（财政学专业论文）淄博市县乡财政困难现状及对策研究.pdf

山东大学硕士学位论文 摘要 县乡财政是我国财政体系中的基层财政，是县乡政府行使各种管理职能、强 化公共服务、推动地方经济和公共事业发展的财力保证。县乡财政既是国家财政 的重要组成部分，也是巩固基层政权、维护社会稳定、促进县乡经济社会发展的 重要物质保证。它的发展状况，直接关系到基层财政的运转、基层政权的建设和 贯彻落实国家的“三农”政策，关系到建设社会主义新农村和促进农村社会和谐 稳定，意义重大，地位非常重要。 进入改革开放新时期，特别是2 0 世纪九十年代以来，随着改革的深入，经济 的发展，县乡财政的收支规模不断扩大，对贯彻落实国家的各项惠农政策，促进 县乡经济和各项事业的发展，保持地方社会的和谐稳定，发挥了积极作用。但同 时在发展中也面临许多机遇与挑战，且发展也很不平衡，出现一些需要认真研究 解决的困难与问题。针对这种问题，本文以淄博市的县乡财政为例，以公共财政 理论与分权理论为指导，结合县乡财政运行的一般规律，从理论与实证的结合上， 剖析淄博市县乡财政困难的现状与成因，并在此基础上，提出一些较为切实可行 的有关县乡财政解困的对策与建议。 论文共分五个部分。第一部分主要从公共财政与分权理论的角度，阐述了分 析研究当前县乡财政的理论依据。第二部分概述了县乡财政收入的构成、县乡财 政支出的范围、县乡财政运行中的政府间财政关系存在的问题、县乡财政运行所 面临的机遇与挑战。第三部分论述了淄博市分税制体制改革及县乡财政困难的现 状。分析了淄博市四次县乡财政体制改革的成效，揭示了淄博市县乡财政在发展 中存在的矛盾与问题。第四部分通过对淄川区、周村区、快i m y 渊l 匪l 区、高青县的调研， 从经济因素、体制因素、政策因素、自身因素四个方面，深入剖析了淄博市的县 乡财政困难及成因。第五部分针对淄博市县乡财政面临的困难与问题，从普遍的 意义上，提出了一些较为切实可行的解决县乡财政困难、振兴县乡财政的思路与 对策。 论文的主要创新点是：一是首次以淄博市县乡财政的特点和现状为出发点和 落脚点，以完善县乡财政体制，进而以解决县乡财政困难为目标，采用理论阐述、 现状分析、实践总结等方法来探讨改革措施；二是总结了淄博市分税制改革取得 的成效，分析了淄博市县乡财政困难的现状及成因；三是提出了具有针对性的解 山东大学硕士学位论文 决措施。 关键词：县乡财政困难；淄博市；公共财政理论； i i 山东大学硕士学位论文 a b s t r a c t t h ec o u n t ya n dt o w n s h i pf i n a n c ei st h eb a s i co fc h i n a sf i n a n c i a ls y s t e m s ，i ti s t h eg u a r a n t e ef o rt h ec o u n t ya n dt o w n s h i pt og o v e r nt h es o c i e t y , s t r e n g t h e np u b l i c s e r v i c e ，a n da d v a n c el o c a lf i n a n c e c o u n t ya n dt o w n s h i pf i n a n c e si sa ni m p o r t a n tp a r t o ft h ef i n a n c i a la sw e l la st h ec o n s o l i d a t i o no fg r a s s r o o t sp o l i t i c a lp o w e r , t h e m a i n t e n a n c eo fs o c i a ls t a b i l i t ya n dt h ep r o m o t i o no fe c o n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n t i t sd e v e l o p m e n ti sd i r e c t l yr e l a t e dt ot h eo p e r a t i o no ff i n a n c eg r a s s r o o t s ，t h e c o n s t r u c t i o no fb a s i cp o l i t i c a lp o w e r , a n dt h ei m p l e m e n to ft h ec o u n t r y st h r e er u r a l p o l i c y ；i ti s a l s or e l a t e dt ot h eb u i l d i n go fan e ws o c i a l i s tc o u n t r y s i d ea n dt h e p r o m o t i o no f s o c i a lh a r m o n ya n ds t a b i l i t yi nr u r a la r e a s t h en e wt i m e s ，e s p e c i a l l yi nt h e2 0 t hc e n t u r y , t h ep a s td e c a d e ，w i t ht h e d e v e l o p m e n to ft h er e f o r ma n de c o n o m y , t h es i z eo fc o u n t ya n dt o w n s h i pf i n a n c i a l i n c o m e sa n do u t c o m e sh a sb e e ne x p a n d i n gal o t i tp l a y sa l li m p o r t a n tr o l ei nc a r r y i n g o u tv a r i o u sa g r i c u l t u r a lp o l i c i e sa sw e l la sk e e p i n gt h es o c i e t y sh a r m o n i o u s n e s s m e a n w h i l e ，t h e r ea r ea l s os o m eo p p o r t u n i t i e sa n dc h a l l e n g e s ，a n dw ec a na l s os e et h e u n b a l a n c e ds i t u a t i o no ft h ed e v e l o p m e n t ，s o ，t h e r ec o m e ss o m ep r o b l e m st h a tn e e d st o b et r e a t e dc a r e f u l l y t h i sa r t i c l ef o c u s e so nt h ec o u n t ya n dt o w n s h i pf i n a n c e so fz i b o c i t ya n du s e st h ep u b l i cf i n a n c et h e o r ya n dt h es e p a r a t i o no fp o w e r s c o m b i n e dw i t h t h eg e n e r a lr u l e so ff i n a n c i a lo p e r a t i o nt oa n a l y z ez i b oc i t y sc u r r e n td i f f i c u l ts t a t u s ， a n db r i n go u ts o m ee f f e c t i v es t r a t e g i e s t h ep a p e ri sd i v i d e di n t of i v ep a r t s t h ef i r s tp a r ti sb a s e do nt h et h e o r yo f p u b l i c f i n a n c ea n dt h es e p a r a t i o no fp o w e r sp e r s p e c t i v e ， a n a l y z i n gt h ec u r r e n t t h e o r e t i c a lb a s i so fc o u n t ya n dt o w n s h i pf i n a n c e s t h es e c o n dp a r tp r o v i d e sa n o v e r v i e wo ft h ec o m p o s i t i o no fc o u n t ya n dt o w n s h i pf i s c a lr e v e n u e s ，t h es c o p eo f c o u n t ya n dt o w n s h i pf i s c a le x p e n d i t u r e ，t h ep r o b l e m so fi n t e r - g o v e r n m e n t a lf i s c a l r e l a t i o n st h a te x i s t e di nc o u n t ya n dt o w n s h i pf i n a n c e s ，a n dt h ec o u n t ya n dt o w n s h i p f i n a n c i a lo p p o r t u n i t i e sa n dc h a l l e n g e s t h et h i r dp a r td i s c u s s e st h ez i b oc i t y c o u n t y a n dt o w n s h i pt a xs y s t e mr e f o r ma n dt h ec u r r e n tf i n a n c i a ld i f f i c u l t i e s a n a l y z et h e e f f e c to fz i b oc i t y sf o u rc o u n t ya n dt o w n s h i pf i s c a ls y s t e mr e f o r m s ，r e v e a l i n gt h e c o n t r a d i c t i o n sa n dp r o b l e m so fz i b oc i t y p a r ti v , t h r o u g ht h er e s e a r c ho ff o u r d i s t r i c t s ，ia n a l y z et h er e a s o n so f s o m ef i n a n c i a ld i f f i c u l t i e sf r o mf o u rp o i n t s ( e c o n o m i cf a c t o r s ，i n s t i t u t i o n a lf a c t o r s ，p o l i c yf a c t o r s ，a n ds e l f - f a c t o r s ) i n t h el a s t p a r to ft h i sa r t i c l e ，ib r i n go u ts o m eu s e f u lt r a g e d i e st oi m p r o v ez i b oc i t y sc u r r e n t i i i 山东大学硕士学位论文 d i f f i c u l tf i n a n c i a lp r o b l e m s t h em a i ni n n o v a t i o no ft h ep a p e ri s ：f i r s t ，t h i si st h ef i r s tt i m et ob a s eo nc o u n t y a n dt o w n s h i pf i n a n c i a lc h a r a c t e r i s t i c sa n dt h es t a t u sq u oa st h es t a r t i n gp o i n ta n dt h e e n dr e s u l ti no r d e rt oi m p r o v et h ec o u n t ya n dt o w n s h i pf i s c a ls y s t e m ，t os o l v et h e f i n a n c i a ld i f f i c u l t i e so fc o u n t i e sa n dt o w n s h i p sa s t h eg o a l ，iu s et h et h e o r e t i c a l e x p l a n a t i o n s ，t h ec u r r e n ts i t u a t i o na n a l y s i s ，p r a c t i c eo fm e t h o d st oe x p l o r et h er e f o r m m e a s u r e s ；s e c o n d ，s u m m e du pt h er e s u l t so fz i b oc i t y sr e f o r mo ft h et a xs y s t e m ；t h e t h i r di sib r i n go u ts o m eu s e f u lt r a g e d i e s k e yw o r d s ：f i n a n c i a ld i f f i c u l t i e so fc o u n t i e sa n dt o w n s h i p s ；z i b oc i t y ；t h et h e o r yo f p u b l i cf i n a n c e ；t h e o r yo fs e p a r a t i o no fp o w e r s i v 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独 立进行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不 包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研 究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明 的法律责任由本人承担。 论文作者签名： ：i 五聋囱日期：鲨寻! ! ! 型 关于学位论文使用授权的声明 本人完全了解山东大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学 校保留或向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论 文被查阅和借阅：本人授权山东大学可以将本学位论文的全部或部分 内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手段 保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：名洌导师签名：耋丝丝日期：丝z ：竺z 山东大学硕士学位论文 刖吾 一、选题背景及意义 改革开放三十年，我国经济管理模式和经济增长模式基本实现了“两个根本 转变”。然而，转变在带来巨大物质利益的同时，也产生了一系列新的问题，其 中是以我国“三农”问题的尖锐化为背景而凸现的现象县乡财政困难问 题。 县乡财政困难是我国经济社会发展过程中出现的具有一定客观性和必然性 的突出问题，涉及面广，影响面大，特别是1 9 9 4 年分税制财政体制改革以来，县 乡财政困难问题呈现出普遍化、尖锐化的新特点，成为近年来专家学者以及政府 决策部门重点研究领域。当前，我国县乡一级政权的财政收支矛盾相当尖锐，这 种地方财政困难严重影响了部分地方的社会稳定和政府权威，任其发展下去势必 导致地方财政危机进而威胁到中央财政，因而成为一个迫切需要解决的重大现实 问题。 县乡财政解困的意义绝不仅限于财政领域，更涉及到农村税费改革、政府体 制改革、机构改革等一系列重大领域改革的成败与否，其成功解决也需要这一系 列改革措施的适当配套。而且，县乡财政解困与建设社会主义新农村、构建和谐 社会密切相关，是我国解决“三农”问题政策链条上极其重要的一环，因而研究 这一问题具有特别重要的现实意义。 二、研究现状 ( 一) 国外对县乡财政问题的研究 国外对政府间财政收支问题的研究，主要侧重于对财政联邦主义、财政分权 的研究。 马斯格雷夫( r a m u s g r a v e ) 在美国财政理论与实践一书中提出“财政 三职能”1 理论，为各级政府之间的职责分工、税收收入划分提供了理论依据， 同时也论证了中央与地方政府存在的合理性与必要性。 蒂布特( c m t i e b o u t ) 针对财政联邦主义理论没能回答人们是否愿意聚集 在地方政府周围这个根本问题进行了论证，在ap u r et h e o r yo fl o c a l e x p e n d i t u r e s 一文中，他提出了著名的“以足投票”理论，即人们愿意聚集在 1 马斯格雷夫的财政三职能：配置资源职能、收入分配职能、稳定经济职能 山东大学硕士学位论文 某一地方周围，是由于他们想在全国各地寻找符合自己效用最大化目标的地方政 府服务与个人所得税收之间的组合，当他们发现某地的组合适合自己时，便会在 这一地区居住下来，从事工作。该定理的不足之处是在实际生活中，地方政府的 形成过程并非那么简单，而是非常复杂的。 美国经济学家乔治施蒂格勒( g j s t i g l e r ) 在1 9 5 7 年发表的地方政 府功能的有理范围一文中，提出了“地方分权的两条公理 ，表明为了实现资 源配置的有效性和分配的公平性，决策应该在最低行政层次的政府部门进行。 夏普( 1 9 7 3 ) 认为，不同级次的政府部门具有不同的职能，相互之间不能替 代，应该明确并划分各级政府的职能，再依据各级政府正常行使其职能的财力需 要，相应地划分财政管理权限。 特里西( 1 9 8 1 ) 针对以往分权理论中的疏漏，提出了“偏好误识2 的分权 理论，是地方分权主义的一种更为有力的理论。 对发展中国财政体制改革问题，罗伊鲍尔在发展中国家城市财政学 ( 1 9 9 5 ) 一书中认为，现在中央政府来自财政收入弹性较高的增值税收入，并且 目前与地方政府的收入分享安排似乎是过渡办法。在过渡期里，政府引入了一种 “收入返还 办法，中央政府不仅与地方政府分享增值税，也通过将分享财政收 入的大部分返还给地方来保证其1 9 9 3 年财政收入水平。从长期看，一种替代增值 税整体分享的可能办法是按某种规范化的公式进行补助。不同的专项补助结构， 可能导致地方政府财政收入缺乏增长力。1 9 9 4 年的改革确实将所有的所得税划归 地方，但中国的所得税并没有像增值税那样有较强的财政收入增长潜力，且在经 济周期中非常不稳定。这样的结果是地方政府财政收入流量不仅变得越来越小， 而且增加了不确定性。在中国的财政关系一税制与中央及地方的财政关系 ( 2 0 0 0 ) 一书中，他将中国财政体制中的税收政策、税收管理及政府间财政关系 等三个主要领域作为一个整体，对我国1 9 9 4 年分税制改革进行了系统的研究，提 出我国下一轮财税改革重点应集中在划清事权、财权与事权相匹配，提高收入弹 性，实现公平和效率两大目标。 ( 二) 国内对县乡财政问题的研究 国内对我国分税制及其配套改革的理论研究与探索，早在8 0 年代中期就已展 2 特里西认为，以往的分权理论都把中央政府设想为全知全能的贤人政府，他们具有所有适当的 政策工具，对于全体公民的消费偏好的认识和了解都是准确无误的。 2 山东人学硕士学位论文 开，至今产生了大量的研究成果。卢洪友、孙开、马国贤、吴利群分别在论财 政分权与分级财政制度、试论市场经济下的政府职能、公共产品学说与 分级财政理论、政府职能与财政体制研究等著作中系统介绍了分税制理论； 贾康、白景明、刘汉屏、杨君昌分别在完善财政体制寻求基层财政解困的治本 之策、地方政府财政能力问题研究、新中国财政体制变革的回顾与展望 等著中提出应从政府职能、公共品效应角度来健全我国的分税制，为基层财政解 困寻找良策；安体富、许正中、寇铁军分别在中央财政收入占财政总收入比重 问题研究、财政分权理论与实践、我国财政体制改革的目标模式 等著作中，从集权与分权的角度提出了我国分税制建设的具体思路；吴俊培、王 雍君分别在建立以效率为基础的政府间转移支付制度、中国的政府间转移： 目标、制度和实施机制等著作中从完善我国转移支付制度的角度提出了进一步 改革与完善我国分税制的对策。贾康在运用公共财政理论对地方财政问题进行分 析后认为，中国地方财政的种种问题归根到底是一个现代化转轨过程中的财政制 度安排问题，制度安排得好，运行问题将一通百通。应从1 9 9 4 年财税配套改革的 基本制度成果出发，按照建立公共财政框架的方向，在适度简化政府层级的前提 下，按照“一级政府，一级事权，一级财权，一级税基，一级预算，一级产权， 一级举债权”的原则构建完整的多级财政，同时改进和完善中央自上而下的财力 转移支付制度。杨之刚在对财政体制改革目标问题进行研究时谈到，1 9 9 4 年的分 税财政体制的成功之处在于，它不仅改变了中央和地方政府间的财政关系，还在 制度层面对中国的多级财政体制产生了正面效应，其最突出的两个问题是导致了 基层财政困难和地区间差距的扩大。划分税种后，基层政府收入结构变化，导致 基层财政困难。转移支付制度的不规范，则是导致地区间差距扩大的因素之一。 财政体制改革的目标除缓解基层政府的收支矛盾外，更为重要的改革目标是确定 基层政府职能，配合较为规范的转移支付制度和较为完善的地方税体系的建立， 构建具有自律机制有效运行的基层财政体制。政府间财政关系问题的解决在很大 程度取决于地方财政问题的恰当处理。阎坤则从财政体制创新的角度，认为地方 财政问题本质上不是一个技术性问题，而是一个制度创新问题，但自1 9 9 4 年至今， 一直在技术的层面上进行，即税率的增减、税种的开征与停征以及收入共享的划 分等，而从未考虑过用制度创新来解决县乡财政问题。制度创新一方面要求逐步 山东大学硕十学位论文 建立民主的理财机制，另一方面要重构县乡财政体制新框架，明晰界定县乡两级 政府事权，培育新的主体税种，下放税权并且加大转移支付力度。此外，国内学 者对国外分税制的模式，对财政联邦主义也进行了大量的研究，上述国内外研究 成果对于我国分税制的改革及完善具有重要的理论指导意义和实践推动作用。 县乡财政服务的群体是中国最广大的非城市居民，它的服务规模、质量和层 次直接决定了整个国家财政公共职能的实现。乡镇财政设立于2 0 世纪8 0 年代中 期，一直以高于全国财政收入的增长率增长，然而近年来却处于困境之中，表现 为工资欠发普遍化、赤字规模不断扩大、实际债务负担沉重、财政运行压力日渐 膨胀，是一个为了生存而奋斗的财政，真正意义上的公共财政职能很弱。乡镇政 府债务与村级组织债务问题开始浮出水面，引起政府决策层的广泛关注。至于这 种危机产生的原因，贾康、白景明( 2 0 0 2 ) 认为，这是社会转型中制度转型有效 支持不足所积累的矛盾在基层政府理财上的反映。宋洪远、谢子平的研究表明， 乡镇以及村级组织缺乏公共支出自主预算权、多头收支、法定监督主体难以对公 共收支实施有效监督、债务管理体制不健全是产生村级债务的制度性原因。一些 实地调查表明，财政体制造成的收入上缴以及地方教育支出沉重是造成中西部地 区地方财政困难的重要原因( 周飞舟、赵阳，2 0 0 3 ) 。值得注意的是，乡镇财政 中的制度外财政不断膨胀，被认为是增加农民负担的根源，但也有学者认为，体 制外的乡镇财政恰恰是农村公共产品供给的重要保障机制( 樊纲，1 9 9 5 ) 。随着 农村税费改革的深化，取消了农业特产税和农业税，由此导致的后果便是以农业 税收为主要来源的乡镇财政税收受到很大的冲击，提高了对政府转移支付的依赖 程度。现阶段，我国的政府转移支付制度很不健全，转移支付资金规模小，操作 不规范、不透明，资金到位率低，导致“会哭的孩子有奶吃”、“跑步前进”等 现象屡见不鲜，乡镇财政收入的自主权受到很大的限制。 ( 三) 研究现状简评 国外专家、学者们对于地方财政问题的研究主要在于地方公共品的有效提 供，以及由此产生的政府规模和政府间收入划分问题。众多学者对分权条件下地 方公共品的有效提供提出了各自的理论，对分权与集权的优、缺点的分析也相当 的多，同时，提出了众多的政府间收入划分的原则，这对构建缓解我国县乡财政 4 山东大学硕士学位论文 困难的财政体制具有借鉴意义。 国内专家、学者们在研究县乡财政困难问题时，立足于我国的国情，对困难 进行了深入细致的探索，普遍认为，县级财政困难的主要表现有：( 1 ) 财源结 构单一，财政收入增长明显下降，收不抵支，征管难度大；( 2 ) 财政资金供需 矛盾日益显现，支出压力大，影响了社会主义市场经济条件下财政职能的发挥； ( 3 ) 县级财政支出结构不合理，存在着“越位”和“缺位”问题；( 4 ) 县级财 政收支水分大，资金使用效益不高，损失浪费严重；( 5 ) 乡镇财政问题更加严 重。 但是，国内专家、学者基于县乡财政困难的实证研究的立足面还是比较狭窄， 多是从一个点概览全局，得出的研究结论未必适合于全国的总体形势。 总而言之，上述国、内外研究成果对于我国县乡财政解困的研究不仅具有重 要的理论指导意义和实践推动作用，而且也为本文的写作提供了很好的素材和资 料来源。 三、研究框架及方法 ( 一) 研究框架 论文共分五个部分。 第一部分主要从公共财政与分权理论的角度，阐述了分析研究当前县乡财政 的理论依据。 第二部分概述了县乡财政收入的构成、县乡财政支出的范围、县乡财政运行 中的政府间财政关系、县乡财政运行所面临的机遇与挑战。 第三部分论述了淄博市分税制体制改革及县乡财政困难的现状。分析了淄博 市四次县乡财政体制改革的成效，揭示了淄博市县乡财政在发展中存在的矛盾与 问题。 第四部分通过对淄川区、周村区、临淄区、高青县的调研，从经济因素、体 制因素、政策因素、自身因素四个方面，深入剖析了淄博市的县乡财政困难及成 因。 第五部分针对淄博市县乡财政面临的困难与问题，从普遍的意义上，提出了 一些较为切实可行的解决县乡财政困难、振兴县乡财政的思路与对策。 ( 二) 研究方法 本文主要采用理论与实际相结合、规范与实证相结合的方法。以淄博市的县 山东大学硕士学位论文 乡财政困难作为研究对象，从公共财政理论与分权理论入手，结合县乡财政运行 的一般规律，剖析淄博市县乡财政困难的现状与成因，在探讨现实可行性的基础 上，提出一些具有可操作性的缓解措施和建议。 6 山东大学硕士学位论文 第一部分财政体制相关理论分析 一、公共财政理论 在西方，国家与市场的关系是经济学中一个随着时代的变迁不断向前推进的 话题，其中，财政在政府行为中扮演着举足轻重的角色。公共财政就是市场经济 下的财政，但公共财政并不是在市场经济出现的那一天产生。市场经济是一个漫 长的发展过程，有了商品的交换就有了市场，但是具体哪一天算是进入了市场经 济，并非有一个明确的界限。从欧洲的经验看，所谓公共财政就是资产阶级革命 之后，由以公共权力为基础，以法律为依托的财政取代了原来的王室财政之后所 产生的一种理财形态，它是在“形态”这个层次上，作为王室财政的对立物而产 生的。 ( 一) 亚当斯密的廉价政府论 西方经济学的开山鼻祖亚当斯密于1 7 7 6 年发表了他的奠基之作国富论。 恩格斯曾指出：“他在1 7 7 6 年发表了自己关于国家财富的本质和成因的著作，从 而创立了财政学 。斯密对国家的作用和政府的动机表示极大的怀疑，在其“自 私的动机、私有的企业、竞争的市场”这个自e h 带t j 度的三要素基本之上，他规定 了国家的三个任务：提高分工程度、增加资本数量、改善资本用途。由此，斯密 认为有一只看不见的“手”在冥冥之中操纵着社会的运行，使得人人为自己的经 济活动最终产生一个大家都获利的社会结果，市场经济既然有如此神妙的作用， 对它的任何干预都是不可取的，不断增加国民财富的最好办法就是给经济以完全 的自由。进而，斯密对政府的义务作了三点限制：保护社会，使之不受侵犯；保 护社会上的每个人，使之不受其他人侵犯；建设并维持某些公共事业及设施。政 府只要能像“守夜人”那样，防止外来侵略和维持国内治安就行了。基于此，他 提出了税收方面的“公平、确定、简便和征收费用最小”四原则；支出方面要厉 行节约和“量入为出 。廉价政府，成为财政所要追求的最高目标。 ( 二) 约翰梅纳德凯恩斯的政府干预论 2 0 世纪3 0 年代的世界经济危机导致了西方经济学说的一次重大转变，即占统 治地位一百多年的斯密自由市场经营论为中心的经济自由主义学说让位于凯恩 斯的经济干预主义，财政学也因此在资产阶级经济学体系中占据了显赫的位置。 虽然凯恩斯总体上认为自由市场制度是一个有效的机制，它能保证个人自由并激 7 山东大学硕士学位论文 发个人释放其创造性，但他认为市场本身存在缺点，只有扩大政府机能才能改正 市场缺点，以保持市场经济的正常运转。因此，凯恩斯认为，如果政府不加干预 就等于听任有效需求不足的继续存在，就等于听任失业与经济危机的继续存在， 他认为财政支出直接就可以形成社会有效需求，弥补自由市场的有效需求不足。 凯恩斯首次系统地论证了财政赤字的经济合理性，冲击了古典的“量入为出 原 则。关于财政支出，他在卡恩的“乘数理论”3 基础上，论证了政府投资具有“倍 数”扩张社会总需求的作用，力主政府负起直接投资之责。由于凯恩斯主义强调 财政的作用，人们通常对他及其信奉者的理论冠以“财政学派的名称，一直到 2 0 世纪7 0 年代。 ( 三) 以詹姆斯麦吉尔布坎南为首的公共选择学派理论 2 0 世纪7 0 年代西方出现了“滞胀”局面。以米尔顿弗里德曼为代表的一批 经济学家借此发动了一场对凯恩斯主义的“反革命”，其中主要有货币主义、供 给学派和理性预期学派。但这些反对者们并未建立起一套足以与凯恩斯主义相抗 衡的财政学说，区别只是，他们力图在这个框架内恢复古典学派的传统。他们首 先责难国家对经济活动的大规模干预，认为正是国家干预窒息了市场经济的活 力，造成了2 0 世纪7 0 年代的“滞胀 局面。“财政最重要”的政策主张也受到攻 击，代之以“货币最重要”的政策结论。 当人们围绕着凯恩斯理论无休止争议时，以詹姆斯麦吉尔布坎南和戈 登图洛克为首的一批经济学家在财政学的一个重要领域中取得了重大的理论进 展。他们将财政作为公共部门经济，并从市场失灵理论角度，集中研究社会公共 需要及满足这一需要的产品公共物品问题，分析了决定公共物品的生产及分 配的过程，以及生产公共物品的机器国家的组织和机构。他们认为，自由市 场制度是建立在交换的等价原则之上的，只有那些具有排斥性质的可交换的财产 权力的私人产品才能进行市场交易。而公共产品不具有这些性质，所以公共产品 的交换行为难以产生，消费者与供给者之间的联系由此中断，虽然存在市场需求， 但却没有市场供给，这时政府应予以介入，提供这种产品，弥补市场的这个局限 性。同时由于公共产品具有两个内在特性，又决定政府介入之后公共支出具有不 断膨胀的趋势。 3 乘数( k ) 概念最初是由英国经济学家卡恩在1 9 3 1 年提出的，后来被凯恩斯加以利用。 8 山东大学硕士学位论文 ( 四) 理查德马斯格雷夫的公共财政理论 美国著名财政专家理查德马斯格雷夫在其经典著作公共财政理论中把 政府的经济作用或财政的职能分为三种：稳定经济( 维护充分就业条件下的经 济) 、收入分配、( 资源) 再配置。稳定经济包含充分就业、物价稳定和国际收 支平衡等多重含义。充分就业是指可就业人口的就业率达到了由该国当时社会经 济状况所能承受的最大比率：物价稳定是指物价上涨幅度维持在不至于影响社会 经济正常运行的范围内，而非物价冻结，上涨率为零，即使在经济运行正常时期， 物价的轻度上升也是一个必须接受的事实；国际收支平衡指的是一国在国际经济 往来中维持经常性项目收支( 进出口收支、劳务收支和无偿转移收支) 的大体平 衡，因为国际收支与国内收支是密切联系的，国际收支不平衡国内收支就不平衡。 收入分配的目标是实现公平分配，而公平分配包括经济公平和社会公平两层次。 经济公平是市场经济的内在要求，强调的是要素投入和要素收入相对称，它是在 平等竞争的环境下由等价交换来实现的；社会公平是指将收入差距维护在现阶段 社会各阶层居民所能接受的合理范围内。资源配置，广义地理解是指社会总产品 的配置，狭义地理解是指生产要素的配置。 通过对上述理论的回顾，可以看出，在市场经济条件下，公共财政通常要承 担三个方面的职能，即资源配置职能、收入分配职能和稳定经济职能。 1 财政的资源配置职能 市场竞争是建立在所有企业追求自身利润最大化的基础之上的，但对于公共 产品和公共服务来说，其利益对于所有社会成员都有效，因而容易导致资源的不 当使用，导致公共资源质量的恶化和利用效率的下降。政府的任务之一就是合理 配置公共财产和公有资源，使社会成员的共同利益最大化。此外，政府还必须干 预一些供应不足，因种种原因难以增大其供应量的稀缺产品的配置问题。 2 财政的收入分配职能 在市场经济条件下，政府必须介入社会的收入分配过程，因为市场机制不能 有效解决分配中的公平和效率问题。政府制定统一的再分配政策，一方面通过累 进所得税，另一方面通过公共教育、健康服务、社会福利以及住房等补贴、补助 和提供公共产品与服务的方式，进行收入再分配活动，从而缓解公平和效率方面 存在的许多矛盾。同时，政府还可以纠正由于要素市场不完善而产生的收入分配 不公平，如要素市场的价格垄断等问题。 9 山东大学硕士学位论文 3 财政的稳定经济职能 政府通过在不同时期采取不同的财政政策，直接影响总供求关系，促进较高 的就业水平、物价稳定和经济增长目标的实现。在经济下滑的时候，社会总需求 不足，失业增加，这时政府应采取扩张性的财政政策，增加财政支出，同时减少 税收，以便刺激总需求的扩大，降低失业率；当经济膨胀的时候，社会总需求过 度，会引起通货膨胀，这时政府应采取紧缩性的财政政策，减少财政支出，同时 增加税收，以便抑制总需求，消灭通货膨胀。同时，通过发挥累进的个人所得税 等制度的“内在稳定器”4 作用，也可达到稳定经济的目的。 二、财政分权理论 纵观世界各国的政府体系，除了极少数的城市型国家，基本上无一例外都是 分为若干级别或者层次的，而最高一级中央政府的重要目标则是通过权力的分配 来达到地区间经济的协调发展。因此，不同政府层级之间的财政关系，一直是经 济学界十分关注的课题。财政分权理论更是这一课题的重中之重，因为自从2 0 个世纪以来，财政分权已经成为世界各国十分普遍的现象。发达国家大部分都实 行财政分权，在人口超过五百万的7 5 个转型经济国家中，8 4 的发展中国家正致 力于向地方政府下放部分财力。国内外很多经济学家都已经从不同角度对财政分 权问题作出了研究。所谓的财政分权就是指给予地方政府一定的税收权力和支出 责任范围，并允许其自主决定预算支出规模与结构，使处于基层的地方政府能够 自由地选择其所需要的政策类型，并积极参与社会管理，其结果是使地方政府能 够提供更多更好的公共服务。 政府职能是政府一切活动的起点。政府职能的定位是政府行使相应权力、发 挥其应有作用的关键。 政府即“国家行政机关”。按管辖范围区分，单一制国家有中央政府和地方 政府，联邦制国家有联邦政府和邦( 州) 政府。政府的基本职能有两种，即阶级 统治职能和社会管理职能。具体体现为：指导职能、服务职能、协调职能、监督 职能、控制职能和保卫职能。尽管政府的具体组织形式和名称，各国有所不同， 一国内政府间的职能划分和侧重也不尽相同，但有一点是肯定的，即各国都将国 土划分为若干区域并按层级建立地方各级政府。基层政府在职能范围内，根据本 4 内在稳定器是指一些具有自动调节国民经济功能的财政政策，在经济繁荣时，能够抑制经济进一步扩张， 在经济衰退时，能够阻止经济进一步衰退，因此可以自动地稳定经济，又称“自动稳定器”。具有内在稳 定器作用的财政政策，主要是个人所得税、公司所得税，以及各种转移支付。 l o 山东大学硕士学位论文 行政区域内民众的具体要求，为民众提供公共产品和公共服务。基层政府往往能 够比中央政府更好地满足这些需求。对此，传统的财政分权理论都有阐述。 ( 一) 施蒂格勒的最优分权理论 美国经济学家乔治施蒂格勒于1 9 5 7 年发表的地方政府功能的适当范围 一文，阐述了地方政府存在的必要性，一是与中央政府相比，地方政府更加接近 辖区内的民众，就是说比中央政府更加了解民众的需求；二是一个国家内不同地 区的公民有权按自己的意愿，对不同种类和数量的公共产品和公共服务进行不同 的选择，而地方政府的存在则为实现不同地区不同选择提供了可能。施蒂格勒的 理论，说明了为实现资源的有效配置和分配的公平合理，公共决策应在较低层次 的政府进行。 ( 二) 奥茨的分权定理 美国经济学家奥茨在上世纪6 0 年代提出：“公共服务责任应尽可能地下放到 能够使成本和利益内部化的最小地理辖区内。”因为越是低层政府，更易了解当 地居民对公共服务的要求，能按其要求提供服务；公共服务力下放到地方可以充 分激发地方政府的工作积极性和创新精神，增强基层政府的责任心，同时也便于 居民对地方支出和官员的监督，保证公共项得以有效管理。即使中央政府能够提 供同样的公共产品，地方也要比中央政府在服务成本和服务水平等方面更为有 效。从而进一步论证了地方分权的必要性。 ( 三) 特里西的偏好误识理论 美国经济学家特里西提出了“偏好误识 的分权理论，对中央政府全民偏好 识别的准确性提出了质疑。特里西从信息传递存在着差距阻隔，从而使中央政府 在了解公众的边际消费替代率时带有随机倾向，即带有偏好误识这个方面提出了 地方自治的必要性。他通过数学模型证明，如果一个社会能够获得完全的信息， 并且经济活动也是完全确定的，那么是由中央政府还是由地方政府来对社会公众 提供公共产品都是无差异的。但是，经济活动并不是完全具有确定性的。假定地 方政府相当了解本地区居民偏好，它能够知晓公众偏好中的边际消费替代率，而 中央政府则对全体公众的偏好不甚清楚，那么，中央政府在确定公众的边际消费 替代率时是有随机性的，因此它在提供公共的边际消费替代率时造成公共产品供 需均衡。在这种情况下，回避风险的社会机会偏向于让地方政府来提供公共产品。 实际上，较之单一层次的政府而言，多层次的政府能够加快信息反馈，居民 山东大学硕士学位论文 可以更加容易地将偏好传达给当地政府官员。 ( 四) 蒂布特的“以足投票理论” 美国经济学家查尔斯蒂布特5 教授分析了在公共部门存在的条件下，各级 政府提供公共产品的最佳效益问题，他认为，各个地方政府之间的相互“竞争”， 也会促使其更有效地提供人们所需要的公共产品和服务。这就是所谓“蒂布特模 型”的基本内涵。 在研究地方公共产品需求与供给之间的关系时，蒂布特指出，社会成员之间 消费偏好的不同和人口的流动性，制约着地方政府生产和提供公共产品的种类、 数量和质量。如果有许多地方政府和相应的辖区，并且各地方政府分别提供类型 各异的公共产品，那么，对于每一个人来说，哪个地方提供的公共产品最适合其 需要，他( 或她) 就会选择前去那个地方居住，通过这种“以足投票 的方式， 表明了人们对某种公共产品的消费偏好，就如同人们表明自己对市场上某种私人 产品的消费偏好一样。对利润最大化的追求，刺激着地方政府力求提供适合于本 地居民消费偏好的公共产品。这种刺激就是居民的投票，实际上也是一种公共选 择。地方政府为了赢得民意，就必须在行使其职责的过程中充分考虑到居民的消 费偏好。 上述理论证明由于基层政府能够反映辖区居民偏好，减少高层级政府偏好误 识所带来的扭曲供给成本，能够提供辖区内相对较优的种类、数量和质量的公共 物品，所以应给予基层政府一定财政权力，使基层政府尽可能高效配置资源和提 供公共产品及公共服务。需要说明的是，由于众多公共物品所需最佳社区规模的 不一致，决定了不同层次政府决策成本的不一致，因此，有必要对公共品及相应 权力按层级属性进行合理划分。建国以来，我国中央财政集权与地方分权二者之 间的关系始终不顺，要么高度集权，要么过于分权。我国现行的分税制财政体制 相对更偏向中央集权，地方分权尚不到位，进而引发了县级财政的普遍困难。 5 蒂布特在他的模型设计中作了诸多的前提性假设。首先，他假设消费者是完全流动性的，而不是由于家 庭、朋友、就业或户籍等原因长期仅居住在某一个固定的地方，并且，人们对各个地方的公共预算都有充 分的了解。其次，人们并不掩饰其对公共产品的消费偏好和需求。如果人们对公共产品的偏好程度是多种 多样的，那么，就会有很多的地方相应地生产并提供各种类型的公共产品和服务，在理论上，甚至会导致 仅有极个别人居住在一个地方的町能。第三，人们“以足投票”并不一定能够自动地实现收入分配的公平 和合理。 1 2 山东大学硕士学位论文 第二部分县乡财政运行概况的分析 对财政运行效率的分析是现代公共经济学研究中的一个焦点。一般认为，由 于公共产品具有层次性，因而，要有不同层级的财政来与之相对应。传统的财政 联邦主义也主要是研究在地方公共产品存在的情况下，如何使财政职能在不同层 级的政府之间进行分工以提高财政运行效率的问题。因而，其理论本身也就支持 了财政分层。在财政分权下，每一个层级的财政都有其相应的运行机理，即每一 个财政层级都有其自身的收入机制、支出机制以及对应的政府间财政关系。每一 个环节出现问题，都可能影响到该层级财政的平稳运行。 我国在2 0 世纪5 0 年代中期，随着县乡人民政府的成立以及在此基础上按照 “一级政府、一级财政的财政管理体制设计原则，在县乡相应设立了乡财政。 这样，县级财政和乡级财政相结合的基层财政组织逐步确立起来。虽然，我国的 财政分层严格地说并不符合财政联邦主义的理论范式，但“统一领导、分级管理” 的财政体制已经将财权和事权由中央向地方分散，地方每一级财政都开始成为独 立的财政利益主体，这主要体现在收入、支出和政