（经济思想史专业论文）构建主导型土地储备模式.pdf

福建师范大学学位论文使用授权声明 福建师范大学学位论文使用授权声明 本人( 姓名) 戴题送学号旦2 q q q ! q 专业经进星塑史所呈交 的论文( 论文题目：构建政府主导型土地储备模式) 是我个人在导师指 导下进行的研究工作及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以 标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成 果。本人了解福建师范大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校 有权保留送交的学位论文并允许论文被查阅和借阅；学校可以公布论文 的全部或部分内容；学校可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。 ( 保密的论文在解密后应遵守此规定) 学位论文作者签名 签名日期萨竹孑中、i 歹 指导教师签 福建师范大学戴双兴博士学位论文 摘要 本文以马克思主义土地经济理论为指导，分析了我国城市土地使用制度的历史 变迁过程，考察了土地储备制度产生的历史背景与发展现状。在我国推行土地储备制 度的过程中，宏观政策给予地方政府较大的“自由度 ，致使各城市土地储备模式差 异较大，主要有三种模式：一是以上海为代表的市场主导型土地储备模式，二是以 杭卅i 为代表的政府主导型土地储备模式，三是以南通为代表的市场政府混合型土地 储备模式。借鉴发达国家( 地区) 土地储备的成功经验，结合我国城市土地市场的 实际情况，本文认为政府主导型土地储备模式更符合我国国情。 政府主导型土地储备模式要求所有进入城市流转的土地都必须由政府强制统一 收购，在此基础上，政府成为土地一级市场上唯一的供应者，真正实现“一个渠道 进水，一个池子蓄水，一个口子供水 。该模式从根本上克服了多头供地的弊端，地 方政府能够根据城市发展对建设用地的需求制定供地计划，适时适量向市场供应土 地，调控土地供应量、供应结构，充分发挥了政府对土地市场的宏观调控作用。 在肯定成效的同时，还应看到政府主导型土地储备模式还处在发展初期，实际 工作中也遇到了一些问题：一是要求所有进入城市流转的土地必须由政府统一收购， 容易引起地方政府利用垄断权利，压低土地收购价格，侵犯土地被收购者的合法权 益；二是政府牢牢掌握城市土地供应的主动权，一切土地经由政府垄断供应，但由 于土地供应与地方财政收入密切相关，为增加土地出让收益，地方政府采用“饥饿 供地法来达到提高土地价格的目的，引起了人们对土地储备制度的怀疑；三是政 府主导型土地储备模式需要巨额资金加以支持，但以银行贷款为主的融资方式难以 满足其资金需求，增加了土地储备资金运行的风险。 鉴于上述问题，本文提出，土地储备机构在收购土地时，应该在体现政府意志 的前提下，按照权力和利益相一致的原则，科学界定土地收购价格，合理分配政府 和被收购者之间的土地收益；在供应土地时，要增加土地供应量，改进土地供应方 式，加强土地供应后的监督管理，特别是要改革土地出让金管理办法，完善地方公 共财政体制来改变地方政府的“土地财政 格局；在筹集土地资金时，可以通过实 行土地证券化和建立国有土地收益基金为土地储备制度融资。 关键词：城市土地：政府主导；土地储备模式；土地收购；土地供应 福建师范大学戴双兴博士学位论文 a b s t r a c t g u i d e db ym a r x i s tl a n de c o n o m i c sa n db o r r o w e df r o mt h e s u c c e s s f u le x p e r i e n c eo f l a n db a n k i n gi nw e s t e r nc o u n t r i e s ，t h i sa r t i c l ea n a l y z e st h ee v u l u t i o no fc h i n a sl a n du s e s y s t e ma n dr e v i e w st h eb a c k g r o u n da n dc u r r e n ts i t u a t i o no fc h i n a sl a n dr e s e r v es y s t e m i nt h ec o u r s eo fi m p l e m e n t i n gl a n dr e s e r v e s y s t e m ，m o d e l so f s u c hr e s e r v a t i o n d i f f e r e n t i a t el a r g e l ya m o n gc i t i e sd u et ot h er e l a t i v ef l e x i b i l i t i e sf o rl o c a lg o v e r n m e n t s t h e r ea r em a i n l yt h r e et y p e so fm o d e l so f l a n dr e s e r v a t i o nk n o w na s s h a n g h a i s m a r k e t - o r i e n t e dm o d e l ，h a n g z h o u sg o v e r n m e n t o r i e n t e dm o d e la n dn a n t o n g sm o d e l c o o p e r a t e db yb o t ht h eg o v e r n m e n ta n dt h em a r k e t t h i sp a p e rc o n c l u d e st h a tt h e g o v e r n m e n t - o r i e n t e dl a n dr e s e r v em o d e li sm o r es u i t a b l ef o rc h i n at o d a y t h eg o v e r n m e n t o r i e n t e dl a n dr e s e r v em o d e lr e q u i r e st h a ta l ll a n d sf l o w i n gi n t ot h e c i t ys h o u l do n l yb ep u r c h a s e db yt h eg o v e r n m e n t o nt h eb a s eo ft h i su n i f i e dl a n d a c q u i s i t i o n ，t h eg o v e r n m e n tt u r n st ob et h es o l el a n ds u p p l i e ri nt h ep r i m a r yl a n dm a r k e t , w h i c hc a nb ed e s c r i b e d 勰“w a t e rc o m e sf r o mo n ec h a n n e l ，g e t si n t oo n ep o o la n dg o e s o u to fo n eo u t l e t ”t h i sm o d e lt h o r o u g h l yo v e r c o m e st h ed i f f i c u l t yb r o u g h tb ym o r et h a n o n es u p p l i e ri nt h ep r i m a r yl a n dm a r k e ta n di na c c o r d a n c ew i t ht h ec i t yp l a n n i n g , t h e l o c a lg o v e r n m e n t sa r ea b l et op r o v i d ep r o p e rq u a n t i t i e so fl a n da tp r o p e rt i m e si nt h el a n d m a r k e ti no r d e rt of u l l yc a r r yo u ti t sm a c r o c o n t r o lp o l i c y t h eg o v e r n m e n t o r i e n t e dl a n dr e s e r v em o d e lh a sa c h i e v e ds o m eg o o dr e s u l t s ，b u ti t i ss t i l lg o i n gu n d e rw a ya n ds o m ep r o b l e m sd oe x i s t ，w h i c hc a nb el i s t e da sf o l l o w s ：1 ) t h el e g a lr i g h t so ft h ep e o p l ew h o s el a n dh a sb e e np u r c h a s e dm a yb ei n f r i n g e du p o n b e c a u s eo ft h eg o v e r n m e n t sm o n o p o l yo v e rt h el a n dp u r c h a s ep r i c e ；2 ) a i m e da t i n c r e a s i n gl a n dr e m i s ei n c o m e ，t h el o c a lg o v e r n m e n tr e d u c e sl a n ds u p p l yf o rt h ep u r p o s e o f r a i s i n gl a n dp r i c e ，w h i c ha r o u s e sp e o p l e ss u s p i c i o nu p o nl a n dr e s e r v es y s t e m 3 ) t h e g o v e r n m e n t o r i e n t e dl a n dr e s e r v em o d e ln e e d sl a r g ef u n d sa n di ti sd i f f i c u l tt om e e tt h e d e m a n df o rf u n d sm a i n l yb yb a n kl o a n s ，w h i c hr e s u l t si nm o r er i s k si nt h eo p e r a t i o no f l a n dr e s e r s ef u n d s i no r d e rt os o l v et h ep r o b l e m s ，t h i sa r t i c l eg i v e st h ef o l l o w i n gs u g g e s t i o n s ：w h e n l i 福建师范大学戴双兴博士学位论文 l a n di sp u r c h a s e d ，t h ep u r c h a s ep r i c em u s tb ep r e c i s e l yd e f i n e da n dl a n di n c o m em u s tb e r e a s o n a b l yd i s t r i b u t e db yt h eg o v e r n m e n ta n dt h ep u r c h a s e d w h e nl a n di ss u p p l i e d ，t h e q u a n t i t i e so fl a n dm u s tb ea d d e da n dt h ew a y st op r o v i d el a n dm u s tb ei m p r o v e d a n d a f t e rt h el a n ds u p p l y , g r e a ti m p o r t a n c em u s tb ea t t a c h e dt os u p e r v i s i o na n dm a n a g e m e n t t oc h a n g et h el o c a lg o v e r n m e n t s l a n df i n a n c i n g ”b yr e f o r m i n gt h em a n a g e m e n to fl a n d r e m i s ef u n d sa n dp e r f e c t i n gl o c a lp u b l i cf i n a n c es y s t e m l a n dr e s e r v ef u n d sm a yb e r a i s e db yl a n ds e c u r i t i z a t i o na n dt h es t a t e - o w n e dl a n df u n d s k e y w o r d s ： u r b a nl a n d ；g o v e r n m e n t o r i e n t e d ；l a n dr e s e r v em o d e l ； l a n da c q u i s i t i o n ；l a n ds u p p l y i i i 福建师范大学戴双兴博士学位论文 中文文摘 本文以马克思主义土地经济理论为指导，分析了我国城市土地使用制度的历史 变迁过程，考察了城市土地储备制度的发展现状及其对经济社会发展所产生的积极 推进作用。在对三种土地储备模式进行比较分析的基础上，借鉴发达国家( 地区) 土地储备的成功经验，结合我国城市土地市场的实际情况，着眼于城市土地市场长 期、健康、可持续发展的目标，本文认为，政府主导型土地储备模式更符合我国国 情，可以考虑在更大的范围内推广，并从土地收购价格的合理界定、土地供应价格 的理性引导及土地储备资金的筹集三方面来提出构建政府主导型土地储备模式的政 策性框架。 第一章：绪论。主要阐述建立政府主导型土地储备模式的背景、目的，国内外 关于土地储备制度的研究动态、本文的研究思路、研究方法，本文的研究创新及存 在的不足。 第二章：建立土地储备制度的理论基础。本章在详细论述土地储备制度的内涵 及特征的基础上，重点分析了建立土地储备制度的理论基础马克思主义地租理 论。在人类悠久的历史长河中，地租理论的研究浩如烟海，观点层出不穷。但对地 租问题的论述，到目前为止，马克思的分析最为深刻。古典政治经济学地租理论是马 克思地租理论的来源，学习马克思地租理论必须先了解和研究古典政治经济学的地 租理论。本章在对古典政治经济学地租理论进行全面回顾的基础上，重点研究了马 克思的地租理论。但马克思着重研究的是资本主义农业地租，对城市地租很少涉及， 更谈不上社会主义城市地租。随着我国改革开放的发展，城市土地由无偿使用转为 有偿使用，国内一些著名马克思主义经济学家在长期对马克思地租理论进行深入研 究的基础上，紧密结合我国改革开放的实际，建立社会主义城市地租理论。马克思 主义地租理论揭示了土地市场运行的基本规律，推行土地储备制度必须以马克思主 义地租理论为指导。 第三章：发达国家( 地区) 土地储备的成功经验及启示。发达国家( 地区) 的土 地储备制度是经过长期的历史考验，通过自身的变革而成熟、完善起来的，具有强 大的生命力。研究我国土地储备制度，有必要学习和借鉴发达国家( 地区) 的有益做 法。本章选择了四个国家和地区，分别介绍他们在土地储备制度的成功经验。首先 介绍了瑞典、荷兰、加拿大三个国家土地银行的运行概况，其后阐述了我国香港特 i v 福建师范大学戴双兴博士学位论文 别行政区土地批租制度的成功经验及失败教训，最后得出几点对我国土地储备制度 改革与发展具有参考价值与借鉴意义的启示，这几点启示是：推行土地储备制度要 充分发挥政府的主导作用，要加强土地储备法律体系建设，提供必要的资金支持， 要完善储备土地出让计划，加强土地供应后的监督管理等。 第四章：我国土地储备制度产生的历史背景与发展现状。在改革开放之前，我 国长期实行的是无偿、无限期、无流动的城市土地使用制度。随着社会主义市场经 济体制的建立和城市建设的发展，传统城市土地使用制度暴露出来的弊端越来越明 显。从2 0 世纪8 0 年代开始，我国城市土地使用制度经历了第一次大变革，其主要 特征表现为从传统的单一计划配置转向引入市场机制，由计划机制和市场机制共同 配置城市土地资源，初步形成了多层次的城市土地市场。这一时期重点解决的是城 市增量土地的有偿使用和土地产权的流动性问题。9 0 年代中期以来，城市土地使用 制度出现了第二次变革，此次改革与创新的着力点从城市增量土地配置扩大到存量 土地配置。为了提高城市存量土地的利用率，增强政府对土地供应的调控力度，克 服多头供地的弊端，我国在部分城市开展了土地储备制度的试点工作。建立土地储 备制度，把暂时不用的、使用不合理的土地收到政府手里，再根据市场需求情况， 有计划地把土地释放出去，实现了我国城市土地使用制度的第二次创新。目前我国 已有2 0 0 0 多个县市建立了土地储备机构，它们在城市土地市场发挥着日益重要的作 用。实践表明，建立土地储备制度对于增强政府对土地市场的调控能力，增加政府 土地收益，提高城市土地利用的集约化水平，有效保护耕地，更好地落实土地规划 和城市规划，加快国有企业改革和脱困等各方面都产生了积极的推进作用。 第五章：构建政府主导型土地储备模式。自从上海建立了我国第一家土地储备 机构以后，土地储备工作在全国迅速展开。在这一过程中，宏观政策给予地方政府 较大的“自由度 ，致使各城市土地储备模式差异较大，主要有三种模式：一是以上 海为代表的市场主导型土地储备模式，二是以杭州为代表的政府主导型土地储备模 式，三是以南通为代表的市场政府混合型土地储备模式。在对三种模式进行比较分 析的基础上，借鉴发达国家( 地区) 土地储备的成功经验，结合我国城市土地市场 的实际情况，为了从根本上克服土地一级市场多头供地的弊端，增强政府对土地市 场的调控能力，本文提出政府主导型土地储备模式更符合我国国情。在此基础上， 详细阐述了构建政府主导型土地储备模式的基本思路，提出构建政府主导型土地储 备模式所必须的法律保障、资金保障及组织保障，最后强调政府主导型土地储备模 v 福建师范大学戴双兴博士学位论文 式并不意味着政府可以包办一切。 第六章：政府主导型土地储备模式与土地统一收购。为了从根本上克服多头供 地的弊端，必须由政府统一向市场供地，而要实现政府统一供地的前提是政府统一 收购土地。因此，实行政府主导型土地储备模式的第一个核心就是政府掌握土地的 “统一收购权 ，即要求所有进入城市流转的土地，必须由政府统一收购。在这一模 式下，原土地使用者权力很小，不仅在具有强制收购性质的土地储备机构面前无能 为力，而且自身想合法转让土地绝无可能，所有需要流转的土地都必须由土地储备 机构统一收购，禁止任何私自交易土地的行为。在这种情况下，政府成为土地一级 市场上的垄断供应者，容易引起地方政府利用垄断权利，滥用强制力，压低土地收 购价格，侵犯土地被收购者的合法权益，造成社会福利的损失和土地资源配置的低 效率，引起土地被收购方的强烈不满。有鉴于此，本章提出，在土地收购过程中， 土地储备中心应该在体现政府意志的前提下，根据相关的法律法规给予被收购对象 合理的补偿，合理分配政府和被收购者之间的土地收益。在收购城市存量土地时， 土地收购价格的确定要符合市场化运作的要求，按权力和利益相一致的原则来确定。 在征用农村集体土地时，要结合地区实际，认真执行有关征地补偿费的规定，提高 征地补偿标准；要采取多样化安置补偿，妥善解决失地农民的安置问题：要健全和 规范征地程序，完善失地农民社会保障制度，切实保障被征地农民利益。 第七章、政府主导型土地储备模式与土地统一供应。实行政府主导型土地储备 模式，第二个核心是政府掌握土地的“统一出让权，即政府要牢牢掌握城市土地供 应的主动权，一切用地经由政府统一供应，杜绝多头供地，消灭隐形市场，实现土 地供应机制由“多头供地 向“单头供地一的转变。由政府采用招标、拍卖、挂 牌方式统一供应土地，通过价格机制来反映土地供求关系，充分发挥了市场在土地 资源配置中的基础性作用。但在目前财政体制下，土地供应与地方财政收入密切相 关，为增加地方财政收益，地方政府通过采用“饥饿供地法 来达到提高土地价格 的目的，以获取更多的土地收益。虽然土地供应使地芳财政收天快速增加，但随之 而来的地价和房价节节攀升也引发了不少社会问题，引起了人们对土地储备制度的 怀疑，更有甚者提出要取消土地储备制度。本文认为，土地储备制度并不存在推动 地价上涨进而导致房价上涨的内在机制。房价上涨是由多种因素共同引起的，地价 上涨不是房价上涨的唯一原因，不能将房价上涨完全归咎于地价上涨。建立土地储 备制度以后，虽然地价有所上涨，但通过招拍挂方式出让土地所引起的地价上涨， v i 福建师范大学戴双兴博士学位论文 要么属于地价的合理回归，要么是由于土地资本投入增加引起的，这些因素所引起 的地价上涨都具有合理性。而地方政府片面追求土地收益及房地产开发商囤积土地 所引起的地价上涨则是由于土地储备制度不够完善所致。针对土地供应过程中不健 全的机制，提出政府主导型土地储备模式应遵循社会效益优先的原则制定土地供应 政策，要根据市场需求合理确定土地供应量，改进土地供应方式，加强土地供应后 的监督管理；特别是要将土地出让收支纳入地方预算，实行“收支两条线”管理， 让中央政府应参与土地出让金的分享，设立国有土地收益基金等办法来改变地方政 府的“土地财政 格局。通过上述举措合理引导土地供应价格，充分发挥土地储备 制度对房地产市场的调控作用。 第八章、政府主导型土地储备模式与土地储备资金筹集。实行政府主导型土地 储备模式的第三个核心是“巨额资金需求。相比较于市场主导型土地储备模式，政 府主导模式所需要的资金量更大。如果土地储备资金不足，就会导致土地储备量小， 储备时间短，政府主导型土地储备模式的社会经济目标就难以实现。但现行以银行 贷款为主的土地融资方式难以满足其资金需求，增加了土地储备资金运行的风险。 本章提出，除了政府财政拨款、商业银行贷款等融资方式以外，实行土地证券化和 建立国有土地收益基金是政府主导型土地储备制度的最佳融资方式。本章首先分析 了实施土地证券化的优点，提出实施土地证券化的运行步骤。接着研究了建立国有 土地收益基金的优点，认为建立国有土地收益基金，既可以满足土地储备制度巨额 资金需求，又可以抑制地方政府过度出让土地的短期行为。在借鉴香港土地基金成 功经验的基础上，提出建立国有土地收益基金的运作模式。 l 第1 章绪论 第1 章绪论 1 1 研究的背景和目的 1 1 1 研究的背景 土地是民生之本，发展之基。我国是一个人口大国，土地问题始终是我国现代 化进程中的一个带有全局性、战略性的重大问题。加强和改进土地管理是贯彻落实 科学发展观的需要，是加强宏观调控的需要。 城市土地是城市建设的基本要素，城市的发展过程就是使用城市土地的过程， 科学管理与合理利用城市土地是城市经济社会可持续发展的重要保证。改革开放以 前，我国实行的是无偿、无期限、无流动性的传统城市土地使用制度。在这- n 度 下，形成了无偿划拨土地的计划管理制度以及由计划管理部门根据项目立项批地， 然后由土地管理部门行政划拨土地的供应机制。这种土地使用制度与高度集中的计 划经济体制相适应，对于当时迅速地建立社会主义公有制经济，促进城市经济建设 起到了一定的积极作用。然而，随着社会主义市场经济体制的建立和城市经济建设 的进一步发展，传统城市土地使用制度的弊端越来越明显。由于排斥了市场机制的 作用，对土地使用者失去了经济约束，导致城市用地需要的不合理膨胀和土地利用 效率的低下：造成土地占有不均，土地使用者的利益分配不均，国家土地所有权在 经济上不能实现，国有土地资产收益大量流失，土地效益不能充分体现。 改革开放以后，以有偿使用、有限期使用为核心的城市土地使用制度改革，引 进了市场机制，促使城市土地管理方式和供应机制发生了根本性改变。经过十几年 的改革探索，城市土地使用制度形成了一种既能维护土地公有制，又能适应市场经 济发展的全新制度，改革不仅使土地的真正价值得以实现，使国有土地所有权在经 济上得到实现，而且使城市土地资源的配置也日趋合理。 但由于传统体制的惯性作用，城市土地使用制度不可避免地还会存在一些问题， 主要表现在：土地使用权多采取双方协议方式出让，招标拍卖的比例极低，土地 价值不能得到充分体现，国有土地资产流失严重。城市存量土地几乎掌握在原土 地使用者手里，而政府掌握的比例很小，难以真正实现对土地一级市场的高度垄断， 政府宏观调控土地市场的能力很弱，容易引发土地供求失衡和总量失控。对于大 量经营性土地，政府多采用未经基础设施开发的生地或毛地直接出让，土地出让价 格很低，政府失去获利的机会。土地管理中存在的诸多问题的深层次原因在于城市 福建师范大学戴双兴博士学位论文 土地一级市场供应的多头供地局面和直接流转模式，导致源头失控，致使市场机制 和政府调控双双失灵。而要改变这一格局，就要求政府必须将分散的土地集中起来， 真正做到垄断一级市场供应。建立城市土地储备制度，可以实现政府垄断土地一级 市场，增强政府对土地市场宏观调控能力，规范土地出让行为。 1 9 9 6 年上海率先进行土地储备试点工作，之后杭州、青岛、武汉等城市也都陆 续推行土地储备制度。2 0 0 1 年国务院关于加强国有土地资产管理的通知要求“有 条件的地方试行收购储备制度”，表明土地储备制度正式成为我国土地管理制度中的 一个重要组成部分。从此，众多城市纷纷成立土地储备机构，土地储备工作在全国 迅速展开。2 0 0 5 年1 月7 日，国土资源部召开土地收购储备制度建设座谈会，国土 资源部副部长负小苏要求全国国土资源系统，对于土地储备制度工作，“全国要加快 机构建设，这是土地市场建设不可缺少的内容，是完善土地市场、加强宏观调控的 重要手段和形式。下一步要在全国全面推行，而不仅仅是示范推广。凡是没有建立 的市、县，要尽快建立工作机构，积极争取政府的支持，确定编制，建立各项工作 制度，帮助积极开展工作。 2 0 0 7 年1 1 月，国土资源部、财政部、中国人民银行联 合发布了土地储备管理办法，提出要完善土地储备制度，加强土地调控。土地 储备管理办法的出台，全面规范了土地储备的范围和职能，统一了土地储备的程 序和要求，为这项制度今后的发展进一步指明了方向。目前全国大部分城市都已经 建立起土地储备制度，并产生了良好的经济效益和社会效益。土地储备制度的建立 对于提高政府调控土地市场的能力，盘活城市存量土地，建立“公开、公平、公正” 的土地市场，提高土地利用效率，加快困难国有企业改革，落实土地规划和城市规 划，增加政府的土地资产收益，加快城市基础设施建设，促进城市经济社会的可持 续发展等各方面都具有非常重要的推进作用。 在推行土地储备制度的过程中，宏观政策给予地方政府较大的自由度，致使各 地土地储备模式差别很大。经过多年的实践和发展，目前我国土地储备制度形成了 三种模式：一是以上海为代表的市场主导型土地储备模式，二是以杭州为代表的政 府主导型土地储备模式，三是以南通为代表的政府市场混合型土地储备模式。经过 各方面的对比，借鉴发达国家( 地区) 土地储备的成功经验，结合我国城市土地市 场的实际情况，着眼于城市土地市场长期、健康、可持续发展的目标，笔者认为， 政府主导型土地储备模式更符合我国的国情，可以考虑在更大的范围内推广。 但现阶段政府主导型土地储备模式还处于发展初期，在实践过程中暴露出了一 2 第1 章绪论 些问题，如土地收购价和土地出让价确定不合理，土地储备资金筹集困难等，这些 问题一定程度影响了实施土地储备制度社会经济目标的实现，客观上要求对这些问 题进行深入的理论探讨，并在理论指导下逐步完善土地储备制度。 1 1 2 研究的目的 本文的研究目的，是在马克思主义土地经济学的理论指导下，借鉴国内外学术 界对土地储备制度的研究成果，从我国土地储备制度发展现状出发，探索构建政府 主导型土地储备模式的思路，主要解决以下几个问题： 1 1 2 1 土地储备模式的选择问题。目前全国各城市土储备模式差异较大，主要有市 场主导型土地储备模式、政府主导型土地储备模式和市场政府混合型土地储备模式 三种，哪种模式更加适合我国国情，理论界存在分歧。本文认为，政府主导型土地 储备模式比较适合，并详细阐述构建政府主导型土地储备模式的基本思路，提出构 建政府主导型土地储备模式的保障措施。 1 1 2 2 土地收购价格的确定问题。政府主导型土地储备模式要求所有进入城市流 转的土地都由政府统一收购。这意味着进入城市建设有偿使用的土地在市场中，其 需求一方首先被政府高度垄断。在这一情况下，地方政府为了降低土地储备成本， 可能会利用垄断势力，压低土地收购价格，侵犯土地被收购者的合法权益。为防止 这一情况的出现，土地收购应该在体现政府意志的前提下，给予被收购对象合理的 补偿。在收购城市存量土地时，土地收购价格的确定要符合市场化运作的要求，按 权力和利益相一致的原则来确定；在征用农村集体土地时，土地储备机构应按照相 关规定，结合地区实际情况，提高征地补偿标准，妥善解决失地农民的安置问题， 切实保障被征地农民的土地权益。 1 1 2 3 理性引导储备土地供应价格问题。政府主导型土地储备模式要求市场上的 土地全部由土地储备机构“一个口子 向市场供应，在这一体制下，政府成为土地 一级市场上唯一的供应者，土地一级市场呈现出非常强大的垄断势力。在当前我国 财政体制下，土地供应与地方政府的财政收入密切相关，导致地方政府土地供应过 程中出现一些短期行为，推动了地价过快上涨，引起了人们对土地储备制度的怀疑。 为理性引导土地供应价格，本文提出应增加土地供应量，调整土地供应结构，改进 土地供应方式，加强土地供应后的监督管理，加大对闲置土地的处置力度；改革土 地出让金管理办法，改变地方政府土地财政格局等方法来引导土地供应价格。 1 1 2 4 土地储备资金的筹集问题。政府主导型土地储备模式需要巨额资金加以支 3 福建师范大学戴双兴博士学位论文 持，但现行以银行贷款为主的融资方式难以确保土地储备制度社会经济目标的实现， 增加了土地储备资金运行的风险。除了政府财政拨款、商业银行贷款等融资方式以 外，本文提出实行土地证券化和建立国有土地收益基金来为土地储备融资。 1 2 国内外研究动态 1 2 1 国外研究动态 欧美许多国家将土地储备制度称为“土地银行”，它已有几十年甚至上百年的历 史。国外许多学者从不同的角度对“土地银行 进行了深入的研究。 美国的r e c h a r d p f is h m a n 认为土地储备是一种政府取得未来开发需用的土地， 用以控制城市发展速度和方向的制度。土地银行取得土地并进行开发，主要是为避 免其他人的不成熟开发。土地银行可以根据土地市场的情况，在适当时机开发或者 处置土地，并依据该区域的公共开发计划制定土地的使用限制条件。他认为土地储 备并不是替代传统的土地使用管制计划，而是融入现存的计划及法规体系中，相互 配合形成更有效和完善的制度，可以提供更灵敏的土地使用规范。 1 1 e c p a s o u r j r 认 为土地储备是一种公共投机行为，若使用不当，则会降低土地市场上自由土地投机 调节地价的正面作用。因为土地市场上的土地投机者相互之间也存在着竞争，这种 竞争能自动将投机收益降低到合理水平。 2 1j a c kc a r r 和l a w r c n c cbs m i t h 研究了土地 储备对地价的影响，认为土地储备包含了一些降低地价的因素，如政府的土地储备 并不以土地投机为目的，由于规模效应而带来较低的土地开发成本，以及政府储备 土地较低的储存成本。【3 jd o n t j o h n s o n 和l a r y b c o w a r t 对公共部门的土地储备决策 行为进行了研究，他们列举了土地储备决策中应考虑的经济因素，并指出地方政府 经常面临着多种多样的与房地产有关的土地储备决策，可以在公开的市场交易中即 时购进所要储备的土地，也可以凭借他们的特殊权力在以后的任何时候再获得所要 储备的土地；通过理论上的现金流分析和成本效益分析，他们为地方政府的土地储 备决策行为提供了一个决策模型，帮助判断是现在购买还是将来购买土地。他们主 张成立公私合营的开发机构来执行政府的土地储备政策，具体负责土地的取得与公 共基础设施开发，然后将土地出售或出租给其他开发商。 4 t e a s ea n dr o y a m o n d 通过 1 r c c h a r dp f i s h m a n ：p u b l i cl a n db a n k i n g ：e x a m i n a t i o no fam a n a g e m e n tt e c h n i q u e 。t h eu r b a n i n s t i t u t e ，1 9 7 5 2 e c p a s o u r j r ：p u li cl a n db a n k i n ga n dt h ep r i c eo fl a n d c o m m e n t ，l a n de c o n o m i c s ，1 9 7 6 3 j a c kc a r ra n dl a w r e n c e b s m i t h ：p u l i cl a n db a n k i n ga n dt h ep r i c eo fl a n d l a n de c o n o m i c s ，1 9 7 5 4 d o n t j h o n s o na n dl a r y b c o w a r t p u b l i cs e c t o rl a n db a n k i n g ：ad e c i s i o nm o d e lf o rl o c a l g o v e r n m e n t s ，p u b li cb u d g e ti n g f u t u r er e s e a r c h ，1 9 9 7 4 第1 章绪论 对香港土地市场的分析，提出了净资产预期收益率最大化条件下的企业最佳土地储 备模型，他们认为只有当土地持有预期收益等于贷款利率时，开发商的土地储备量 达到最优，高利率会迫使土地开发商选择早开发。【1 l 1 2 2 国内研究动态 随着国内土地制度的改革和发展，土地储备制度成为这几年土地经济学研究的 热点问题。目前国内关于土地储备制度的研究主要集中在土地储备制度的功能，土 地储备模式的选择、国外土地银行成功经验的借鉴、土地储备资金的筹集、土地收 购价格的合理界定等一些内容。近年来，随着地价和房价的快速上涨，对于土地储 备制度持批评态度的文章也经常出现在报刊杂志上。 1 2 2 1 关于土地储备制度功能的研究 杨继瑞等认为，建立土地储备制度有利于保护耕地，有利于充分发挥政府宏观 调控作用，有利于盘活城市存量土地资产、防止土地资源浪费，有利于增加政府财 政收入，搞好城市土地开发与整理工作，有利于防止过度炒买地皮，保护土地资产 的发展权，促进城市经济社会的可持续发展。【2 】刘维新认为，城市土地储备制度增 强了政府对地产市场的宏观调控能力，为城市建设筹集了资金，抑制了土地市场的 投机炒作，规范了市场，为城市总体规划实施创造了条件。【3 1 刘新芝、张维认为， 土地储备制度使得城市土地资源配置的市场机制逐步形成，提高了土地资源配置的 效率；盘活了企业存量土地资产，加快了国有企业改革步伐：抑制土地投机，规范 土地市场，使城市总体规划得以落实；增加了政府财政收入，防止国有土地资产流 失；促进了房地产市场和城市社会经济的平稳发展。【4 】 1 2 2 2 关于土地储备模式比较的研究 陈建设认为，我国土地储备制度的运行模式大体分为三种：按照市场机制运行 的模式，行政指导和市场运作相结合的模式，行政指导、市场运作与土地资产管理 相结合的模式。【5 】谭术魁、彭补拙从土地储备机构收购土地的性质、土地储备机构 的职能、用地者转让土地的权力、调控土地市场的方式与效果以及储备土地的出库 方式五个方面比较了上海、杭州、南通、武汉四个城市的土地储备运行模式，分析 1 t e a s ea n dr o y a m o n dyc ：h o u s i n gp r i c e l a n ds u p p l ya n dr e v e n u ef r o ml a n ds a l eu r b a ns t u d i e 1 9 9 8 ，3 5 ( 8 ) 2 杨继瑞，朱仁友建立土地储备制度探讨 j 管理世界，2 0 0 2 ，( 3 ) 3 刘维新土地储备制度实施的效应、变化与思考 j 中国房地产金融2 0 0 3 ，( 1 ) 4 刘新芝，张维城市土地储备制度绩效分析：以山东省泰安市为例 j 山东农业大学学报，2 0 0 7 ，( 1 ) 5 陈建设建立土地储备制度，实现政府垄断土地机制 j 经济问题，2 0 0 1 ，( 1 ) 5 福建师范大学戴双兴博士学位论文 了各个模式的优点和缺点。【1 】冯庆福把我国各地土地储备概括为三种模式：即以上 海市为代表的市场主导模式、以杭州市为代表的政府主导模式和以武汉市为代表的 政府与市场相结合模式，并在比较分析的基础上提出最符合我国国情和现有法律制 度的土地储备模式。【2 l 张伟科等从土地储备机构设置、土地储备资金运作方式、储 备土地来源、储备土地的出让方式、土地市场的调控方式及效果等方面对我国土地 储备模式进行比较，提出了适合我国国情的土地储备模式。【3 1 1 2 2 3 关于发达国家( 地区) 土地银行经验借鉴的研究 分析国外土地银行运作模式及特点，借鉴其成功经验，对我国土地储备制度的 建立和发展无疑是有很大的帮助。蒋光辉提出，欧洲是土地银行的发源地，土地银 行是欧洲国家高效利用城市土地一种常用手段，他详细介绍了荷兰、瑞典两国土地 银行的运行程序。【4 j 杨遴杰、林坚等对国外土地储备的政策目标、储备土地的来源、 土地取得的手段、土地收购价格、土地储备成效及存在的问题等进行了详细介绍， 指出了我国土地储备应该借鉴的成功经验，具体包括：要明确土地储备的目标和相 应的机构职能，建立有效的利益协调机制，加强相关法律法规体系的建设，提供必 要的财政和金融保障，加强与城市规划和土地利用计划管理的结合等。【5 】王艳丽等 评述了国内外政府对城市土地供给调控的几种模式，在分析和总结经验的基础上， 指出我国应建立以城市土地储备制度为核心的土地调控体系，建议从健全法律体系、 建立土地金融支持、构建合理的土地收益分配机制等方面推进我国土地储备制度健 康运行。【6 】陈伟阐述了瑞典土地银行建立的背景、意义、原则和内容，比较中国和瑞 典土地储备制度运作模式和政府管理的异同点，研究了瑞典土地银行运作的成功经 验，进而提出对我国城市土地储备制度有一定借鉴价值的政策建议。1 7 】田莉将中国大 陆城市土地使用制度与中国香港特别行政区的土地批租制度进行比较，提出大陆土 地储备制度应该借鉴香港特别行政区公共土地批租制度的经验教训，加快对土地权 益的研究及相关法律规章的修订，逐步建立起房地产年税体系，同时要强化政府对 土地市场的宏观调控能力及对土地市场需求的适应性。1 8 卢新海等认为，中国香港 1 谭术魁，彭补拙对我国若干城市土地储备运作的比较 j 中国房地产，2 0 0 3 ，( 1 ) 2 冯庆福我国土地储备的三种运行模式及比较 j 发展研究，2 0 0 6 ，( 1 2 ) 3 张伟科等我国城市土地储备制度不同模式之比较研究 j 国土资源科技管理，2 0 0 6 ，( 3 ) 4 蒋光辉瑞典荷兰土地银行简介 j 中国建设信息2 0 0 1 ， ( 5 ) 5 杨遴杰、林坚、李昕、高永国外土地储备制度及借鉴 j 中国土地，2 0 0 2 ，( 3 ) 6 王艳丽国内外土地调控模式的评述与启示 j 天津城市建设学院学报，2 0 0 6 ，( 1 2 ) 7 陈伟瑞典土地银行经验及其对我国用地储备的启示 j 广西经济管理干部学院学报，2 0 0 5 ，( 1 2 ) 8 田莉土地有偿使用改革与中国城市发展 j 中国土地科学，2 0 0 4 ( 6 ) 6 第1 章绪论 地区因其特定的地理社会条件，形成了比较完备的土地管理制度体系，在其发展过 程中既有成功经验，也有诸多的教训。内地的土地储备制度很大程度上借鉴了我国 香港地区的土地批租制度，伴随着我国城市化的进程，香港地区的制度经历很多在 内地重现。为避免重蹈覆辙，内地有必要在参照香港经验的基础上取长补短，在土 地出让方式、出让计划、出让条件以及出让金的缴纳方式等方面予以完善，同时要 加强土地批出的监管，建立土地基金、完善资金管理制度。【1 】 1 2 2 4 关于土地储备资金筹集的研究 刘维新在探讨经营城市和实施土地储备制度的关系的基础上，提出可以采用两 种方法来为土地储备筹集资金，第一种方法是借鉴台湾土地银行的运作经验，由政 府出资成立专业的土地银行，以金融运作的方式参与土地储备和经营城市，在城市 政府统一规划下，逐步形成土地储备、经营城市、土地金融的良性循环机制；第二 种方法是由政府适度拨款，并运用土地出让的收益积累及经营城市收益，建立土地 储备基金。1 2 嘲j 德华认为，土地储备制度需要巨额的资金来加以支持，应该构建市 场化、多元化的土地储备资金筹集渠道，具体包括：政府财政拨款、土地经营收益、 商业银行贷款以及土地抵押贷款等。【3 】陈