国还是一个较新的课题，相对于篇 目较多的企业养老保险的研究文章来说，现存的专门论述有关机关事业单位的文献较为 有限，且多属各地经验介绍性质，实证研究较多，理论认识和挖掘不够，缺乏理论深度。 正是基于以上背景，笔者决定对这一问题做出探索。研究以马克思主义理论为指导， 坚持理论分析、实证分析、比较分析等多种形式相结合的方法，重点探索三个问题：一 是我国机关事业单位养老保险制度改革的理论依据；二是我国各地机关事业单位养老保 险制度改革中存在的主要问题；三是对近期改革做出设计以及提出相应的对策建议。 所需指出的是，由于各国对机关事业单位工作人员的统计口径不一，本文在做国际 比较时，所引用资料主要是它国的公务员养老保险制度。由于目前我国大多事业单位负 有一定的行政职能，且大多属于财政全额拨款单位，因此，这并不影响分析和结论。 本文涉及诸多学科，包括经济学、政治学、社会学、人口学、行政学、法学等，鉴 于本文着重研讨的是机关事业单位养老保险制度的设计，对于有些问题，如税目、税率 的设计问题等，还有待将来的学习和工作中完成。 i 吕学静可供借鉴的外国养老保险模式中国人口网h t t p ：w w c h i n a p o p g o v c n r k l t z jj z 首都经济贸易大学硕士学位论文我国机关事业单位养老保险制度改革研究 我国机关事业单位养老保险制度改革研究 一、我国机关事业单位养老保险制度改革的必要性分析 机关事业单位养老保险制度改革事关我国整个社会保障制度和国家公务员制度的 建设，同时也是我国人事管理工作“进”、“管”、“出”三大环节中一个不可缺少的配套 措施。建立健全机关事业单位养老保险制度，对我国具有重大的现实意义和战略意义。 目前我国城镇企业职工基本养老保险已经进入真正的社会保险时代2 ，与其相比， 机关事业单位这一改革明显滞后。主要表现有三：一是统一的机关事业单位职工退休制 度至今还没有在全国建立起来，各地自行其事；二是目前所执行的退休养老制度，经费 完全来源于财政，根据实际需要列入财政预算支付，造成沉重的财政负担；三是退休干 部由原单位管理，加重了这些单位人事管理的压力。 笔者认为，造成上述状况的主要原因有二：一是对机关事业单位参与社会养老保险 的意义认识不足；二是政府决策部门出于多方面的考虑，不愿意触动既得利益，仍维持 待遇较为优厚的退休养老制度。上述两个原因互为根本，其根源在于对机关事业单位养 老保险的理论基础或者改革的必要性认识不足。 基于以上原因，以下主要阐述两个问题：一是关于机关事业单位养老保险的理论依 据；二是讨论当前我国机关事业单位养老保险制度改革的必要性。 ( 一) 改革的理论基础或依据 机关事业单位养老保险制度从属于一国社会保障制度中的社会保险制度，研究社会 保障( 保险) 的理论即是指导其改革和实践的理论基础。 具体地说，当前我国机关事业单位养老制度改革的理论依据主要包括以下四个理 论：劳动力个人所有论、养老保险是必要劳动论、养老保险风险共担论、契约论等。 1 、劳动力个, i j r 有论 马克思指出，在社会主义社会，劳动者“除了自己的劳动，谁也不能提供其它任何 东西。”，社会“默认不同的工作能力是劳动者的天然特权。”3 在这里，马克思明确 指出劳动者的劳动能力属于其个人所有。劳动力属于个人所有，有两个方面的意义：一 是劳动者要通过劳动获得收入，为劳动者个人及家庭谋取日常生活来源；二是劳动者个 人要为其可能遭遇的生老病死和失业等风险，缴纳和储存基本生活保险基金。 劳动力个人所有论反对劳动力公有论，后者要求国家应在劳动者遭遇风险时将劳动 者的生活保障全部包下来。 这一理论对于我国的指导意义是：机关事业单位养老保险制度必须废止当前国家大 包大揽的做法，而应采取多方共同负担，国家、单位和个人全要缴费的模式。 2 、养老保险是必要劳动论 朱惠丽：我国养老保障替代率讨论，k q - 口与经济* 2 0 0 2 年第4 期 参见马克思、恩格斯：马克思恩格斯选集* 第3 卷，人民出版社1 9 66 年版，第1 2 、i3 页 1 首都经济贸易大学硕士学位论文我国机关事业单位养老保险制度改革研究 马克思在哥达纲领批判一文中谈到，劳动者在获得可以支配的纯收入之前必须 要做“必要的扣除”4 。这一论断与机关事业养老保险制度改革有何关联? 在探讨这一 问题之前，首先要解决的问题是，社会产品中“必要的扣除”这一部分，究竟是属于剩 余劳动还是必要劳动。 笔者认为，社会总产品中的“必要的扣除”属于必要劳动，原因在于“必要的扣除” 部分是满足劳动者自身再生产的价值。而马克思认为，“满足劳动者自身再生产的价值， 只能来源于劳动者必要劳动创造的价值。”5 既然“必要的扣除”属于必要劳动，那么作为“必要的扣除”重要组成部分的对劳 动者的各种社会保险就应该属于必要劳动。养老保险是劳动者因年老丧失劳动能力时保 证其基本的生活需要而预先支付的价值，该价值是以社会保险金的形式满足在劳动者年 老时的劳动力再生产。 也就是说，养老保险费属于劳动力再生产费用中的一部分，应从劳动者必要劳动创 造的价值中扣除，并由单位和个人交纳，计入生产和劳务成本，其个人账户所有权属于 个人所有，统筹互济部分则属于全体劳动者共同所有。具体到机关事业单位养老保险制 度，可以得出两个结论：一是机关事业单位职工，有权享受从其自身创造的价值中扣除 得出的养老保险等待遇；二是机关事业单位也有必要建立个人缴费与社会统筹结合的养 老保险模式。 3 、养老保险风险共担论6 养老保险风险共担论来源于马克思主义的社会再分配理论，即“社会总产品的第二 次扣除”。马克思认为，作为消费资料的社会总产品在进行个人分配之前还必须扣除下 列三项：“第一，和生产没有直接关系的一般管理费用；第二，用来满足公共需要 的部分，如学校、保健设施等；第三，为丧失劳动能力的人等设立的基金，就是所 谓官办济贫事业的部分。”“第二次扣除”主要体现为社会成员的共同需求及社会福利、 社会救济等等，这一论述，高度概括了社会保障的主要内容和实质，是研究养老保险制 度理论的出发点。 在社会福利、社会救济等方面，由于劳动者各方面素质的差异，造成收入有高有低、 风险发生有早( 大) 有晚( 小) 、退休后余寿有长有短等情况，即不同劳动者对养老保 险资金的需求量有多有少。因此，个体劳动者的养老保险资金的扣除、缴纳和储存量与 实际分配使用量不可能是一致的，尚需政府和社会依据大数法则，在全社会范围内进行 养老资金的统筹与调剂，从而在不同劳动者之间实现互助互济和风险共担的机制。 根据这一理论，我国在建立机关事业单位养老保险制度时，就要采取自我保障与统 筹互济相结合的模式，在机关事业单位职工之间乃至全社会劳动者之间进行养老资金统 筹调剂，以切实保障低收入者和风险大者的老年基本生活，充分体现养老保险的公平分 配功能。 4 马克思、恩格斯：马克思恩格斯选集* 第3 卷，人民出版社l9 6 6 年版，第1 1 1 2 页。 5 马克思：资本论势第3 卷第9 9 0 页，人民出版社19 7 5 年版。 6 笔者注，按照制度经济学的有关理论，每一个体承担风险的能力是有一定限度的，将风险在社会范围内进行分散， 使个体承担的风险与其承受能力相匹配，即风险共担。借用速一表述，笔者将主要体现为社会成员的共同需求度不 同劳动者之间实现互助互济和风险共担的养老金统筹与调荆机制暂称为养老风险共担理论。 马克思、恩格斯：马克思恩格斯选集第3 卷，人民出版社1 9 6 6 年版，第1 i 一1 2 页。 2 首都经济贸易大学硕士学位论文我国机关事业单位养老保险制度改革研究 4 、契约论 契约本是一法学概念，近年来被经济学家引入制度经济学研究中，并形成一独立的 理论。如米塞斯认为：“任何社会的生产过程都涉及人与人及人与自然这两种 关系，其中社会一词指处于分工状态中的人群的结合，而个人与这一结合之间的关 系，是用契约加以固定的，个人在为结合支付后，也有权利要求结合在可能范围之内的 返还。”8 现按照这一理论，分析机关事业单位职工与政府的关系。 机关事业单位职工与政府之间的关系，是一种双重契约关系。第一重契约关系是一 般公民与政府的契约关系，作为自然人，这些单位的职工与其他公民没有什么区别，法 律赋予所有公民的权利都有权依法享受，他们的社会保障权与其他公民的社会保障权是 一致的、平等的。第二重契约关系则是雇主与雇员的关系，两者同时互相享受并承担彼 此之间的权利与义务，政府雇佣机关事业单位职工，通过其具体行政行为( 即机关事业 单位职工在代表政府依法行使国家行政权利，执行国家公务的过程) 实现政府职能，他 们的义务同时也是政府的权利。另一方面，政府作为雇主，必须为其雇员提供旅行职责 的条件，包括养老保险制度在内，这是机关事业单位职工的权利，同时也是政府的义 务。 因此，就机关事业单位职工社会保障权与一般公民社会保障权相比较，其特殊性就 体现在这一人群除享受公民享受的社会保障权之外，还要享受法律赋予的一些特殊保障 权利，如终身保障，养老保险待遇更为优厚等等。 没有理论指导的实践是盲目的实践，而缺乏正确理论指导的实践将会事倍功半，甚 至走向歧途。有了以上理论基础的支撑，接下来分析和设计我国机关事业单位养老保险 制度改革的实践。首先就其改革的必要性进行分析，在其余部分，重点考察现存问题， 并做出制度设计。 ( 二) 改革的必要性分析 中国共产党十四届三中全会关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定明 确提出，要把建立多层次的社会保障体系作为构筑社会主义市场经济体制基本框架的五 大支柱之一。江泽民同志在党的十六大报告中又强调，“建立健全同经济发展水平相适 应的社会保障体系”。养老保险，是社会保障体系核心部分社会保险制度的核 心，其改革必然是社会保险及社会保障制度改革的关键环节，而机关事业单位养老保险 制度，作为整个社会养老保险制度的重要组成部分，其改革和完善的重要性、必要性和 紧迫性是毋庸置疑的。 需强调的是，要站在建立与完善社会主义市场经济体制的高度上认识我国机关事业 单位改革的必要性。有学者曾指出：“社会保障制度完善之日，方是市场经济体制建成 之时”。也就是说，没有完善的社会保障体制，社会主义市场经济体制就不可能真正 建立。目前，我国各级政府机关工作的公务员和由财政费用供养的事业单位人员约有 4 6 0 0 万人左右，约占城镇从业人口的1 8 0 ，与已参加基本养老保险人口之比为3 ：1 0 ”。 。m is e s ，1 9 4 9 ，h u m a na c t i o n ，y a l eu n i v e r s i t yp r e ss ，n e wh a v e n 余恩海：中国养老保险筹资模式研究经济理论与经济管理* ( 京) ，1 9 9 9 年第2 期 ”笔者根据n ! ! p ；坚型：业i 二：艘! ：! 里盥! ! ! i ! ：! ! p 爰王进东在( 劳动法) 实施十周年理论研讨会上的讲话( 2 0 0 4 年1 2 月9 日) 等有关资料核算而得 3 首都经济贸易太学硕士学位论文 我国机关事业单位养老保险制度改革研究 因此机关事业单位养老保险制度的完善，事关我国社会保障体系的完整与统一。此外 以下因素也要求我国尽快建立和完善机关事业单位养老保险制度改革： 1 、人口结构转化的要求 表12 0 0 1 - 2 0 5 0 年6 5 岁及以上老年人口和老龄化程度预测 年份6 5 岁以上人口数( 亿人)人口老龄化程度( ) ( i )( 2 )( i ) ( 2 ) 2 0 0 i 0 9 1 o 9 17 0 9 7 0 9 2 0 0 20 9 4o 9 47 2 5 7 2 4 2 0 0 3o 9 60 9 67 3 87 3 6 2 0 0 40 9 8o 9 87 5 07 4 8 2 0 0 51 0 l1 0 17 6 47 6 1 2 0 0 61 0 31 0 37 7 77 7 4 2 0 0 71 0 51 0 57 8 87 8 4 2 0 0 81 0 7 1 0 7 8 0 07 9 5 2 0 0 91 1 01 1 08 1 38 0 8 2 0 1 01 1 3 1 1 3 8 2 98 2 3 2 0 1 11 1 61 1 68 4 88 4 1 2 0 1 21 0 21 2 08 7 08 6 2 2 0 1 3 1 2 4 1 2 48 9 68 8 7 2 0 1 41 3 01 3 09 2 89 1 9 2 0 1 51 3 51 3 59 6 39 5 3 2 0 1 61 4 l1 4 11 0 0 29 9 1 2 0 1 71 4 81 4 81 0 4 71 0 3 5 2 0 1 81 5 6l _ 5 6 1 0 9 6 1 0 8 2 2 0 1 91 6 41 6 4 1 1 4 9 1 1 3 4 2 0 2 0 1 7 2 1 7 21 1 9 81 1 8 2 2 0 2 51 9 71 9 71 3 5 81 3 3 5 2 0 3 02 4 22 4 21 6 6 81 6 3 2 2 0 3 52 9 22 9 22 0 1 6 1 9 6 2 2 0 4 03 2 4 3 2 42 2 5 62 1 8 3 2 0 4 53 2 9 3 2 92 3 3 32 2 4 4 2 0 5 03 3 63 3 62 4 4 l2 3 3 2 注：“( 1 ) ”为按t f r ( 总和生育率) = l - 7 计算的；“( 2 ) ”为按t f r = i 8 计算的。 资料来源：中国人口信息网h t t p w w v c p i r c o r g c n t j s j t j s j c y a s p 。 4 首都经济贸易大学硕士学位论文我国机关事业单位养老保险制度改革研究 从本世纪开始，我国就步入了老龄化国家行列。截止2 0 0 4 年底，我国总人口为 1 2 9 9 8 8 万人，人口老龄化程度( 6 5 岁以上占总人口的比重) 为7 5 8 “。本世纪前半叶， 如果我国控制人口的政策没有改变的话，预计我国人口老龄化程度将不断加剧，见表1 。 2 、逐步减轻国家财政负担的要求 改革开放以来，我国经济发展迅速，g d p 总量由1 9 7 8 年的3 6 2 4 1 亿元增加到2 0 0 3 年的1 1 6 6 9 4 亿元，增长3 2 2 0 倍，年均增长率为9 4 。与此形成鲜明对比的是，同期 国家财政收入( 包括中央财政收入和地方财政收入) 由1 1 3 2 2 6 亿元增加到2 1 6 9 1 亿元 ( 不含债务收入) ，增长1 9 1 6 倍，年均增长率为5 6 ”。尽管这也不失为一个相当可观 的数字，但二者相较，差距明显，说明伴随着我国经济的迅猛增长，我国财政负担能力 却相对下降。 表21 9 9 2 - 2 0 5 0 年中国赡养比上升预测 单位：万人， 年份职工人数退休人数赡养比 1 9 9 21 4 7 3 02 5 6 8 1 7 4 3 1 9 9 51 6 0 1 82 9 5 51 8 4 5 2 0 0 01 7 9 0 13 6 5 42 0 4 1 2 0 0 51 8 8 5 84 3 4 22 3 0 2 2 0 1 01 9 6 6 45 1 4 72 6 1 7 2 0 1 52 0 3 8 06 0 4 92 9 6 8 2 0 2 02 0 9 9 57 0 6 73 3 6 6 2 0 2 52 1 4 9 68 1 2 73 7 8 1 2 0 3 02 1 8 7 89 1 2 74 1 7 2 2 0 3 52 2 1 2 9 9 9 7 74 5 0 9 2 0 4 02 2 2 0 6 1 0 2 4 74 6 1 5 2 0 4 52 2 2 0 6 1 0 2 4 54 6 1 5 2 0 5 02 2 2 0 6 1 0 3 0 34 6 4 0 资料来源：候文若等：社会保险中国人民大学出版社2 0 0 2 年版，第3 4 页。 随着人口老龄化的发展，领取退休金和养老金的人数将不断增加，社会保险、社会 救济和医疗卫生等社会福利的支出将不断增加。国民生产总值中用于老年人的费用份额 大幅度增加，势必限制社会扩大再生产，影响生产部门的资本投资和经济效率的提高， 加重国民经济的负担。据测算，到本世纪2 0 年代，我国的退休人员和在职人员的比例 将达到1 ：3 ，见表2 。也就是说三个在职人员就要负担一个退休人员，养老费用将占到 在职人员工资总额的4 4 ”。这样的支出，国家财政是难以承受的。提高财政相对能力” ”资料来源：笔者振据( ( 2 0 0 4 年国民经济和社会发展统计公报* 整理 ”资料来源：中国统计年鉴2 0 0 4 年 ”岳颂东：呼唤新的社会保障并中国社会科学出版社1 9 9 7 年版，第3 3 5 页。 “财政相对能力是相对财政收入的财政支付能力，包括收入支出比等指标。 首都经济贸易大学项士学位论文 我国机关事业单住养老保险制度改革研究 的方法有两个：增加财政收入和减少财政支出。笔者认为，财政收入的增长要受经济增 长程度的制约，而且受纳税人纳税意识等精神层面的影响，不可控因素较多；在缩减财 政支出规模的项目中，由于中国近期正处于工业化中期阶段，在可以考虑的支出项目中， 养老保险费支出应成为一个主要方面。 具体的思路是：建立新的养老保险制度以后，按机关事业单位职工工资总额的一定 比例提取保险费用并逐年积累。若干年后，积累基金逐步扩大并增值，保证退休费用支 出。这样既减轻了财政负担，又保障了退休人员的生活。 3 、社会消费结构升级的要求 消费是拉动经济增长的三驾马车之一，特别是中国，作为经济发展中的大国，其经 济的可持续增长最终要依靠国内消费，而且是最终消费。然而，由于我国社会保障制度 的欠缺( 或者说是不完善) ，我国居民( 当然也包括机关事业单位职工) 有强烈的储蓄 倾向，而消费则萎靡不振，1 9 9 7 年后长期持续的通货紧缩便主要是由国内消费不足引 起的。有一研究表明，2 0 0 3 年我国消费对g d p 的贡献率达到了3 0 年来的最低水平“。 2 0 0 4 年我国人均g d p 超过1 0 0 0 美元，国际经验表明，在经济发展到人均g d p 1 0 0 0 3 0 0 0 美元这一阶段后，经济将进入一个快速发展的阶段，社会消费结构将登上一 个新的台阶，具体表现为，社会消费结构将向着发展型、享受型升级，汽车、电脑、高 档电器加速进入家庭，人们对于住房条件改善的需求也将不断增长。消费结构的转变将 诱导我国产业结构的升级，促进经济的可持续发展。 笔者认为，人均g d p 超过1 0 0 0 美元仅为消费结构的升级提供了基础的条件，我国 社会消费结构能否向着发展型、享受型成功转变，还受诸多因素的制约，其中最重要的 就是社会保障制度能否尽快建立和完善。 社会消费结构的升级从两个方面对机关事业单位养老保险制度改革提出要求：一是 强制机关事业单位职工实行部分积累制筹集养老费用，也就是在消费之前，把部分现期 收入投入养老保险，使即期消费转化为将来消费，促进经济的可持续增长；二是机关事 业单位职工在社会上大多属于中等收入群体，增加其即期消费的关键是改变其心理预 期，其心理预期受两个因素的制约，收入稳定与否和将来生活是否有保障，可以说，机 关事业单位的收入还是相对稳定的，如果国家及时出台关乎其己的保障措施，免除其后 顾之忧，将部分资金拿出用于发展型和享受型购买，完全是有可能的。 4 、国家人事工作的要求 国家人事工作1 9 9 6 - - 2 0 0 0 年规划纲要要求，到2 0 0 0 年我国将建立多层次的机 关事业单位职工社会保险制度，形成适应社会主义市场经济体制和人事制度改革的需 要，与社会其他人员保险制度相协调的社会保障体系，使机关事业单位工作人员在养老、 失业等方面得到更加可靠的保障。 据有关资料，在人事部门负责的机关事业单位4 6 0 0 多万工作人员中，养老保险在 养老、失业、工伤三个保险项目中涉及人数最多，基金筹集和支付量最大，支付保险金 的时间也最长。因此，养老保险制度改革是社会保障制度改革的重点，抓住了养老保险 就抓住了主要矛盾，就会促使整个机关事业单位社会保险机制逐步建立和完善起来。但 ”刘中显：拉动国内消费是走出通货肾缩的根本出路，中华第一财经时报* 2 0 0 4 年3 月2 2 日 6 首都经济贸易大学硕士学位论文 我固机关事业单位养老保险戡度改革研究 由于各种原因，我国只有部分事业单位职工养老保险已经与企业职工养老保险并轨，公 务员及财政拨款的事业单位职工养老保险制度至今没有起步。为加快建立统一完整社会 保障体系，必须尽快改革机关事业单位养老保险制度。 并且机关事业单位养老保险制度改革决定着我国人事制度改革进程。机关事业单位 人事制度改革的根本目的，是要真正形成能进能出、能上能下、择优汰劣的竞争机制， 实现人员的合理流动，以充分调动员工的积极性，提高其工作效率。而在人事制度改革 中，养老保险制度具有特殊的地位和作用，它既是人事管理体制中的重要内容，又是人 事制度其它方面改革的配套设旌。目前，我国机关事业单位养老保险制度的滞后，已成 为制约人事制度改革的“瓶颈”。表现有二：一是冗员难以分流，由于机关事业单位员 工的离退休后的待遇要相对优厚于其它单位职工，较多冗员待等退休；二是难以吸引高 素质人才到机关事业单位工作，机关事业单位是国家享有权利和承担义务的主体，要求 高素质人才充实到这一队伍对国家的经济社会发展其意义是不言自明的。但由于目前我 国机关事业单位养老保险制度并未建立等原因，许多高素质人才因羡慕企业单位的高工 资而选择离开公务员队伍。 改革现行的机关事业单位养老保险制度有利于促进养老保险的社会化服务，最终实 现“小政府、大社会”改革目标。长期以来，我国机关事业单位，特别是行政机关实行 的是就业、福利、保障三位一体的单位保障制度，造成国家和单位不堪重负，退休费用 没有发挥社会救济作用。如果建立完善的机关事业单位养老保险制度，社会保险基金经 办机构直接或委托银行等中介部门发放养老金，同时通过建立社会化管理体系，增强社 区服务功能，就可以逐步实现公务员与原单位脱离，从而减轻行政机关的负担，降低政 府的相关管理成本。 以上着重分析了我国机关事业单位养老保险制度改革的理论依据和现实必要性。但 究竟如何着手进行改革，前提要求是必须找到我国机关事业单位养老保险制度存在的问 题。 二、我国机关事业单位养老保险制度改革的实践 当前，我国已有2 0 多个省、i o o 多个地( 市) 、4 0 0 多个县进行了不同形式的机关 事业单位养老保险制度改革“，大致分为三个层次：一是省级政府出台了具体的改革方 案，所属地市绝大多数成立了机构、配备了人员、开展了工作，虽进度不同、方式不同， 但总体上进度快、力度大如湖南、上海、广东、山东、福建等；二是省级政府出台了原 则性的指导文件，部分地市开展了机关事业单位养老保险制度改革，如辽宁、陕西、四 川等省；三是省级政府没有出台任何规定，但部分地市开展了试点工作，如河南、广西、 黑龙江等。在上述三个层次中，第一个层次覆盖面范围广、实施力度大、统筹级次高、 取得效果好，具有更为重要的指导和借鉴意义。为此，本文将从第一个层次中选择具有 代表性的上海、深圳和湖南等地的具体做法进行研讨。 ( 一) 深圳市的具体做法“ ”社会保障现行法规汇编( 北京) ，中画劳动社会保障出版杜2 0 0 0 年版 ”本部分主要数据引白深圳市基本养老保险暂行规定( 1 9 9 6 ) 7 首都经济贸易走学硕士学往论文我国机关事业单位养老保险制度改革研究 作为我国改革开放的前沿，深圳市在机关事业单位养老保险制度改革方面也走在前 面。早在1 9 8 2 年，深圳市就开始了养老保险制度改革。1 9 8 5 年，该市对国有单位职工 退休基金实行社会统筹，提取比例为用人单位缴纳工资总额的1 9 ，个人不缴费。1 9 9 2 年，深圳市将养老保险的覆盖面进一步扩大到各类企业、实行企业管理的事业单位以及 街道居委会的职工。1 9 9 6 年，深圳市政府又通过了修改后的深圳市基本养老保险暂 行规定，对1 9 9 2 年的办法进行了一定的修改，将基本养老保险的范围扩大到所有具有 深圳户口的城镇职工，保险金的缴费比例下调到1 9 ( 1 9 9 2 年为2 1 3 5 ，依据个人收 入情况而定) ，外地劳务工缴费比例为1 0 。到该年底，深圳全市参加基本养老保险的 机关事业单位职工为7 1 4 万人，机关事业单位养老保险的覆盖面为8 5 “。 目前深圳市机关事业单位养老保险实行的是1 9 9 6 年7 月1 日生效的深圳市基本 养老保险暂行规定，该规定覆盖所有用人单位的职工( 区以下“三来一补”企业持有 暂住户口的职工除外) 。深圳市机关公务员和事业单位工作人员的基本养老保险是与其 他职工完全统一的，其间的差异主要是通过不同的补充养老保险来体现。 1 、共济基金部分 用人单位按职工个人月工资总额的6 缴纳，职工个人不缴纳。职工缴费月工资不 得低于该市上年度职工月平均工资的6 0 ，不得高于3 0 0 。 2 、职工个人账户部分 用人单位和职工合计按职工个人月工资总额( 以下简称职工缴费月工资) 的1 3 缴纳。其中：职工缴费月工资低于该市上年度职工月平均工资者，用人单位缴纳9 ， 职工个人缴纳4 ；职工缴费月工资高于( 含等于) 市上年度职工月平均工资者，用人 单位缴纳8 ，职工个人缴纳5 。 深圳市基本养老保险设立共济基金和个人账户，实行社会保障与社会共济的统一， 其中共济基金占的比重较小，个人账户部分占的比重较大，这意味着深圳市基本养老保 险基金运做更注重个人账户，采取的模式主要为基金积累制，而不是现收现付制。 3 、养老金( 退休金) 的支付 养老保险待遇视缴费年限不同而有所区别，1 9 9 2 年进行养老制度改革前已经退休 的职工仍按照老办法执行。i 9 9 2 年8 月l 目后参加工作的职工，在退休时的月退休金 标准为： 退休金= 该市上年度职工月平均工资 ( 2 0 3 0 ) + 个人账户积累额1 2 0 。 1 9 9 2 年7 月3 1 目前参加工作但于1 9 9 4 年8 月1 后退休的职工，其月退休金为： 退休金= 基础性退休金+ 缴费性退休金+ 个人账户积累额1 2 0 + 1 临时补贴3 0 0 元。 其中： 基础性退休金为职工退休时上年度职工月平均工资的2 0 3 0 。具体比例视上 年度该市职工月平均工资增长的情况和养老保险待遇水平的状况等因素确定。 缴费性退休金为：退休前指数化缴费工资享受比例。 指数化缴费工资从1 9 9 0 年1 月开始计算至退休，其中1 9 9 0 年、1 9 9 1 年和1 9 9 2 年 的缴费工资均按当年市职工平均工资计算，指数为1 ，1 9 9 3 年之后缴费工资按不高于 ”朱容科：社会主义福利经济学，黑龙江教育出版社1 9 9 8 年版。 8 首都经济贸易大学硕士学位论文我国机关事业单位养老保险制度改革研究 当年市职工月平均工资的3 0 0 计算。 享受比例确定办法：1 9 9 2 年7 月31 日前的缴费年限( 0 6 1 ) 。 每年的享受比例视该市职工月平均工资增长情况和养老保险待遇水平及参保职工 实际缴费状况确定。 退休金水平根据上年生活费用指数上涨和职工月平均工资净增长的一定比例于每 年7 月予以调整。 4 、养老保险的管理 深圳市养老保险基金的管理机构为市社会保险管理监督委员会，该委员会负责对养 老保险基金的筹集、支付、结存和运营等情况进行监督，并于每年7 月将监督结果向社 会公布。市社会保险局是具体的执行机构，并主要负责基金的运营。深圳市规定，该局 在提取必要的支付准备金后，要按照国家和深圳市的有关规定，运营养老保险基金，以 确保基金的保值增值。个人账户基金投资的增值所得，在扣除正常的利息后，剩余部分 的6 0 计入职工个人账户，2 0 留作风险准各金，2 0 计入基金。共济基金投资所获得收 益，20 留作风险准备金，8o 计入共济基金。由于深圳市经济增长较快，劳动力 平均年龄较低，离退休人员较少，基金的运营较为成功。 5 、深圳做法的优缺点分析 深圳市做法的优点主要包括：把机关事业及其他各种劳动者的养老保险纳入统一的 制度框架之中，养老保险的社会化程度比较高，而这些参保对象之间的差异主要是通过 单位补充养老保险来体现，这就有利于促进劳动力的合理流动和促进社会公平；采取了 社会统筹与个人账户相结合的模式，并更强调个人账户的作用，这就强化了账户的资金 积累和效率激励功能；较早地建立了养老金标准的正常调节机制，确保退休人员参与分 享社会经济发展成果。 在调查中也发现，深圳市的改革也存在不足之处：交费工资基数低于社会月平均工 资；相关政策变动过于频繁，导致强制力不够，养老基金征缴比较困难。 笔者认为，目前深圳市机关事业单位养老保险制度改革的重点有二：一是研究如何 与今后全国统一的机关事业单位养老保险制度接轨问题；二是如何建立机关事业单位员 工补充养老保险问题。 ( 二) 上海市的具体做法” 1 9 9 3 年2 月5 日，上海市下发了城镇职工养老保险制度改革实旌方案。1 9 9 4 年6 月1 日正式实旌上海市城镇职工养老保险办法。就机关事业单位的养老保险问 题做了具体规定。确立的改革目标是：建立基本养老保险、单位补充养老保险和个人储 蓄养老保险相结合的，兼有保障和激励效能，并覆盖全社会的养老保险制度，做到基本 模式一体化和管理方式社会化。该方案还规定，机关事业单位职工和其他企业职工都属 于个人缴费的范围，并按同样的办法缴费。从而将上海市机关事业单位纳入了整个城镇 职工养老保险制度之内。 1 、缴纳标准 上海市规定，改革起步时，职工按本人工资的3 缴纳养老保险费。以后随工资增 ”本部分主要数据来自上海市城镇职工养老保险制度改革实施方案( 1 9 93 ) 9 首都经济贸易大学硕士学位论文我国机关事业单位养老保险制度改革研究 长，逐步提高个人缴纳费比例。己退休人员不缴费。个人缴费的工资基数，按国家统计 局规定的工资总额统计口径，即工资、奖金、津贴、补贴等收入之和。未列入工资总额 统计的其它收入，不作为个人缴费的基数。职工工资收入超过全市职工平均工资2 0 0 的，按全市职工平均工资的2 0 0 作为个人缴费的基数。职工工资收入低于全市职工平 均工资6 0 的，则按全市职工平均工资的6 0 作为个人缴费的基数。 单位按本单位上一月全部在职人员工资总额2 5 5 的比例缴纳养老保险费。 2 、个人账户 该市提出要按照个人储存与统筹相结合的原则，建立个人养老保险账户。个人账户 包括：一是按职工本人工资收入的3 缴费的部分：二是单位缴纳的计入个人账户的部 分。包括：按在职人员个人缴费基数( 不超过本市职工平均工资1 5 0 部分) 的8 1 0 ( 机关、全额预算事业单位为1 0 ，差额预算事业单位为9 ，企业8 ) 记入的数额， 以及按上一年度全市在职人员月平均工资的5 记入的数额。单位缴纳的计入个人账户 的部分随个人缴费比例的提高相应调整。 3 、社会统筹 单位缴纳的养老保险费除记入个人养老保险账户的部分外，均为社会统筹部分。 4 、养老金的支付 养老金多少与个人缴费的年限和数额挂钩。 该办法实施后( 1 9 9 4 年6 月l 曰后) 参加工作的人员，其退休后的养老金计算公式 为： 月养老金= 个人养老保险账户储存额1 2 0 该办法实施前参加工作、1 9 9 5 年底前退休和退职的人员，先按原办法计算月养老 金，再按个人累计缴费额的一定比例( 按工龄定) 增发月养老金。 该办法实施前参加工作、1 9 9 6 年1 胃1 日以后退休的人员，按其个入养老保险账 户储存额，乘上规定系数，推算为全部工作年限的储存额。其养老金的计算公式为： 月养老金= 个人养老保险账户储存额系数1 2 0 同时，建立基本养老金的物价补偿制度。职工生活费价格指数比上年上升时，按职 工生活费价格指数上升幅度调整基本养老金。职工生活费价格指数比上年下降时，基本 养老金不调整。随着该市国民经济的发展，参照在职职工实际工资的增长情况，不定期 地对退休人员普遍增加生活补贴，并对有特殊情况( 如高龄、伤残、配偶无收入等) 的 退休人员增加补贴。 5 、建立多层次的养老保险制度 除上述基本养老保险外，上海市还规定，在有条件的单位，要逐步推行单位补充养 老保险。在规定的额度内，免征工资调节税。同时还鼓励有条件的职工参加个人储蓄养 老保险，在规定的额度内，免征个人所得税。 6 、养老保险管理方面 上海成立了市社会保险委员会，负责审议社会保险的规划和有关规定，研究和协调 社会保险的重大政策，筹划养老保险基金的保值增值等。同时成立市社会保险管理局， 该局负责编制社会保险的发展和改革规划，拟订社会保险的法规、规章草案并经批准后