（财政学专业论文）公共支出绩效管理的理论与实践研究.pdf

摘要 随着经济和社会的发展，政府规模不断扩张，政府公共财政支出 的范围越来越广，支出规模越来越大。但是，在一定时期内政府的财 政收入是有限的，政府必须用有限的财政收入为纳税人提供最好的公 共产品和服务，因为政府有义务保证公共财政支出的经济性、效率性 和效益性，即以最低的成本为纳税人提供最好的公共产品和服务。同 时，就世界各国财政的运行情况来看，不管发达国家还是发展中国家 大都面临着程度不同的财政压力，都有抑制公共支出膨胀，维持一个 可持续的预算赤字的内在需求，建立合理控制公共支出增长的机制， 强化支出管理和提高支出效益是十分必要的。种种因素迫使各国政府 都在积极寻求加强公共支出管理的途径。 从上世纪末开始，随着“新公共管理”运动的兴起，西方国家普 遍开始了新一轮的公共预算管理改革，其典型的表现是绩效预算在各 国的广泛推广，作为一种正在发展中的预算管理理念，在实践中主要 通过以政府绩效为导向的预算管理模式表现出来，它的运用是整个政 府公共管理领域的重要变革。二十世纪九十年代以后的经济全球化浪 潮极大地推动了这些国家预算管理改革，因为这些国家深刻地认识 到，经济全球化环境下的国际竞争，不仅是企业之间的竞争，也是政 府之间的竞争。政府管理的效率日益成为影响国际竞争力的重要因 素。各国政府纷纷通过预算改革，促进公共资源的有效利用，从而带 动整个政府运行效率的提高，最终提升本国国际竞争力。从西方发达 国家的实践来看，绩效预算的效果是比较明显的，它有效的促进了 政府改革，控制了财政赤字和政府债务，满足了各国预算改革的直接 目标。与此同时，在全球范围内，不少发展中国家也开始竞相仿效发 达国家，在国内推行绩效预算改革，以此来推进本国公共支出的绩效 管理，进一步推动政府行政管理改革。 这股绩效管理的旋风也吹入了我国。将西方发达国家的先进管理 理念与我国国情相结合，探索出适合我国国情的改革措施一宜是我国 经济改革的主要路径之一。就我国公共管理的现实情况来看，过去长 时期进行的财政改革主要集中在收入分配领域，财政支出管理方面的 改革已显得严重滞后，传统体制下形成的一整套管理模式、管理结构 和管理手段，在很多方面得以延续下来，财政部门长期以来重收入、 轻支出、管理弱化的弊端仍然存在，可以说，公共支出管理是整个财 政管理中最为薄弱的环节。因此，引入绩效理念来加强我国的公共支 出管理成为了近期理论界研究的热点问题，关于绩效预算与公共支出 绩效评价的讨论更是方兴未艾。本文即是在这样的背景下写就。 本文的研究内容分以下几个部分： 第一章公共支出绩效管理概述对公共支出绩效管理研究涉及 到的概念范畴进行了简要的论述。主要内容包括公共支出的内涵与管 理目标，以及公共支出的绩效管理范畴里的绩效、绩效预算与公共支 出绩效评价等相关概念辨析。 第二章公共支出绩效管理的理论依据与方法公共支出绩效 管理作为一种正在实践中发展深化的管理理念，并没有形成一套系统 化的理论基础，而且在一些前沿性的领域理论界还存在很多争议。本 文在对其相关理论分析时，就公共支出绩效管理的重要理论背景 新公共管理思想做出了简要的评述，分析了新公共管理思想对于公共 支出绩效管理的影响：然后论述了制度经济学理论对公共支出绩效管 理的影响，深入分析了公共支出绩效评价的重要方法成本效益分 析法，力求从理论依据与方法论作出多角度的透视。 第三章公共支出绩效管理的国际经验通过研究以美国、新 西兰和澳大利亚为例的西方发达国家绩效预算改革历程和实施情况， 分析了绩效预算在各国实施的优越性和局限性，总结出公共支出绩效 管理的国际经验。针对围绕着绩效预算的争议，提出应该建设性地看 待绩效预算对促进公共支出绩效管理的作用，应当避免对其采取极端 的评价，总结绩效预算实施中存在的问题并指出改进的方向才有利于 促进公共支出的绩效管理。 第四章实现我国公共支出绩效管理的思路探讨立足我国实 际情况，主要从预算制度的改革与公共支出绩效评价机制建设方面， 论述了我对于促进我国公共支出绩效管理的主张。第一节对我国公共 支出管理现状和存在的问题进行深入分析。第二节从我国实行绩效预 算的必要性入手，重点从制度层面、组织文化以及现实因素三个方面 分析了目前我国实行绩效预算的可行性。在此基础上提出了建立公共 支出绩效评价机制的构想。 、 本文的研究特点与主要贡献： 对于公共支出绩效管理的研究，本文坚持了理论与实践相结合的 研究方法，体现了财政学研究作为应用经济学的特点。在理论研究上， 坚持务实、辩证的分析方法，特别在成本效益分析方法中，针对 理论分歧提出了建设性的解决办法；又使用制度分析方法，分析公共 支出管理中制度影响与激励机制，提出了提高公共支出绩效的制度设 置方案。在实践研究上，重点着眼于公共支出绩效管理模式的制度体 现绩效预算的研究，采用了比较分析法、制度分析法等，在对西 方发达国家绩效预算改革的经验总结以及对我国实行绩效预算的可 行性分析基础上，提出我国目前推行公共支出绩效管理的现实可行的 框架路线。 关键词公共支出绩效管理绩效预算绩效评价 a b s t r a c t w i t ht h ed e v e l o p m e n to fe c o n o m ya n ds o c i e t y , t h eg o v e r n m e n ts c a l e e x t e n d sc o n t i n u o u s l y ，t h er a n g eo fg o v e r n m e n tp u b l i c e x p e n d i t u r e i s w i d e ra n dw i d e r ，a n dt h ee x p e n d i t u r el a r g e ra n dl a r g e r h o w e v e r ，p u b l i c f i n a n c ei n c o m eo fg o v e r n m e n ta r el i m i t e di nac e r t a i np e r i o do ft i m ei na r e g u l a rp e r i o d ，h o l yt o o f f e rt h eb e s tp u b l i cp r o d u c t sa n ds e r v i c et o t a x p a y e rw i t ht h el i m i t e df i s c a lr e v e n u e sb e c o m et h eq u e s t i o nt h a t t h e t a x p a y e rp a y c l o s ea t t e n t i o nt o b e c a u s et h e g o v e r n m e n t h a st h e o b l i g a t i o nt og u a r a n t e ee c o n o m y ，e f f i c i e n c ya n db e n e f i to ft h ep u b l i c e x p e n d i t u r e ，n a m e l yo f f e rt h eb e s tp u b l i cp r o d u c t sa n ds e r v i c et ot a x p a y e r w i t ht h em i n i m u mc o s t a tt h es a m et i m e ，a st h ev a r i o u sc o u n t r i e sf i n a n c e m o v e m e n ts i t u a t i o ni sc o n c e r n e d ，b o t ht h ed e v e l o p e dc o u n t r ) ，a n dt h e d e v e l o p i n gc o u n t r y a r e f a c i n g t h ef i n a n c i a lp r e s s u r e ，a n dh a v et h e d e m a n do fs u p p r e s s i n gp u b l i c e x p e n d i t u r e i n f l a t i o na n dm a i n t a i na s u s t a i n a b l eb u d g e td e f i c i t a l ls o r t so ff a c t o r sf o r c et h ev a r i o u sc o u n t r i e s g o v e m m e n tp o s i t i v e l y t os e e kt h e w a y o f s t r e n g t h e n t h e p u b l i c e x p e n d i t u r em a n a g e m e n t w h i l e ”n e wp u b l i cm a n a g e m e n t ”m o v e m e n tr i s i n g ，t h ew e s t e r nc o u n t r i e s g e n e r a l l ys t a r t e d 。t h en e wt u r no fp u b l i cb u d g e tm a n a g e m e n tr e f o r m i t s m o d e lp e r f o r m a n c ei st h ea c h i e v e m e n t sb u d g e tw i d e s p r e a dp r o m o t e di n t h ev a r i o u sc o u n t r i e s a sad e v e l o p i n gi d e ao fb u d g e tm a n a g e m e n t ，t h e u t i l i z a t i o no fp u b l i cb u d g e tm a n a g e m e n ti sa ni m p o r t a n tt r a n s f o r m a t i o n w i t h i nt h ee n t i r eg o v e r n m e n tp u b l i cm a n a g e m e n td o m a i n i nt h e1 9 9 0 s l a t e r ，e c o n o m i c a lg l o b a l i z a t i o nt i d ee x t r e m e l y i m p e l l e d t h e b u d g e t m a n a g e m e n tr e f o r m so fw e s t e r nc o u n t r i e s t h e s ec o u n t r i e sp r o f o u n d l y r e a l i z e t h a t ，n o w a d a y s ，t h e i n t e r n a t i o n a l c o m p e t i t i o n i sn o t o n l y e n t e r p r i s e l sc o m p e t i t i o n ，b u t a l s o g o v e r n m e n t sc o m p e t i t i o n t h e e f f i c i e n c yo ft h eg o v e r n m e n tm a n a g e m e n tb e c o m e si m p o r t a n ta t t r i b u t eo f t h ei n f l u e n c et ot h ei n t e r n a t i o n a lc o m p e t i t i o ns t r e n g t hd a yb yd a y v a r i o u s c o u n t r i e s g o v e r n m e n tp r o m o t ep u b l i cr e s o u r c eu s e de f f e c t i v e l yt h r o u g h b u d g e tr e f o r mn u m e r o u sa n dc o n f u s e d ，t h u sl e a d st h ee n t i r eg o v e r n m e n t o p e r a t i n ge f f i c i e n c ye n h a n c e d ，a n df i n a l l yp r o m o t e s t h ei n t e r n a t i o n a l c o m p e t i t i o ns t r e n g t h a s t h e p r a c t i c e o ft h e d e v e l o p e dc o u n t r y i s c o n c e r n e d ，t h ee f f e c to fp e r f o r m a n c eb u d g e ti sq u i t eo b v i o u s m a n y d e v e l o p i n gn a t i o n sa l s os t a r tt oi m i t a t et h ed e v e l o p e dc o u n t r yt oc a r r yo u t t h ep e r f o r m a n c eb u d g e tr e f o r m u n i f y t h ew e s t e r nd e v e l o p e dc o u n t r ya d v a n c e dm a n a g e m e n ti d e aa n d o u rc o u n t r yn a t i o n a lc o n d i t i o na n de x p l o r er e f o r mm e a s u r et h a ts u i t so u r c o u n t r yn a t i o n a l c o n d i t i o na l w a y si st h em a i nw a yo fo u rc o u n t r y e c o n o m i cr e f o r m t h ei n t r o d u c t i o no fp e r f o r m a n c em a n a g e m e n ti d e at o s t r e n g t h e nt h ep u b l i ce x p e n d i t u r e m a n a g e m e n tb e c o m e h o t t o p i co f t h e t h e o r y r e s e a r c hi nas h o r tt e r m ，a n dt h ed i s c u s s i o na b o u tt h e p e r f o r m a n c eb u d g e ta n dt h ep u b l i ce x p e n d i t u r ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ni s o n t h er i s e k e y w o r d s ：p u b l i ce x p e n d i t u r ep e r f o r m a n c em a n a g e m e n t p e r f o r m a n c eb u d g e tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n 西南财经大学 学位论文原创性及知识产权声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究工 作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不含任何其他个人或集体 已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在 文中以明确方式标明。因本学位论文引起的法律结果完全由本人承担。 本学位论文成果归西南财经大学所有。 特此声明 学位论文作者签名：苏君 2 0 0 6 年4 月1 5 日 刖吾 近2 0 多年来，随着英美等发达国家新公共管理运动和政府再造 运动的兴起，延续近百年的传统行政管理模式面临着极大的挑战，并 成为西方各国行政改革的主要对象。公共部门的管理模式业已产生巨 大的变化，公共选择理论以及新公共管理思想作为一种思潮以全新的 面貌开始注入到公共管理领域。在这一过程中，绩效管理和绩效评价 作为一种评价和改进政府绩效的管理实用工具，逐渐在公共支出管理 实践中得到了普遍的应用。目前，世界上近5 0 个国家采用了绩效预 算，尽管不同的国家实行绩效预算所取得的效果不同，但追求“绩效” 的理念是毫无争议的，这应当是各国公共预算改革的必然趋势。 我国改革开放日益深入，随着个人纳税的普遍化和公众参与公共 事务意识的增强，人们越来越关注公共财政支出的使用结果，尤其不 能容忍政府资金浪费和效率低下，要求政府提高对公共财政支出的透 明度。如何加强公共支出管理，提高公共支出的效益，己成为社会主 义市场经济条件下财政管理工作的新课题。因此关于公共支出绩效管 理的研究有较大的现实意义。 从国内外的研究情况来看，虽然一些发达国家开展公共支出绩效 管理的研究和实践已经有几十年的发展历史，但每年仍然有相当多的 财政工作人员在探索公共部门和私人部门如何分工，对公共支出项 目进行经济、社会、政治、环境的综合效益分析。而在国内，公共支 出的绩效管理却是一项新工作，由于我国公共支出管理体制尚在建设 中，政府管理理念和管理方式还有待改变，法律制度建设、技术支撑 条件、组织实施及能力建设还需要一个过程。这方面的试点是很零星 的，相关研究也只是刚刚起步，还有大量的未知领域有待探索，研究 空间依然很大。 在研究思路上，公共支出绩效管理理论和实践的相关问题，所涉 及的内容十分丰富，本文选择其中比较有研究价值的部分重点研究， 主要包括一些尚在争议中的理论前治问题，以及实践上的热点问题。 第一章公共支出绩效管理概述 第一节公共支出的内涵与管理目标 一、公共支出的内涵 公共支出是政府为了履行其职能而支出的一切费用的总和，它直 接反映饕政府黪政簧选择，嘲时也代表着政府提供公共产品与服务所 造成的耗费。和税收样，公共支出是市场经济国家财政政策的主要 工兵。如采说裁者是敌腐以恰当鲶方式在国民经济运行过程中汲取足 够的资源，那么后者则要求政府以有针对性且高效的方式对汲取来的 瓷源进行分配翻应溺。公共支鑫是公共财政酶一个重要方面，它静数 额和范围反映了政府介入经济生活的规模和深度，也反映着公共财政 在经济和社会生活中的照位和作用。 公共支出的范围界定与政府职能定位是密不可分的。如果公共支 出范围界定模糊，就容易出现政府的“越位”与“缺位”，给市场经 济的皂我调节枧制制逑障碍，进焉危害国聚经济的发展。在市场经济 国家，公共支出应该针对存在市场缺陷的领域，集中用于私人市场不 会提供域者撬供过少鼹产品窝服务，纛不应该霞仅去替代或者企堕改 进私人市场的活动。公共财政理论认为，公共需要决定了公共支出的 菠围。公共需要有以下凡个特点：1 ) 代表全享会共弱稳蓝帮长远剩 益的事务，只有社会出面组织和实施方能实现的事务；2 ) 是私人部 门不愿办又是社会所必须办的事务；3 ) 虽然是一般社会成员可以办 的事务，但只有以社会为主体去办，才能存效地协调社会成员利益的 事务。凡符合以上标准的，才属于公共支出的范潮。 二、管理公共支凑的必要惶 政府的公共支出管理是一个促进有关公共资源使用及时以及有 效决策的综合过程，这是由财政资源的稀缺性以及政府职能定位决定 的。 ( 一) 与公共需臻相比，财政资源总怒稀缺的。就触界各圈财政 的运行情况来看，不管发达国家还是发展中国家大都面临者程度不同 的财政压力，都有抑制公共支出膨胀，维持一个可持续的预算赤字的 内在需求。从这个角度讲，建立合理控制公共支出增长的机制，强化 支出管理和提高支出效益是十分必要的。 ( 二) 政府最重要和最基本的职责是确保有效地向公众提供公共 产品和服务，财政管理的重心应以此为归依。与收入管理相比，支出 管理更直接地关系到政府的施政绩效，好的支出管理将给公众带来更 大的利益。 ( 三) 加强公共支出管理有利于政府经济调控政策的有效执行。 公共支出政策具有灵活性和可操作性的特点，是政府财政政策的重要 政策工具。而要政府的公共支出政策得到有效执行，一套良好的公共 支出管理体制必不可少。 三、公共支出管理的基本目标 政府经济政策的关键性目标是增长、公平与稳定性。从长远看来， 这三项目标是相辅相成的，经济增长为减少贫困提供物质基础，如若 缺少稳定和公平政策的保障，经济增长就难以持续；另一方面，我们 也必然不愿意用经济停滞，贫困现象普遍为代价来实现社会稳定。在 短期来说，这三项目标政策是此消彼长的。政策制定者需要找到正确 的办法，或者需要一项健全的机制加以协调。公共支出作为实现经济 政策的主要工具之一，其管理应服从和服务于经济政策的三大目标。 经济稳定要求在财政中严格支出纪律，严格控制公共支出总量；经济 增长和公平要求公共资源获得战略层次上的配置效率；而上述目标都 要求在微观层面的实践中实施良好的运营管理并获得运营效率1 。综 上可以看出，公共支出管理的三个基本目标是总支出控制、战略性资 源配置和公共部门的运营效率。 ( 一) 总支出控制。 在任何国家或任何时期，相对于公共需求，政府的财力增长总是 有限的，公共支出的供给与需求始终处于矛盾之中，因此，公共支出 立秀梅编善政府公共史管理对外绎济贸易人学版社跬 版il 期：2 0 0 5 牛p 4 6 3 管理的首要任务就是控制支出总量水平，缓解财政压力和矛盾，为财 政运行的良性循环和长崩可持续性发展创造条件。控制支出总量不是 公共支出不增长，而是确保公共支出的合理增长，避免支出总量的过 度扩张。公共支出过度扩张必定会造成宏观经济的过大波动，从短期 来看，扩大公共支出规模或许能解决一些问题，从长期来看，过量的 公共支出会对经济造成严重危害。公共支出过度扩张有可能引致巨额 赤字和债务，加大财政风险，为国家财政的长期可持续发展留下隐患； 支出过度扩张会产生“挤出效应”，影响社会民间投资，不利于经济 发展；而且公共支出具有显明的刚性特征，调上容易调下难。因此， 必须把总支出控制作为公共支出管理的一项重要目标。 ( 二) 战略性资源配置。 为实现社会效益最大化，政府需要决定在各个部门、各个项目之 间对战略性资源进行配置的优先顺序和结构。因为相对于公共需求而 言，财政资源总是稀缺的，高效率的配置财政资源、提高经济效益和 社会效益是政府不可推卸的责任。战略性资源配置就是指根据经济发 展战略和发展规划、政府的政策重心等，对稀缺财政资源进行科学安 排，以最大限度地提高财政资源的使用效益和效率。战略性资源配置 需要良好的规划以及政府内部各职能部门之间的协调。 ( 三) 公共部门的运营效率。 公共部门的运营效率决定了在技术上使用财政资源的效率。良好 的运营管理也是政府预算管理的基本目标之一。它要求建立健全的公 共财政运行机制、设计规范的支付程序以及加强政府部门责任制、提 高透明度等措施，以实现政府公共预算管理的效益、效率和有效性。 从短期看，公共支出管理的三大主要目标可能是互相冲突的，如 过分强调总支出控制或许能够在一定程度上消除浪费、欺诈、贪污等 腐败行为，但自上而下层层控制的结果有可能导致资源配置失当和管 理运作低效。然而，如果在提高管理灵活度的名义下取消事前财政控 制，又将为大范围的腐败创造可乘之机。但从长远看，它们是相辅相 成的，因为要想提高管理和运作效率，必须具备良好的财经纪律和合 理的资源配置这两大背景，而优质的管理本身又能对两大背景的形成 发挥关键性的作用。 第二节公共支出的绩效管理 政府公共支出管理的根本目的就是通过对公共财政资源的有效 配置和使用，为社会提供优质的公共产品和公共服务，以最大限度地 增进公共福利。这就要求政府在对公共财政资源进行管理的过程中， 不但要关注过程是否合规合理，还必须关注结果是否达到预期的目标 以及预期影响，这就与绩效管理的理念不谋而合。 一、绩效的含义 绩效这一概念用在公共支出管理中，其涵义一直没有一致的表 述。普雷姆詹德编的公共支出管理一书中对绩效的定义是：绩效 包含了效率、产品与服务质量及数量、机构所作的贡献与质量，包含 了节约、效益和效率。亚洲开发银行萨尔瓦托雷斯基亚沃一坎波和 丹尼尔托马西的公共支出管理中则强调绩效是一个相对的概念， 完全忽视绩效的主观方面是错误的，认为主观方面是外部效果的重要 决定因素，因此绩效实质上不仅包含外部效果，也包含内在的努力程 度，它往往可以通过投入、过程、产出和结果来描述。朱志刚编写的 公共支出绩效评价研究中认为绩效不仅仅是对结果的衡量，还包 括对过程的衡量，以及对提供方主观努力程度和接受方满足程度的衡 量。 绩效这个概念常常容易与效果、效率等概念相混淆。效果，顾名 思义就是一项活动产生的后果及客观影响，若其后果和客观影响达到 了预定的目标，则被认为是有效的。从绩效的语义上来看，应该是包 含有效性这一概念的。效率是指以最少的可得资源来完成一项任务， 追求投入与产出值比的最大化。绩效与效率既有联系又有区别，在公 共支出管理的语境中，绩效包括效率但又比效率广泛。效率是传统管 理理念的命题，它是关于如何管理好组织内部机制的判断标准，而绩 效j 1 ；仅关注政府内部机制，还关注政府与社会、人民的关系，并以社 会、人民的满意为最终评价标准。效率讲求投入与产出的比率关系， 具有明显的速度、经济等数量特征，而绩效不光是数量指标，更注重 质量品位。效率本源上是一个经济学概念，注重节约成本，追求低投 入、高产出，绩效不单单是个经济范畴，它还具有伦理、政治的意 义。由此可以看出，绩效是一个综合性的范畴。 综上，绩效的定义应该是效益、效率和有效性的统称，包括行为 的过程和行为的结果两个方面。就过程来说，它包括投入是否满足经 济性要求，过程是否合规和合理；就结果而言，它又包括投入与产出 相比是否有效率，行为的结果是否达到预期的目标以及预期产生的中 长期影响。这里的影响既包括经济的影响，又包括社会伦理与政治的 影响。通过这个概念，可以看出，绩效既包含了绝对的内容，又包含 了相对的内容，是一个绝对量和相对量的集合体。 二、公共支出绩效管理 绩效管理是一种管理理念，即用绩效取向引导管理活动。近年来 在企业管理与行政管理中都被大大的提倡。绩效管理与其他方面纯粹 管理的区别在于他强调系统的整合，它包括全方位控制、监测、评估 组织所有方面绩效。从某种意义上说，绩效管理代表着组织全方面的 管理工作，因为管理工作的目的就是提高绩效。绩效管理是“利用绩 效信息协助设定统一的绩效目标，进行资源配置与优先顺序的安排， 已告知管理者维持或改变既定目标计划，并且报告成功符合目标的管 理过程。”2 公共支出的绩效管理兴起于西方发达国家“新公共管理” 运动，作为一种正在发展中的预算管理理念，在实践中主要通过以政 府绩效为导向的预算管理模式表现出来，它的运用是整个政府公共管 理领域的重要变革。公共支出绩效管理包括两层含义：是对预算的 价值判断要以政府行政绩效为导向，二是预算执行要以政府目标为依 据。可以说，绩效预算管理模式与传统预算管理模式的最大不同之处 在于，它把市场经济的一些基本理念融入公共管理之中，从而有效地 降低了政府提供公共品的成本，提高了公共支出的效率。 二陈挫公共部厂】绩效管理与射政二! c = i n 的效率云南蚶尉学院学撒“ 短) p 4 2 4 3 2 0 0 32 6 三、绩效预算的含义 。 绩效预算，就是以项目的绩效或效益为目的，以成本为基础而编 制的预算。这个概念在运用中一般有两种含义。一是指一种预算的编 制方法，它把政府活动分为概括性的职能、计划、活动和成本等因素， 并建立绩效指标，确定成本并对绩效指标和成本进行测量和报告。这 种特定的预算编制方法只是政府为促进公共支出管理中的绩效取向 采取的一种措施。第二种含义即是泛指所有以促进绩效为目标的预算 体制，本文后面部分将重点论述的“绩效预算”即是采用了这一层含 义。它并不是指一种全新预算编制方法，而是一种预算模式，一种预 算理念，它是整个政府财政管理思想的重要变革。绩效预算重视长期 计划的制定和政府的整体效益，要求政府每笔支出，必须符合绩、预 算、效三要素的要求。绩是指申请拨款所要达到的业绩指标，它是量 化的，可以考核的；预算是指业绩预算，它表明公共劳务的成本，具 有明确量化的标准，不能量化的支出通过政府公开招标、政府采购或 社会实践中所产生的标准财务支出来衡量；效是指业绩的考核包括量 和质的两个标准。这套绩效预算在诸多的公共部门，如公安、教育、 交通、工程等等公共产品和公共服务的实践中广泛应用，并按照公开 透明的原则接受立法、司法、民意机构的严格监督，考核成绩，丝毫 不得马虎。绩效预算是公共支出绩效管理理论的制度体现，研究发展 中的绩效预算体制建设和丰富公共支出绩效管理理论有相辅相成的 作用。 四、公共支出绩效的评价 绩效评价起源于企业管理，意在通过对企业行为的合理性评价， 来减少成本从而增加企业效益。而在政府管理中实施绩效评价，即使 在西方也只是到2 0 世纪7 0 年代才开展。绩效评价是绩效管理的一个 环节，而且是一个核心的环节。公共支出绩效评价就是指通过制定政 府部门使用财政资金的绩效目标，设计出衡量资金使用绩效情况的指 标和衡量标准，运用适当的方法，对目标的实现程度和财政资金的使 用情况进行分析、评估、评价和报告。它是政府公共支出管理的重要 组成部分，它不仅是对支出的成果进行考评，而且还对其管理效率、 资金使用效益以及资源配置进行考评，并与部门预算绩效挂钩，进而 提高部门预算的编制水平和执行效益。一般来说，公共支出根据其影 响程度可以分为四个层次：整个公共部门的公共支出活动；为实现某 一类职能而进行的公共支出活动；某一公共部门所开展的公共支出活 动；某一项具体的公共支出活动。这样，不同层次的公共支出其绩效 的内容也就存在很大的差异。尽管如此，对不同层次的公共支出绩效 的度量同样也包括这样三个方面：经济性、效率性、有效性。 第二章公共支出绩效管理的理论依据与方法 公共支出绩效管理作为一种正在实践中发展深化的管理理念，并 没有形成一套系统化的理论基础，而且在一些前沿性的领域理论界还 存在很多争议。本文在对其相关理论分析时，首先就公共支出绩效管 理的重要理论背景新公共管理思想做出了简要的评述，分析了新公共 管理思想对于公共支出绩效管理理论的影响；然后论述了制度经济学 理论对公共支出绩效管理理论的影响，最后深入分析了公共支出绩效 评价的重要方法成本效益分析法，力求从理论依据与方法论作出 多角度的透视。 第一节几种影响公共支出绩效管理的理论分析 一、新公共管理思想的影响 ( 一) 基本内容 新公共管理是80 年代以来兴盛于英、美等西方国家的一种新的 公共行政理论和管理模式，也是近年来西方规模空前的行政改革的主 体指导思想之一。它以现代经济学为自己的理论基础，主张在政府等 公共部门广泛采用私营部门成功的管理方法和竞争机制，重视公共服 务的产出，强调文官对社会公众的响应力和政治敏感性，倡导在人员 录用、任期、工资及其他人事行政环节上实行更加灵活、富有成效的 管理。新公共管理在一定程度上反映了公共行政发展的规律和趋势。 新公共管理的理论基础是现代经济学和私营企业管理理论和方 法。首先，新公共管理从现代经济学中获得诸多理论依据，如从“理 性人”( 人的理性都是为自己的利益，都希望以最小的付出获得最大 利益) 的假定中获得绩效管理的依据；从公共选择和交易成本理论中 获得政府应以市场或顾客为导向，提高服务效率、质量和有效性的依 据；从成本一效益分析中获得对政府绩效目标进行界定、测量和评估 的依据等等。其次，新公共管理又从私营管理方法中汲取营养。新公 共行政管理认为，私营部门许多管理方式和手段都可为公共部门所借 用。如私营部门的组织形式能灵活地适应环境，而不是韦伯所说的僵 化的科层制；对产出和结果的高度重视( 对私营部门来说，产出就意 味着利润，而在高度竞争的市场环境中，要获取利润就必须给顾客提 供高质量的服务，同时尽可能地降低成本) ，而不是只管投入，不重 产出；人事管理上实现灵活的合同雇佣制和绩效工资制，而不是一经 录用，永久任职，等等。总之，新公共管理认为，那些已经和正在为 私营部门所成功地运用着的管理方法，如绩效管理、目标管理、组织 发展、人力资源开发等并非为私营部门所独有，它们完全可以运用到 公有部门的管理中。 ( 二) 新公共管理思想与公共支出绩效管理的推动 公共支出绩效管理的发展事实上是新公共管理运动的一项产物， 在管理思想与具体管理模式上都受到新公共管理思想的影响。具体表 现有以下几个方面。 1 、新公共管理调整政府与社会、市场之间的关系，将竞争机制 引入政府公共服务领域，例如实行“政府业务合同出租”、“竞争性招 标”，鼓励私人投资和经营公共服务行业，打破政府的垄断，提高了 公共服务的效率和质量，同时也缓解了政府财政困难。在加强“产业 管制”的同时，在一定范围内允许和鼓励私人部门进入这些领域与政 府合作或单独投资和经营，这有利于形成公共服务供给的竞争机制和 压力结构，提高其经济效益和社会效益。我们知道，市场机制之所以 有效率，关键是两个因素在起作用：一是市场信号，如价格、成本、 利润、股利等；二是驱利动机。实践证明市场通过其灵敏的价格信 号和利润机制，能够有效地引导资源从经济效益低的领域流入经济效 益高的领域从而实现资源的高效配置和节约使用。面对激烈的市场 竞争和成本、价格、利润、股份等经济信息的引导，任何私人决策都 是理性的，他们有充分的驱利动机来改善和促进资源的配置和流动， 不会容忍稀缺资源在经济效益低下的领域中滞留和浪费。因此，新公 共管理思想主张在政府公共服务领域引入市场竞争客观上促进了公 共支出管理的绩效，它的一些管理模式理所当然的成了公共支出绩效 管理的有机组成部分。 2 、新公共管理注重遵守既定的法律和规章制度，注重实际工作 绩效，特别是顾客( 社会公众) 的满意程度方向发展。与传统公共行 政只计投入，不计产出不同，新公共管理更加重视政府活动的产出和 结果，即重视提供公共服务的效率和质量。在公共支出管理上，表现 为重视赋予“一线经理和管理人员”( 即中低级文宫) 以职、权、责， 如在计划和预算上，重视组织的战略目标和长期计划，强调对预算的 “总量”控制，给一线经理在资源配置、人员安排等方面的充分的自 主权，以适应变化不定的外部环境和公众不断变化的需求。公众的满 意程度是公共支出绩效的重要衡量指标，而相对于政策制定者与政府 高层管理人员，“一线经理和管理人员”更能够了解并迎合公众需求， 在既定的战略目标和长期规划下，赋予“一线经理和管理人员”更大 的自主权，使他们更加灵活的应付外部环境的变化，有利于促进公共 支出的绩效。 3 、新公共管理把一些科学的企业管理方法，如目标管理、绩效 评估、成本核算等引入公共行政领域，对提高政府工作效率是有促进 作用的。尽管公共行政管理与企业管理，公有部门与私有部门，在各 自的目的、对象和方法上均有种种差异，完全采用企业管理特别是私 营的管理方法来实施公共行政管理并不可行，但企业管理特别是私营 企业管理重视效率，重视产出，重视管理的科学性，重视市场需求和 顾客的反馈，这些方面在实践中都可为公共支出管理所借鉴。 二、制度经济学的启示 ( 一) “公共资源的悲剧” 经济学家哈定( g a r r i th a d i n ) 1 9 6 8 年在科学杂志上发表了 一篇文章，题为( ( t h et r a g e d yo f t h ec o m m o n s ) ) ，意思为“公地悲剧”。 “公地”f c o m m o n s ) 带1 度是英国古代的一种土地制度，这种制度规定 封建主要在自己的领地中划出一片未耕种的土地作为牧场，无偿提供 给当地的牧民。而牧民们面对向他们开放的草地，都想多养一头牛， 因为多养一头牛增加的收益大于其购养未成年小牛的成本，从牧民自 身的经济利益来看是合算的。尽管每一位牧民都明白，这样会因平均 草量下降，可能使整个牧区的牛的单位收益下降，但大家还是都尽可 能多地增加一头牛，最后草地被过度放牧，从而不能满足牛的食草量， 致使所有牧民的牛均被饿死。这就是哈定在他的文章里面所提到的 “公地悲剧”的实例。以此为例，哈定将“t h ec o m m o n s ”的概念引 申到不仅仅指公共的土地，而且指公共的水域、空间等公共资源。实 际上“公地悲剧”就是“公共资源的悲剧”，也叫“公共悲剧”。 财政预算领域中的公共悲剧是这样表现的：预算的许多要求者， 例如地方政府和利益集团等，每个要求者对预算的分配及支出结构有 不同的偏好厂而且还对政府施加压力，使预算支出符合自己的偏好。 由于税收来自于公众，某利益集团或某个人所要求的支出项目的税收 负担是在众多利益集团和个人之间分担的，该利益集团或个人所承担 的税负可能远远低于这项支出的全部社会成本，而他们却得到了这项 支出带来的大部分利益。这种利益驱动如果没有有效的约束机制的 话，利益集团的要求总能得到满足，就很可能会造成大规模的、难以 持续的赤字，使宏观经济变得不稳定，危害政府的声誉。 ( 二) 公共支出的预算控制 “公共悲剧”导致的直接后果就是公共支出规模的不断扩大，要 减轻公共悲剧问题，提高公共支出管理绩效，应当在制度安排上着手， 建立公共支出的预算控制机制。可以将财政预算置于一个前后一贯 的、有约束力的中期宏观经济框架中，这样可以使人们从较长的时期 来考虑问题，将眼前利益与未来利益结合起来。由中央政府负责控制 预算支出的总量，对支出和借款规定一个正式的限度，再由各部门自 己决定本部门的支出总量。一个宏观经济框架为评价总支出和预算赤 字奠定了基础，这样就为政府提供了一种方法，使个人和利益集团在 各自决策时，把因财政支出引起的宏观经济不稳定而造成的成本考虑 在内。同时，中期宏观经济框架还可以告诉人们牺牲现在消费或者削 减开支，可以在将来得到多少收益。要让这种规则制度真正具有约束 力，就需要制度的安排具有透明度，政府言行一致，违规行为必须付 出沉重的代价。此外，需要建立开放的金融市场，将财务监督成本转 移给公众，并提高寻租成本，将它作为种对政府的约束机制。 三、信息不对称理论与公共支出绩效管理 信息不对称( a s y m m e t r i ci n f o r m a t i o n ) 是微观信息经济学研究的 核心内容。它是由英国詹姆斯莫里斯( j a m e s a m i r r l e e s ) 和美国威 廉维克瑞( w i l l i a m v i c k r e y ) 在信息经济学中所提出的重要理论， 它用以说明相关信息在交易双方的不对称分布对于市场交易行为和 市场运行效率所产生的一系列重要影响。交易关系因为信息不对称变 成了委托代理关系，交易中拥有信息优势的一方为代理人，不具 信息优势的一方是委托人，交易双方实际上是在进行无休止的信息博 弈。在现实经济中，信息不对称的情况非常普遍，其影响如此之大， 以至于影响了市场机制配置资源的效率，造成占有信息优势的一方在 交易中获取太多的剩余，出现因信息力量对比过于悬殊导致利益分配 结构严重失衡的情况。 在公共支出过程中，不管是政府部门与社会公众之间，还是政府 各部门之间都存在着信息不对称。政府必须在给定支出水平下，确定 资源在各部f - j 年t j 各项目分配的优先与结构，在这种情况下，由于信息 不对称和较高的交易成本而产生的问题，阻碍了支出方案有效的反映 社会公众的偏好。理论上，政府( 代理人) 应该提供多种公共品和服 务使公众( 委托人) 的福利最大化。实际上，委托人对公共支出或者 这些支出项目会如何影响他们的信息是不完全的，而委托人要获得较 为全面的信息则需要付出很高的交易成本。另一方面，即使公众偏好 能够通过一定的体制设置呈现出来，在政府各部门之间也存在信息不 对称，这种信息不对称妨碍了这些偏好转变成适宜的支出配置，并最 终阻碍将其转变为社会所希望的产出和结果。这种情况尤其表现在政 府部门的上下级之间。与委托人联系紧密的下级部门和机构拥有更多 的信启、，但他们倾向于要求尽可能多的资源，此外他们在执行预算项 目时，若不经审查，会把资源用于满足地方和个人利益，处于信息劣 势的中央部门就不能根据战略性的优先顺序分配资源。要获得相关信 息，中央部门需要付出高昂的交易成本，于是不得不依靠地方部门和 机构进行支出的具体配置。 减少由政府与公众之间信息不对称引起的交易成本，使政府较好 的了解公众的支出偏好，以达到促进公共支出绩效管理的目标，可以 采用以下的制度安排： l 、建立解释公众对产出结果的组合或公共支出结构优先性的需 求和偏好的机制( 例如议会的讨论与监督机制) ，这种制度安排可以 确保以相对较低的交易成本，充分征求公众意见或接受公众监督。 2 、使公众能及时获得信息，增加预算制定中支出配置以及实际 执行的配置与结果的透明度，当然这不等于公布冗长的有关支出配置 的预算文件，因为这些文件通常很难理解，并且没有告诉公众多少有 关支出结果的信息。公布的信息应该包括支出结果方面的信息，包括 事后的调整和评估信息。这就意味着预算过程应该以确定支出的绩效 成果为目标，并以预期和事后信息的透明性为特点。 3 、对政府支出配置实施结果的奖励和处罚机制。例如通过投票 选举过程，公众可以淘汰那些执行结果不令人满意的政府。 4 、将某些决策权下放给地方政府。如上面分析的，地方政府对 于地方偏好拥有更全面的信息，在地方性的公共产品和服务的配置 中，地方政府拥有较大的自主权可以潜在的改善资源配置。但地方政 府能否发挥这样的作用受地方政府的责任心与政府间转移支付制度 设计的约束。 弥补政府各部门之间的不协调，需要中央各部平衡宏观经济的各 种约束，同时又给下级部门一定的自主权，并利用下级部门的监管信 息来贯彻执行支出项目。制定中期支出规划可以构成一