（西方经济学专业论文）县乡职能与县乡财政困难：成因与突破——以山东省某市为例.pdf

山东大学硕十学位论文 摘要 财政是政府实现其职能的重要手段和经济基础。县乡财政既是国家财政的重 要组成部分，也是国家财政的基础，也是县域经济发展的重要推动力量，其运行 状况关系到整个财政体系的稳固，也关系到经济和社会发展的稳定。 在计划经济体制向社会主义市场经济体制的改革转轨期间，我国并没有严格 的对各级政府的事权加以明确区分，县乡政府更多的承担着广泛、具体的政治责 任和经济责任，政府职能具有“内外不明”、“上下不分”的特点；伴随着我国传 统行政体制改革的滞后，政府职能转变缓慢，政府“越位”和“缺位”现象严重。 与此相对应，县乡政府却没有相匹配的财力保障，国家也未建立起相对有效的一 般性转移支付制度，不可避免的发生县乡财政困难问题。 单纯从现行财政体制的改革与完善，忽视对县乡政府职能的重新定位和对政 府支出的有效控制是不可能从根本上解决县乡财政困境的。在现有体制约束下， 突破县乡财政困难的主要对策是当地政府充分利用特定优势，有效的发挥政府职 能，发展县域经济，缓解以至突破财政困难；但是对于广大县乡政府而言，更重 要的是建, - r # l - 力支持系统，彻底转变县乡政府职能。首先，确定政府层次和财政 级次，为县乡财政解困创造体制环境；其次，合理界定县乡政府职能，以事权定 财权，使事权与财权相匹配；再次，切实转变政府职能，合理定位，规范政府支 出行为，提供组织和制度保障；最后，发挥政府主导作用，切实缓解县乡财政困 难。 本文的贡献：一是以山东曲阜市的现实案例来说明县乡政府的财政困难及其 突破路径选择问题，具有现实性和较强的说服力；二是将县乡财政困难与县乡政 府职能联系在一起思考，认为县乡政府职能与财政困难之间有着密切联系，要解 决县乡财政困难必须从转变县乡政府职能入手。 关键词：县乡政府职能 县乡财政困难山东曲阜 a b s t r a c t t h ep u b l i cf i n a n c ei st h ei m p o r t a n tm e a n sa n de c o n o m i cf o u n d a t i o nf o r t h eg o v e r n m e n tt of u l f i l li t sf u n c t i o n t h ec o u n t r yp u b l i cf i n a n c ei sa n i m p o r t a n c ep a r to ft h en a t i o np u b li cf i n a n c e ，a n df o u n d a t i o no fn a t i o n p u b l i cf i n a n c e i ti sa l s ot h ei m p o r t a n tp u s hs t r e n g t ho ft h ee c o n o m i c d e v e l o p m e n tf o rt h ec o u n t ya r e a i tc i r c u l a t et h ec o n d i t i o nr e l a t et ot h e w h o l ef i r m n e s so fp u b l i cf i n a n c es y s t e 巩a n dr e l a t i n gt ot h es t a b i l i t y o ft h ee c o n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n t d u r i n gt h er e f o r mo ft h ep l a n n e de c o n o m ys y s t e mt u r n i n gt ot h e s o c i a l i s mm a r k e te c o n o m ys y s t e l n ，c h i n ah a v en os t r i c td i v i s i o no ft h e b u s i n e s sp o w e rf o re a c hg o v e r m n e n tr a n k , c o u n t yg o v e r n m e n tu n d e r t a k e s e x t e n s i v ea n dm a t e r i a lr e s p o n s i b i li t y ，i n c l u d i n gp o l i t i c a l r e s p o n s i b i l i t ya n de c o n o m i c a lr e s p o n s i b i l i t y 。t h eg o v e r n m e n tf u n c t i o ni s v e r yc o m p l e x a c c o m p a n y i n gw i t hl a g g i n go ft h et r a d i t i o n a la d m i n i s t r a t i o n s y s t e mr e f o r mi nc h i n a , t h ec h a n g eo ft h eg o v e r n m e n tf u n c t i o ni sm o w m o v i n g ，t h eg o v e r n m e n th a sas e r i o u sp h e n o m e n aa b o u tb e y o n do rl a c k i n g f o ri t sf u n c t i o n a c c o m p a n y i n gw i t ht h i sc o n d i t i o n t h ec o u n t yg o v e r n m e n t d on o th a v ef i n a n c i a lp o w e rg u a r a n t e et om a t c hi t sf u n c t i o n ，a n dt h en a t i o n h a sn o tb u ii du pe f f e c t i v et r a n s f e rp a y m e n ts y s t e m f o rt h e s er e a s o n s ， t h ec o u n t yp u b l i cf i n a n c ed i f f i c u l tp r o b l e mi si n e l u c t a b i l i t y t or e f o r mt h ec u r r e n tp u b l i cf i n a n c es y s t e ms i m p l y ，a n di g n o r i n gh o w t op o s i t i o na n e wt h ec o u n t yg o v e r n m e n tf u n c t i o na n de f f e c t i v e l yc o n t r o l f o rt h ec o u n t r yp u b l i cf i n a n c ep r e d i c a m e n tc a n n o ts o l v et h ep r o b l e m t h o r o u g h l y u n d e re x i s t i n gs y s t e mr e s t r a i n t ，t h em a i nc o u n t e r m e a s u r eo f t h eb r e a k t h r o u g hc o u n t yp u b l i cf i n a n c ed i f f i c u l t yi st h el o c a lg o v e r n m e n t f u llu s e ss p e c i f i cs u p e r i o r i t y ，e f f e c t i v e l yg i v e sf r e er e i nt og o v e r n m e n t f u n c t i o n ，d e v e l o p sc o u n t yt e r r i t o r ye c o n o m y ，a l l e v i a t e sd o w nt ot h e b r e a k t h r o u g hf i n a n c ed i f f i c u l t y ：b u tr e g a r d i n gt ot h eg e n e r a lc o u n t i e s 4 山东大学够十学位论文 g o v e r n m e n t ，t h em o r ei m p o r t a n ti se s t a b li s h i n gt h ee x t e r n a lf o r c es u p p o r t p r o g r a m ，a n dt r a n s f o r m i n gc o u n t yg o v e r n m e n tf u n c t i o nt h o r o u g h l y f i r s t l y ， e n s u r i n gg o v e r n m e n tl a y e ra n dt h ep u b i cf i n a n c ec a s s t r y i n gt oc r e a t e s y s t e me n v i r o n m e n tf o rt h ec o u n t yc o u n t r yp u b l i cf i n a n c es o l u t i o n ； s e c o n d l y ，d e f i n i n gc o u n t yg o v e r n m e n tf u n c t i o nr e a s o n a b l e ，s e t t l i n g f i n a n c i a lp o w e rb yb u s i n e s sp o w e r ；t h i r d l y ，c h a n g i n gt h eg o v e r n m e n t f u n c t i o n ，m a k i n gc e r t a i ni t sf u n c t i o n ，a n dc o n t r o l l i n gg o v e r n m e n t e x p e n d i t u r eb e h a v i o r ，p r o v i d i n go r g a n i z a t i o na n dt h es y s t e mg u a r a n t e e ； l a s t l y ，e x e r t i v eg o v e r n m e n tp r e d o m i n a n c ef u n c t i o nt ol i g h t e nt h e d i f f i c u l t yo fc o u n t r yp u b l i cf i n a n c ea c t u a l l y n l i s a r t i c l ec o n t r i b u t i o n ：o n e ，e x p l a i n i n gt h ec o u n t yg o v e r n m e n tb y t h es h a n d o n gq u f u sr e a l i s t i cc a s et h ef i n a n c i a ld i f f i c u l t ya n di t s b r e a k t h r o u g hw a yc h o i c eq u e s t i o n ，i th a st h ef e a s i b i l i t ya n dt h es t r o n g p e r s u a s i v ep o w e r ；t w o ，r e l a t i n gt h ec o u n t yp u b l i cf i n a n c ed i f f i c u l t ya n d t h ec o u n t yg o v e r n m e n tf u n c t i o nw a sp o n d e r i n gt o g e t h e r ，i tt h o u g h ti th a s t h ec l o s er e l a t i o nb e t w e e nt h ec o u n t yg o v e r n m e n tf u n c t i o na n dt h ef i n a n c i a l d i f f i c u l t y t os o l v et h ec o u n t yp u b l i cf i n a n c ed i f f i c u l t y ，i tm u s to b t a i n f r o mt h et r a n s f o r m a t i o nc o u n t yg o v e r n m e n tf u n c t i o n k e y w o r d ：c o u n t yg o v e r n m e n tf u n c t i o n ，c o u n t yp u b l i cf i n a n c ed i f f i c u l t y ， s h a n d o n go u f u 5 山东夫学顾卜学位论文 第一章引言 1 1 研究背景与选题依据 改革开放以来，在经济管理模式和经济增长模式的“两个转变”之后，我国 财政随着经济快速发展而持续壮大，特别是1 9 9 4 年分税制改革以来，财政收入 稳定增长机制形成，平均每年以2 0 0 0 多亿元的速度递增，2 0 0 4 年增收突破4 0 0 0 亿。但在财政实力快速增长的同时，也必须看到各级财政发展不平衡的问题，特 别是基层财政困难比较突出，县乡财政形势日益令人担忧。县乡政府普遍面临的 财政困难，不仅仅是一个简单的经济问题，不但严重制约了农村的经济发展，也 严重影响了基层政权的正常运转和农村公共事业的发展，已经成为社会稳定的重 要因素。这与贯彻落实以人为本、统筹协调发展的科学发展观和构建社会主义和 谐社会是有很大差距的。缓解县乡财政困难，是当前和今后较长时期内经济和社 会发展一个重要方面的工作。 如何化解我国县乡财政困难，我国学者已经有了较多的研究，取得了丰硕的 成果。但大部分研究都是以加快县域经济发展、健全财政体制、加强财政管理等 方面进行的分析，对县乡政府职能与县乡财政困难之间的关系没有给予足够的关 注，而县乡政府职能是影响县乡财政困难的一个关键因素。 美国经济学家马斯格雷夫( m u s g r a v e ，1 9 5 9 ) 奥狄斯( o a t e s ，1 9 7 2 ) 等人的 “财政联邦主义”理论所指出的：财政支出职能在政府层级间的配置直接决定政 府的效率；如果忽视支出的引致作用，不重视支出的控制；那么，任何收入政策 的改进都将失去意义。事实上，财政支出的范围、结构和规模是本级政府的职能、 政府事权范围的体现。如果没有县乡政府职能的切实转变，无法控制政府支出( 财 政支出) ，其他措施都不能从根本上缓解目前我国县乡财政困难的窘境。因此本 文从县乡政府职能角度对县乡财政困难的成因和对策进行探讨，特别是以山东省 一个县市的情况为案例，实际验证了本文的分析和结论，以进一步深化和丰富县 乡财政困难研究。 本文拟在以下方面有所贡献，一是以山东省曲阜市的实证材料来探讨县乡财 政困难的成因及其突破，二是将县乡政府职能与县乡财政困难联系在一起思考， 探讨政府职能与县乡财政之间的关系和困境突破的道路选择。 由于与县级财政相比，乡级财政处于相对次要的地位，与县级财政有很大的 关联度。所以，本文论述是以县级财政为主，兼顾乡级财政。 1 2 县乡财政困难：已有研究的简要评述 6 山东大学硕十学位论文 1 2 1 现有研究对县乡财政困难的大致阐述 一、中共中央党校经济学部财政政策与财税体制改革研究课题组认为当 前县乡财政困难突出表现在以下几个方面： l 、收支缺口大，赤字面广，债务包袱沉重。虽然预算法规定地方各级预算 按照量入为出，收支平衡的原则编制，不列赤字。但实际上县乡财政赤字严重， 2 0 0 1 年，地方一般预算赤字县共计7 3 1 个，赤字面3 5 6 。西部和欠发达地区情 况更为严重。2 0 0 2 年，审计署对中西部1 0 个省、市的4 9 个县( 市) 进行审计调 查发现，截止2 0 0 1 年底，4 9 个县( 市) 累计债务达1 6 3 亿元，相当于当年可用 财力的2 1 倍。 2 、欠发工资严重。保证公务员工资发放是财政的基本职能，实际上县乡财 政做不到这点，而且决不是个别现象。2 0 0 2 年，审计署对中西部1 0 个省、市的 4 9 个县( 市) 的调查发现，截止2 0 0 2 年9 月，有4 2 个县( 市) 累计欠发国家规 定的工资1 8 亿元( 其中当年l 9 月新欠1 3 2 亿元) ，是1 9 9 8 年底欠发金额的3 倍多。 3 、县乡财政困难有加剧趋势。一些导致县乡财政减收增支的政策还会陆续 出台，如产业结构调整将关闭一批小煤炭、小钢铁、小水泥、小玻璃、小炼油、 小烟厂，在许多地方这是县乡财政的主要财源。此外。企业所得税收入的分享改 革，农村税费改革都有可能影响到县乡财政的收入。 4 、存在财政虚收问题。有的地方迫于财政支出的压力，税收计划年年攀升， 收入任务层层加码，而且实行“一票否决”，存在“寅吃卯粮”，甚至贷款、借 钱缴税现象，2 0 0 2 年，审计署在对4 9 个县( 市) 进行审计时，发现4 5 个县( 市) 虚增预算收入6 7 4 亿元。占当年预算收入的1 6 。 二、安徽省人大常委会调研报告 2 0 0 4 年在全省范围内组织开展了县乡财政情况调查，组织调查了5 0 个县、 1 2 5 个乡镇，调查范围覆盖了安徽省大部分县，调查结果基本能够反映安徽省县 乡财政的情况。调查报告在中国经济时报发表，该报告认为目前县乡财政突 出表现为以下三个问题： 1 、地方可用财力不足。按现行体制计算，2 0 0 3 年全省县乡财政可用财力为 1 5 3 亿元。按财政决算人数计算的人均可用财力为1 2 8 万元，最低的县只有8 7 0 0 元。1 7 个市从所调查的4 5 个县，可用财力1 2 6 6 亿元，可用财力支出1 2 9 7 亿 元，支大于收3 1 亿元。其人均可用财力l9 万元。而2 0 0 1 年全国人均可用财 7 力已达到2 1 8 万元，可见我省的人均水平远远落后于全国。 2 、刚性支出压力大。一是人员经费增长快。1 9 9 1 年底，全省财政供养人口 只有1 2 1 万人。1 9 9 2 年撤区并乡后，在行政管理体制改革滞后、民师大批转正 等各种因素影响下，县乡机构臃肿，财政供养人员迅速增长。2 0 0 3 年底，全省财 政供养人口1 6 7 3 万人，比1 9 9 1 增加了4 5 万人。其中，平均每个乡镇财政供养 人口1 5 0 人。二是法定支出刚性增长，相关的法律法规和政策文件具体规定农业、 科技、教育和计划生育等社会事业支出的年增长幅度要高于地方一般预算支出的 年增长率。三是财政专项支出项目配套多，都要求县乡财政按一定比例资金配套。 3 、债务负担十分沉重。据初步统计，截至2 0 0 3 年底，我省县乡政府负债3 1 3 亿元。从1 7 个市所调查的4 5 个县来看，2 0 0 3 年债务总额2 1 1 亿元，是可用财力 的l 6 7 倍。其中县级负债1 1 4 亿元，占5 4 ：乡镇负债6 5 亿元，占3 1 ；村级 负债3 2 亿元，占1 5 。平均每个县负债2 5 亿元，每个乡镇负债7 0 6 万元。沉重 的债务负担增加了县乡财政运行风险，也直接影响和制约着县乡经济发展。 1 2 2 现有文献对县乡财政困难成因的研究 一、姜长云在县乡财政困难及其对财政支农能力的影响( 管理世界2 0 0 4 年第7 期) 一文中认为形成县乡财政严重困难局面的根本原因，在于以下几点： l 、在欠发达地区或农业主产区，由于区域经济结构的特点，来自工商业的 财政收入增长缓慢，而增长潜力比较小的农业税费却成为县乡财政收入的重要或 主要来源；因此，多数县乡难免会出现财政收入增长的艰难局面。 2 、自上而下的增支减收政策频繁出台，加剧了县乡财政的困难性。主要有 两个方面：一是“中央出政策，地方出资金”的新政策出台，增加了县乡财政支 出的刚性和收入增长的艰难性。二是政策性增人增长过快，导致人员经费的增长 远高于财政收入的增长。 3 、现行的财政体制和行政体制，强化了上级政府上收财权、下放事权的格 局，强化了县乡政府在政府层次序列中的弱势地位，未建立真正意义上的规范性 转移支付制度，从而加剧了县乡财政的困境，增加了形成县乡财政困难的可能性。 4 、对于县乡债务或财政风险缺乏有效的约束机制，县乡债务或风险管理处 于混乱乃至失控状态。除显性直接负债外，在多数地区还存在大量的的隐性负债， 增加了县乡负债和财政风险的控制难度。 二、财政部财科所2 0 0 5 年2 0 期研究报告认为县域经济社会发展的落后直 接导致县乡财政的落后，其主要原因是： 8 山乐人掌帧一i 学位论艾 1 、重城抑乡、重工轻农的发展战略制约了县域经济社会的发展。据估计，改 革开放前3 0 年，通过工农产品价格剪刀差，农业就为工业贡献了7 0 0 0 亿元的资 会( 扣除支农资令) 。长期对农产品的低价政策，严鼋损害了农业的积累能力。 1 9 9 0 年与1 9 5 2 年相比，中国工业增长了近6 5 倍，农业仅增长3 倍。也就是说， 农业以仅有的3 倍增长格局支撑工业6 0 多倍的增长幅度。长期的重工轻农政策 取向，严格的城乡分割、人民公社制度和计划经济体制，形成了城乡二元经济结 构。改革开放以来，家庭联产承包责任制的实行使农民收入增长，加之乡镇企业 的异军突起，使广大县域区域经济发展进入黄金时期，但我国改革迅速转向城市， 实行了过分向城市、向工业倾斜，忽视农业，忽视农村经济发展后劲的战略，致 使基础产业不”基础”，弱质产业得不到重点保护与扶植。 2 、对县域经济发展滞后的认识不够。由于目前我国经济发展持续快速增长， 人们自觉不自觉地掩盖了县域经济发展相对滞后的严峻现实。一是以总量上的较 快发展掩盖了大多数县域经济发展滞后，运行质量不高，掩盖了大多数县域经济 运行质量不佳，且呈两极分化的状况。二是以财政收入的年均快速增长掩盖了县 域经济财政的日渐困难。三是以沿海发达地区县域经济非农产业的快速发展掩盖 了中西部地区县域经济乡镇企业的全面衰退。 3 、分税制财政体制对县域经济发展的影响。一是县乡财政主体税种缺乏。自 分税制改革以来，县乡政府主体税种不足，地方税收收入占地方财政收入比重呈 下降态势，行政性收费、罚没收入和其他非税收入成为拉动财政收入增长的主体。 二是收入上移，财力层层集中。三是支出下移。在财权向上集中的同时，存在事 权下移的倾向，即将部分应由上级财政负担的财政支出全部或部分下放给地方政 府，这在基础教育上表现特别突出。 1 2 3 现有文献对县乡财政困难解决措施的研究 一、贾康、白景明在县乡财政解困与财政体制创新( 经济研究2 0 0 2 第 2 期) 一文中认为： 缓解县乡财政困境的治本之策在于体制创新。主要办法就是按“一级政权、 一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、级产权、一级举债权”的思路推 进省以下财政体制改革，同时要处理好深化省以下财政体制改革与相关改革的配 套关系。 1 、做好体制创新 “一级事权”，就是要解决政府职能合理设置的问题。中央一级和省以下各级 9 政府事权应怎样规定，难点在于投资权的问题。从方向上说，地方政府应该退出 一般竞争性领域，使其投资收缩在公共工程、基础设施、公益性投资项目上，有 别于经营性的投资；而中央要把资金投入到一些大型、长周期、跨地区、对于优 化生产力布局和增加国民经济发展后劲有突出意义、带有战略性质的投资项目。 “一级财权”最根本的问题，是分税制里的税基问题，各级政府都应该有自 己大宗、稳定的税源。现在省以下政府大宗收入是营业税，而从前景来看，应该 发展不动产税，在省级以营业税为财源支柱的同时，县级以财产税为财源支柱。 不动产税是最适合基层地方政府掌握的税种，这类不动产税可形成非常稳定的税 源。地方政府从长远发展来看，势必应该具有必要的税种选择权、税率调整权， 甚至一定条件下的设税权。 “一级预算”，是适应社会主义市场经济间接调控所要求的规范化的政府收 支管理形式。应当坚决推进统一预算的进程通过深化财政体制改革和预算管理 改革，应把全部政府收入统统纳入预算管理，以规范的公共收入形式明确政府可 分配资金规模并全程监督其运用；逐步适度下放支出标准确定上的决策权，使人 员工资和公务费标准等在各地有“因地制宜”的必要弹性。 “一级产权”。庞大的国有资产到底归属哪级政府，要在一级政府后面有级 产权，形成有效的保值增值的管理体制，在具体的体系构建里面，看来还要解决 一个中间层次的问题。“人格化”的政府管理机构，不可能“一竿子插到底”去 管微观企业国有资产的经营。要组建控股公司，不按照行政隶属关系设置，相互 之间开展竞争，不具体做微观的生产经营，主要做资本运营即价值形态的保值增 值运作。 “一级举债权”的问题。从经济关系本身来说，地方政府作为一级政权， 有一级财政，在接受中央级协调制约的前提下，应该有一级举债权。从以后的发 展方向来看，这个一级举债权的确立，似应不是太遥远的事情。在这几年实行积 极财政政策的框架下，再进一步规范化，就没有必要再沿用中央政府代地方政府 举债的形式，可把它逐渐处理成规范的地方政府借债( 首先可在省级明确起来) ， 同时接受宏观上必要的约束。 2 、做好与“三农”问题密切相关的一些重大配套改革事项 一是建立农村土地使用权的流转制度。二是建立农村的融资体系和信用体系 是。三是建设与市场化资源配置机制相适应的农业与农村区域税制。四是改革人 口的流动制度，打破城乡分隔户籍制度。五是与建立统一市场、推进工业化和城 o 山乐大学帧十掌位论文 镇化相呼应的农村区域社会保障制度建设。 二、财政部部长会人庆认为： 本届财政部党组把推动缓解县乡财政困难作为一项重要政治任务来抓。经过 充分调查研究、反复征求意见，提出了“激励约束，综合治理”的总体思路，制 定了以“三奖一补”为核心内容的一系列综合政策措施。中央经济工作会议对此 已经明确。财政部2 0 0 5 年将专门安排1 5 0 亿元资金，力争用三年左右的时间， 使县乡财政困难状况有较为明显的缓解。 l 、建立激励机制，实施“三奖一补”政策。一是对财政困难县乡政府增加县 乡税收收入和省市级政府增加对财政困难县财力性转移支付给予奖励，目的是充 分调动地方各级政府缓解县乡财政困难的积极性和主动性。二是对县乡政府精简 机构和人员给予奖励，目的是促进县乡政府提高行政效率和降低行政成本。三是 对产粮大县给予奖励，目的是确保粮食安全、调动政府抓好粮食生产的积极性。 四是对以前缓解县乡财政困难工作做得好的地区给予补助，目的是体现公平。 2 、建立约束机制，强化监督管理。缓解县乡财政困难，光有激励机制是不够 的，必须同时建立约束机制。约束机制的主要内容：一是财政等部门每年将进行 专项检查，其中中央财政检查面不低于1 0 9 6 。二是要求省、市和县三级财政部门 要在每年的财政预、决算报告中，分别向本级人民代表大会或常委会报告支持缓 解县乡财政困难的措施、成效，以及获取中央奖励补助资金的使用情况。三是建 立更加科学、规范的报表体系和管理系统。四是对于骗取奖补政策的县乡，或违 规使用奖补资金的行为，不仅要扣减奖补资金，还要予以除名，情节严重的将依 照有关财经法规追究责任者的责任。 3 、多管齐下，采取配套措施综合治理。在实施激励约束机制的同时，着力抓 好以下几项配套工作：一是继续增加财力性转移支付规模。中央和省级财政都要 清理、整合专项转移支付，将数额相对固定的专项转移支付归并到财力性转移支 付中，增强地方政府根据本地需要安排公共支出的自主能力。二是创新省对县、 县对乡财政管理方式。三是不断完善县乡财政管理。 1 3 研究思路和主要研究方法 ， 论文的研究大体遵循“提出问题研究问题解决问题”的思路，在研究中 采取了将理论与实践相结合，将规范分析与实证分析相结合，将定性检验与定量 分析相结合的基本研究方法。从政府职能的理论研究入手，结合对目前我国基层 财政困难现状的研究，提出地方政府职能中不适合公共财政要求的问题，研究了 山东，学坼卜学 诊文 这些问题的实质以及可能带来的财政困难的后果。然后在探讨现实可行性的基础 上，提出了一些具有可操作性的改革措施和建议。 在具体研究方法上，本文综合运用了以统计分析、经验分析和趋势分析为主 的计量分析方法进行实证检验分析，特别注重从有关事实入手，采取比较的方法， 分析发展趋势与联系，得出相应结论。 1 4 论文的框架结构 本论文的结构安排如下： 第一部分：引言。概述了研究背景与选题依据，研究思路与方法，论文的基 本框架以及现有文献综述：对现有比较有代表性的对县乡财政困难现状、原因、 措施的研究作了大致阐述。 第二部分：我国县乡政府职能与基层财政结构：以曲阜市为例。对县乡政府 职能进行了一般性描述；对基层财政的重要性和地方财政沿革做了论述；以山东 省曲阜市财政支出明细项目为例，描述县乡政府的职能和事权范围。 第三部分：县乡财政困难现状。我国基层财政存在的实际问题和其严重危害 性。 第四部分：县乡政府职能与财政困境之间的关系。针对我国县乡财政实际情 况，对造成这种局面的原因进行了实事求是的分析，以期找到最深层的原因：一 是我国传统行政体制诱发县乡财政困难；二是县乡政府职能过多、事权太重是县 乡财政困难的主要原因；三是县乡政府职能错位是县乡财政困难的重要原因。 第五部分：县乡财政困难的切实缓解和突破：以曲阜市为例。结合曲阜的实 证材料，论述了该市利用旅游资源优势发展县域经济，摆脱财政困境的实际措施； 结合山东其他县市的突破路径；印证解决县乡财政困难需要政府职能的有效利用 和建立外部支持系统。 第六部分：县乡财政困境的缓解与突破：制度与政策选择。外部支持系统的 建立可以通过多个渠道进行，核心是进行制度和政策选择，培育落后县域形成自 我发展能力。本文提出了针对性的解决方案，并进行了论述，提供一定的参考价 值。要依据市场经济的一般原则及公共财政理论，一是合理确定政府层次和财政 层次；二是合理界定县乡政府职能，以事权定财权：三是深化行政体制改革、，加 快职能转变，为缓解县乡财政困难提供组织和制度保障；四是发挥政府主导作用， 切实缓解县乡财政困难。 第七部分：结束语。 第二章我国县乡政府职能与基层财政结构：以曲阜市为例 2 1 县乡政府职能 2 1 1 县乡政府职能的一般描述 中华人民共和国宪法第三章国家机构第五节地方各级人民代表大会和地 方各级人民政府第一百零七条规定：县级以上地方各级人民政府依照法律规定的 权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建 设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作， 发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。乡、民族乡、镇的人 民政府执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，管理本 行政区域内的行政工作。 中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法第五 十九条规定：县级以上的地方各级人民政府行使下列职权： ( 一) 执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议，以及上级国家行政机 关的决定和命令，规定行政措施，发布决定和命令； ( 二) 领导所属各工作部门和下级人民政府的工作； ( 三) 改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府 的不适当的决定，命令； ( 四) 依照法律的规定任免、培训、考核和奖惩国家行政机关工作人员： ( 五) 执行国民经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教 育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民 政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作； ( 六) 保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公 民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他 权利； ( 七) 保护各种经济组织的合法权益； ( 八) 保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯，帮助本行政区域内 各少数民族聚居的地方依照宪法和法律实行区域自治，帮助各少数民族发展政 治、经济和文化的建设事业； ( 九) 保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项 1 3 山乐人掌神1 掌1 论史 权利： ( 十) 办理上级国家行政机关交办的其他事项。 中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法第六 十一条规定：乡、民族乡、镇的人民政府行政下列职权： ( 一) 执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令， 发布决定和命令； ( 二) 执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内 的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、 计划生育等行政工作； ( 三) 保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公 民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他 权利； ( 四) 保护各种经济组织的合法权益； ( 五) 保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯： 、 ( 六) 保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权 利： ( 七) 办理上级人民政府交办的其他事项。 2 1 2 曲阜市政府职能 曲阜市，隶属济宁市，位于山东省西南部，与邹城市、兖州市、泗水县、宁 阳县接壤，辖2 个街道办事处、7 食乡镇，面积8 9 6 平方公里，人口6 4 万，是中 国古代伟大的思想家、政治家、教育家孔子的故乡，是国务院首批公布的2 4 个 历史文化名城之一。曲阜市人民政府 1 9 9 8 1 9 2 号文件根据中华人民共和国地方 各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法的规定，制定了政府职责范围， 与组织法大同小异。 政府职能的范围与政府机构的设置是内核与外壳的关系，政府部门是政府职 能明确的物质载体形态。截止2 0 0 5 年底，除去市委、人大、政协、党务、群团 组织外，市直部门政府设置了开发区、工业园、行政审批中心、监察局、招商局、 发展和改革局、粮食局、物价局、人事局、民政局、劳动保障局、国土资源局、 人口和计划生育局、审计局、环保局、统计局、机关事物管理局、文化节办公室、 法院、检察院、公安局、司法局、经贸局、安监局、民营局、三产办、外经贸局、 交通局、财政局、市联社、教育局、体育局、科技局、文化局、卫生局、广电局、 1 4 山东大学硕十学位论文 文物局、旅游局、水利局、农业局、林业局、农机中心、畜牧中心、气象局、建 设局、规划局4 6 个一级序列单位( 一级序列单位还包括若干个二级事业单位) ， 尚末包括上级垂直部门：国家安全局、公路局、质量技术监督局、供电局、自e 政 局、国税局、地税局、工商局、人行、盐务局、食品药品监督管理局11 个单位。 乡镇经过2 0 0 5 年机构改革后，乡镇级政府一般设立党政办公室、城乡建设服务 站、农业技术服务站，计划生育服务站、科技文化服务站、财政所、经管站、公 安派出所、司法所、土地所，以及跨乡镇设立的国税分局、地税分局、工商分局。 各政府序列局都制定了非常详细和全面的本单位工作职责与职权范围，基本上包 括了其主管业务涉及到的方方面面。 我国并没有通过立法对各级政府的事权加以明确划分，从曲阜的机构设置可 以反映出各级政府间的政府职能并没有明显区别，除了少数事权如外交、国防等 专属中央政府外，地方政府拥有的事权几乎是中央政府的事权翻版。 2 2 基层财政结构 2 2 l 基层财政现状及其重要性 我国的县制萌芽于西周，产生于春秋，发展于战国，定制于秦朝，经过几千 年的发展，县在经济、社会、文化方面已形成相对独立的地域实体。目前，全国 现有省( 直辖市、自治区；香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾省除外) 级 政府3 1 个；市县级行政区划有2 8 6 1 个，其中：市辖区8 3 1 个，县级市3 8 1 个， 县1 4 7 8 个，自治县1 1 6 个，旗4 9 个，自治旗3 个，特区2 个，林区1 个；乡镇 级政府4 4 0 6 7 个。全国县域国土面积8 9 6 多万平方公里，超过国土面积的9 3 。 全国县域内人口总数达9 2 亿，占全国总人口的7 1 6 ：全国县域经济的g i ) p 达6 4 5 万亿元，占全国g d p 的5 5 2 0 。( 数据来源：( 2 0 0 3 年中国统计年鉴) 我国财政体系由五级财政构成，包括中央财政和地方财政。按照“一级政 权、一级财政”的原则和现行预算法的规定，每一级政府都要有相应的一级 财政收支预算。这意味着，地方财政部门的数量和地方政府的数量是等同的。所 以，我国的地方财政是一个相当庞大而复杂的系统。 从地域上划分，地方财政存在着城市财政和农村财政这两大系统。我国城市 和农村之间的经济社会发展程度差异是比较大的，这同样反映在城市财政和农村 财政中。城市是工业和服务业的集中地区，国家的大多数财政收入来源于城市。 同时，城市又是政府财政的收益者。相对而言，城市居民可以享受到较多、较好 的公共产品和服务，包括各种类型的基础设施、社会保障体系、教育、各种补贴 山乐 掌够t 掌倌论文 等。相比之下，在人口众多的农村。情形则几乎相反。 县乡财政位于县域范围，属于基层财政。县乡财政运行对整个国家财政收支 具有举足轻重的影响，既是国家财政体系的重要组成部分，也是县域经济发展的 重要推动力量。它是县域范围内贯彻落实国家财政方针政策的组织者和实施者， 同时它又直接关系到地方财政乃至整个国家财政预算收支任务的完成。县乡财政 是县乡政府履行职能的物质基础，是基层政权建设和社会稳定的重要保障。此外， 县乡财政还是县乡政权的重要职能部门。 加强县乡财政建设，是建设和谐社会一项基础性工作。只有加快发展县域经 济，加强县乡财政建设，壮大县乡财政实力，才能有力量加大“三农”投入，巩 固农村税费改革的成果，实现城乡统筹发展：才能有财力发展教育、文化、卫生 等社会事业，加快农村物质文明、政治文明、精神文明建设；才能有手段维护好、 实现好、发展好广大人民群众的根本利益，维护基层政权和社会稳定，不断提高 党在基层的执政能力。 2 2 2 地方财政沿革 一、“灶吃饭”财政管理体制 改革开放之前，也存在着四级地方政权，以及相应的财政机构但当时地方 财政并不具备严格意义上的理财主体地位此时的地方财政体制有着如下四个方 面的特点：( 1 ) 地方财政履行着上级财政指定的某些职能，地方财政在很大程度 上成为中央财政及其职能的延伸；( 2 ) 地方财政对中央财政的依赖性较强；( 3 ) 中央和地方之间的收入和支出划分关系具有随意性；( 4 ) 财政体制多变；( 5 ) 没 有真正的地方税，地方无严格意义上的财权和自身财力。通常形象的称此时的财 政体制为“灶吃饭”体制。 二、改革以来中国财政体制改革回顾 1 9 7 8 年中国进行经济体制改革以来，中央和地方政府的财政分配关系经历了 1 9 8 0 年、1 9 8 5 年，1 9 8 8 年和1 9 9 4 年四次重大改革。其中前三次体制改革具有 一定的共性，就是实行对地方政府放权让利的财政包干体制；后一次则是适应市 场经济机制的财政分税体制改革，尽管其中还存在很多缺陷。 i 、财政包干体制的沿革 ( 1 ) 1 9 8 0 年中国全面的经济体制改革以财政体制改革作为突破口率先进行。 为了改革过去中央政府统收统支的集中财政管理体制，在中央和地方间的财政分 配关系方面，实行了“划分收支，分级包干”的预算管理体制，建立了财政包干 6 山乐丈学坝t 学位论文 体制的基础。从1 9 8 2 年开始逐步改为“总额分成，比例包干”的包干办法。 ( 2 ) 1 9 8 5 年实行“划分税种，核定收支，分级包干”的预算管理体制，以 适应1 9 8 4 年两步利改税改革的需要。 ( 3 ) 1 9 8 8 年为了配合国有企业普遍推行的承包经营责任制，开始实行6 种 形式的财政包干，包括“收入递增包干”、“总额分成”、“总额分成加增长分 成”、“上解递增包干”、“定额上解”和“定额补助”。 2 、对财政包干体制评价 ( 1 ) 财政包干体制的历史作用 首先，实行财政包干体制改变了计划经济体制下财政统收统支的过度集中管 理模式，地方政府由原来被动安排财政收支转变为主动参与经济管理，体现了 “统一领导、分级管理”的原则。其次，调动了地方政府组织财政收入的积极性， 在经济持续稳定发展方面显示出一定作用，促进了地方经济建设和社会事业的发 展。再次，财政体制改革支持和配合了其他领域的体制改革。 ( 2 ) 财政包干体制的制度缺陷 包干体制注重政府间收入在所有制关系下的划分，缺乏合理依据，是政府间 财政分配关系不稳定的重要原因之一。 第一，财政体制的决策程序采用一对一谈判方式，中央政府对地方的财政收 支行为也缺乏监督和控制手段，都导致财力分配不合理。一对讨价还价的财政 包干体制缺乏必要的公开性、规范性、约束性。第二，基数核定方法不科学。 由于不同的财政体制形式对既得利益的形成作用程度存在差别，因此既得利益并 非公正。第三，注重既得利益导致财政包干体制缺乏横向公平性。调节地区问不 平等和实现公共服务均等化的功能没有成为体制设计的政策目标。第四，财力分 散，中央政府缺乏必要的宏观调节能力。财政包干体制包死了上交中央的数额， 导致中央财政在新增收入中的份额逐步下降，宏观调控能力弱化。 3 、分税制财政体制改革 ( 1 ) 分税体制的改革目标： 提高中央财政收入占全国财政收入的比重成为分税财政体制改革的首要目 标。实现政府间财政分配关系的规范化是分税体制改革的另一个重要目标。 通过调节地区间分配格局，促进地区