（财政学专业论文）1997—2004年我国税收超经济增长的原因、结果和对策.pdf

摘要 摘要 自1 9 9 7 年以来，我国税收己连续九年超经济增长。财税界关于这一现象的讨 论热烈而持久，对税收超经济增长是否正常、该现象是否会给经济带来额外负担、 造成该现象的原因到底有哪些、对该现象应听之任之还是加以控制等问题各抒己 见、褒贬不一。在税收超经济增长现象持续多年并且仍将继续的背景下，对其研 究具有很强的现实指导意义。本文正是基于此背景，对近年来我国税收超经济增 长现象加以研究。文中首先通过指标的衡量、数据的列示，反映出近年来我国税 收超经济增长的全貌，在与世界各国的比较中进一步深化对该现象的认识；接下 来从经济、税制、征管三个层次对造成税收超经济增长的原因深入分析，从中揭 示出各因素的合理及不合理成分：最后指出，应该在新一轮税制改革的机遇中， 在对税制完善的同时消除税收超经济增长的不合理成分，实现税收与经济协调增 长。本文主要观点及结论如下： 1 在各国税收发展史上，税收超经济增长现象具有普遍性；然而就我国目前 现状而言，税收超经济增长空间有限。 2 。1 9 9 4 年税制设计具有增税效应，该因素是我国税收超经济增长现象产生的 重要原因。 3 深化税费改革、彻底清理制度外收入能够给税收超经济增长营造合理空间。 4 征管中的主观因素与税收超经济增长现象关系甚密，而隐藏其后的税收计 划与对税收计划的过度考核是造成税收超经增长的主要症结所在。 关键字：税收增长；税制：税收征管 a b s t t a c t a b s t r a c t s i n c e1 9 9 7 ，i tw a sn i n ey e a r st h a tt a xr e v e n u eg r o w t hm o r ef a s t e rt h a nt h e e c o n o m i cg r o w t hi nc h i n a t h e r ea r em a n yo p t i o n sa b o u ti ti nt h eg r o u po f p e r s o n sw h o d e v o t et h e i rm i n dt of i n a n c ea n dt a x a t i o n s u c ha s ：i st h ep h e n o m e n o nn a t u r a l ? w h a t a b o u tt h ee c o n o m i ci n f l u e n c eo f i t ? w h a tr e a s o n so ne a r t hi n d u c ei t ? w h a ts h o u l dw ed o a b o u t i t ? a n ds oo n f o re x p l a i na l lt h eq u a l m s ，i ti sm e a n i n g f u li nr e a l i t yt os t u d yo ni t i nt h i sa r t i c l e ， t h ea n a l y s i sw i l lb eg oa l o n gs t e pb ys t e pa sf o l l o w s f i r s t ，ag e n e r a ls u r v e yw a sg i v e n o u tb yu s i n gt h ed a t a , t h ei n d e xs y s t e ma n dc o m p a r i n go n ec o u n t r ya n da n o t h e r s e c o n d ， f o rf i n d i n go u tt h er e a s o n a b l ea n du n r e a s o n a b l ei n g r e d i e n t ，t h e r ei saf a r t h e ra n a l y s i s a b o u tt h et a xo v e r - g r o w t hb yg i v i n gm ya t t e n t i o nt oe c o n o m i cs t r u c t u r e ，t a xs y s t e ma n d t a xl e v y a tl a s t ，i nt h ec o u r s eo ft h en e wt a xs y s t e mr e f o r m a t i o n ，w es h o u l dp e r f e c t e d t h et a xs y s t e mf a r t h e ra n dm a k et h et a xg r o w t hc o r r e s p o n dw i t ht h ee c o n o m i cg r o w t h i ti st h em a i nv i e w p o i n to f t h et h e s i sb e l o w 1 t h et a xg r o w t hf a s t e rt h a nt h ee c o n o m i cg r o w t hi s r e g u l a ri nm a n yc o u n t y d u r i n gt h e i rh i s t o r yo ft a x b u ti no n rc o u n t r y , i ti se x c e s s i v e l ya tp r e s e n ta n dn os p a c e t oc o n t i n u e 2 i ti st h ev e r yi m p o r t a n ti n g r e d i e n tt h a tm a k e st h et a xg r o w t he x c e s s i v e l yt h a tt a x s y s t e md e s i g n e di n19 9 4 3 i ti sp r o p i t i o u st ot h et a xg r o w t hr e a s o n a b l yt od e e p e nt h er e f o r mo ft a xa n d c h a r g e ，t oc l e a rt h er e v e n u ec a n l ef r o md i s o b e y i n gt h et a xs y s t e m 4 s u b j e c t i v ei n g r e d i e n ti nt h et a xl e v yi so n eo ft h ei m p o r t a n tr e a s o n st h a tm a k e t h et a xg r o w t he x c e s s i v e l y t a xr e v e n u ep l a na n dc h e c ki sa l m o s tt h ew h o l es u b j e c t i v e i n g r e d i e n t ，s ow es h o u l dp a y o t l ra t t e n t i o nt oi t k e y w o r d s ：t a x r e v e n u eg r o w t h ；t a xs y s t e m ；t a xl e v y 引论 一、选题背景和意义 引论 1 9 9 4 年税制改革以来，我国税收收入增长喜人，特别是1 9 9 7 年起，税收增长 速度超越经济增长速度，出现了延续至今的税收超经济增长现象。奇迹般的税收 增长使人们感到喜出望外的同时，也带来了深深的困惑和隐隐的不安。税收超经 济增长现象是否正常、引致税收超经济增长的因素是否合理、该现象造成的宏观 税负逐年攀升是否影响了经济的健康发展，对该现象应该听之任之还是加以控制 等等问题已引起越来越多仁人志士的思考。 面对持续多年而且仍可能继续的税收超经济增长现象，对其全面认识和深刻 分析有着很强的现实意义。认识到该现象在世界各国产生的普遍性，有助于消除 对税收超经济增长现象“谈虎色变”的恐惧心理；将宏观税负与总体经济负担一 揽子考虑使我们产生“营造税收超经济增长合理空间”的灵感；对税收超经济增 长的原因分析加入合理化成分判断将有助于剔除税收增长的不合理因素，促进税 制完善，形成税收与经济的协调发展。 二、现阶段对该问题的研究状况 近年来，学术界对税收超经济现象的研究很多。通常所说的“税收超经济增 长”一般指的是“税收增长速度超过g d p 增长速度”。 当前对税收超经济增长的研究大多侧重于原因分析。现在形成一致认识的是 将原因大致归为经济性因素、管理性因素和政策性因素。在经济因素方面，有按 经济总量、投资总额、消费因素、进口贸易等加以分析的。；也有按经济结构调整、 经济效益提高、物价变动等因素分析的。关于政策因素，主要涉及特定年度税收 政策变动调整，如恢复征收居民个人利息税，停征固定资产投资方向调节税，优 惠政策到期等。对征管因素，据其对税收的不同作用有持久性征管因素和一次性 征管因素之分 。在传统认识的基础上，郭庆旺补充了“税收增收计划安排对税收 。安体富如何看待近几年藐国税收的超常增长和减税的问题【j 】税务研究，2 0 0 2 ，( 8 ) ：l o 一1 1 。窦青红张京萍影响我国税收收入增长的因素分析【j 】税务与经济t2 0 0 l ，( 6 ) ：1 3 。吴新联刘新利析征管因素对税收收入的作用【j 】税务研究，2 0 0 3 ( 2 ) ：5 一1 一 9 9 7 - - 2 0 0 4 年我国税收超经济增长的原因、结果和对策 增长幅度提高起了重要作用”。杨之刚则强调“1 9 9 4 年税制改革为税收收入高速 增长提供了制度保障”。除了传统的分类外，为方便预测税收增长的趋势及评价 对经济的可能影响，余显才将“税收增长”按其真实性特征划分为实增与虚增两 类，再根据稳定性特征划分为稳定型实增、不稳定型实增、稳定型虚增、不稳定 型虚增固。 对税收超经济增长现象的研究得到的结论也涉及多个方面：安体富提议“减 税” ：李生祥则认为“不宜全面减税，税收应进行结构性调整 ；郭庆旺得出的 结论是“税收的连年超常增长给经济增长带来了不利的影响 ：而郭瑞轩则认 为“宏观税负水平是适度的。 等等，结论不而足。 三、本文的内容与结构 本文主体分为三章。针对我国近年来税收超经济增长这一现象进行描述、分 析和建议。 第一章，在对我国税收超经济增长现象进行数据描述的基础上进行国际比较。 利用数据分析深化了对该现象及其造成结果的认识，通过国际比较，力图对其所 处的阶段进行客观评价，得出“税收超经济增长”现象产生的普遍性，然而就我 国目前而言，“税收超经济增长空间有限”的结论。 第二章，解析税收超经济增长现象的原因，分别从经济、税制、征管三个层 次加以分析。对经济因素的影响加以量化，税收年度问超经济增长程度跃然纸上： 在税制方面，通过分析税制设计缺陷，具体到主体税种来讨论增税效应对税收超 经济增长的影响：对于征管的分析，不仅充分认识到主观征税力度对税收超经济 增长的贡献，还指出了隐藏在征管背后的税收计划及考核机制的影响。 第三章，建立在前两章分析的基础之上，指出应借新一轮税制改革契机，实 现税收与经济协调增长。通过深化税费改革，给税收超经济增长营造合理空间； 通过税制完善，消除造成税收超经济增长的各项不合理因素；对隐藏在征管因素 。郭庆旺吕冰洋十年来税制运行的基本特征分析 j 】税务研究，2 0 0 4 ，( 11 ) ：1 5 o 杨之刚分析税收收入趋势不能忽视税制改革因素【j 】税务研究，2 0 0 4 ，( 2 ) ：1 7 。余显才税收超常增长的再认识 j 】财贸经济，2 0 0 5 ，( 8 ) ：4 4 - - 4 5 o 安体富如何看待近几年我国税收的超常增长和减税的问题 j 】税务研究，2 0 0 2 ，( 8 ) ：1 7 o 郭庆旺吕冰洋税收增长对经济增长的负面冲击m 璺济理论与经济管理，2 0 0 4 ，( 8 ) ：2 3 o 李生祥当前税收超常增长分析和税收政策选择明财经研究，2 0 0 2 。( 1 2 ) ：6 6 o 郭瑞轩目前我国宏观税负水平是适度的【n 】经济日报2 0 0 5 9 2 0 2 ， 引论 背后的征管体系的变革，才是解决税收超经济增长实现机制的根本途径。 四、本文的创新与不足 本文的创新有下几点： 一是将宏观税负变动趋势与税收超经济增长相联系，通过税收超经济增长现 象的国际比较，对我国税收超经济增长空间进行判断。 二是从税制设计角度分析增税效应对税收超经济增长的影响，该分析具体到 各主体税种，弥补了当前某些研究对税制因素的忽略。 三是透过征管因素表象，将税收计划、税收考核机制在税收超经济增长现象 中的作用从感性认识发展至量化分析，从独立的因素分析发展到综合的链条式分 析。 本文的不足之处有以下几点： 一是由于本文是透过现象分析存在的问题并加以改进，故在理论完整性方面 有所欠缺。无论是对现行税制的分析，还是对新一轮税制改革的建议都只选取了 与主题相关部分，并未全面探讨。 二是出于时间与知识结构方面的原因，未就税收超经济增长对经济运行的影 响进行深入分析。 三是在对造成税收超经济增长的原因加以分析时，重在突出根本性原因及长 期因素，故对原因的罗列并未面面俱到；之后的分析侧重于不合理因素及其解决， 故对一些重要的但合理的因素着墨不多。 1 9 9 7 - - 2 0 0 4 年我国税收超经济增长的原因、结果和对策 第一章我国税收超经济增长的基本状况 第一节我国税收连年超经济增长 一、我国税收超经济增长现象的概况 ( 一) 税收超经济增长的界定 随着社会的发展、技术的进步，经济也处于不断的增长过程。最常用的反映 经济的指标是g d p ，即国内生产总值，它表现为一个国家或地区在一定时期内生 产的最终产品和提供的劳务总量的货币价值。经济增长率是衡量经济增长的基本 指标，它等于经济增长额与基期经济总量之比，现实生活中常用g d p 增长率代表 经济增长率。经济决定税收，税收反映经济，经济的增长必然带来更丰厚的税源， 税收随着经济增长而增长是自然而然的事。税收增长率是衡量税收增长的基本指 标，它等于税收增长额与基期税收总收入之比。由于各种各样的原因，税收增长 与经济增长之间常常显示出并不同步的状态，税收超经济增长指的就是同一时期 税收增长速度快于经济增长速度，即同一时期税收增长率高于g d p 增长率。我国 自1 9 9 4 年税制改革以来，税收收入不断增长，从1 9 9 7 年起，出现税收超经济增 长现象并且该现象一直持续至今，下图为1 9 9 4 年税改以来我国税收增长与经济增 长状况图，该图直观地表现了我国近年来税收超经济增长状况。 图1 1 税收增长与经济增长状况图 资料来源： 2 0 0 5 中国统计年鉴 第一章我国税收超经济增长的基本状况 ( 二) 税收超经济增长的衡量 税收弹性是刻划税收收入对国内生产总值变化反映程度的指标，税收弹系数 用来衡量税收弹性大小，它等于税收增长率与g d p 增长率之比。税收弹性系数值 反映出税收增长与g d p 增长之间的3 种关系：税收弹性系数等于l ，说明税收与 经济同步增长；税收弹性系数小于1 ，说明税收的增长速度慢于经济增长速度；税 收弹性系数大于1 ，说明税收的增长速度快于经济的增长速度，即税收超经济增长； 税收弹性系数越大，说明税收超经济增长的程度越大。也就是说，我国连年税收 超经济增长现象在指标上应表现为税收弹性系数连年处于大于1 的水平。下表( 表 1 1 ) 是1 9 9 6 年以来我国税收增长与经济增长表，列示了我国历年来税收弹性系数 数据，印证了税收超经济增长现象在税收弹性系数上的表现。从下表数据还可以 观察到，历年来税收弹性系数虽均处于大于1 的水平，但呈波动趋势，这说明年 度间税收超经济增长的程度并无特定规律可循。 表1 1 税收增长与经济增长表( 1 9 9 6 - - 2 0 0 4 )单位：亿元 税收增长率g d p 按现价增弹性系税收占g d p 比 年份税收收入 g d p ( )长率( ) 数重( ) 1 9 9 66 9 0 9 8 26 7 8 8 4 6 01 0 1 8 1 9 9 78 2 3 4 0 41 9 1 6 7 4 4 6 2 6 09 71 9 8 1 1 0 6 1 9 9 89 2 6 2 8 01 2 - 4 97 8 3 4 5 2 05 22 1 1 8 2 1 9 9 91 0 6 8 2 5 81 5 3 3 8 2 0 6 7 5 04 8 3 1 91 3 0 2 2 0 0 01 2 5 8 1 5 1 1 7 7 88 9 4 6 8 1 09 o1 9 8 1 4 0 6 2 0 0 11 5 3 0 1 3 82 1 6 29 7 3 1 4 8 08 82 4 61 5 7 2 2 0 0 21 7 6 3 6 4 51 5 2 61 0 5 1 7 2 3 0 8 11 8 8 1 6 7 7 2 0 0 32 0 0 1 7 ，3 l1 3 5 01 1 7 3 9 0 261 1 61 7 0 5 2 0 0 42 4 1 6 5 6 82 0 7 2 1 3 6 8 7 5 9 1 6 61 _ 2 51 7 6 6 平均数 1 6 6 98 61 9 4 数据来源：2 0 0 5 年中国统计年鉴 1 9 9 7 - - 2 0 0 4 年我国税收超经济增长的原因、结果和对策 ( 三) 税收超经济增长的结果 宏观税负指标用来说明一个国家的税收负担总水平，它从数量上等于一个国 家在一定时期内的税收总收入占国内生产总值或国民生产总值的比重。税收超经 济增长所导致的直接结果是税收占g d p 比重的上升，即宏观税负水平的逐年上升。 这是由税收弹性系数与宏观税负水平两者问的数量关系决定的。税收弹性系数与 宏观税负水平之间对应关系的推导如下： ( 孔一t o ) t o e t = 可百五兀了 上式中，e 。为税收弹性系数，t 2 、t 1 分别代表报告期与基期的税收收入，g 2 、 g 1 分别代表报告期与基期的g d p 。假设经济处于增长状态，即g 2 g 1 。 当e t i 、e t = 1 、e t ，w g o 、 t 1 g 1 = t o g o 、t j g i 1 7 ( n 3 ) x 组j y 组 ( 1 + 6 ) ”1 + ( 1 + 1 7 哟1 t b 1 7 d 、一 规般( m 2 ) 模纳 纳税y 组j x 组 ( 1 + 1 7 ) ( 1 + 6 ) “1 t b 1 7 税人 人组 组与 x 组j y 组j x 组 ( 1 + 6 ) ”1 + ( 1 + 1 7 呦+ ( 1 + 6 ) ”一1 t b 1 7 间 y 组j x 组j y 组 ( 1 + 1 7 ) ( 1 + 6 “( 1 十1 7 ) 一1 t b 1 7 注：x 代表小规模纳税人，y 代表一般纳税人，m 、n 代表增值额在小规模纳税人组内流转次数。增值额在一 般纳税人组内流转次数不限。表中列出基本情形，更复杂的现象均可据此推出。 二、企业所得税税制设计的增税效应 企业所得税的税基是应纳税所得额，即纳税人每一纳税年度的收入总额减去 准予扣除金额后的余额。对内资企业的工资、薪金支出除另有特别规定外，一般 按照计税工资扣除( 从2 0 0 0 年度起，计税工资以人均月扣除最高额为8 0 0 元，个别 经济发达地区确需提高限额的应在不高于2 0 的幅度内报财政部审定) ，超过标准 调增应纳税所得额。职工工会经费、职工福利费、职工教育经费分别按照计税工 资总额的2 、1 4 、1 5 计算扣除。按计税工资进行扣除的这项规定不仅造成内 资企业普遍抵扣不足现象，而且随着经济的发展、居民收入水平的提高，演变为 税收增长的不合理因素。 企业所得税计税工资扣除标准是依据十多年前的工资水平制定的。1 9 9 4 年税 第二章我国税收超经济增长的原因分析 制改革初期，我国职工年平均工资水平为4 5 3 8 元，至2 0 0 4 年这个数据己上升至 1 6 0 2 4 元。1 0 年间，人均工资水平上升3 倍多，而计税工资扣除标准则始终停留 在8 0 0 元，造成的结果是越来越多的工资成本被排除在扣除项目之外而成为所得 税的税基。这部分税基在实际工资水平高出计税工资水平不多的时候影响并不明 显，而随着两者差距渐大，这部分税基也愈显规模，导致的结果是一方面企业越 来越多正常、必要的人工成本得不到抵扣，不合理负担愈来愈重，另一方面这部 分税基的扩大客观上带来了企业所褥税的大量增收。 对企业所得税工薪扣除标准的定额设计存在缺陷，它不能随着工资水平的增 长而作出相应的调整。税制规定与经济发展的脱节引起了所得税的大量增收，该 项增收产生于税制既定的条件下，由于工资水平的增长是一个长期发展趋势，故 该因素带来的税收增长规模也会不断扩大。然而应该明白，这项税收增长并非源 于企业所得的增加，而是基于企业工资成本的增加而产生的，是对成本而非收益 征税，侵蚀了企业的应得利益，给企业造成越来越沉重的不合理负担。 三、个人所得税税制设计的增税效应 我国个人所得税采取分类征收的模式，征税对象包括1 1 个项目。其中工资、 薪金所得，个体工商户的生产、经营所得，对企事业单位的承包、承租经营所得 三项收入占到总收入的三分之二左右。而在占个人所得税主体的这三项收入中， 都涉及到8 0 0 元的定额费用减除标准。与企业所得税的计税工资扣除标准类似， 个人所得税以8 0 0 元作为费用扣除标准有着税制设计上的缺陷，费用的扣除不能 随提高了的收入水平而调整。收入水平的刚性发展趋势导致个人所得税的应纳税 所得额必然呈逐年扩大趋势，加上由于个人所得税实行的是超额累进税率，故由 此带来的个人所得税增收额非常可观并逐年大幅增长。由费用扣除标准的不合理 设计所带来的税收畸形增长部分混同于由经济自然增长而带来的税收合理增长部 分，并且畸形增长部分随着居民收入水平的提高其份额不断扩大。这项畸形的税 收增长在税制没有任何变动的状态下得以实现并不断扩大，税制的设计缺陷是其 根本原因，因为个人所得税本意是将居民的生计费用排除在应纳税所得额之外， 而该税收增长恰恰来源于居民不断提高的生计费用，与个人所得税的设计初衷背 o 中国统计年鉴2 0 0 5 1 9 9 7 - - 2 0 0 4 年我国税收超经济增长的原因、结果和对策 道而驰。 第三节征管因素对税收超经济增长的影响 税收征管因素对我国连续多年的税收超经济增长起重要作用。根据对税收增 长的不同影响，征管因素可以分为客观征税能力与主观征税力度两个层次。主客 观两个因素虽均属于征管范畴，然而因各自特点不同，对税收超经济增长的实现 机制并不相同。 一、客观征税能力对税收超经济增长的影响 客观征税能力指现有的征税环境与条件所决定的征税效率，它由征管模式对 经济体制和税制的适应性、税务信息化建设水平、税务人员素质高低、税收法治 化建设程度等因素决定。随着社会的发展、技术的提高、法制的健全，税务信息 化、税务人员的素质以及税收法治化都处于不断进步的状态，因此，客观征税能 力会处于不断提高的发展趋势中。但具体到发展阶段，客观征税能力则一般会由 快速提高过渡到稳定增长阶段，这主要源于新征管模式的实行和先进征税手段的 应用会立刻提升征税效率，而之后则成为相对稳定因素，相比较而言其它各影响 因素的提高则是一个长期渐进的发展过程。由于客观征税水平呈上升或稳定趋势， 故其对税收超经济增长的影响程度为正或0 。 就我国目前现状而言，客观征税能力处于不断的提高过程。这主要源于以下 几点：( 1 ) 征管模式的演进大大提高了税收的征管水平。1 9 9 4 年税制改革前，我 国实行的是“征收、管理、检查三分离”或“征管、检查两分离”的征管模式。 1 9 9 4 年后，为适应社会主义市场经济体制的确立、保证新税制的顺利实施，我国 实行了“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点 稽查”的新征管模式。随着税收工作的发展，征管手段现代化成为现实需要，为 此，2 0 0 0 年底，国家税务总局提出了“科技加管理”、“信息加专业化”的总体改 革思路。税收征管模式的逐级演进，为提高税收征管水平建立了良好的机制。( 2 ) 技术手段的运用使征管水平连上台阶。1 9 9 4 年税改前，计算机开始应用于税收管 理的主要环节。1 9 9 4 年后，计算机技术由税收征管的主要环节引入到税收征管的 各个环节，使我国税收征管开始由传统的手工操作向现代管理转变。1 9 9 8 年后， 第二章我国税收超经济增长的原因分析 我国进入了以实施“金税工程”和开发应用“全国统一征管主体软件( c t a i s ) ” 为标志的税收信息化带来税收征管规范化的初级阶段。技术手段的推广运用在防 止税收流失、提高税收征收率等方面效果卓著。( 3 ) 税务人员队伍建设向高素质 迈进。1 9 9 8 年，全国税务系统本科及以上学历的仅占6 7 ，具备多种知识的复合 型人才更少。至2 0 0 3 年止，本科及以上学历人员达到2 1 5 ，税务人员无论在 政治素质还是业务素质方面，都较从前有长足进展，这对于我国征管水平的提高 无疑起到重大的推进作用。( 4 ) 税收法治建设方面颇有成效。表现在：税收立 法方面：2 0 0 1 年4 月2 8 日，新修订的税收征管法获得通过，进一步明确了征 纳双方的法律责任，减少了税收执法的随意性，极大地提高了税收征管质量，使 税收执法行为日趋规范。税收执法方面：国家税务总局从1 9 9 5 年起在税务系统 开展全国性的税收执法检查工作，并于1 9 9 8 年下发了税收执法检查规则( 试行) ， 于2 0 0 0 年正式下发了修订后的税收执法检查规则，使税收执法检查真正成为 一项制度性的日常执法监督工作。税收法治建设已取得的成效极大改进了税收征 管水平的治税环境。 我国客观征税能力处于不断的上升趋势，而且由于在税收法治建设、税收信 息化建设等各方面都还有相当潜力，故今后一段时期内客观征税能力仍将继续大 跨步前进，该因素对税收增长的影响也会呈逐年递增趋势。 二、主观征税力度对税收超经济增长的影响 主观征税力度指税务部门受税收计划、某一时期税收指导思想的影响而加强 或减弱的征收力度。它表现在加强或减弱清理欠税收入、查补收入、打击走私等 活动的力度。在客观征税能力有较大潜力的情况下，主观征税力度因素大有可为 之处。在我国具有中国特色的税收体系中，税收计划成为主观征税力度的指挥棒。 税收计划是我国税收工作的一项重要组成部分，是从计划经济年代延续下来的产 物，它一般根据当年财政支出的需要和上年的收入规模，按照一定的增长比例来 确定。税收计划的实行虽然一方面有力保证了财政支出对税收收入的需求，但另 一方面由于税收计划被列入工作考核目标，故当预先制定的税收计划与经济现实 脱节时，必然影响到当年的征税力度。主观税税力度由于受到税收计划难易程度 。中国税务年鉴) 1 9 9 9 ，2 0 0 4 1 9 9 7 - - 2 0 0 4 年我国税收超经济增长的原因、结果和对策 的影响而体现出时紧时松的不稳定状态，从而造成税收增长的波动。当主观税税 力度超过上年时该因素会带来税收较之上年增长，而当主观征税力度较之上年减 小时该因素所带来的税收收入也会低于上年，税收增长为负。 主观征税力度对税收增长的作用在海关税收的征收过程中得到了充分体现。 海关税收源于进口额，由于很难对来年进口状况进行有效估计故大多数年份海关 税收计划严重脱离实际外贸状况所提供的税收，并且由于海关代征税种少，税源 单一，很难进行税种间弥补，在这种情况下，主观征税力度由于对税收收入的实 现有着立竿见影的效果而成为连接两者的弹簧。当税收计划超出实际时，主观征 税力度被不同程度地加强以保证税收计划的实现，当年征税工作的难度还会引致 次年征税力度地进一步加强；而当外贸的增长提供充分的税源同时税收计划却未 充分体现时，计划的完成轻而易举，征税力度显得无足轻重甚至被有意减弱。税 收计划成为主观征税力度的指挥棒，征税力度随着税收计划完成的难易程度而呈 现波动状态，税收计划偏离实际经济状况的程度越大，主观征税力度的波动也越 大。 下表( 表2 6 ) 对我国近十年来海关代征两税的数据进行分析，之所以未将关 税列入分析范围，源于想将税收政策因素排除在外，集中分析税收征管因素对税 收增长的影响。 进口两税有其不同于国内两税的特点，由于只经历进口环节，而且不涉及纳 税人类型的影响，可将税制因素排除在外，除个别年份( 1 9 9 6 年、2 0 0 2 年) 受税 收政策因素影响较大外，大多数年份税收的增长只与进口状况及征管因素有关， 表中“非经济因素对税收增长影响比重”一栏可以基本体现税收征管因素所起的 作用。从我国近年来海关税收数据来看，1 9 9 5 年、1 9 9 6 年、1 9 9 7 年进口额逐年递 减，税收计划却逐年增加，这使得税收计划脱离实际的程度越来越严重，完成税 收计划的难度逐年加大。在完成税收计划的压力下，主观征税力度逐年加强并且 影响到次年，这使得自1 9 9 5 年至1 9 9 8 年非经济因素在年税收增长额中所占的比 重逐年加大，由1 9 9 5 年的3 8 8 5 迅速增至1 9 9 8 年的1 1 6 1 5 。自1 9 9 9 年起，我 国进口状况发生根本性地变化，从增长率连年下降转变为逐年上升，尤其是2 0 0 0 年和2 0 0 3 年高达3 5 6 9 、3 9 9 7 ，逐年膨胀的进口额成为丰厚的税收来源。然 而该阶段的税收计划却呈现出截然不同的态势，计划增长率( 当年计划增长与上 第二章我国税收超经济增长的原因分析 年实际收入相比) 为负或略有增加，与实际外贸状况形成另一种形式的脱节。在 该阶段，不存在完不成税收计划的压力，外贸的增长会自然引起税收的大幅增加， 故主观征税力度呈逐年递减趋势，非经济因素由1 9 9 9 年度7 8 0 9 减至2 0 0 3 年的 1 6 5 2 。 表2 6海关代征两税数据统计表( 1 9 9 4 - - 2 0 0 3 ) 单位：亿元 年份 进口金进口金税收计税收收入 税收计划增长率税负非经济因素对税 额( j )额增长戋t j ( t p ) ( t r )、玛一t 瓦水平收增长影响比重 ( ) 亩产 率( )( ) v ( ) 1 ( 。1 珥一j o - r 7 o 1 9 9 49 9 6 0 13 2 4 93 ，2 6 1 9 9 51 1 0 4 8 11 0 9 23 8 03 8 2 9 41 73 4 73 8 8 5 1 9 9 6 1 1 5 5 7 44 6 1 4 3 0 4 4 7 7 31 2 - 33 8 77 2 7 5 1 9 9 7 1 1 8 0 6 5 2 1 64 9 05 0 7 59 44 _ 3 08 3 8 5 1 9 9 81 1 6 2 6 11 5 3 5 0 0 5 5 5 5 11 54 7 8 1 1 6 1 5 1 9 9 91 3 7 3 6 41 8 1 5 5 1 5 1 0 1 5 6 27 3 7 3 97 8 0 9 2 0 0 01 8 6 3 8 83 5 6 99 9 41 4 9 1 72 18 o o2 3 8 6 2 0 0 l2 0 1 5 9 28 1 61 5 2 31 6 5 1 6 32 1& 1 92 3 9 2 2 0 0 22 4 4 3 0 32 1 1 9 1 6 6 0 1 8 8 5 6 50 57 7 2 - 4 9 5 3 2 0 0 33 4 1 9 5 6 3 9 9 7 1 9 5 02 7 8 8 5 9 3 4 8 1 51 6 5 2 资料来源： 2 0 0 4 中国统计年鉴；历年中国财政年鉴 由于近年来海关代征两税并不涉及税收制度的影响，上表中的非经济因素可 基本等同于税收征管因素，虽然税收征管因素包含上述主客观两个层次，然而近 年来海关税收数据验证了主观征税力度随税收计划而剧烈波动的事实，证明了主 观征税力度与税收增长的关系更为密切。如果说1 9 9 5 1 9 9 8 年非经济因素快速上 升不能完全认定主观征税因素在税收增长过程中的主导作用的话，那么自1 9 9 9 年 起非经济因素的迅速下滑却从另一角度毫无疑问验证了主观征税力度在税收增长 中所扮演的角色( 2 0 0 2 年是我国加入w t o 的第一年，海关税收状况颇为复杂，“非 9 9 7 - - 2 0 0 4 年我国税收超经济增长的原因、结果和对策 经济因素”更多地代表了税收政策变化带来的影响，主观征税力度在其当年税收 增长中所起作用还是相当大的。) 。 第三章实现税收与经济协调增长的对策 第三章实现税收与经济协调增长的对策 第一节深化税费改革实现税收合理增长 一、税收超经济增长的现实状况与未来发展相矛盾 从当前实际来看，由于税外收费在我国政府收入中的比重较大，决定了我国 宏观税负水平即便在较之发展中国家的平均水平还有一定距离的条件下，其增长 空间也有限，这意味着对税收超经济增长现象不加限制任其发展的后果只能是加 重企业和个人的总体负担，对经济产生负面影响。然而与不断扩大的政府职能相 适应，在未来3 年5 年，我国税收收入占g d p 的比重基于以下几点原因，还有 可能不断提高：( 1 ) 我国社保基金收入占g d p 的比重还有待提高。目前我国这一 比重不到4 ，而美国超过1 0 ，北欧国家更高。今后随着我国社会保障面的扩 大和完善，这一比重必然会有较大提高。另外，住房公基金也有类似情况。( 2 ) 企业研究与开发费用( r d ) 的提取。“十一五”规戈0 建议中，把自主创新放在十 分重要的地位，最近在全国科技大会上又提出要建立创新型国家，而要实现这一 目标，其基础在于提高企业的创新能力，这就需要大大提高企业提取的研发费用 的比重。目前西方发达国家的跨国公司中，这一比例大都在1 0 以上，而目前我 国只有l 多。类似的情况还有提高风险基金的提取比例，以及提高折旧率等。( 3 ) 提高职工的工资，特别是提高农民工和城市低收入人群的工薪收入。目前我国商 品之所以在国际上具有一定的竞争力，主要是依靠低工资的廉价劳动力在支撑， 但这不可能长期延续下去，这不符合建立以人为本的和谐社会的要求。上述几项 内容都是制约财税比重提高的因素，是在制定中长期财税战略目标时应当认真考 虑和对待的。当前税收超经济增长空间有限，而未来发展又暗示了税收超经济增 长的可能，这个矛盾必须通过深化税费改革加以解决。从税费关系的角度看，这 种经济负担远远高于税收负担现象的存在说明需要加快税费改革进程，而从税收 超经济增长角度而言，还能加大我国税收超经济增长的空间，促进税收与经济的 协调发展。 1 9 9 7 - - 2 0 0 4 年我国税收超经济增长的原因、结果和对策 二、深化税费改革，实现税收合理增长 在经济体制转轨过程中，我国税外收费的现象非常突出。税外收费只有很小 一部分纳入政府预算，2 0 0 3 年预算内收费占预算内总收入的7 。我国预算外收 费较为可观，1 9 8 7 1 9 9 2 年间，预算外资金几乎和预算内资金平分秋色，政府预 算职能不断削弱。近年来，随着财政体制改革，部分财政预算外资金纳入预算内 资金和基金管理，2 0 0 3 年预算外资金占预算内资金的比重下降为2 1 。除纳入 预算内的少量收费和属于预算外的部分收费外，我国还存在大量既未纳入预算内 又未纳入预算外的政府收费和集资，即我们通常所讲的制度外收入。制度外收入 是由政府及其所属机构凭借行政权力或垄断地位取得的收入，往往没有严格按照 法定程序经得政府或有关部门的正式批准，从性质上分析，这部分收入属非法收 入范畴。可见，大量制度外收入的存在是造成我国企业和居民沉重经济负担的罪 魁祸首。 深化税费改革，可从以下几方面入手：( 1 ) 在全面清理整顿现行收费的基础 上，坚决制止、取消不合理和不合法的收费项目。一是某些政府部门履行管理职 能而对管理对象征收的行政管理费，原则上应予以取消。因为对某项工作进行管 理是政府的职能，是政府有关部门代表政府行使权力的份内之事，不应再对管理 对象收取管理费。二是制度外收费，即乱收费、乱罚款、乱摊派，应坚决予以取 缔，进而根本上解决企事业单位和城乡居民不合理负担。要坚持清费正税，突出 税收作为政府参与分配的主体地位。( 2 ) 具有税收性质的收费，即凭借政府权力 收取的，包括一些基金及相当的行政事业收费，应逐步转化成税。转税方案可以 在优化现行税制的同时，把现行的一些收费并到相关税种中，不能合并的可适当 开征一些新的税种。在当前形势下，可逐步实行社会保障费改社会保障税，以税 收形式代替现行的收费制度，建立更加可靠稳定的社会保障资金筹措渠道。不仅 完善了我国社会保障制度，也将成为税费改革的一个重要成果。( 3 ) 经营性收费 项目不再纳入行政收费范围，对其所得依法征税；一些可以继续存在以及具有发 展前景的非税收入，需要纳入综合预算管理，实现规范化的收入收缴和实施“收 支两条线”管理方式。 o 赵春萍中国国民经济核算中政府部分帐户的编制方法 h t t p ：h , , v w w o e c d o r g d a t a o e c d l 4 9 1 2 9 1 3 5 6 1 8 9 9 9 d o c - 3 0 第三章实现税收与经济协调增长的对策 通过税费改革的深入进行，能实现以下目标：( 1 ) 对我国乱收费状况的治理 和取缔能够降低整体经济负担，这为提高宏观税负水平提供了更大的空间，税收 超经济增长的持续不至于给经济造成负面影响。( 2 ) 通过清费立税，能够规范政 府收入、建立良好的公共分配秩序，进一步确立税收在政府参与国民收入分配中 的主导地位。( 3 ) 进一步发挥税收的财政职能和调节经济、调节分配的职能作用， 增强税收的宏观调控能力，促进经济持续稳定发展。 第二节完善现行税制，消除税收增长的不合理因素 2 0 0 4 年起，我国在宏观调控方面，将由积极财政政策向稳健财政政策转变， 这意味着财政支出将有所收敛，对税收的需求也不会扩张太快，而同时在我国经 济稳定高速增长的背景下，税收还将呈上升势头。在这种状况下，正是我国新一 轮税制改革的良好时机。党的十六届三中全会决定确定的总的指导思想是按 照“简税制、宽税基、低税率、严征管”的原则，稳步推进税制改革。党的十六 届五中全会进一步指出在“十一五”期间，要深化税制改革。在税收超经济增长 持续多年后，借新一轮税制改革之机，剔除税收不合理增长因素，消除税制缺陷 对经济的扭曲是非常必要的，完善的税制不仅会促进税收合理持续增长，还将促 进经济的健康发展。 一、增值税制度的完善 为消除增值税增长的不合理因素，完善增值税制，做到以下两点至关重要： 一要进行增值税转型，实现从生产型增值税到消费型增值税的模式转换，二要扩 大一般纳税人规模，规范增值税运行机制，使增值税更好地发挥其税收中性的特 征。 ( 一) 进行增值税转型 生产型增值税的弊端已是有目共睹，它是造成我国增值税增长的一个不合理 因素，它有碍于我国产业结构调整的进程，它不利于我国设备更新和技术创新， 影响企业竞争力。党的十六届五中全会将财税理论界与实际部门探讨已久的增值 税转型问题摆上了改革日程。增值税的转型是我国税制发展进程中的一件大事， 其影响将涉及到经济、财政、税收等各领域，同时还会波及到税收超经济增长的 3 1 9 9 7 - - 2 0 0 4 年我国税收超经济增长的原因、结果和对策 程度。转型的影响体现在如下几方面： 1 、摒弃了税制对经济的扭曲，有利于完善税制、促进经济健康发展。表现为： ( 1 ) 使税制更规范。消费型增值税克服了对固定资产的重复征税因素，消除了对 资本密集型产业和基础产业的税收歧视，实现了增值税各链条环节的税负公平， 有利于税制在规范机制上运行。( 2 ) 有利于产业结构优化。党的十六届五中全会 关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议中，将“推进产业结构 优化升级”放在一个突出的位置上，由于消费型增值税允许固定资产进项税抵扣， 对于资本有机构成较高的基础产业和高新技术产业减低税负效果明显，因而更有 利于产业结构的调整，符合国家产业政策的方向。( 3 ) 提高企业市场竞争力。转 型将刺激企业对固定资产投资的热情，会带来设备更新加快，生产工艺改进，生 产规模扩大及经营种类增加等影响。这很可能引起企业的产品质量、数量提高， 加之产品成本降低，使得企业市场竞争力增强，销量提高，最终使利润增加。 2 、对税收增长的影响意义深远。增值税转型短期内造成增值税的减收和所得 税的增收：( 1 ) 增值税收入将减少，消除了由“生产型”增值税设计所引发的税 收增长，这是对税收增长不合理因素的一种纠正。现行生产型增值税下，企业在 购进固定资产时由于进项税额不予抵扣而将其计入资产成本，即固定资产的成本 为含税价格，价格中所含增值税额部分以计提折旧的形式分年计入成本费用。转 型后，进项税额允许抵扣，则对于含税价格为k 的固定资产而言，增值税额将减 少尉( 1 + 1 7 ) 1 7 。( 2 ) 引起所得税收入的增加，一方面弥补了增值税收入的损 失，另一方面将大大提高所得税收入在税收总收入中所占比重，从而有利于我国 “双主体”税制目标的早日实现。将进项税额从固定资产成本中剔除后，固定资 产成本缩减为不含税价格k 0 + 1 7 ) ，这使得企业计入成本费用的年折旧额减少， 进而引起企业利润上升而增加企业所得税的收入，企业所得税年增加额为 k ( 1 + 1 7 ) 1 7 年折旧率3 3 。在不考虑时间价值的前提下，在固定资产整 个生命周期内其增值税额部分都将成为企业所得税扩大的税基，由于所得税的税 率为3 3 ，可以认为增值税额减少的1 3 部分将以所得税的形式得以