（财政学专业论文）我国公共支出的绩效管理研究.pdf

我国公共支出的绩教管理研究 的现实情况来看，过去长时期进行的财政改革主要集中在收入分配领域，财 政支出管理方面的改革己显得严重滞后，传统体制所造成的预算不规范，预 算软约束、财政支出效率不高等问题却一直没能提上改革议程，导致传统体 制下形成的一整套管理模式、管理结构和管理手段，在很多方面得以延续下 来，财政部门长期以来重收入、轻支出、管理弱化的弊端仍然存在，可以说， 公共支出管理是整个财政管理中最为薄弱的环节。因此中国财政管理的重心 应从过去的收入管理转移到了收入管理与支出管理并重、而且更加重视支出 管理。公共支出管理是财政管理工作的重点，同时也是公共财政体系建设的 关键所在。推行公共支出绩效管理不仅可以完善目标考核制度，加强财政 宏观调控，引导和规范财政管理，而且可以使纳税人监督政府各部门公共支 出的使用情况，并通过网络信息、系统或人民代表大会制度对政府公共支出： 活动提出相应的意见和建议。因此，从绩效管理出发来加强我国的公共支出 管理成为了理论界研究的热点问题，同时也在全国各处开始试点实践，为建 立公共支出绩效管理制度积累经验。本文即是在这样的背景下写就。 本文研究公共支出的绩效管理，旨在通过建立绩效管理制度，对公共支 出进行管理与监督，提高公共支出的效益，使有限的公共资源得到更好的配 置，发挥更大的效用。全文共分为以下四个部分： 第一部分介绍管理学中绩效管理的理论与实践。这部分从绩效管理的涵 义入手，分析了在企业管理中绩效管理系统的组成部分及原则：并通过国内 外的实践经验，分析绩效管理的应用。这部分内容在全文安排中具有启下的 作用，对绩效管理在公共支出中的应用研究具有借鉴意义。 第二部分分析公共支出与绩效管理。首先点出公共支出绩效管理的理论 依据与系统框架。公共财政理论、公众受托经济责任理论及新公共管理理论 是公共支出绩效管理的理论依据，而在借鉴企业绩效管理的基础上，建立起 公共支出绩效管理的系统框架。其次分析公共支出绩效管理中的核心部分一 一绩效评价体系的构建。绩效评价体系在遵循“3 e ”原则的基础上，包括评 价主体与职责、评价内容、评价指标等内容。其中指标体系的构建尤为重要， 是衡量绩效评价科学与否、价值大小的重要标准。最后深入分析了绩效评价 的方法，尤其是成本一效益分析法，并通过举例，说明净现值法与内部收 益率法在实践中使用时的优劣。 摘要 第三部分分析我国公共支出绩效管理的实践与改革。我国公共支出绩效 改革在十一届三中全会之后萌芽，而后发展至今，虽处在初级阶段，但也颇 有成果，已初步建立起绩效考评制度。在实践中，绩效改革主要存在着法律 与制度保障薄弱、缺乏明确的管理机构、评价指标和方法体系不完善、评价 结果缺乏约束力及信息统计不健全等问题，需要在今后的理论与实践中逐步 解决此外，这部分以南京引进精品剧项目的绩效考评为例，简述此项目绩 效考评的各个步骤，评价考评的积极作用与不足。案例采用实证分析，深化 了对绩效评价的认识。 第四部分提出强化公共支出续效管理的措施。首先要完善公共支出绩效 管理制度体系。此体系主要包括法律制度和绩效管理规章制度，其中规章制 度是重点。规章制度的建立以绩效管理系统为基础，包括制定绩效计划、做 好绩效沟通、完善绩效评价和进行绩效反馈四个部分。其次要推行绩效预算。 绩效预算体现了以结果为中心的思想，与绩效管理的思路不谋而合。在预算 编制、预算执行与决算中揉进绩效评价。能使公共资源锝到有效的配置，提 高支出效益。最后要完善绩效评价配套改革措施。配套措施包括按照绩效评 价信息的要求，利用网络系统，建立公共支出绩效评价工作信息库；通过加 强制度建设，硬化考评的约束力：参照国外经验，本着先易后难的方针分布 实施公共支出绩效评价工作 本文的主要贡献表现在三个方面：一是在理论研究上，借鉴管理学中的 绩效管理系统，在前人研究的基础上，丰富了公共支出绩效管理系统四个组 成部分的内容，而不仅仅局限于研究公共支出绩效评价；二是采用实证分析， 不仅举例说明成本效益分析法中的净现值法与内部收益率法在实践中如 何选择的问题，还以南京引进精品剧项目的绩效考评为例，评价此考评的积 极作用与不足；三是从具体操作的层面，系统地提出强化续效管理制度的措 旌。具有重要的实践价值。 关键词：公共支出绩效管理绩效评价绩效预算 a b s t r a c t a b s t r a c t w i t ht h ed e v e l o p m e n to fe c o n o m ya n ds o c i e t y ，t h eg o v e r n m e n ts c a l ee x t e n d s c o n t i n u o u s l y ，t h er a n g eo fg o v e r n m e n tp u b l i ce x p e n d i t u r ei sw i d e ra n dw i d e r , a n d t h ee x p e n d i t u r el a r g e ra n dl a r g e r h o w e v e r ，p u b f i cf i n a n c ei n c o m eo fg o v e r n m e n t a r el i m i t e di nac e r t a i np e r i o do ft i m ei nar e g u l a rp e r i o d h o wt oo f f e rt h eb e s t p u b l i cp r o d u c t sa n ds e r v i c et ot a x p a y e rw i t ht h el i m i t e df i s c a lr e v e n u e sb e c o m e t h eq u e s t i o nt h a tt h et a x p a y e rp a yc l o s ea t t e n t i o nt o w h i l e ”n l 朗, vp u b l i cm a n a g e m e n t ”m o v e m e n tr i s i n g , t h ew e s t e r nc o u n t r i e s g e n e r a l l ys t a r t e dt h en e wt u r no fp u b l i cb u d g e tm a n a g e m e n tr e f o r m i t sm o d e l p e r f o r m a n c ei s t h ea c h i e v e m e n t sb u d g e tw i d e s p r e a dp r o m o t e di nt h ev a r i o u s c o u n t r i e s a sad e v e l o p i n gi d e ao fb u d g e tm a n a g e m e n t , t h eu t i l i z a t i o no fp u b l i c b u d g e tm a n a g e m e n ti sa ni m p o r t a n tt r a n s f o r m a t i o nw i t h i nt h ee n t i r eg o v e r n m e n t p u b f i cm a n a g e m e n td o m a i n i nt h e1 9 9 0 sl a t e r , e c o n o m i c a lg i o b a l m a t i o nt i d e e x t r e m e l yi m p e l l e dt h eb u d g e tm a n a g e m e n tr e f o r m so fw e s t e r nc o u n t r i e s t h e s e c o u n t r i e s p r o f o u n d l y r e a l i z e t h a t ，n o w a d a y s ，t h e i n t e r n a t i o n a l c o m p e t i t i o n j sn o t o n l ye n t e r p r i s e sc o m p e t i t i o n , b u ta l s o g o v e r n m e n t sc o m p e t i t i o n t h ee f f i c i e n c yo ft h eg o v e r n m e n tm a n a g e m e n t b e c o m e si m p o r t a n ta t t r i b u t eo ft h ei n f l u e n c et ot h ei n t e r n a t i o n a lc o m p e t i t i o n s t r e n g t hd a yb yd a y v a r i o u sc o u n t r i e s g o v e r n m e n tp r o m o t ep u b l i cr e s o u r c eu s e d e f f e c t i v e l yt h r o u g hb u d g e tr e f o r mn u m e r o u sa n dc o n f u s e d ，t h u sl e a d st h ee n t i r e g o v e r n m e n to p e r a t i n ge f f i c i e n c ye n h a n c e d , a n df i n a l l yp r o m o t e st h ei n t e r n a t i o n a l c o m p e t i t i o n s t r e n g t h a st h ep r a c t i c eo ft h ed e v e l o p e dc o u n t r yi sc o n c e r n e d , t h ee f f e c to fp e r f o r m a n c eb u d g e ti sq u i t eo b v i o u s m a n yd e v e l o p i n gn a t i o n sa l s o s t a r ti oi m i t a t et h ed e v e l o p e dc o u n t r yt oc a r r yo u tt h ep e r f o r m a n c eb u d g e tr e f o r m u n i f yt h ew e s t e r nd e v e l o p e dc o u n t r ya d v a n c e dm a n a g e m e n ti d e aa n do u r c o u r t t r yn a t i o n a lc o n d i t i o na n de x p l o r er e f o r mm e a s u r et h a ts u i t so u rc o u n t r y n a t i o n a lc o n d i t i o na l w a y si st h em a i nw a yo fo u rc o u n t r ye c o n o m i cr e f o r m t h e i n t r o d u c t i o no f p e r f o r m a n c e m a n a g e m e n t i d e at os t r e n g t h e nt h ep u b f i ce x p e n d i t u r e m a n a g e m e n tb e c o m e sh o tt o p i co ft h et h e o r yr e s e a r c hi n as h o r tt e r m ，a n dt h e d i s c u s s i o na b o u tt h ep c d o r m a n c eb u d g e ta n dt h ep u b l i ce x p e n d i t u r ep e r f o r m a n c e e v a l u a t i o nj so nt h er i s e t h i sp a p e rs t u d i e st h ep e r f o r m a n c em a n a g e m e n to fp u b l i ce x p e n d i t u r et o e s t a b l i s hp e r f o r m a n c em a n a g e m e n ts y s t e mo fp u b l i ce x p e n d i t u r ea n ds u p e r v i s et h e p u b l i ce x p e n d i t u r e ，a n di m p r o v et h ee f f e c t i v e n e s so fp u b l i cs p e n d i n g , t oe n s u r e t h a tt h ef i m i t e d p u b l i c r e s o u r c e sb eb e t t e r a l l o c a t c d ，a n dp l a y a g 佗a i 盯 e f f e c t i v e n e s s ， i nt h i s p a p e r ，d r a w i n g o nt h e s u c c e s s f u l m a n a g e m e n to fp e r f o r m a n c e m a n a g e m e n t ，i tw i l lb er a i s e dt h et h e o r e t i c a lb a s i sa n ds y s t e mf r a m e w o r ko n p e r f o r m a n c em a n a g e m e n to fp u b l i ce x p e n d i t u r e ，a n dt h ef o c u si s o na n a l y z i n g p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n t h e na d o p t e do ur e v i e w i n gc h i n a sp u b l i ce x p e n d i t u r e p e r f o r m a n c em a n a g e m e n t ，s t r e n g t h e n i n gp e r f o r m a n c em a n a g e m e n t r e f o r m m e a s u r e si sr a i s e d k e y w o r d s ：p u b l i ce x p e n d i t u r e ，p e r f o r m a n c em a n a g e m e n t ，p e r f o r m a n c e e v a l u a t i o n p e r f o r m a n c eb u d g e t i n g 2 西南财经大学 学位论文原创性及知识产权声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外， 本论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对 本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标 明。因本学位论文引起的法律结果完全由本人承担。 本学位论文成果归西南财经大学所有。 特此声明 学位申请人：周颖洁 2 0 0 7 年1 1 月1 7 日 0 前育 0 1 选题背景及意义 o 前言 0 1 1 选题背景 近2 0 多年来，随着英美等发达国家新公共管理和政府再造运动的兴起， 延续近百年的传统行政管理模式面临着极大的挑战，并成为西方各国行政改 革的主要对象。公共部门的管理模式也己产生巨大的变化，公共选择理论以 及新公共管理思想作为一种思潮以全新的面貌开始注入公共管理领域。在这 一过程中，绩效管理作为一种评价和改进政府绩效的管理实用工具，逐渐在 公共支出管理实践中得到了普遍的应用。目前，世界上约5 0 个国家采用了绩 效预算，尽管不同的国家实行绩效预算所取得的效果不同，但追求“绩效” 的理念是毫无争议的，这应当是各国公共预算改革的必然趋势。 公共支出绩效管理是近代财政管理理论与实践的主流趋势。早在1 9 2 0 年 代，一些国家就开始政府公共支出绩效考评的探索与实践，目前已成为发达 国家政府公共支出的重要手段。但绩效预算是1 9 5 0 年代初由美国联邦政府首 先提出并应用于政府支出管理的预算模式它作为一种公共支出预算模式， 是由绩、效和预算二个要素构成的。2 0 0 4 年6 月2 2 日至2 4 日，我国财政部 在山东省青岛市召开了“绩效预算管理与改革国际研讨会”。会上，世界银 行首席经济学家安维夏先生介绍了绩效预算改革的一些国际经验，他将绩 效预算归纳为两种模式，一种是绩效评价与预算分配之间没有直接联系的模 式，美国、荷兰、澳大利业等国家采用这种体制，该种模式赋予部门更多的 自主执行权和灵活性。另一种是绩效评价与预算分配之间有直接联系的模式， 新西兰、马来西亚和新加坡采用这种体制。该种模式赋予部门更多的责任 我国公共支出的绩效管理研究 而在我国，随着个人纳税的普遍化和公众参与公共事务意识的增强，人 们更关注公共财政支出的使用结果，要求政府提高对公共财政支出的透明度 因而如何强化公共支出管理，如何使用绩效预算来提高公共支出的绩效水平 推行公共支出绩效管理，已成为社会主义市场经济条件下财政管理工作的重 要课题。 0 1 2 选题意义 1 推行公共支出绩效管理，有利于加强财政宏观调控 财政政策的实施，贯穿于财政工作全过程。市场经济条件下财政宏观调 控职能的发挥，主要取决于财政政策的适当运用和财政资源的有效配置政 府通过灵活运用税收、支出、补贴等财政政策手段，达到宏观调控的目的 通过公共支出绩效管理能够判断财政政策运用是否灵活，调控是否有力，政 策效能是否理想。 2 推行公共支出绩效管理，有利于引导和规范财政管理 绩效评价内容涉及一个地区财政管理体制、财政政策、收支状况、规模 进度等多个方面，以及一些财政运行的热点与难点问题，可以全面系统地剖 析一个地区财政整体状况。评价参照标准是其他地区财政运行的实际水平值， 通过横向比较分析，能够使被评价的地区看到自身的位置，及时发现问题， 找出原因，引导确定财政发展方向，促进财政管理的科学化和效益化通过 绩效管理，上级财政部门可以全面掌握一个地区财政状况j 能够强化财政管 理监督手段，引导和规范财政管理行为，建立科学规范的转移支付制度。 3 推行公共支出绩效管理，有利于完善目标考核制度 历年来，受计划体制影响，制定财政收入计划，基本上是采用“基数加 增长”方法来确定的。这样导致有些地区为了追求“规模、名次、速度”， 脱离实际，常常超出本地区组织财政收入的能力，使得财政部门不得不虚列 收支，来应付年终上级对下级政绩考核，造成财政收入“浮肿”。公共支出 绩效评价采用了科学的指标和方法，对财政部门业绩进行追踪考评，评价结 果可以综合反映一个地区财政收支总量、促进经济发展和维护社会稳定的综 o 前言 合业绩，可以克服单指标考核中鞭打快牛、讨价还价和虚假指标的弊端，促 进建立更加科学的目标考核体系。 0 2 研究思路与方法 本文主要采用规范分析、归纳分析和实证分析相结合的方法，在我国公 共支出改革的大背景下，分析绩效管理在公共支出改革中的应用。 在学习前人研究成果、借鉴经验及分析国内公共支出改革实践的基础上， 研究绩效管理在公共支出中的应用，并对如何在我国公共支出中实现绩效管 理进行了探讨。 0 3 文献综述 0 。3 1 国外研究综述 ， 西方发达国家对公共财政支出绩效评价问题的研究，与政府管理模式的 变化有着密切的关系。在传统行政模式下，早期对公共财政支出绩效评价的 研究主要采用技术效率的研究方法。他们认为，公共组织与私人组织在管理 方法的本质上没有任何区别，因而普遍的效率原则对政府和企业都是适用的。 如2 0 世纪初美国学者哈林顿? 埃默森提出著名的“1 2 条效率原则”。在这一 阶段，效率研究仍然没有摆脱传统行政模式的束缚，对公共财政支出绩效的 改进和评价仍然存在着诸多困境。二战以来，到2 0 世纪7 0 年代，由于政府 规模的不断扩张，绩效问题日益引起人们的关注。西方国家对政府绩效的理 论研究进入了新高潮。赫伯特西蒙等行政学者对行政效率改进和评估提出 了非常有益的建议，这些思想在克拉伦斯里德利和赫伯特西蒙1 9 3 8 年合 作出版的市政活动的评价以及西蒙本人1 9 4 7 年出版的管理行为管 理组织决策过程的研究的著作中得到了集中体现。但是，在西方国家传统 行政模式下，行政是作为执行工具而存在的，效率虽然被标榜为公共行政追 求的主要目标，但效率追求的导向却是更多的关注行政资源的投入以及行政 程序的合理性，而最终结果的好坏却很少受到关注。休斯在公共管理导论 3 我国公菸支出的绩效臂理研究 中认为原因可能是“我们过去或许曾经假设官僚制组织会自然而然的产生结 果，故无须任何明确的测量” 随着2 0 世纪年代以来英国新公共管理运动和美国政府再造运动的兴 起，新管理主义思潮成为指引西方各国行政改革的一条重要指导思想。绩效 管理和绩效评价成为西方各国行政改革方案中的重要组成部分。对公共财政 支出的绩效研究也进入了新的发展阶段，用全新的“绩效途径”取代传统的 “效率途径”，绩效管理和绩效评价方法作为一种新型的效率改进和评价技 术，应用越来越广泛，已成为当今政府部门和其他公共部门“管理工具箱” 中的一件有力武器。斯图亚特和莱森( 1 9 8 8 ) 训t , 为“新公共管理”的实质就是从 传统的“公正与合理”模型向“政策与业绩”模型的转变；即以一种适当的 方式能够将“政策”与“合理性”以及“公正”与“业绩”有机完整的结合 在一起。萨尔瓦托雷斯基亚沃坎波和丹尼尔托马西( 2 0 0 1 ) 指出，近年来， 少数几个发达国家和某些发展中国家己经越来越多的在管理实践和制定、实 施公共支出计划中使用。绩效”指标，采用这种做法的部分原因是为了克服 庞大的官僚部门反应迟钝的问题，部分原因是受2 0 世纪8 0 年代出现于发达 的盎格鲁一撒克逊国家中的“新公共管理”理论的影响。所谓“新公共管理” 是指一套公共行政管理与预算管理的措施，在其内涵中包括更加重视政府活 动的产出和结果，即重视提供公共服务的效率和质量，改变政府的服务效率、 服务成本意识。马克霍哲在公共部门业绩评估与改善( 2 0 0 0 ) - - 文中提出 一个良好的评估和业绩改善体系应当包括下列七个步骤：鉴别要评估的项 目，即将每一项的活动分组就形成一个项目。陈述目的并界定所期望的结 果。选择衡量标准或指标，一个好的评估体系应采纳几项指标以衡量结果 和业绩。设计业绩和结果的标准。对此步骤，应明确在什么样的条件下项 目目的和目标应该达到。监督结果。每一实现目标的项目应当被连续不断 的进行监督。业绩报告一个良好的业绩评估制度应定期报告项目结果。 使用结果和业绩信息一个有效的业绩评估体系的信息应被定期的运用于 项目计划中，以便重新评价目的和目标并调整重点。萨尔瓦托雷斯基亚沃 一坎波和丹尼尔托马西在公共支出管理( 2 0 0 1 ) - - 书中对加强公共支出管 理中的“业绩”做出了详细地分析，提出了业绩标准和各种业绩指标之间的 层级结构。简单说明了各种指标之间的关系。此外，他们还提出了业绩评价 4 0 前言 中“基准设定”的地位。基准设定被定义为比较各种组织之间业务活动和业 绩水平的技术，其目的在于探鲁提高组织活动的经济性、效率和效果的良机， 并强谓产出指标最适合于那些在政府机构产出与理想产出之间具有直接、密 切关系的部门 0 3 2 国内研究综述 近几年，随着我国行政体制改革的不断深入和政府管理水平的不断提高， 在理论研究方面，一些学者开始逐渐引入绩效概念，并已出现了用“绩效途 径”取代“效率途径”的趋势。因为与效率概念相比，绩效概念体现了一种 系统的、全新的和多层次的内涵，能够更加系统的表征公共财政支出的成就 和效果。刘雅琼( 2 0 0 3 ) 认为公共财政支出绩效评价的内容，应该包括以下 几个方面：制定明确、合理的公共支出绩效目标；建立科学、规范的绩效评 价指标体系；对绩效目标的实现程度及效果实施考核与评价；并把绩效评价 与预算编制和预算管理紧密地结合起来。陆庆- 1 z ( 2 0 0 3 ) 在分析公共财政支出绩 效管理的基本内容时指出公共财政支出绩效管理应包括公共财政支出的配置 绩效管理和耗用绩效管理。配置绩效是对财政资金在各领域的分配比例所产 生的经济效果的宏观分析和判断；耗用绩效是通过财政资金的基本流向和流 量分析，区别财政支出在不同领域的实际耗用情况，对财政支出的实际使用 所产生的经济效果的具体分析和判断。但他同时指出耗用绩效管理中的经常 性支出没有必要列入绩效管理的范围。刘汉屏，周谓兵分析了公共支出项目 评价方法，指出提高公共支出效率的途径除了在宏观上优化财政支出结构外， 更主要的途径还在于加强公共支出项目管理，通过提高逐个项目的效率达到 提高整体支出的效率。评价支出项目效益的指标体系初步分为四个主因素指 标，即经济效益指标，包括直接经济效益指标和间接经济效益指标两个方面； 社会效益指标，主要反映项目实施后对实现国家社会发展目标的影响及所做 出的贡献；环境影响指标包括对资源的影响和对环境系统的影响两个方面； 分配效益指标主要有国家收益比重、地方收益比重、个人收益比重、贫团地 区收益比重等项目评价方法主要有成本收入分析法、成本效应分析法、评 分法和综合评价法。彭学明、周仁标从经济学的视角，运用投入产出方 我国公共支出的绩效管理研究 法对评价方法进行了研究，对行政效益测量的基本内容、客观标准、基本方 法作了分析。李树丛、吴建南等从管理科学与系统工程的角度对地方政府绩 效信息处理、指标权重确定、评价信度与效度检测的方法作了比较初步的探 讨和分析。卓越等构建了公共部门绩效评价模式，设计出评价的完整程序和 步骤并成功开发出一套公共部门绩效评价软件。 陈学安认为，应在财政支出分类的基础上，分别建立财政支出项目绩效 评价、单位财政支出绩效评价、部门财政支出绩效评价和财政支出综合绩效 评价指标库。从指标的适应性角度分为通用指标、专用指标、补充指标和评 议指标：根据指标的性质不同分为定量指标和定性指标。胡宁生、周志忍等 对公共组织绩效评价作了研究，他们对绩效评价的历史发展、涵义、程序作 了详细阐述，对于绩效指标设计的基本程序、绩效评价的内容及方法和绩效 评价要注意的问题等进行了深入细致的研究。卓越把绩效评价的过程划分为6 个阶段：第一阶段：构建绩效评价指标体系；第二阶段：设计绩效评价指标 的权重系数和等级标准；第三阶段：建立绩效评价和管理机构；第四阶段： 选择和确立绩效评价的主体；第五阶段：安排绩效评价的实施程序；第六阶 段：绩效评价结果的运用 6 1 _ 辕效管理理论与实践 1 绩效管理理论与实践 1 1 绩效管理理论 1 1 1 绩效管理内涵 “绩效”最早来源于经济方面的定义，主要以可计算的利润来表达。随 着社会经济和企业管理发展的需求，绩效的含义逐渐拓展为。组织对资源的 有效、高效及安全的运用，与运营和功能的有效性相关”，广义上还包括企 业的可持续发展能力。绩效有两个层次：对组织而言( 组织绩效) ，绩效就是任 务在数量、质量及效率等方面完成的情况；对员工个人而言n 、人绩效) ，绩藏 就是上级、下级以及同事对其工作状况的评价。 绩效与传统的效益相比，含义更为广泛，主要指的是一种有效性。如果 一个企业在自然资源大量浪费、员工积极性不高、生产安全条件差的情况下 达到一定收益，那么就不能认为该企业的生产具有有效性，应该说该企业是 个低绩效的组织。 所谓绩效管理，它是绩效计划、绩效沟通、绩效考核和绩效反馈四个环 节构成的一个完整的系统，在这个系统中，组织、经理和员工全部参与进来， 经理和员工通过沟通，将企业战略、经理职责、管理方式和手段以及员工的 绩效目标等管理的基本内容确定下来，在持续不断沟通的前提下，经理帮助 员工清除工作过程中的障碍，提供必要的支持、指导和帮助，与员工一起共 同完成绩效目标，从而实现组织的远景规划和战略目标。 作为一种崭新的管理模式，绩效管理兼有理性管理与非理性管理的特点 是这两种管理模式的统一。绩效管理在西方国家企业中己经被普遍推广和使 用，据统计，2 0 0 2 年美国只有不到1 0 的企业实施了绩效管理，但到2 0 0 5 年己经有5 0 的企业采用这一管理手段。而绩效管理在我国则刚刚起步，还 7 我圈公共支出的绩效臂理研究 没有形成一套完整的管理体系，因此，开展以绩效管理为核心的管理工作是 我国企业提高整体管理水平的一个新突破。 1 1 2 绩效管理相关理论 1 绩效管理体系 绩效管理是一个完整而封闭的系统，分为绩效计划、绩效沟通、绩效考 核和绩效反馈四个环节，具体展开如图1 1 所示。 图l - i 企业绩效管理的流程图 确定绩效评一建立工一设计评 + 价的目的，作期望，价体系l 。 工作绩 效评价， j f 绩效改一制定绩一 绩效一一 进指导 ，效改进，评价 ( 1 ) 绩效计划 绩效计划是绩效管理的第一个环节，是绩效管理过程的起点。企业的战 略要落地，必须先将战略分解为具体的任务或目标，落实到各个岗位上；然 后再对各个岗位进行相应的职位分析、工作分析、人员资格条件分析。这些 步骤完成之后，经理人员就该和员工一起根据本岗位的工作目标和工作职责 来讨论，搞清楚在绩效计划周期内员工应该做什么工作，做到什么地步，为 什么要做这项工作，何时应做完，以及员工权力大小和决策权限等。在这个 阶段管理者和员工的共同投入与参与是进行绩效管理的基础，如果是管理 者单方面的布置任务员工单纯接受要求，就变成了传统的管理活动，失去了 协作性的意义，绩效管理就名不符实了。通常绩效计划都是做一年期的，在 年中也可以修订。 ( 2 ) 绩效沟通 8 l 强效管理理论与实殴 绩效计划并不是在制定之后就一成不变，要随着工作的开展不断调整 在整个绩效期间内，都需要管理者不断地对员工进行指导和反馈，即进行持 续的绩效沟通。这种沟通是一个双方追踪进展情况、找到影响绩效的障碍以 及得至口使双方成功所需信息的过程作为激励手段的绩效管理也应遵循人性 化的特征。不管员工等级的高低，相互之问谁大谁小，都是平等的，是一种 服务和支持。基于这种认识，经理要从心的沟通开始，关心尊重员工，与员 工建立平等、亲切的感情，在实现目标的过程中为员工清除各方面的障碍。 双方共同探讨员工在组织中的发展路径和未来目标。持续的绩效沟通能保证 经理和员工共同努力，及时处理出现的问题，修订工作职责，上下级在平等 的交往中相互获取信息，增进了解，从而保障员工正常展开工作。 ( 3 ) 绩效考核 绩效考核是一个按事先确定的工作目标及其衡量标准，考察员工实际完 成的绩效情况的过程考核期开始时签订的绩效合同或协议般都规定了绩 效目标和绩效测量标准。绩效合同一般包括：工作目的描述、员工认可的工 作目标及其衡量标准等。绩效合同是进行绩效考核的依据；绩效考核包括工 作结果考核和工作行为评估两个方面其中，工作结果考核是对考核期内员 工工作目标实现程度的测试和评价，一般由员工的直接上级按照绩效合同中 的标准，对员工的每一个工作目标完成情况进行等级评定。而工作行为考核 则是针对员工在绩效周期内表现出来的具体的行为态度来进行评价。同时， 在绩效实施过程中，所收集到的能够说明被评估者绩效表现的数据和事实， 可以作为判断被评估者是否达到关键绩效指标要求的证据。 ( 4 ) 绩效反馈 绩效管理的过程并不是为绩效考核打出一个分数就结束了，主管人员还 需要与员工进行一次甚至多次面对面的交谈。通过绩效反馈面谈，使员工了 解主管对自己的期望，了解自己的绩效，认识自己有待改进的方面；并且， 员工也可以提出自己在完成绩效目标中遇到的困难，请求上级指导 2 绩效考核原则 绩效考核作为绩效管理的重点阶段，般遵循以下五个原则。 ( 1 ) 公开与开放原则 9 我国公麸支出的绩效臂理研究 绩效考核不是某一个部门、更不是某一个人的责任，而是组织内各级管 理者及其下属员工共同的责任，每个人都承担相应的考核职责。这就要求对 绩效的考核必须遵循公开与开放的原则。一个良好的绩效考核体系首先是公 开的，借此取得上下认同，从而推进绩效考核的具体实施。其次是考核标准 必须是十分正确的，上下级之问可通过直接对话，面对面沟通进行考核工作。 ( 2 ) 面向考评目的原则 考评前，应先检讨考评目的，使之明确无误。这样才能保证考评沿着正 确的方向，做出公正的鉴定。然后再将其应用于人事决策、员工发展和企业 诊断方面，才能充分调动员工的积极性，达到目的。 ( 3 ) 定期化与制度化原则 。 绩效考核是一种连续性的管理过程，因而必须定期化、制度化。绩效考 核既是对员工能力、工作结果、工作行为与态度等的评价，也是对他们未来 行为表现的一种预测，因此只有程序化、制度化地进行人事考核，才能真正 了解员工的潜能，才能发现组织中的问题，从而有利于组织的绩效提升 ( 4 ) 可行性与实用性原则 所谓可行性是指任何一次考核方案所需时间、物力、财力要为使用者的 客观环境条件所允许。因此，它要求制定考核方案时，应根据考核目标，合 理设计方案，并对其进行可行性分析。所谓实用性包括两个方面的含义： 一是指考核工具和方法应适合不同测评目的的要求要根据考核目的来设计 考核工具；二是指所设计的考核方案应适应不同行业、不同部门、不同岗位 的人员素质的特点和要求。 ( 5 ) 定性和定量相结合原则 在绩效考评的过程中，仅进行定性考评，只能反映企业员工的性质特点： 反之，仅进行定量考评，则可能会忽视员工的质量特征。另外，定性考评是 一种模糊的印象判断；而定量考评则存在一些指标难以量化的问题，其考评 是不完全的，很可能流于形式。只有将二者相结合，实现有效的互补，才可 能对员工的绩效做出全面、有效的考评。 1 0 1 绩效管理理论与实践 1 2 绩效管理实践 1 2 1 西方发达国家绩效管理实践 尽管绩效管理应该不存在地域界限，但是由于不同文化环境和历史积淀 的存在，它在不同国家会表现出不一样的特征来。这里以典型的欧美和日本 模式为例加以说明。 1 注重个体行为的欧美绩效管理 受主流文化和一些其他因素影响，欧美地区企业绩效管理侧重于员工行 为，并把绩效看作是一个个体能力和动力的函数。欧美国家大部分人认为组 织是由个体构成，个体是形成企业绩效的关键，组织绩效实质是个体绩效的 综合体，因而绩效管理应以个体为中心进行。因此，具有代表性的看法是将 绩效归纳为：具体上作任务熟练程度、非具体上作任务熟练程度、书面和口头 交流任务的能力、所表现出的努力、维护个人纪律、促进他人和团队绩效、 监督管理或领导、管理或行政管理8 个主要个体因素或组成部分的框架。产 生此框架的原因是绩效取决于三个个体决定因素：( 1 ) 陈述性知识，就是事实 和事物的知识( 知道做什么) ；( 2 ) 程序性知识和技能；( 3 ) 动机被定义为 选择行为，也就是选择去做( 做出努力) ，选择所作努力的程度，选择达到此 种程度的努力坚持的时间。显然，它们都是从个体出发的( 无论个体特性亦或 个体以前的学习经历还是二者间的相互作用) ，都是以个体为中心阐述的，并 涉及到个体差异为前提的个人智力、个性和能力。1 2 注重团体行为的日本绩效管理 日本企业绩效管理的根本目的是实现对组织的宗旨、预期的战略的贯彻 和组织绩效的最优化。为达到此目的，日本人采取了与欧美人不大一样的做 法。如果说欧美人采用的是管理员工绩效的系统的绩效管理模式，日本则表 现为以管理组织团体为主的绩效管理思想。 由于日本人注重团队精神，日本企业进行绩效管理时对基层目标的制定 以团体为主，团体的员工则采用不区分能力决定因素、差别很小的标准( 欧 1 张明，基于战略目标的绩效管理体系设计b s c 在供电企业的应用k d i ，2 0 0 6 年3 月 1 1 税国公共支出的绩效管理研究 美的做法正好相反) 日本对团队精神的注重受到传统理论的影响，从一些 严谨的日本管理科学的专著中可以看出日本人有关绩效的管理早已成熟：禀 议制的目标决策控制、激励理论指导的组织员工激励和复杂的绩效评价等等， 无不说明日本绩效管理的系统性。 然而，近1 0 来年，日本的经济和企业出现了比较大的问题。例如，2 0 0 1 年日本第一大家电企业松下电器出现1 9 4 8 年以来首次大幅亏损，财年亏损额 高达4 3 1 0 亿日元。而日本七大电子企业中，只有索尼保持赢利。这些都与日 本的绩效管理方面的问题密不可分。 首先，从绩效管理体系的基础来看，日本企业有着天然的缺陷。绩效管 理体系的基础是职务分析。职务分析包括工作分析和工作评价两部分内容。 在这一点上，日本企业的职务分析普遍表现得模糊和含糊，非常不清晰。究 其原因，还是受到日本文化的影响。从历史上看，日本属于农耕民族，农耕 民族的特征首先表现为“内部的互助合作”，即“家族主义”。与个人才能 比较，他们更重视协作和技术的作用。这一点体现在日本企业的管理中就表 现为公司强调集体观念，要求部门的工作大家都来做，每个员工的工作划分 不细，很多岗位的职责划分是模糊的，甚至存在明显的重叠和交叉。 其次，从绩效目标的设定来看，日本企业存在考核内容和考核标准不清 晰的问题。确立绩效目标是绩效管理非常重要的一个步骤，它是基于员工职 务说明书，结合公司未来的规划和战略任务所做，通常是公司绩效目标的分 解。而日本企业的个人考核，尤其是对管理岗位人员的考核非常不清晰。这 种状况和岗位职责的划分不清是有直接关系的，没有划分清晰的岗位职责， 就谈不上清晰的个人考核指标绩效考核的标准过于模糊，表述不清晰，标 准不齐全、走样、以主观代替客观等。其考核结果是不会得到被考核者的认 同的。 再次，从绩效结果的考评和激励来看，日本企业的年功序列制和终身雇 佣制直接导致了绩效管理体系的低效。年功序列制、终身雇佣制和禀议决策 制以及企业工会并称为日本企业。成功管理的四大支柱”。年功序列制、终 身雇佣制这两点一结合，就会直接导致绩效管理体系的失灵。如果部分员工 的业绩表现不好，按照日本企业的这种制度他就可以一直呆下去，而且可 1 绩效管理理论与实践 以随着时间的增长而增加他的收入。因此在很多的日本企业，最不满意的就 是能力强、思想活跃的年轻人，这必然导致企业缺乏效率和创新。 1 2 2 国内绩效管理经验 国内企业的绩效管理经验与国外企业相比，较为不足，尚处于摸索阶段， 下面以康佳和联想集团为例，分析国内企业绩效管理的经验与不足。 1 康佳的绩效管理 康佳的绩效管理制度是集团公司与麦肯锡公司合作努力下，经过实际访 谈、问题分析和策略研究共同拟定出来的，是一项从公司总体战略着眼，本 着提高集团公司整体业绩为目的，从员工个人业绩出发，对员工个体和部门 整体进行考核的业绩管理制度。 在业绩考核制度实施的过程中，企业管理与人力资源中心在考核中设立 了三级考评体系，使被考核人由直接领导进行考核，同时又受到问接领导和 企业管理与人力资源中心的双重审核监督。并且整个执行过程是一个被考核 人始终与上级领导相互沟通，上下级之间相互交换意见的过程除此之外， 企业管理与人力资源中心又建立了严格的投诉制度，为绩效考核管理的客观 公正提供了进一步的保障。2 考核制度自推广实施以来，取得了显著的效果。一方面，员工个人对集 团公司、本部门以及个人的工作目标有了清楚的认识，从而使工作职责更加 明确，工作重点更加突出，改变了以前职责不清，重点不明的状况，提高了 个人的工作效率和业绩，促进了整体业绩的提高。另一方面，领导者也清楚 了在哪些方面应该给下属必要的指导，在哪些方面应该下放职权，让下属充 分发挥自己的才能，出色地完成本职工作，从而使领导者有更多的时间和精 力来做好整体协调与指挥工作。 2 联想集团的绩效管理实践 联想集团设立静态的职责和动态目标后，利用制度化的手段来保证。说 到做到”，具体形式主要有定期检查评议，包括干部管理、业务监控、业务 核实；量化评价，细化到人，使部门业绩评价与员工绩效评价齐头并进 2 陈凌芹，绩效管理【m 】，中国纺织出版社，2 0 0 4 年6 月第3 8 1 页 我国公共支出的绩效管理研究 联想非常重视组织和职责的设定，哪个部门于什么事非常清楚的界定出 来。非常重视目标导向，评价结果跟规划目标紧紧相扣。在评价中，强调量 化细化，并且尽量跟业务规划内容相呼应，能量化的就量化，不能量化的就 要细化。除此之外，联想注重建立共同的管理理念和共同的工作习惯，以提 高管理与沟通的效率。加上联想集团重视员工的接受度和具备强有力的职能 系统，保障了评价体系的扎实有效的实旌。联想的业务规划，目的不仅在于 策划，更在于执行。但是，庞大复杂的规划体系、评价体系、制度化建设等， 带来大量的管理工作，干部每到年初、年中，总是整天忙于向上级写各类报 告，以及审阅下级交来的各类报告。所以要尽量优化系统与系统问的关系， 减少管理精力的占用，并且，在努力建立评价体系时，应考虑这种精细的评 价体系对企业综合管理水平的较高要求，只有循序渐进，才会收到良好的效 果。 1 4 2 公共支出与绩效管理 2 公共支出与绩效管理 2 1 公共支出绩效管理理论分析 政府公共支出管理的根本目的是通过对公共财政资源的有效配置和使 用，为社会提供优质的公共产品和公共服务，以最大限度地增进公共福利。 这就要求政府在对公共财政资源进行管理的过程中，不但要关注过程是否合 规合理，还必须关注结果是否达到预期目标及预期影响，这就与绩效管理