（财政学专业论文）税源管理和税收征收效能评价方法研究.pdf

摘要 税收征收管理是一项十分复杂的、综合性的社会活动，在多数情况下无 法用简单的数量关系来衡量。长期以来，税收领域偏重于对业务指标的考核， 如税收任务的完成情况、税收增长率、税收查补情况，以及税务登记率、税 收申报率、行政费用测量法等，尽管这从一个方面也能反映税务管理部门的 绩效，但缺乏比较科学的定量衡量宏观税收管理水平和税收制度效率的考核 指标体系。因此，如何考查税务部门税收征管工作的绩效成为当前税收工作 中重要的课题之一。目前，该项工作尚处于起步阶段，虽然一系列评价方法 在近几年中陆续出台，但并没有在实际中得到综合运用。 本文以南京市国税局统计数据为基础，选取了税源质量和税收征收效能 分析模型这一评价方法，对南京地区国税征管工作进行比较全面、综合的定 量和定性分析，从而得出其整体评价结论。然后，根据税收实际工作提出一 些改进建议。另外，本文也力求在研究思路、研究方法上有所创新，主要表 现在：( 1 ) 论述了效能的概念与效果、效率以及效益之间的关系，使我们对 税收征管效能的认识更加全面、系统。( 2 ) 在分析方法上，采用与实际工作 相结合，进行定量与定性分析，以南京市国税局统计数据为基础，切实检验 了本文重点论述的税收征收效能位差模型，进而评价南京地区国税的征管工 作。( 3 ) 在分析提高我国税源管理质量与税收征收效能的途径时，提出包括 推进信息化建设、强化税源管理意识、完善税收管理员制度、改进完善纳税 人自行申报制度、全面开展纳税评估、深化税收经济分析、建立“税收分析、 税源监控、纳税评估、税务稽查”四位一体的联动机制、完善科学的税收计 划管理体制、不断改革税收征管模式、努力优化税收法制环境、加强队伍建 设提高干部素质等十一个方面内容的思路，从而使税收征管活动的内涵和外 延更加丰富，是对现行税收征管系统的完善与发展。 关键词：税源质量，税收征收效能位差，税收征管 a b s t r a c t t a xc o l l e c t i o na n dm a n a g e m e n ti sak i n do fc o m p l i c a t e da n dc o m p r e h e n s i v e s o c i a lm o v e m e n t ，s oi t sh a r dt om e a s l l r eq u a n t i t a t i v e l y f o ral o n gt i m e ，t a x c o l l e c t i o na n dm a n a g e m e n tf o c u s e do nt h ee v a l u a t i o no fp e r f o r m a n c ei n d i c a t o r s ， t h ec o m p l e t i o no ft a x a t i o na s s i g n m e n t , v a l u e - a d d e dt a xr a t e ，t a xi n v e s t i g a t i o n s d e f a u l t , t a xr e g i s t r a t i o nr a t e ，t a xr e t u h l $ r a t e ，t h em e a s u r e m e n to fa d m i n i s t r a t i v e c o s t s ，e t e a l t h o u g ht h e s ea l s oc a l lr e f l e c tm a n a g e m e n t sp e r f o r m a n c e , h o w e v e r , t h e ya l w a y sl a c kq u a n t i t a t i v em e a s u r e so fm a c r o e c o n o m i cm a n a g e m e n ta n dt a x l v e n u es y s t e me f f f i c i e n e ya s s e s s m e n tt a r g e t s s ob o wt oe x a m i n et a xc o u e c t i o n a n dm a n a g e m e n to f t h es t a t et a x a t i o n sp e r f o r m a n c ei st h ei m p o r t a n tw o r ko f at a x i s s u e ，b u ti ti ss t i l la tt h ei n i t i a ls t a g e a l t h o u g hi nr e c e n ty e a r s ，w eh a di n t r o d u c e d an u m b e ro f e v a l u a t i o nm e t h o d s b u tw ed i d n tm a k et h e mi n t op r a c t i c eu s e 。 b a s e do nt h es t a t i s t i c sd a t ao fn a n j i n gs t a t et a x a t i o n ，w i t ht h em o d e lo f s 0 1 t r e e so fq u a l i t ya n de f f i c i e n c yo ft a xc o l l e c t i o na n da n a l y s i s 部a l le v a l u a t i o n m e t h o d , t h ep a p e r , f r o mb o t hq u a n t i t a t i v ea n dq u a l i t a t i v ep e r s p e c t i v e s ，m a d ea c o m p r e h e n s i v ea n di n t e g r a t i v ea n a l y m so ft h ew o r ko ft a xc o l l e c t i o na n d m a n a g e m e n ti nn a n j i n g i tg o to v e r a l le v a l u a t i o nf i n d i n g s a c c o r d i n gt ot h ea c t u a l t a xw o r k , s o m es u g g e s t i o n sf o ri m p r o v e m e n tw e r ep r o p o s e d m e a n w h i l e t h i s s t u d ya l s os o u g h tt oi n n o v a t ei nb o t ht b o u s h t sa n dm e t h o d o l o g i e s t h u s ，i tr e a c h e d i t so v e r a l le v a l u a t i o nf i n d i n g s ：( 1 ) d i s c u s s e dt h ee f f e c t i v e n e s so f t a xc o l l e c t i o na n d m a n a g e m e n t , a n dt h er e l a t i o na m o n gt h ec o n c e p tb e f o r et h ee f f e c to f t a xc o l l e c t i o n a n dm a n a g e m e n t , t a xe o l l c c t i o ne f f i c i e n c ya n de f f e c t i v e n e s so ft a xc o l l e c t i o na n d m a n a g e m e n t t h i so f f e r e dac l e a r e r p i c t u r eo f t a xc o l l e c t i o ns y s t e m ( 2 ) i nt e r m so f a n a l y s i sm e t h o d s ，c o n s i d e r i n gt h ep r a c t i c e ，t h es t u d yc o m b i n e dq u a n t i t a t i v ea n d q u a l i t a t i v ea n a l y s e s ，b a s e do nt h ed a t af r o mn a n j i n gs t a t i s t i c sb u r e a u , a n dt e s t e d i t a xc o l l e c t i o ne f f i c i e n c yg a p sm o d e l t h e ni te v a l u a t e dt h et a xc o l l e c t i o nn a n j i n g r e g i o n ( 3 ) w h e na n a l y z i n gt h ew a yt oi m p r o v e t h eq u a l i t yo f o u rt a x a t i o nt e s o l l r c e a n dt h ee f f e c t i v e n e s so ft a xc o l l e c t i o nm e a l 坞，t h ep a p e rp r o p o s e dd i f f e r e n tw a y s i n c l u d i n gp r o m o t i n g i n f o r m m m n e o m t r u c t i o n ；s t r e n g t h e n i n gm a n a g e m e n t a w a r e n e s s ；i m p r o v e m e n to ft h et a xs y s t e ma d m i n i s t r a t o ri nf u l lt a xa s s e s s m e n t ； i m p r o v i n gr e p o r ts y s t e mt o t h et a x p a y e r s ；d e e p e n i n ge c o n o m i ca n a l y s i s ；t h e e s t a b l i s h m e n tf o u r - l i n k a g em e c h a n i s m 一”t a xa n a l y s i s ，t a x a t i o ns o u r c e so f m o n i t o r i n g ，t a xa s s e s s m e n t , t a xi n s p e c t o r s ”；t h ee s t a b l i s h m e n to fa s c i e n t i f i cp l a n o ft a xc o l l e c t i o na n dm a n a g e m e n ts y s t e m ；c o n t i n u o u sr e f o r mo ft a xc o l l e c t i o n a n dm a n a g e m e n tm o d e l 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税收是伴随国家的建立而产生的，它是维持国家机器得以正常运转的润 滑剂，是国家能够发挥其公共职能的保证。正如恩格斯所说的那样：“为了维 持这种公共权力，就需要公民缴纳费用捐税。捐税是以前的氏族社会所 没有的。”o 税收作为国家凭借政治权力进行的一种国民收入分配活动，具有强制性、 无偿性等特点，在将经济资源纳入手中转移到政府部门的过程中，财产的所 有权发生变化，势必会对经济产生影响，这种影响可能使经济活动进一步改 善，社会利益得到增加，产生税收的额外收益，也可能因为税制制定不合理 或税收征管活动的低效，使经济活动受到干扰和影响，导致经济主体效率的 损失，产生额外的负担，从而使得社会利益受到削弱。 降低征管成本，提高征管效能，是目前税收理论研究和征管实践中的一 个重要课题。在市场经济条件下，如何以最小的投入换取最大的产出，是每 一个经济主体都要考虑的问题。长期以来，效益分析与绩效评价都是人们判 断私人部门经营成功与否的重要方法。行政机关多采用行政费用测量法、行 政职能测量法、标准比较法等方法，来评估行政效率的高低。在2 0 0 6 年召开 的全国税收征管工作会议上，国家税务总局局长谢旭人同志明确提出新时期 税收征管工作的总体要求，即：“完善征管体制，夯实管理基础，实施科学化、 精细化管理，全面提高税收征管的质量和效率。新时期税收征管工作的总 体要求明确指出了提高税收征管质量和效率的目标，这应当说是与我国现行 税收征管模式紧密联系的。随着我国税收征管改革进程的不断推进，经过多 年的实践和完善，已形成了“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为 依托，集中征收，重点稽查，强化管理”的3 4 字税收征管新模式，促进了税 1 税源管理和税收征收效能评价方法研究 收收入的增长，有效地提高了征收效率。据统计，“十五”期间，全国累计组 织税收收入1 0 9 ，2 1 7 亿元，年均增长1 9 5 ，远高于同期g d p9 2 2 的年均增 长率。但随着征管改革进程的不断深入，不可否认的是，由于缺少规范科学 的税收征收效能评价体系，过分依赖强调管理和征收，现实工作中存在部分 “疏于管理，淡化责任”的现象，导致税源监控乏力。在现实工作中如何评价 税收征收效能的问题日益突出，缺乏科学有效的税收征收效能的评价方法正 成为我国税收征管改革的瓶颈之一。 根据国家税务总局税收管理科学化、精细化的要求，为了进一步提高税 收征收效能，本文试图在加强我国税源管理和提高税收征收效能的必要性分 析的基础上，进一步探讨加强税源管理和提高税收征收效能的可行性，通过 引入税收质量和税收征收效能位差分析模型的新型税收征收效能评价方法， 利用江苏省南京市国家税务局2 0 0 6 年重点税源企业统计数据，对南京市1 7 个区县局2 0 0 6 年的税收征收效能进行了分析、评价，力图展现这种评价方法 的现实意义，进一步提出现阶段提高税源管理质量与税收征管效能的有效途 径，以推进我国税收征管改革进程，促进税收事业的更好发展。 二、国内外研究现状 长期以来，国内外对税收的研究主要集中在税收政策以及其对宏观、微 观经济的影响上，还有就是税制的公平与效率问题。而对于税收征管制度建 设、模式建立、组织构造、人力资源配置，以及征纳成本等有关征管活动及 其效益问题，则关注的比较少，对于税收征管工作效能的研究相对更少，研 究资料相对欠缺，更多的文献普遍停留在对税收效率观的论述上，或者只是 关注税收成本以及税务的行政效率，对于进一步评价方法的研究则是少之又 少而对于税收征管工作的评价，一般以纳税遵从成本来衡量。 ( 一) 国外研究现状 1 7 世纪，威廉配第在其代表作赋税论和政治算术中，首次提 2 导言 出了三条税收标准，即“公平、简便、节省”。 1 8 世纪，古典经济学家创始人亚当斯密( a s m i t h ，1 7 7 6 ) 在他著名 的国民财富的性质和原因的研究一书中提出税收的四原则 ： 1 平等原则。一国国民必须“按照各自能力的比例，即按照各自在国家保 护下享得的收入的比例，缴纳赋税，维持政府。” 2 确定原则。“各国民应当完纳的赋税必须是确定的，不得随意变更。完 纳的日期，完纳的方法，完纳的数额，都应当让一切纳税者及其他的人了解 得十分清楚明白。” 3 便利原则。“各种赋税完税的日期和完税的方法，须给予纳税者最大的 便利。” 4 节省原则。在纳税过程中，要尽量减少不必要的开支，节省征税费用。 一切赋税的征税，须设法使人民所付出的，尽可能等于国家所收入的。 亚当斯密的税收原则除了平等原则之外，基本上就是单纯的税收征管 原则，即消极的不干预经济的原则。这是因为亚当斯密的税收原则是在资 本主义经济自由竞争时期形成的，当时的经济思潮强调经济自由放任，反对 国家干预，倡导廉价政府，限制国家职能，减少政府支出。在亚当斯密的 第四个原则“节省原则”中，“人民所付出的等于国家所收入的”也是符合税 收征收效能概念的。 1 9 世纪后期，德国新历史学派的代表人物阿道夫瓦格纳( a w a g n e r ) 提出了四项九日税收原则： 1 财政政策原则 ( 1 ) 收入充分原则。税收收入应能满足国家财政需要，以避免发生赤字。 ( 2 ) 弹性原则。当财政需要增加时，税收应能自然地增加。 2 国民经济原则 ( 1 ) 税源选择原则。税源应力求于所得，尽量避免课于资本或财产，以 利于国民经济发展。 ( 2 ) 税种选择原则。尽量选择难以转嫁或转嫁方向明确的税种。 3 税源管理和税收征收效能评价方法研究 3 社会正义原则 ( 1 ) 普遍原则。税收负担应普及到社会上每个成员，每个公民都有纳税 的义务。 ( 2 ) 平等原则。税收负担应力求公平合理，即采用累进税制，对高收入 者税率从高，对低收入者税率从低，对贫困者免税。 4 税务行政原则 ( 1 ) 确定原则。税法要简明扼要，纳税的时间、地点、方式、数量等， 应事先规定清楚，使纳税人有所遵循。 ( 2 ) 便利原则。纳税手续要简便，纳税时间、地点、方式等，要尽量给 纳税人便利。 ( 3 ) 节省原则。征税费用应力求节省，尽量增加国库的实际收入。除此 之外，也应减少纳税人因纳税而直接负担或间接负担的费用开支。 瓦格纳的税收原则理论代表了自由资本主义向垄断资本主义过渡时期的 治税思想，特别是其提出了税源选择原则，迄今仍具有重要借鉴意义。 从2 0 世纪3 0 年代以来，随着西方资本主义经济的发展，税收原则也发 生了变化，尽管不同国家政府与不同学派经济学家在表述上略有不同，但逐 步形成了较为公认的税收五原则框架，包括效率原则、公平原则、稳定原则、 经济增长原则和管理原则。 西方现代税收原则是在现代国家资本主义时期形成的，主要渊源于凯恩 斯主义以及福利经济学的思想，且基本上围绕税收在现代市场经济条件下的 职能作用来立论，但不同经济学派对如何实现这些原则，以及对各个原则侧 重点与权衡，有着不同的理解。 2 0 世纪中期，西方国家“地下经济”大量出现，各类偷税、避税、逃税 现象严重，国家财力受到严重侵蚀，政府部门开始关注税收管理。经济学家 也把注意力集中到税收流失规模的研究上。为了测算“地下经济”规模，美 国经济学家古特曼( c u t m a n ) 提出了现金比率法( c d ) ，接着一些经济学家 提出了纳税能力估测法。利用这两种方法建立有关模型，人们可以测算“地 4 导言 下经济”规模，是税收征管工作在质量方面的反映，通过规模和比较的测算， 能够对税收征管工作做出更加全面的评价。 2 0 世纪8 0 年代以来，关于纳税遵从成本的研究逐渐发展起来。对税收征 管工作的评价更多的是依靠纳税遵从成本理论。英国的锡得里克桑福德对 纳税遵从成本的内涵、外延都做了深入探讨，并对英国有关纳税遵从成本进 行了计量。 ( 二) 国内研究现状 在我国税收理论与实践中，长期以来，由于受“非税论”等多种因素的 影响，对于税收征管工作一直都未引起足够重视。随着改革开放和市场经济 体制的建立和发展，税收流失现象日趋严重。许多专家学者开始对税收征管 工作给予了一定的关注，并投入了一定的精力和时间进行了税收征管工作评 价方法的研究，取得了一系列的研究成果。其中，在税源管理的研究上，逐 步实现从定性分析向定量、定性分析并重的转变。所谓税源管理的定量分析， 主要是指在税收收入与宏观经济数据之间建立起数量模型，并以其为基础进 行纳税能力估算和税收收入预测。 而对于各种评价税收征管工作的方法，主要由国家税务总局计划统计司 等相关部门及部分省区市税务局的专家，进行理论和方法的创新尝试。在一 系列研究过程中，取得了大量富有创造性和实际操作性的研究成果，并结合 我国经济发展水平对某些行业进行了税收的实际测算，就税源质量以及纳税 能力和实际征收效果的关系进行实际评估，从而对税收征管工作进行了评价。 吴新联和焦瑞进( 2 0 0 5 ) 利用税收征收效能位差这一原理，基于2 0 0 3 年全国 税收资料调查数据，以企业毛利率、户均盈利额等几项基础指标计算税源质 量指数，以企业税负为税收征收效果指标，对商贸零售行业的征收效能进行 了研究分析。通过分析得出该行业华东区、西南区、东北区、中南区、西北 区以及华北区的税源质量的排序，以及最后得出各地区的该行业的税收征收 情况。目前，此类评价方法多停留在理论研究层面，尚未用于对更多领域、 更多地区的税收征管效能的评价。 5 税源管理和税收征收效能评价方法研究 迄今为止，我国关于税收征管工作的研究还是集中在税收行政效率以及 效益的研究上，他们更多地是将税收行政成本、纳税成本与征收的税收收入 在数量上进行比较，而并没有对税收征管工作进行更全面准确的评价。税务 系统内部，目前主要依靠征收质量考核指标，即登记率、申报率、入库率、 欠税增减率、滞纳金加收率、处罚率等七个率，来进行征管工作的考核评价， 往往考核指标完成情况较好，而实际征管质量依然处于较低水平。因此，不 难看出，我国对税收征管工作评价方法的研究尚在起步阶段，一切都还有待 完善。 三、研究方法与篇章结构 本论文以辩证唯物主义和历史唯物主义为指导，同时注意规范分析与实 证分析相结合，进行定性和定量分析，并立足于南京市国税系统的实际情况 做出恰当的分析。 本论文遵循了从抽象到具体、从理论到实践、从一般到特殊的研究过程。 从本文的内容上看，除导论外，全文主要还包括：第一部分税源管理与税收 征收效能的基本范畴；第二部分加强税源管理与提高税收征收效能的必要性 分析；第三部分加强税源管理和提高税收征收效能的可行性分析；第四部分 税源质量与税收征收效能位差分析模型；第五部分提高我国税源管理质量与 税收征收效能的途径等五个部分。 四、论文的创新和不足之处 据估算，在近年来税收的增长中，除了与税制结构、当年的经济增长有 直接关系外，另外，很大一部分的税收增长是由税收征管制度的内生变量造 成的。所以，税收征管工作的好坏在一定程度上对国家税收的总和起着重大 作用。 本论文创新之处：本文主要结合本人的工作实际，以南京市国税局的征 收情况为基础，运用税源质量与税收征收效能位差评估分析模型，全面分析 6 导言 评价了南京地区的国税征管工作。利用税源质量与税收征收效能位差评估分 析模型，对于一个地区的税收征管工作进行综合评价，这在全国尚属首家。 尽管该分析模型尚未在全省甚至全国更大范围内或者更多的行业领域内进行 推广，但在利用该方法对于南京市国税系统的税收征收效能进行评价的过程 中，这种评价方法表现出超越传统评价手段的科学性、准确性，税务机关能 准确找到整个地区税收征管的薄弱环节，进一步采取措施，加以改进，充分 发挥了税源质量与税收征收效能位差评估分析模型的杠杆作用。这为该方法 以后在更大领域和更多行业的综合应用，提供了一定的借鉴意义。 本论文不足之处：( i ) 由于本人知识及才能等的限制，加之当前系统地 研究和介绍征管工作评价方法的资料欠缺，写作时掌握的信息不够，存在研 究不够深入等问题。( 2 ) 税收征管工作的评价方法是一个系统的评价体系， 既包括理论体系，也包括各种相应的评价方法。本文虽然以南京市国税局为 例，对该税源质量与税收征收效能位差评估分析模型进行了模拟应用，但由 于该方法并没有得到更大面积的实际应用，所以在实际应用过程中可能出现 的问题作者并不能全面预见，并且该评价方法尚处于起步阶段，还有待进一 步完善。 本部分注释： o 家庭、私有制和国家的起源 马克思恩格斯选集第四卷 。谢旭人局长提出2 0 0 6 年税收工作六项主要任务 h t t p ：w w w g o v c r d j r z g 2 0 0 6 - 0 i 0 8 c o n t e n t _ 1 5 0 9 3 5 h t m 2 0 0 6 - 0 1 - 0 8 o 亚当斯密，国民财富的性质和原因的研究，郭大力，王亚南译 。邓子基，现代西方财政学，中国财政经济出版社1 9 9 4 年版 7 税源管理和税收征收效能评价方法研究 第一部分税源管理与税收征收效能的基本范畴 一、经济学中效果、效率、效益、效能的概念及相互关系 效果是指由投入经过转换而产生的成果，其中有的是有效益的，有的则 是无效益的。 关于什么是效率，尽管在权威的新帕尔格雷夫经济学大辞典( 1 9 8 7 ) 中并没有单独对其做出标准、统一的解释，但长期以来，经济学界对这一术 语的认识基本上达成了一致，即：效率是指投入与产出之间的关系。效率的 概念侧重于客观的方面，判断投入与产出的比率。 而效益的概念则要求从主观与客观两个方面的统一中来进行判断。以尽 可能少的投入获得尽可能多的产出，是实现效益最优化的途径。当效益的评 价发生在造成这种结果的系统之内，它是指效果与效率的统一；当站在这一 系统之外做出效益的评价时，所强调的则是该系统造成的这一结果对它的环 境的有益程度。效益可以分为经济效益和社会效益。 效能主要指办事的效率和工作的能力。 不难发现，效果、效率、效益、效能是既相互联系又相互区别的。例如 企业生产出合格产品，就体现为一定的投入产出效果，如果这些产品又能满 足社会需要，为社会所接受，就是有效益的，否则积压在库，最终成废弃物 资，这些产品就是无效益的。而效率与效益也并不一定是一致的。如企业花 费巨额投资增添技术设备来提高生产率，若实际结果使单位产品的物化劳动 消耗的增量超过了活劳动的减量，从而导致生产成本增加，就会出现效率提 高而效益降低的现象。而效能则是衡量工作结果的尺度，效果、效率和效益 是衡量效能的依据，效能也主要包括效果、效率和效益三个方面。 8 第一部分税源管理与税收征收效能的基本范畴 二、税源管理、税源、税源质量与税收的相互关系 税源管理，是指各级税务机关按照各自的管理职责，依托计算机网络， 借助现代信息技术，对其税源的现状及其变动趋势做出合理判断，为正确决 策提供依据的税收管理工作。税源管理所指向的对象就是税源。 税源，追根溯源是指税收的源泉，在研究税收经济关系中，它自然应是 一个经济量化指标。开展税收经济关系分析，不仅要分析税源数量与税收的 关系，同时也应该研究税源质量对税收收入的影响，举一个简单的例子：甲、 乙两个企业的销售收入一样，适用的税收政策一样，但最后缴纳的税金却不 一样，这说明在等量的销售收入中有不同的内在因素决定着税收收入的多少。 研究税源质量，就是要研究税源中的这种内在因素。 税源质量，是指税源总体中影响税收数量变化的内在因素成分。这种内 在因素可能促使税收的增长，也可能造成税收收入的减少。当这种内在因素 客观上促成税收数量的增长，或直接造成税收收入减少时，这时，我们说税 源质量存在差异。 税收经济关系中，影响税收数量增减变化的税源内在因素有很多。以企 业经营收入这一税源指标为例，在企业经营收入一定的条件下，企业收入增 值率直接影响企业所得税的多少，企业收入涉税关系又决定企业所涉税种， 从而影响计税方法、计税税率来决定税收总量的多少。 由此可知，税收与税源质量之间客观上存在必然的联系。在这种必然联 系中，一定的税收产出，要求一定的税源质量与之相匹配。因此，开展对税 收深层次的分析，就要求在税源总量分析的基础上，继续做好税源质量的分 析。o 三、税收征收效能位差的概念 物理学中有一个能量守恒定律，其基本的含义是：能量可以以不同的形 式存在并可相互转换，相互转换后只是形式的变化，能量大小不变。理论上 9 税源管理和税收征收效能评价方法研究 讲，如果没有能量消耗，有多大的能量，就可以做多大的功。 税收经济关系中也存在着类似的问题，就是纳税能力与实际税收的关系。 纳税能力是指在现行税收制度下一定经济规模所能决定的应税总量。理论上 讲，有多大的纳税能力，就可以产生多大的税收总量。但在实际工作中，由 于税收环境和征管条件的制约，往往实际征收数不等于纳税能力。在两者的 关系中，纳税能力就是我们所说的能力问题，实际征收数就是所谓的效果问 题，两者的关系就是税收征收效能问题。由此可知，税收征收效能是指纳税 能力与实际征收效果的关系，而税收征收效能位差则是描述纳税能力与实际 征收效果的差异关系。 由于税收征收效能位差可以反映纳税能力与实际征收效果的关系，所以 该项研究不仅在税收计划管理、纳税评估管理和税务稽查重点选案工作中有 十分重要的现实意义。圆而且由于其评价作用，在加强税源管理和提高征收 效能上也具有积极的杠杆效应。 本部分注释： 。吴新联，税源质最与税收征收效能，税务研究，2 0 0 5 0 ) o 税源监控管理及其数据应用分析编委会，税源监控管理及其数据应用分析，中国税 务出版社 1 0 第二部分加强税源管理与提高税收征收效能的必要性分析 第二部分加强税源管理与提高税收征收效能的必要性分析 一、目前税源管理存在的问题分析 ( 一) 宏观税源监管缺位 一是税务机关尚无专门机构和人员去收集和分析研究相关宏观经济信 息；二是尽管新的税收征管法已经规定了相关部门有积极配合税务机关的法 定义务，但还没有形成相应的实施规范；三是税务机关缺乏对宏观经济运行 情况的了解，不能及时掌握税源监管所需的相关数据和信息；四是税务机关 采用的宏观信息大多来源于统计部门定期公布的静态信息，而动态信息和行 业运行信息缺乏。 ( 二) 注重了静态管理，动态管理缺位 现阶段，我国税务机关在税源监控与管理工作中所依据的信息，大多是 从纳税人申报资料中所获得的静态资料，且其真实性、准确性还有待进一步 提高，而对于纳税人在经营过程中即将发生和正在发生或已经发生的涉税事 项等不确定的动态信息监管不力，缺乏事前、事中的动态信息资料，客观上 形成税源监控与管理工作和纳税人的经营行为的脱节。 ( 三) 与纳税人之间的信息不对称，日常管理缺位 一是随着社会主义市场经济的日益发展，非公有制经济比例的不断攀升， 税源的流动性和隐蔽性越来越大。企业成为自负盈亏的经营实体后，在利益 的驱使下，一些纳税人视税法于不顾，向税务机关提供的财务报表、纳税申 报表等涉税资料所反映的税源状况不真实、不准确、不全面、不及时，隐匿 或少报收入、现金交易不入账、造假账、关联企业采取所谓“避税”手段互 转销售等违法现象时有发生。二是税源信息缺乏有效的监控系统。由于没有 建立完善的纳税人动态涉税信息库和宏观税收预警指标，税务机关对于纳税 l l 税源管理和税收征收效能评价方法研究 人的户数、经营地点、实际收入和税负情况，对纳税人所从事的行业、产业 结构和发展前景，对纳税人的开业和关、停、并、转等变化情况，不能及时 有效地监控。三是税务信息不够公开、透明，特别是纳税人申报纳税销售收 入、用电量、缴纳税额、税负、享受税收优惠政策退免税以及纳税评估、稽 查等情况，只有税务机关掌握，而纳税人之间、宣传媒体以及社会各界知之 甚少，造成缺乏有效的社会监督机制。 ( 四) 税源监控与管理方式不适应 目前，税务机关对税源监控与管理主要采用下户了解和电话咨询的方式。 这两种方式所了解到的税源信息只能是税务机关问什么，纳税人就答什么； 纳税人说什么，税务机关就昕什么，信息采集的科学性、规范性不强，真实 性不够，缺乏足够的互动性和有效性。同时，由于相关税法尚不完备，纳税 人不按规定向税务机关提供涉税数据和资料的情况时有发生，直接影响了税 务机关对税源的有效监管。此外，基层征管、稽查力量较为不足，尤其是在 经济发达地区，税务机关人手少、管户多、任务重、征管要求高的矛盾尤其 突出，不少乡镇街道仅有1 - 2 名征管人员，只能应付企业申报，对企业真实 的应税情况疏于管理。 ( 五) 税源监控与管理内容不全面 由于现行的税源监控与管理方式较为简单，信息传递渠道不畅，使得税 务机关目前对税源信息的掌握，只停留在纳税人所提供的税务登记资料、纳 税申报资料以及企业财务报表等静态的资料上，而对企业的实际运作情况， 特别是企业的发展变化和发展前景等最具有监控价值的动态资料掌握甚少， 并且缺乏对企业的全程动态监控，致使税务机关对企业的实际经营状况、辖 区的经济发展趋势很难做出科学预测和判断。 从上述分析可以看出，虽然自1 9 9 7 年以来，我国的税收征管改革取得了 突破性进展，税源管理的力度不断加大，征管基础不断强化，税收流失在一 定程度上得到了控制，但是仍然存在上述诸多问题，所以仍然有许多地方值 第二部分加强税源管理与提高税收征收效能的必要性分析 得改进。 二、加强税源管理的意义 税务机关是税源管理的主体，在其他相关部门的配合下，以现行税法或 现行税法的立法精神为基础，依法加强对纳税人的管理，努力实现纳税申报 的税收收入最大化，使之趋近于按照税法规定的标准计算的应征税额。这对 实现税收职能，完善税收征管体系，促进经济发展，具有重要意义。具体来 说： ( 一) 税源管理是实现税收职能的前提条件 税收作为国家经济的调控手段，早己被世界各国政府所重视和应用。随 着我国市场经济的发展，税收己渗透到经济生活的各个方面，它的组织收入 职能的实现在很大程度取决于对税源的良好监管。只有管好税源，才能加大 力度把应收的税收收上来，实现良好的税收征收效能，并在此基础上进一步 实现税收调控经济的作用。可见，税源管理是保证实现税收职能的前提条件。 ( 二) 税源管理是实现依法治税的基础 依法治税是税收工作的灵魂，是各项税收工作的指导原则。它的内涵主 要包括两个方面：一是依法征收，做到应收尽收，依率计征，绝不收过头税； 二是依法减免，法规规定的税收优惠政策应该让纳税人不折不扣地享受，不 能为了完成税收任务而剥夺纳税人依法享有的权利。以上两项主要内容都是 以税源管理为基础或前提的，离开了税源管理是无法实现的。只有全面了解 税源的变化，及时掌握税源的运行状况，正确地判断执法水平和能力，才能 真正做到依法治税。 ( 三) 税源管理是提高税收征管水平的有力保障 造成税源流失的因素众多，其中税源不清、管理不力是主要因素之一。 只有加强税源管理，才能使税务机关摸清税源变化情况，分析税源的地区分 布特点、行业分布特点、税种分布特点，纳税人分布特点，按照税源的基本 1 3 税源管理和税收征收效能评价方法研究 特点，实施有针对性的税源管理措施，这就使税收征管工作抓住了重点，优 化了征管内容，有效地堵塞了税源流失的漏洞。 ( 四) 税源管理是评价宏观经济运行质量的重要手段 税源管理的重要内容之一，就是要在宏观经济与税收收入之间建立起数 量测算模型，通过数量测算模型来进行税收收入的数量管理。以税收收入为 依据，通过数量测算模型又可以反过来测算宏观经济数据。由于入库的税收 收入是真实准确的，因此，测算出的宏观经济数据也应该是相对准确的。这 样就可以对公布的宏观经济数据进行评价，从而以真实的国民经济运行情况 为基础，制定合理的税收政策，发挥税收调控作用，有力地促进国民经济健 康、有序的发展。 三、提高税收征收效能的意义 税收征收效能是指税务机关税收征收活动实际取得的效果与能力。在经 济总量一定的情况下，税收征收效能越高，则税收征收总量越高；反之，税 收征收效能越低，则税收征收总量越低。“十五”时期，我国税收增长速度高 于g d p 的同期增速，除了统计口径差异、结构差异等原因外，税收征收效能 的提高是一个重要的原因。 ( 一) 提高税收征收效能，有利于国家财力的增长 按照国家税务总局发布的数据，历年来我国税收收入占财政收入的比重 极高，税收收入对于我国财政收入具有举足轻重的地位。提高税收征收效能， 有利于提高税收的总量，有利于国家财力的增长。 目前我国税收还不能满足国家财政支出的需要，据统计1 9 7 8 年- 2 0 0 4 年 2 6 年中，我国财政有2 4 个年份始终在支大于收的赤字状态下运行，且财政支 出增长的速度和规模大于财政收入增长的速度和规模。如：财政收入从1 9 7 8 年的1 ，1 3 2 亿元到2 0 0 3 年的2 1 ，6 9 1 亿元，增长了1 9 2 倍，而财政支出从1 9 7 8 年的1 , 1 2 2 亿元到2 0 0 3 年的2 4 ，6 0 7 亿元，增长了2 1 9 倍。这种“赤字财政” 1 4 第二部分加强税源管理与提高税收征收效能的必要性分析 和“债务财政”的不良运行，不能很好地满足全面建设小康社会、国家宏观调 控和财政可持续发展的需要，因此，必须重视和提高税收征收效能，促进税 收收入的增长。 ( 二) 提高税收征收效能，有利于提高纳税人对于税法的遵从度 税法遵从度，是纳税人基于对国家税法价值的认同或自身利益的权衡， 而表现出的主动遵守服从税法的程度。 纳税遵从度的高低取决于两个重要因素：一方面是纳税遵从的成本即“纳 税人( 或第三人，尤其是企业) 为遵从税法或税务机关要求而发生的费用支出”； 另一方面取决于不遵从税法所面临的风险，纳税人会对遵从成本( 包括时间成 本、货币成本、心理成本等) 和不遵从成本( 罚款) 进行比较，从而做出是否 遵从税法的决定。 较高的税法遵从度基于以下两个前提：一是纳税人遵从成本的降低。二 是意识到偷逃税款等税收违章违法行为会给自己带来很大的风险。较高的税 法遵从度是纳税人受主观心理态度的支配所表现出来的对税法的自觉遵从， 但纳税人自觉纳税的主观心理态度在很大程度上受外部环境的影响。也就是 说，实现较高的税法遵从度必须拥有良好的外部环境。而提高税收征收效能， 一方面能够促进一个更加和谐公平的社会环境，降低纳税人的纳税遵从成本； 另一方面，由于征收效率的提高，违反税法受到处罚的机会成本也相应增大， 从而也会在反向上增大纳税人对税法不遵从的风险。所以提高税收征收效能， 有利于提高纳税人对于税法的遵从度。 ( 三) 提高税收征收效能，有利于提高税务机关的行政能力 “效能建设”是以提高行政效能为目的，全面提升国家机关及其公务员行 政管理活动行为、能力、运转状态、效率、效果、效益的工作。税务机关作 为依法代表国家行使税收征收管理职能的组织，提高行政效能，集中表现在 提高税收征收效能上。 税源管理和税收征收效能评价方法研究 第三部分加强税源管理和提高税收征收效能的可行性分析 一、加强税源管理的可行性分析 近几年来，我国在税源管理方面已经取得了一定的成效，一系列措施和 行动的出台，为我国税源管理提供了较大的上升空间。下面着重介绍我国税 收征管方面近几年来的主要举措。 ( 一) 税源管理已经上升到法律高度 长期以来，我国的税源管理一直是依据行政法规进行的，缺乏法律刚性， 许多具体工作难以开展。在新征管法中，明确增加了税源管理方面的内 容，主要包括： 1 明确了工商行政管理机关的责任。规定工商行政管理部门应当将办理登 记注册、核发营业执照的情况，定期向税务机关通报，加强了工商行政管理 部门与税务机关之间的配合和信息传递。 2 强化了金融机构在税源管理中的责任和义务。明确规定了纳税人必须持 税务登记证，方可开立账户，税务机关依法查询纳税人开立账户的情况时， 有关银行和其他金融机构应当予以协助。税务登记证法律地位的提高，为税 务机关凭借税务登记证件号码掌握大部分纳税人银行开户情况，达到控制税 源的目的，打下了法律基础。 3 明确规定了扣缴义务人登记制度。为税务机关从源头上加强零散税源的 征收与管理，创造了条件。 4 明确了税收信息化的思路和要求。税收信息化的推行，以及税收信息的 采集、传递和共享有了法律保障，充分体现了“科技加管理”的税收工作思 路，为税务机关运用信息化手段加强税源管理提供了法律依据；明确了根据 税收征收管理的需要，积极推广使用税控装置的规定，为利用现代化技术手 1 6 第三部分我国税源管理和税收征收效能提高的可行性分析 段，加强税源管理创造了条件。 ( 二) 对主体税