（财政学专业论文）税源监控问题研究.pdf

论 文 摘 要 从 2 0 世纪 8 0 年代起， 税收管理实践问 题开始受到世界各国 专家 的关注。我国也进行了 从 “ 划定管户、重征轻管、被动征税的观念” 到“ 以申报纳税和优化服务为基础， 以 计算机网络为依托， 集中征收， 重点稽查” 的税收征管改革。 但随着税收征管改革的不断深入，税 收管理中出 现的因 “ 疏于管理、 淡化责任” 而导致的税源监控不力、 底数不清、 漏征漏管等问 题日益突出。 这些问 题己 经成为税务机关依 法治税、 为国 聚财的羁绊。 有鉴于此， 笔者抓住税源监控存在问 题的 背后深层次原因， 利用信息不对称理论， 以辩证唯物主义为指导， 运 用规范分析与实证分析的研究方法， 从税源及税源监控概念的界定入 手， 就税源监控存在的主要问 题及其原因 进行深入分析， 最后提出了 加强税源监控的 相关对策。 论文共分为三章: 第一章 “ 税源监控的理论分析” ，主要阐述税源、税源监控的 涵 义、 税源监控的作用以 及税源监控的意义并进一步分析了税源监控的 理论依据。 研究税源监控，首先， 必须对税源的 确切涵义进行界定与分析。 税源分为广义税源与狭义税源。 广义税源是指理论上可以开征税收的 所有有价值的物质和有意义的经济活动， 诸如生产、 收益、 财产、 行 为等。 狭义税源是指由 税收实体法通过纳税人、 税目 、 税率、 计税依 据等税制要素所明确的税源， 它对应着具体的 征税对象， 可以 通过税 务机关的依法征收转变为实际的 税收收入。 然而受社会法制环境、 税 务机关的主观努力程度以 及纳税人的 税收遵从因素的影响， 存在着一 定程度的地下经济，以 及偷税、 逃税、 骗税等税收违法行为， 从而导 致税收流天， 税收流失对应的税源， 称之为潜在税源; 另一部分经过 税务机关的税收征管最终实现税收收入的税源， 称之为 现实税2 f 。 而 本文中 所指的 税源是指狭义税源。 其次， 在界定税源的 基础上， 对税 源监控的内涵与外延及其重要意义作了 较为详细的分析。 税源监控的 内 涵是税务部门根据税收法律、法规，运用一系列科学的规范的、 现代化的方法和手段， 最大限 度的 采集税源的规模与分布及其发展变 化的相关信息， 进行分析， 实施监控， 最大限度地缩小应征税款与实 际税收收入之间差距的一系列税收征管活动。 在研究税源监控的外延 上，是从税源监控的主体、 客体以 及范围上来分析的， 强调了 税源监 控的社会协作性。 再次， 本文就税源监控的理论来源信息不对称以 及 信息不对称在税收中的表现做了初步的分析， 为第二部分分析研究税 源监控存在问题的深层次原因作了 一个铺垫。 税收征管中信息不对称 问 题最为突出的表现是纳税人税源信息的不对称， 在这种信息不对称 中，信息的发布方 ( 纳税人一方) 和信息的需求方 ( 税务机关一方) 拥有的 税源信息是不对称的， 信息的需求方在获取和证实这些信息时 要花费成本的。 税务机关要更多的掌握纳税人的相关信息， 付出 相应 的 成 本 与 代 价 ， 要 么 在 事 后 进 行 稽 查， 要 么 在 事 前 税 源 监 控 显 然 ， 与其经历大量的税收流失以 后进行弥补型的 事后稽查， 不如将税收征 管的重点前移， 进行有效的 税源监控， 获得更多的经济税源信息， 从 而防范于未然为好。 第二章 “ 税源监控的实证分析” ，首先肯定了近年来我国税源监 控所取得的 主要成绩。 然后， 重点说明了我国 税源监控中 存在问题的 主要表现， 深入分析了 税源监控存在问 题背后的原因， 为探索加强与 完善税源监控的思路与对策提供科学的依据。 第一节，简单概述我国税源监控方面所取得的主要成绩。 第二 节， 重 点分 析了 我国 税 源监 控 存 在的 主要问 题: 税源户 数不 清， 大量地下经济存在; 税源监控往往停留 在财务报表审核上， 难以 摸 清 税 源 底 数 ; 税 收 信 息 共 享 程 度 较 低 ， 难 以 有 效 监 控 税 源 ; 税 务 人 员责任淡化、 权力寻租， 造成税源流失; 最终表现归为一点， 就是税 收流失。 第三节， 是本章最为重要的 一节， 详细深入地分析了产生上述问 题的深层次原因。 其一， 也是最为关键的， 就是纳税人原因。 纳税人 行为是影响难以控制税源的内在动因， 在税收制度不健全的 情况下， 各利益主体在追逐利益最大化行为中极易偏离正确的方向， 根据信息 不对称理论， 纳税人根据现实状况进行综合博弈后， 自觉与不自 觉地 隐匿税源， 偷逃税款。 其中 主观上从纳税人的纳税意识， 客观上从纳 税人的办税能力、 对偷逃税的处罚力度不够以 及对纳税人的资金监控 缺乏力度上来分析纳税人的偷逃税行为。其二，税收征管体制原因。 税源监控是征管中的管理部分， 显然税收征管体制直接影响者税源监 控的有效性。从 8 0 年代中期以 来，我国 税收征管体制改革取得了一 定的成效， 但由 于过分强调征管模式以 及征管查在机构间相互分离而 忽视了 对纳税人的 基础管理， 过分依赖计算机网络为依托的 征管手段 而忽视了 税务人员素质的提高和责任心的加强等原因给税源监控带 来了较大困难。 其三， 税收制度缺陷原因。 其四， 分税制财政体制原 因。 由 于财政贡献与各地的经济发展水平不成比 例， 各地政府出 于地 方保护主义， 导致应收不收或者应收少收。 另外， 为完成指令性计划， 市局与区局、 区局与区局之间相互争夺税源， 而在争夺税源过程中造 成巨 大的征管真空， 给纳税人以 可乘之机。 其五， 税收环境原因。 主 要从税务部门和银行、 司 法部门 配合不默契以 及地方政府对地税机关 进行的不当 行政干预两方面来说明现实中的税收环境对税源监控造 成的不利影响。 第三章“ 加强与完善我国税源监控的思路与对策” ， 这是税源监 控问题研究的落脚点， 也是本文的核心部分， 笔者用大量的篇幅进行 了认真的探讨。 在借鉴国外成功经验的基础上， 并结合我国实际情况， 针对前面提出的主要问 题， 提出加强与完善我国 税源监控的思路与对 策。 第一节， 简述了 西方发达国家在税源监控方面的成功做法并归纳 出其发展趋势。 首先概述了西方发达国家税源监控的主要经验， 然后 归纳出国外税源监控的发展趋势是税源监控向着信息化、 集约化、 法 制化、f . - 化和社会化方向 发展，并逐步体现税源监控的人文关怀， 为提出 加强与完善我国税源监控的 对策提供借鉴。 第二节， 根据税in监控的目 标与主要作用， 提出加强与完善我国 税源监控的总体思路是， 在深入研究信息不对称问题的基础上， 根据 纳税人的行为， 更新管理观念， 借鉴和吸收西方国家的先进经验， 着 眼于税源监控机制的建设， 并进行税收征管体制、 税收制度、以 及税 收环境等外部条件的完善， 从而促进税收征管效率的提高。 第三节， 按照总体思路， 借鉴和吸收发达国家的先进经验， 结 合 我国实际， 针对第二章提出的在税源监控中的主要问题， 在剖析其深 层次的原因之后， 按照依法治税的主要精神， 本文提出从以下几个方 面来加强与完善我国的 税源监控的相关对策，以提高税收管理效率， 降低征税成本，促进税收收入的实现。 第一， 要更新管理观念包括防范未然观念、 纳税服务观念、 税收 效率观念、 依法治税观念等， 尤其是防范未然观念是加强与完善税源 监控最为重要的 观念。 第二， 重点针对第二章所分析的主要问 题提出了建立税源监控机 制。 要强化税源监控， 最为重要的是建立资金监控机制; 强化对纳税 人财务核算和生产经营情况的监控 ;建立税户监控机制从而最大限 度减少漏征漏管户 。然后是完善信息共享机制， 更为广泛地获取税 源信息: 建立严密的岗责体系，防止税源监控职能 “ 架空”以及全 面推进纳税评估办法，提高纳税申 报质量。 第三，在建立税源监控机制以后，还需 要科学合理的监控手段。 主要是运用提高信息化征管水平和、 强化重点税源监控以 及优化纳税 服务等手段。 在提高信息化水平中，笔者提出了c t a i s与金税工程 的对接与数据共享与加快信息分析以便实现信息管理向知识的跃升 的建议。 第四， 完善税收征管体制， 对集中征收的完善以 及严格界定 各系列、 各岗位的职责范围。 第五， 完善税收制度。 第六， 优化税收 环境。 论文的主要创新以及不足之处: 本文的创新之处在于: 一是从纳税人角度考虑引入信息不对称理 论， 为分析税源监控存在问 题的原因 提供新思路; 二是在更新管理观 念方面，提出了树立防范未然观念，即树立将税收征管的重点前移， 加强税源监控， 将偷逃税行为扼杀在萌芽状态的观念。 三是不仅分析 了 税源监控存在的问 题， 还从纳税人、 税收征管体制、 税收 制度、 分 税财政体制以及税收环境等方面较为深入地剖析了 其背后的深层次 原因; 不仅提出了 解决税源监控本身的内部监控机制， 而且就与税源 监控相关的问 题提出了 针对性的对策， 注重了 这一问 题研究的系统性 与深刻性。但是由 于 自己 的理论基础不够扎实，实践积累不够深厚， 论文难免有不足之处， 希望能得到谷位老师批评、 指正， 也渴望各位 老师提出 宝贵意见，以助我对税源监控研究能有进一步的 提高。 关键词:税源广义税源狭义税源税源监控 ab s t r a c t f r o m 1 9 8 0 s , t h e t a x m a n a g e m e n t p r a c t i c e q u e s ti o n b e g i n s to b e p a id c lo s e a tt e n t io n t o 勿 e x p e r ts a l l o v e r th e w o r l d . o u r c o u n t ry g o e s o n t h e t a x c o ll e c t i o n a n d m a n a g e m e n t r e f o r m fr o m t h e i d e a o f d e l im i t in g , la y in g s t r e s s o n le v y i n g in s t e a d o f m a k in g l i g h t o f m a n a g e m e n t , l e v y in g p a s s iv e ly t o r e g a r d in g d e c la r in g a n d p a y i n g ta x e s a n d o p t im iz in g s e r v in g a s th e f o u n d a t i o n , t h e ta x c o l le c t io n a n d m a n a g e m e n t t h a t s u p p o r te d b y c o m p u t e r n e t w o r k , c o n c e n tr a t in g o n c o ll e c t i n g , c h e c k in g e s p e c ia ll y . b u t w i t h t h e c o n s t a n t d e e p e n in g o f t h e t a x c o ll e c t i o n a n d m a n a g e m e n t r e f o r m，b e c a u s e o f n e g li g e n c e o f m a n a g e m e n t ， d e s a li n iz in g r e s p o n s i b il it y i n t a x m a n a g e m e n t , th e s o u r c e o f t a x i s n t c o n t r o l le d c o m p l e t e ly , s o th a t it i s le a k . t h e s e q u e s t io n s a r e o u t s t a n d in g d a y b y d a y . s o , th e a u th o r c a t c h e s t h e d e e p l e v e l r e a s o n b e h in d t h e s o u r c e o f t a x p r o b le m, a n d r e g a r d s d i a l e c t i c a l m a t e r i a l i s m a s g u i d e lin e s , a n d r e s e a r c h e s in a n a ly s i s a n d r e a l e x a m p le , s ta r tin g w i th t h e d e fi n i t i o n o f th e c o n t r o l o f s o u r c e o f t a x , a n a ly s in g t h e m a in b e h a v i o r a n d r e a s o n o f t h e s o u r c e o f t a x c o n t r o l ，a n d p u t i n g f o r w a r d t h e r e l e v a n t c o u n t e r m e a s u r e o f s t r e n g t h e n in g s o u r c e o f t a x c o n t r o l . t h e t h e s i s i n c l u d e s t h r e e s e c t io n s . t h e fi r s t s e c t io n i s t h e t h e o ry a n al y s i s o f t h e s o u r c e o f t a x c o n t r o l . i t d e s c r ib e s t h e d e fi n i t io n o f t h e s o u r c e o f t a x a n d t h e s o u r c e o f t a x c o n t r o l , a n d t h e im p o r ta n t r o l e o f t h e s o u r c e o f t a x c o n tr o l , a n d d e e p ly a n a ly s e s th e th e o ry b a s i s o f t h e s o u r c e o f t a x c o n t r o l . t h e s e c o n d s e c t i o n i s t h e r e a l e x a m p l e a n a l y s i s o f th e s o u r c e o f t - - c o n t r o l . t h e a u t h o r s u mma r i z e s t h e ma i n a c h i e v e me n t i n t h e s o u r c e o f t a x c o n t r o l , a n d e x p la i n s t h e p r o b l e m s o f t h e . s o u r c e o f t a x c o n t r o l e s p e c i a ll y , a n a ly s e s th e d e e p r e a s o n b e h in d t h e s o u r c e o f t a x c o n t r o l , a n d g iv e s t h e s c i e n t i f i c b a s is o f s tr e n g t h e n i n g a n d p e r f e c t in g th e s o u r c e o f ta x c o n t r o l . t h e th i r d s e c t io n i s th e th o u g h t a n d c o u n t e r m e a s u r e o f s tr e n g t h e n in g a n d p e r f e c t in g t h e s o u r c e o f t a x c o n t r o l . t h is s e c t io n i s a k e y p a rt o f th i s th e s i s . t h e a u t h o r m a k e s a n e ff o r t o n t h e b a s i s o f u s in g s u c c e s s f u l e x p e r i e n c e a b r o a d , a n d c o m b i n e t h e a c t u a l c o n d i ti o n s o f o u r c o u n t ry , i n a c c o r d a n c e w i th t h e q u e s t i o n p u t t in g f o r w a r d a b o v e , g iv e s t h e t h o u g h t a n d c o u n t e r m e a s u r e o f s t r e n g th e n i n g a n d p e r f e c t i n g th e s o u r c e o f t a x c o n t r o l o f o u r c o u n t ry. k e y w o r d s : s o u r c e o f t a x r e v e n u e , o f t a x r e v e n u e s e n s e , s o u r c e o f t a x r e v e n u e o f n a r r o w s e n s e , o f b r o a d s o u r c e o f t a x r e v e n u e c o n t r o l 西南财经大学 学位论文原创性及知识产权声明 本人郑重声明: 所呈交的学位论文， 是本人在导师的指导下， 独 立进行研究工作所取得的成果。 除 文中已经注明引用的内容外， 本论 文不含任何其他个人或集体已 经发表或撰写过的作品成果。 对本文的 研究做出重要贡献的个人和集体， 均己 在文中以明确方式标明。 因 木 学位论文引起的法律结果完全由 本人承担。 本学位论文成果归西南财经大学所有。 特此声 明 学位论文作者签名:张兴兰 2 0 0 4年 4月 2 2 日 前 -日臼 .曰.目 . 匀 在收入角度上看， 税收征管过程即是掌握税源， 把潜在状态转化 为实际入库的 过程。 在其他条件一定的 情况下， 税源监控对最终税收 收入具有决定性的影响。 只有掌握了税源的 规模与分布， 税务部门 才 有可能做到应收尽收， 没有税源的有效监控， 必然造成税款流失， 形 成应征税款与税收收入之间的落差。 显然， 税源监控是税收征收的核 心内容，抓住了税源监控，就掌握了税收征管的命脉。 在计划经济体制下， 纳税主体几乎是单一的国有、 集体企业， 我 国 税收征管局面是 “ 划定管户、重征轻管、被动收税” ，税源监控的 理念比 较淡漠。 改革开放以 后， 随着商品经济的发展， 纳税主体日益 多元化、 税基信息日 益隐蔽化， 加强税源监控提上议事日 程， 税源监 控理念逐步形成。 与此同时， 我国税收征管改革也提出了 “ 以申 报纳 税和优化服务为基础，以计算机网络为依托， 集中征收，重点稽查” 的新型征管模式的框架，强调税务稽查 “ 重中之重” 地位， 组建了 专 门的稽查机构， 有4 0 % 左右的 税务人员从专管员岗位充实到税务稽查 部门， 使税收征管力度大大加强。 但是由 于税务机关内部机构的这种 调整， 致使税收管理的重点自 然而然地放到了 事后的检查监督上， 对 事前的税源管理则显得不足。从 1 9 9 8 年全国开展清理漏征漏管户的 情况来看， 共清查出漏征漏管户 2 2 4 . 8 万户，查补税款及滞纳金、罚 款共 2 3 .3亿元，充分说明了 对纳税人的 基础管理环节很为薄弱。之 后， 虽然国家税务总局采取了加大技术投入、 提高征管科技含量和加 快修改 塔 税收征管法 等措施， 为进一步强化税源监控提供了法律保 障和技术支持， 但我国税收流失己 经成为不争的 事实， 国家货币 基金 组织专家对我国 税收流失情况的估算结果是: 增值税流失率为4 4 % , 所得税流失率为 7 9 %， 关税流失率为 5 6 %。 这从一个侧面反映了我 国 税源监控还很不得力，说明加强和完善税源监控已经刻不容缓 ! 第一章税源监控的理论分析 经济决定税收， 但是经济并不直接决定税收， 经济直接决定税源。 从收入的 角度上看， 税收征管过程即 是税源转化为实际入库税收的过 程。 在客观税源一定的条件下， 多大程度控制了税源， 就在多大程度 做到了应收尽收， 也就从多大程度控制了 税收流失。 因此， 随着商品 经济的发展， 税收规模的 逐步扩大， 尤其是随着纳税主体日 益多元化、 税基信息日 益隐蔽化，税源监控研究日 益成为税收研究的重要课题。 弄清税源、 税源监控的内涵与外延以及税源监控的作用、 意义以 及税 源监控的 理论渊源是进行税源监控研究的基础和前提。 本部分从税源 的界定与透析入手， 逐步分析出 税源监控的内 涵、 外延以及税源监控 的 作用和意义，并进一步分析了税源监控的理论依据。 第一节税源监控的一般分析 一、税源涵义的界定 税源， 是税收的来源或税收的 源泉， 是来自 国民经济各部门 所创 造的价值的一部分。 税源有广义和狭义之分。 广义税源是指理论上可以开征税收的所有有价值的物质和有意 识的经济活动， 诸如生产、 收益、 财产、 行为等， 这些都可能成为税 收的最终来源。 广义税源既包括一定税制条件下已开征的税源， 也包 括由于诸多原因还没有开征的税源， 如财产税源、 社会保障税源、 环 境保护税源等。 然而， 并非所有有价值的物质和有意识的经济活动都纳入税收制 度所确定的 税源范畴， 任何一种税收制度都是在一定的经济、政治、 社会、 文化、 历史等条件的制约下， 从广义税源中选择一部分作为税 收收入的 最终来源，即所谓的狭义税源。 具体而言， 狭义税源是指由 税法通过纳税人、 税 目 、税率、计税依据等税制要素所明确的税源， 它对应着具体的征税对象， 可以 通过税务机关的依法征收转变为实际 的税收收入。 按不同的标准可以将狭义税源划分为不同的种类， 比如: 按经济性质可划分为国有经济税源、 集体经济税源、 个体私营经济税 源竺， 按税收来源可划分为流转税税源、 所得税税源、 财产税税源等。 受社会法制环境、 税务机关的主观努力程度以 及纳税人的 税收 遵 从度等因素的 影响， 任何社会都不同 程度地存在着地下经济， 存在着 偷、 逃、 欠、 骗税等税收违法行为。因此， 税制要素所确定的税源并 非都能实现为现实的税收收入， 总有一部分税源因被扭曲、 隐匿或忽 视而不为税务机关所掌握， 导致税收的实际入库数与应征税款之间的 差额。 这部分未能实现税收收入的 税源， 即通常所说的 税收流失所对 应的 税源， 我们称之为潜在税源; 另一部分经过税务机关的税收征管 最终实现税收收入的税源，我们称之为现实税源。 就税源的价值量与国内生产总值 ( g d p ) 的关系来看， 不管是 广 义税源还是狭义税源， 都是g d p中的一部分。 由于g d p 核算范围与 核算方法方面的特点，相当 一部分 g d p的增量无法作为税源增加税 收收入， 如政府部门的生产与服务、 总投资中的库存增加以 及非货币 化的g d p ， 因而广义税源和狭义税源应是分别来 自 于可征税 g d p 和 应征税 g d p o g d p与广义税源、 狭义税源、现实税源三者之间的关 系可以用以下图示粗略表示。 图1 : g d p与广义税源、 狭义税源、现实税源的 关系 ( 不反映比 例关系) 对税源作以 上划分， 不仅便于我们研究一定经济制度下 税收与经 济的 相互关系， 制定和调整税收制度政策， 运用税收杠杆对经济进行 宏观调控， 而且便于我们分析税源的规模与分布， 制定有效的税收征 管措施， 对税源实施有效的监控， 最终实现税收的应收尽收。 从税收 征管的角度上看，本文所研究的对象是狭义税源。 二 、税源监控的内涵与外延 在一定的税制条件下， 税务机关是通过确定纳税人的税基把税源 转化为应征税款， 因而税基最为直观的反映了 税源的 大小。 可以 将税 源监控定义为: 税务部门 为确保应征税款的应收尽收， 运用一系列的 方法与措施，对税基的规模与分布及其发展变化进行监督与控制的， 贯穿于税收征管全过程的综合性的税收征管活动。 从税源监控的内 涵来看， 它是税务部门根据税收法律、 行政法规， 运用一系列科学的、 规范的、 现代化的方法和手段， 最大限 度地采集 税源的规模与分布及其发展变化的 相关信息，进行分析， 实施监控， 最大限度地缩小应征税款与实际税收收入之间差距的一系列税收征 管活动。 从税源监控的外延来看， 税源监控是税收管理的基础。 在空间范 围上， 它贯穿于税收征管工作的全过程， 体现在税务登记、 纳税申报、 税款征收、 纳税检查和税务稽查等征管环节之中， 通过各征管环节的 制约、 协调 和信息 反 馈， 对 纳税 人 实施 监管， 从 机 制上 保证 税款的 应 收尽收。 税务机关既要掌握现有的税源， 又要掌握潜在的 税源; 既要 掌握税源的规模与分布， 又要掌握税源的发展变化趋势; 既要掌握税 源的实际增减变化， 又要掌握不同时期各种社会经济政策措施、 产业 结构变化对税源的影响， 以 及重点 税源和税源季节性变化对整个税源 的影响。 从税源监控活动所涉及的主体看， 它不仅包括税务机关内部 各部门的组织、 协调和对纳税人的管理监控， 而且包括一切与税源监 控相关的政府职能部门 和行业主管部门， 如财政、 工商、 金融、 海关、 计划、公安、统计、以 及建委、房地产管理、交通管理等。 由于计划经济体制等因素的限制， 长期以 来税源监控在我国并未 引 起人们足够的重视。 税务系统在税源监控问题上甚至存在这样一个 认识误区， 认为税收收入分析即是税源监控。从以 上分析可以 看出， 这种认识是不全面的， 税收收入分析只是税源监控的具体征管措施之 一， 除此以外， 税源监控还包括税源调查、 税源管理、 税源监督、 税 源控rp 1, 等。 它不仅包括税务机关内 部职能部门的组织、 协调， 而且包 括与税源监控相关的其他若干部门的 相互协调、 配合。 而且， 从税源 监控的特点来看， 税源监控是税务管理各项内容的有机结合， 是一种 适应新形势要求的较为科学的税务管理体系， 始终处于一个动态的发 展过程中。因为， 税源监控的内 容是不断发生变化的。受经济发展、 体制变化、 税制完善和社会文化等因素的 影响， 税源的规模与分布总 是处于不断的变化之中， 旧的税源不断萎缩以致取消， 新的税源不断 产生以致确立， 适应客观情况变化的需要， 税源监控的内容也在不断 地调整。 三、税源监控的作用 税源监控是各项税收征管工作的 基础和源头， 是决定着税收征管 从 “ 规模速度” 型向 “ 质量效益” 转变的关键。 因此， 采取科学的税 源监控具体征管措施， 是我国依法治税、 提高税收征管水平的根本保 证， 是我国 税收征管优化中不可忽视的 重要组成部分。 具体作用可以 概括为: r . 确保主管税务机关掌握各类纳税人的基本情况。如税务机关 可以 通过税务登记的开业、 变更、 注销、停业、复业等管理办法来掌 握纳税人的核算方式、 生产经营范围、 注册资金、 投资总额、 生产经 营期限、从业人数、财务负责人、办税人员等情况。 2 ， 帮助税务机关对纳税人申报资料的真实性做出正确判断。税 务 机关可以通过搜集相关经济信息， 科学计算出各类财务指标的 合理 范围， 再与纳税人的申 报资料比对， 以 确认纳税人申 报资料的真实性 与合理性。 3 .为税务机关采取措施减少税收流失提供决策依据。税务机关 可以通过掌握纳税人欠税的规模、 构成及其变化情况的信息， 发现税 收征管的薄弱环节， 积极采取应对措施， 从而为市场经济体制的完善， 促进公平竞争创造 良 好的税收环境。 4 .帮助决策层了 解宏观经济税源的增减变化及其发展趋势。 决 策层通过对各级税务机关所采集的税源信息的处理、 分析， 结合其它 各部门的经济信息， 可以 发现宏观经济税源的变化规律， 从而确定科 学的税收政策法规。 四、税源监控的重要意义 税源监控是对税源质的方面即纳税人的行为活动和量的方面即 纳税人经营活动产生的应纳税金进行监督和控制，这对实现税收职 能、 完善税收征管体系，促进经济发展具有重要意义，具体来说， 1 .税源监控是实现税收职能的 前提条件 税收作为国 家经济的调控手段， 早己 被世界各国政府所重视和应 用， 随着我国市场经济的发展， 税收已 渗透到我们经济生活的各个方 面，它的组织收入职能的实现在很大程度上取决于对税源的良 好监 管。 只有管好税源， 才能加大力度把应收的税收收上来， 实现税收收 入职能， 并在此基础上实现税收调控经济的作用。 可见， 税源监控是 保证实现税收职能的前提条件。 2 . 税源监控为科学预测分析税收变化提供依据 通过税源监控， 可以 对税源进行跟踪， 了解税源的每一个活动过 程， 掌握税源状况并分析影响 税源数量变化的因素。 勿庸置疑， 经济 结构、 经济效益、 税收政策、 税制变化等都会影响税源经济结构的变 化， 包括产业结构、 经济性质等的变化会影响宏观经济税源即国内生 产总值的结构与变化， 从而也影响税源的结构和数量。 还有投资水平、 消费水平、 物价水平等因素都会影响税源。 因此， 通过税源监控提供 的 信息资料，科学评价预测主体税源、 支柱税源、 萎缩税源、 潜在税 源， 分析各因素对税源发展的积极或消极影响作用， 为各级部门 调整 政策， 培植新型财源提供建设性、 决策性的 依据。因 此， 税源监控作 为 税 收分 析、 评价、 预测的 基础， 在这个 税收 管 理活 动中 具有重 要 地 位。 3 ，税源监控是依法治税的需要 长 期以 来， 我国的 税收 计 划 不是 根据 税 源的 变化 确定， 而 是 采取 基数法，以上年完成数为基数确定下一年税收任务， “ 基数法” 用公 式表示为: 计划期税收收入=基数*( 卜增长率)+ ( 或一) 调整因 素。 由子增长率的大小难以确 定， 容易造成税收增长与经济增长的脱 离， 如果税收收入计划超出了 经济承载能力， 就会为完成计划不顾政 策， 该退不退，该抵不抵， 甚至出 现征过头税、买税、 贷款缴税等违 背税法的行为。 如果税收收入计划低于经济税源的实际能力就会造成 应收不收， 越权减免等现象的发生。 这些现象不仅造成税收负担失真， 还使 税收偏离了税收法定原则， 人为地改 变了 税收管理规律， 使正常 的征管工作秩序和程序遭到破坏， 削弱了 税收执法职能， 扭曲了税收 公 平，影响了 企业公平竞争，使依法治税落空。 第二节信息不对称与税源监控 “ 信息不 对称” 理论的提出是现代信息经济学研究领域中的一个 重要发展。早 在 7 0 年代， 美国伯克利加州大学经济系的乔治 阿克 尔 洛夫 ( g e o r g e ， a k e r lo f ) ， 斯坦 福大学商 学院的 迈克尔 史宾斯 ( m i c h a e l s p e n c e ) 和哥 伦比 亚 大学 经 济系、 商 学院 和国 际关 系学 院 的 约 瑟夫 斯蒂 格利茨( j o s e p h s t ig li t z ) 分 别从 不同的 领 域( + 商品 交易” 、 “ 劳动力” 、 “ 金融市场” )对 “ 信息不对称”现象进行了深入 的 研究， 并取得了 令人瞩目的 成就。 他们的研究成果共同揭示了 “ 信 息经济的核心” ，对 “ 信息不对称” 理论在各个领域的应用提供了 依 据和验证，同时也为市场经济理论研究提供了 一个新的视角。 信息不对称是指有关事件的知识或概率分布， 在相互对应的参与 人之间不作对称分布，即一方参与人拥有另一方参与人不拥有的信 息。 信息的不对称可以从两个角度划分: 一是不对称信息发生的时间， 二是不对称信息的内容。 从不对称发生的时间看， 非对称信息可能发 生签约之前， 也可能发生在签约 之后， 分别成为事前信息不对称和事 后信息不对称。 从不对称信息的内容看， 不对称信息可能是指某些参 与人的行动，也可能是指某些参与人的知识。 陶长琪 主编 ( 信息经济学 北京:经济科学出版社 z o o s 年版 信息不对称是经济中的一种普遍现象，在参与人双方不可能快 捷、 无成本地获取完全信息， 信息的发布方和需求方拥有的 信息量是 不对称的， 信息的发布方总会有意或无意地隐瞒或者省略一些对 自 己 不利或对自己 竞争有利的信息， 信息的需求方在获取和证实这些信息 是要花费成本的。 那么为什么存在信息不对称呢? 首先， 信息不对称 是人们进行专业化分工的必然要求和结果。 人类社会的生产力不断 提 高的一个重要方面就是分工的不断 演进。 然而， 分工在提高了生产能 力的同时， 使得人们只能了解与自 己从事的工作相关的较小范围的世 界， 对别的 事件的了解往往只停留在使用上， 和其生产者相比存在信 息的不对称。 此外， 分工也使得人们之间的依赖性增强， 依赖性增强 使得交易的进行成功与否非常重要。 第二，交易者的知识是有限的。 交易者知识的有限性一方面是由 其所拥有和能支配的信息资源的有 限性所决定的， 另一方面每个人又都是有限 理性的，即计算能力、 决 策能力都是有限的。 第三， 信息的获得是有成本的。 科斯最早指出了 利用价格机制是有成本的， 这种成本归根到底是一种信息成本。 发现 价格和交易信息、 发现交易对手和谈判缔约、 监督契约的实施和完成， 都是有成本的， 因而构成了 参与交易的 人搜寻信息的成本障碍。 最后， 信息不对称还来自 于信息优势方对于信息的 垄断。 显然， 在交易中拥 有的 信息 越多对 自己 越有利。 因 此， 信息的优势方为了得到最大的经 济利益就会隐藏信息或提供虚假信息。 在税收征管中也同 样存在着这种信息不对称问 题， 其主要表现在 以下几个方面: 一方面是税收政策信息的不对称， 征收方掌握的政策 信息多， 纳税人知道的少。 虽然征税人也给纳税人提供法律依据， 但 纳税人不是专门从事这一工作， 他们没时间也没有精力全面及时搜集 研究这方面的 信息; 此外， 有的税收执法部门由于种种原因不愿让纳 税人掌握完全的税收信息。 另 一方面是纳税人税源信息的不对称， 纳 税人对自己的税源信息了如指掌， 而税务机关掌握的少。 征 税的依据 是纳税人的资金运动收入状况和财产存量，无论征税人采用什么手 段， 要想对千千万万纳税人的资金、 收入、 财产像纳税人自 己那样了 如指掌几乎是不可能的，正如俗话所说， “ 买的不如卖的精” 。而且， 纳税人受利益的驱使， 往往不愿把自己 掌握的 税源信息和盘托出。 纳 税人税源信息不对称存在的原因 是多方面的， 其原因既有其共性， 又 有其特殊性。从共性来看， 主要有两方面的原因:1 . 社会分工和专业 化的发展是税收信息不对称产生的 原因之一。 人类在其发展进步的过 程中， 经过多次的产业革命和社会分工， 由简单的农业到复杂的 第二 产业、 第三产业;由 机器工业化革命到信息产业革命; 随着新型工业 和产业的出 现， 社会分工越来越细， 专业化程度不断提高， 因而信息 也 越分越多， 越来越复杂， 有关部门 掌握这方面相关的计税信息越来 越困难。 2 .信息自 身的特征也是税收信息不对称产生的原因。 信息虽 然是客观世界各种事物变化和特征的反映， 但它是要经过一定传递后 再现的。 而作为与税收相关的经济信息， 它是经济活动中的各种变化 和特征的反映， 具有时效性、 系统性、连续性等特征。 这种信息的不 确定性为税务机关掌握纳税人的信息带来越来越大的困难口 而从特殊性来看， 我国产生税收信息不对称的原因在于: 一是我 国纳税主体的复杂性。与 1 9 7 8 年改革开放以前相比，目 前我国的纳 税主体发生了巨大的变化， 由原来几乎单一的国有、 集体性质的纳税 主体变成了 各种不同性质的纳税主体， 其数量和类型都今非昔比。 随 着纳税主体多元化的发展， 尤其是中外合资、 外商独资、私营、 股份 制、个体性质的纳税主体在改革开放的 2 0 多年来雨后春笋般地迅猛 增加， 其隐匿信息的手段也不断发展变化， 越来越隐蔽复杂， 使得税 务机关搜集、掌握经济税源信息的能力常常跟不上经济的发展形势。 二是税收的外部条件。 现实的社会环境条件使得税务机关无法详实地 掌握所有经济税源信息。比 如，现实中存在的企业在银行多头开户， 大量的现金交易， 企业销售不开发票， 还有为数不少的公款私存等现 象， 都使税务机关难以真正了 解一般纳税人的涉税信息并据以核定税 基的大小， 更无法掌握大量的小规模纳税人的应纳税额， 以致于税务 机关在确定小规模的应纳税额时， 不得不在很大程度上依据纳税人自 己提供的扭曲了的税源信息来估定。 要解决经济税源信息不对称的问 题， 必须加强税源监督与控制， 而且单靠税务机关的积极努力是远远 不够的， 还必须依靠包括银行、 司法、 海关等相关部门、 行业和社会 各界共同组成协税护税网络来实现。 三是税务机关自 身也存在的 一些 问 题口 比如， 人员素质不高的问 题， 获取税源信息能力和手段缺乏等 问题。 综上所述， 信息的发布方 ( 这里指纳税人一方) 和信息的需求方 ( 这里指税务机关一方) 拥有的 税源信息是不对称的， 信息的发布方 由于利益驱使总会有意无意地隐瞒或者省略一些对 自己 不利的信息， 需求的信息方在获取和证实这些信息时要花费成本的。 税务机关要更 多地掌握纳税人的相关信息， 付出 相应的成本与代价， 要么在事后进 行稽查， 要么在事前税源监控。 显然， 与其经历大量的税收流失以 后 进行弥补型的事后稽查， 不如将税收征管的重点前移， 进行有效的税 源监控，获得更多的 经济税源信息，从而防范于未然为好。 第二章税源监控实证分析 1 9 9 4年我国推行了 分税制财政体制改革，开始实施新税制。 税 收征管改革也提出了建立“ 以申 报纳税和优化服务为基础， 以计算机 网络为依托， 集中征收， 重点稽查” 的新型征管模式的框架， 强调税 务稽查的 “ 重中之重”地位， 组建了 专门的稽查机构，有 4 0 % 左右 的 税务人员从专管员岗位充实到税务 稽查部门， 使税收征管力度大大 加强， 为近几年税收收入连年大幅度增收创造了 条件。 但也应当看到， 在税务机关调整内部机构设置的同时， 税收征管的被 自 然而然地放到 了 事后的 检查监督上，对事前的税源管理则显得不足。从 1 9 9 8 年全 国开展清理漏征漏管户的情况来看， 共清查出漏征漏管户2 2 4 .8 万户， 查补税款及滞纳金、罚款共 2 3 .3 亿元 。可见，对纳税人的基础管理 环节还比较薄弱。 八十年代以来， 西方发达国家和一些发展中国家根 据税收正反两方面的实践经验与教训， 开始重视税收征管问 题， 并以 为 “ 管理问 题是税制改革的核心，而不是辅助问 题” ， 我国也开始重 视包括税源监控在内的税收管理。1 9 9 9 年 1 月 1 3 日，李岚清副总理 在听取了全国 税务工作会议情况汇报后强调指出， 依法治税是税收工 作的基础。各级税务机关要制定针对性措施，睁大眼睛，严查细管， 防止税收流失， 确保国家税款应收尽收。 为此， 国家税务总局采取了 加大技术投入、 提高征管科技含量和加快修订 中华人民共和国 税收 征收管理法( 以下简称 税收征管法) 步伐等措施，于2 0 0 0 年1 0 月在全国五省四市推行了c t a i s 征管软件系统和增值税专用发黔 防 伪税控”二期工程的试点。 2 0 0 1 年4 月2 8 日， 新 税收征管法诊经 九届全国人大常委会第2 1 次会议审议通过， 并于2 0 0 1 年s 月日 起施 行。 这次对 税收征管法的 修改， 认真贯彻了中央提出的 “ 加强征 管， 堵塞娜洞、 惩治腐败、 情缴欠税刀 的精神， 为进一步强化税源管 理提供了充分的法律保障和技术支持。 随着经济的快速发展， 税源监 。 金人庆局长在一九九九年全国税务工作会议上的讲话 中国税务 1 9 9 9 年第二期 控在促进税收管理、增加税收收入方面也取得了显著的成绩。2 0 0 3 年全国税收收入共完成 2 0 4 5 0 亿元 ( 不包括关税和农业税收) ，比上 年 增加3 4 4 6 亿元， 增长2 0 . 3 % 。 然而， 我国税收流失严重也是不争的事实。 国际 货币基金组织专 家对我国 税收流失情况的估算结果是:增值税流失率为 4 4 %, 所得 税流失率为7 9 %， 关税流失率为5 6 % 0 。 这与刘新利博士用税收能力 指标进行纳税能力估算获得的 增值税征收努力为 6 4 . 1 7 、营业税征 收 努力为 6 2 .8 4 %的结果基本吻合 。 这从一个侧面我国当前税源管理 的失控，说明加强税源管理刻不容缓! 第一节我国税源监控所取得的主要成绩 1 9 9 4年税制改革以 来，在经济快速发展的同时， 我国在税源管 理和监控方面采取了一系列有效措施， 比如推行了 金税工程、 以 票控 税、 源泉扣缴、协同 联管、 纳税信誉等级管理、国际税收情报交换等