（财政学专业论文）文化因素与中国财政管理体制问题研究.pdf

内容摘要 新中国财政管理体制从建立于计划经济体制依始发展到今天服务于市场 经济体制，其间所走过的道路可谓曲曲折折。形成具有中国特色的财政管理 体制是由多种多样极其复杂的经济、政治、社会和历史原因决定的，其中不 可忽视的一条便是文化因素。 本文从荷兰学者h o f s t e d e 提出的文化的五个维度，即权力距离，个人主 义，集体主义、不确定性避免、刚柔性以及长期导向，短期导向来分析中国文化 的现状，并研究文化因素对我国财政管理体制的影响。 最后，从分析中得出我国财政管理体制的一些不足，例如财政级次过多， 权力过于集中；地方公共产品论不完善；法治制度不健全等等，并针对各项 不足提出改革方向和建议。 具体地说，第一部分从财政管理体制的内涵入手，认清其实质是正确处 理各级政府之间的财政关系，并从各级政府问的事权与支出划分、收入划分 以及财政转移支付三个方面来解释财政管理体制的运行机理。之后针对建国 以来我国在各个时期所经历的财政管理体制的六次重大改革的进行分期描 述，即1 9 5 0 1 9 5 2 年的统收统支体制，1 9 5 3 1 9 7 8 年的统一领导、分级管理财 政体制，1 9 8 0 - 1 9 8 4 年的划分收支、分级包干体制，1 9 8 5 1 9 8 7 年的“划分税 种，核定收支，分级包干”体制，1 9 8 8 1 9 9 3 的财政包干体制，以及1 9 9 4 年 至今的分税制财政管理体制。 第二部分首先论述了文化的基本理论，包括文化的内涵，文化与组织， 管理的关系，然后切入本文的研究框架一由荷兰学者h o f s t e d e 提出的文化的 五个维度，即权力距离、个人主义，集体主义、不确定性避免、刚柔性以及长 期导向，短期导向。中国在这五个维度上的统计结果表示中国是一个高权力距 离，集体主义，略微刚性，低不确定性避免，以长期为导向的国家。最后分 别从五个维度剖析了当今中国的文化现状以及文化理想与文化现实之间的差 别。 第三部分是本文的核心部分，通过中西方对比来阐述权力距离、个人主 义集体主义和不确定性避免三个文化维度对中国财政管理体制的影响。我国 自古以来就有着高权力距离的文化特征，这也表现在我国的五级财政管理体 制以及“统一领导，分级管理”的原则。而典型的集体主义使得我国计划经 济时期，没能引入公共产品论和外溢性论，而随着市场经济改革的深入，人 们的价值取向和行为方式也悄悄地发生变化，我国也己大量运用地方公共产 品论来解释和分析财政体制问题。在我国不确定性程度较低的文化环境里， 财政体制缺乏强有力的法律约束，倾向于“人治”的管理模式，同时上级财 政对下级财政的领导、制约和控制的方法和手段也是表现之一。 第四部分针对第三部分的分析，讨论由于文化因素造成我国财政管理体 制中的不足，提出应重新划分政府的财政层级体制，实行“扁平化”管理： 加强财政管理体制的法制化与规范化；借鉴并完善地方公共产品论。 关键词：财政管理体制、文化因素、文化维度、改革 a b s t r a c t i th a sf o l l o w e dat o r t u o u sp a t hf o rt h en a t i o n a lf i s c a lm a n a g e m e n ts y s t e m f i o mt h ee s t a b l i s h m e n t0 1 p l a n n e de c o n o m yt os e r v i n gf o rm a r k e te c o n o m y t h e r e a r ev a r i o u s c o m p l i c a t e df a c t o r sl e a d i n g t ot h ef o r m a t i o no fn a t i o n a lf i s c a l m a n a g e m e n ts y s t e mw i t h c h i n e s ec h a r a c t e r i s t i c s , s u c ha se c o n o m y , p o l i t i c s , s o c i e t ya n dh i s t o r y , h o w e v e r , c u l t a r e , a s a l li m p o r t a n to l l e 锄n o tb en e g l e c t e d t h i sp a p e ri s 仃y i i l gt of i n do u tt h ec u l t u r a le f f e c t so nn a t i o n a lf i s c a lm a n a g e m e n t s t s t e mf r o mt h em 叩to fc d t u r a ld i m e n s i o n s a d v a n c e db yd u t c hs c h o l a r h o f s t e d e ，n a m e l yp o w e rd i s t a n c e ，i n d i v i d u a l i s m c o l l e c t i v i s m , u n c e r t a i n t y a v o i d a n c e ，m a s c u l i n i t y f e m i n i m t ya n dl o n g - t e r m s h o r t - t e r mo r i e n t a t i o n e v e n t u a l l y , t h e r ea r es e v e r a ld e f i c i e n c i e sp r o p o s e df o rt h en a t i o n a lf i s c a l m a n a g e m e n ts y s t e m , s u c ha st o om 缸l yf i s c a ll e v e l s ，o v e r - c o n c e n t r a t i o no fp o w e r , i n a d e q u a c yo fl o c a lp u b l i cg o o d st h e o r y , i m p e r f e 娥o ft h er u l eo fl a wa n ds oo i l m o r e o v e r , t h ed i r e c t i o na n dm e a s u r e so f r e f o r ma 聆o f f e r e da tl a s t s p e c i f i c a l l y , t h e f i r s ts e c t i o n b e g i n s 、析t h t h ec o n n o t a t i o no ff i s c a l m a n a g e m e n ts y s t e m ，i d e n t i f i e st h ee s s e n t i a lo ft h a ti st h ef i s c a lr e l a t i o n s h i po f e a c hl e v e lo fg o v e r n m e n ta n d e x p l a i n t h e o p e r a t i o nm e c h a n i s mo ff i s c a l m a n a g e m e n ts y s t e mf i o mt h ef o l l o w i n gr e s p o e t , d i v i s i o no fr e s p o n s i b i l i t i e sa n d e x p e n d i t u r e 。d i v i s i o no fr e v e n u e ，t r a n s f e rp a y m e n t sb c t w 嘲e a c hl e v e l o f g o v e r n m e n t t h e n , s i xr e f o r m ss i n c et h ef o u n d a t i o no fc h i n aa r ed e s c r i b e d s e p a r a t e l y , n a m e l y , f i s c a ls y s t e mw i t h u n i f i e dr e v e n u ca n de x p e n d i t u r ef r o m 1 9 5 0 - 1 9 5 2 ，f i s c a ls y s t e mw i t ht h ep r i n c i p l eo f u n i f i e dl e a d e r s h i pa n dd e c e n t r a l i z e d a d m i n i s t r a t i o nf r o m1 9 5 3 - 1 9 7 8 ，f i s c a ls y s t e mw i t hd i v i s i o no fr e v e n u ea n d e x p e n d i t u r eb e t w e e nt h ec e n w a la n dl o c a lg o v e r n m e n t sa n dw i t hc o n t r a c t sa t d i f f e r e n tl e v e l sf r o m1 9 8 0 1 9 8 4 , f i s c a ls y s t e mw i t hs e p a r a t ec a t e g o r i e so ft a x e s , d e s i g n a t e ds c o p eo fr e v e n u e sa n de x p e n d i t u r e sa n dr e s p o n s i b i l i t yc o n t r a c t sa t v a r i o u sl e v e l sf r o m1 9 8 5 - 1 9 8 7 ，f i s c a l s y s t e m w i t hc o n l l a e t e dt i n a n e i a l r e s p o n s i b i f i t ya td i f f e r e n t l e v e l sf r o m1 9 8 8 1 9 9 3 ，a n dt h e r e v e n u e - - s h y i n g - s c h e m e f i s c a ls y s t e mf r o m1 9 9 4u n t i ln o w t h es e c o n ds e c t i o ns l a t e st h ec u l t u r a lt h e o r ya tf i r s t ，i n c l u d i n gt h ed e f i n i t i o n o fc u l t u r e ，t h er e l a t i o nb e t w e e nc u l t u r e ，o r g a n i z a t i o na n dm a n a g e m e n t t h e n c u l t u r a ld i m e n s i o n sp r o p o s e db yh o f s t e d ea l es p e c i f i e dt oa p p l yt oc h i n a i tt l u n s o u tt h a tc h i n ai so fl a r g ep o w e rd i s t a n c e , c o l l e c t i v i s m , al i t t l em a s c u l i n i t y , l o w u n c e r t a i n t ya v o i d a n c ea n dl o n g - t e r mo r i e n t a t i o n t h et h i r ds e c t i o ni st h ec o f eo ft h ep a p e r , w h i c ha n a l y s e st h ec u l t u r a le f f e c t s o i lc h i n e s ef i s c a lm a n a g e m e n ts y s t e m l a r g ep o w e rd i s t a n c ee m b o d i e si n f i v e - l e v e ln a t i o n a lf i s c a lm a n a g e m e n ts y s t e m a n dt h e p r i n c i p l eo fu n i f i e d l e a d e r s h i pa n dd e c e n t r a l i z e da d m i n i s l r a t i o n c o l l e c t i v i s mp r e v e a t e dc l a i mf r o m i n t r o d u c i n gl o c a lp u b l i cg o o d st h e o r ya n ds p i l l o v e rt h e o r yd u r i n gt h ep l a n n e d e c o n o m yt i m e h o w e v e lw i t ht h ed e v e l o p m e n to f t h ee c o n o m i cr e f o r m ，p e o p l e s v a l u e sa n db e h a v i o r s1 1 1 ee h a n g i n e , a n dc l a i mb e g a nt ou s el o c a lp u b l i cg o o d s t h e o r yt oa n a l y z ea n de x p l a i np r o b l e m so f n a t i o n a lf i s c a lm a n a g e m e n ts y s t e m i n a d d i t i o n , i nl o wu n c e r t a i n t ya v o i d a n c ee n v i r o n m e n t , t h e r ei sal a c ko fs t a t u t o r y r e s t r i c t i o n sf o rf i s c a lm a n a g e m e n ts y s t e m a n di tp r e f e r sr u l eo f m a nt or u l eo f l a w m e a n t i m e ，t h em e t h o d so fl e a d e r s h i p ，r e s t r i c ta n dc o n t r o lf o rt h eg o v e r n m e n ta t h i g h e rl e v e rt ot h eg o v e r n m e n t a tl o w e rl e v e ll l l r ea l s or e f l e c t i o no f l o wu n e e m i n t y a v o i d a n c e n 坨f o u r t hs e c t i o ni sa b o u tt od i s c u s st h e d e f i e i e n c i e si nc h i n e s ef i s c a l m a n a g e m e n ts y s t e md u et oc u l t u r a lf a c t o r , a n dn l l l k cs o m es u g g c s t i o l l s , s u c h 越 r e d i v i , t i g f i s c a l l e v e l s s t r e n g t h e n i n g t h ef i s c a l m a l l a g e m e n ti nam o r e s l a n d a r d i z e da n dl a w - b a s e dm a n n 既9a n dp 硎e c t i n gt h el o c a lp u b l i cg o o d st h e o r y k e y w o r d ：n a t i o n a lf i s c a lm a n a g e m e n ts y s t e m , e u l t t r d lf l l c t o l , c u l t u r a ld i m e n s i o n , r e f o l - m 东北财经大学研究生学位论文原创性声明 本人郑重声明：此处所提交的博士硕士学位论文 在 成 果。据本人所知，论文中除已注明部分外不包含他人已发表或撰 写过的研究成果，对本文的研究工作做出重要贡献的个人和集体 均己注明。本声明的法律结果将完全由本人承担。 作者签名：夕敝日期：川年j 。月砰日 东北财经大学研究生学位论文使用授权书 “炙刚 哥担润咖船帆商蝴敦在东北财经 大学攻读博士硕士学位期间在导师指导下完成的博士硕士学位 论文。本论文的研究成果归东北财经大学所有，本论文的研究内 容不得以其他单位的名义发表。本人完全了解东北财经大学关于 保存、使用学位论文的规定，同意学校保留并向有关部门送交论 文的复印件和电子版本，允许论文被查阅和借阅。本人授权东北 财经大学，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文，可以 公布论文的全部或部分内容。 作者签名：馘作者签名：。釜彳冒可是 导师签名 日期：如唧年l o 月砷日 日期：年月a 第一部分中国财政管理体制的基本分析 第一部分中国财政管理体制的基本分析 新中国财政管理体制从建立于计划经济体制依始发展到今天服务于市场 经济体制，其问所走过的道路可谓曲曲折折。形成具有中国特色的财政管理 体制是由多种多样极其复杂的经济、政治、社会和历史原因决定的，同时， 文化背景也是其不可忽视的一个因素。在第一部分中，将主要讨论财政管理 体制的内涵、运行机理以及我国财政管理体制的演变分析。 一、财政管理体制的内涵 本节分析的思路如下： 要理解财政管理体制，先要了解财政管理。财政管理是政府为实现其职 能，运用一定手段，对财政分配及相关经济活动过程进行的决策、计划、组 织、协调和监督活动，它是整个国民经济管理活动的重要组成部分。一定时 期、一定条件下的财政管理，是由一国的经济体制特别是财政体制的属性和 7 宏观经济的运行模式所决定的。财政制度是指国家为了正确管理财政收入和 支出等财政行为，调节经济活动，在高度总结财政管理实践的基础上以法律 的形式规定的系列行为准则。因此，财政管理是政府的一种活动，而财政 制度是对财政活动的制约和规范。而财政制度的范围可以概括为以下三方面： 一是有关处理财政分配关系的制度。这是财政管理的重要制度，主要解决财 政分配中中央和地方之间、国家和国有企业之问、国家和行政事业单位之间 财政资金的集中与分散、财政管理权限的集权与分权方面的关系。通过这类 财政制度的建立和完善，解决财政分配中责任、权力、利益的结合问题。这 l 文化因素与中国财政管理体制问题研究 方面的管理制度，又称为管理体制，如处理中央和地方之间的财政分配关系 的制度，称为财政管理体制，即本文讨论的中心。二是有关筹集财政收和分 配财政支出的基本法规。这类制度反映国家财政收支的基本方针和政策，是 筹集和分配财政资金的依据。这方面的制度很多，包括各种税收制度、国有 企业利润分配制度、支出管理制度等。三是有关财政的计划管理和日常业务 管理的制度。这方面的制度包括：国家预算制度、国家金库制度、国家预算 执行报告制度、预算会计制度、税收征管制度等。 财政管理体制作为财政管理的核心和最基本的管理制度，其实质是正确 处理各级政府间的财政关系。因为财政是为实现政府职能服务的，有一级政 府就要求有一级财政。在一个国家范围内，往往存在多级政府，在开展财政 活动过程中，各级政府彼此间都不可避免地发生横向或纵向的联系。同时， 即使在同极政府内，也存在不同的职能机构，他们之间也存在着紧密的联系。 财政管理体制，就是国家管理、规范财政分配关系，划分各级政府之间财权 和财力或同级政府各财政职能机构之间职责分工的根本制度o 。 在我国，财政管理体制有广义和狭义之分。广义的财政管理体制主要包 括预算管理体制、税收管理体制、公共部门财务管理体制等。狭义的财政管 理体制是指政府预算管理体制。本文采用的是财政管理体制的广义概念。 二、财政管理体制的运行机理 既然财政管理体制的实质是正确处理各级政府之间的财政关系，那么它 所要解决的核心问题便是各级政府间的事权与支出划分、收入划分以及财政 转移支付这三个主要问题。本小节也是通过对这三个方面的分析来解释财政 管理体制的运行机理。 ( 一) 财政管理体制中的事权与支出范围划分 在研究财政管理体制中的事权与支出范围划分时，中央和各级地方政府 之间的划分最为主要，本文亦将其做为重点 2 第一部分中国财政管理体制的基本分析 1 政府间事权范围划分 一个国家的中央和地方政府的事权范围的划分受到以下三个因素的影响： 一是经济体制因素，经济体制由分散型向集中型转变或者由集中型向分散型 过渡等，均可能使中央与地方政府的职责范围发生变化；二是政府体制因素， 如行政组织结构和行政区划的变动，设置或增减行政机构的中间层次等，也 会引起各级政府职责范围的相应变化；三是公共产品的受益范围，因为各级 政府是作为不同的主体分别在一定范围之内提供用于满足社会成员不同偏好 的公共产品和服务的，公共产品和服务的特定的受益范围和区域与政府问的 事权划分有着密切的联系。 根据国家政府体制的集中与分散的程度，可将中央政府与地方政府的关 系分为三类：单一制( u n i t a r ys y s t e m ) ，联邦制( f e d e r a ls y s t e m ) 和邦联制 ( c o n - f e d e r a ls y s t e m ) 。 单一制强调的是国家权力和决策的集中，也强调居民对公共产品的同等 享用权，各级地方政府对中央政府有着较多的依存关系，即使存在着多级政 府和多级财政，也仍然由最高一级的中央政府对各级地方政府进行调控。有 时甚至只存在着一个级次的政府。世界上许多国家采取了单一制的组织形式。 建立在城市基础之上的新加坡、摩纳哥、安道尔只有一级政府，是典型的单 一制国家。英国、法国、意大利、西班牙、葡萄牙、瑞典、土尔其、埃及、 日本、韩国、印度尼西亚、新西兰等，均设立有多级政府，但却属于单一制 国家。我国政府机构分为中央、省、市、县、乡五级，分别对应着中央、省， 市、县、乡五级财政，各级财政部门内部又设置不同业务分工的机构分别负 责各项业务管理。但本着“统一领导，分级管理”的原则，中国还是被许多 学者划分为单一制国家回 相对地，在联邦制国家中，虽然存在着多级政府，但其决策权却极大地 分散化了，各级政府均在一定程度上拥有决策的自主权。这种形式有助于各 级政府因地制宜地实施其政策措施，但也不可避免地存在着机构及政策措施 重叠、各级次政府之问的关系相当复杂等一系列问题。在有的国家里，中央 文化因素与中国财政管理体制问题研究 _ i 皇曼自罾曼量| | 皇曼曼， 对地方所产生的控制极其有限，不少地方在确定税基和选择税率方面有相当 可观的权限。同时，有的同家也通过有条件补助等转移支付形式对地方政府 决策旌加一定的影响。采用联邦制的国家也有许多，例如美国、加拿大、德 国、瑞士、澳大利亚等是典型的经济发达的联邦制国家，而在发展中国家里， 也有印度、马来西亚、巴基斯坦、巴西、墨西哥等亦实行联邦制的组织形式。 除上述两种形式之外，还有一种被称为邦联制的政体组织形式。在邦联 制的条件下，中央是作为各主权成员的协调机构而存在的它通常并不具备 征税和支出的权力。从理论上讲，联合国、欧洲联盟和独联体在组织形式上 也具有邦联制的特征。可以说，目前了若干个经济联盟之外，几乎没有哪个 国家采取邦联制的政体组织形式。 2 政府间支出范围划分 ( 1 ) 西方国家财政支出范围划分原则 关于划分中央与地方财政支出的问题，1 9 世纪末英国著名财政学者巴斯 特布尔( c f b a s t a b l e ) 提出了三个重要的原则，即技术原则、利益原则和行动 原则。技术原则意指，凡属复杂的支出项目应划归中央财政，一般性的而又 需要适时进行监督的支出项目归地方财政；利益原则是指。凡属事关国家范 围内的整体利益的支出，应划归中央，而与地方利益有直接关系的支出则应 划归地方政府；行动原则是指，行动需要一致的项目归中央，需因地制宜安 排的支出归地方财政。美国经济学者阿图埃克斯坦( o e c k s t e i n ) n 较重视决 策程序问题，认为与中央政府决策相比较，地方政府通过一项决策程序所需 的时间更短一些，且地方政府决策更能够符合本地居民的利益，体现居民的 偏好和习惯，因而主张除国防、外交、国家管理等项支出需由中央财政承担 之外，其他支出应主要由地方财政负责。另一位美国学者赛力格曼( s e l i g r n a n ) 在强调以效率为标准划分支出的同时，还提出规模较大的支出归中央财政， 规模较小的支出归地方财政。这些观点极大地影响了西方各国财政支出的实 践，便得各级政府的财政支出与其职责范围之间形成了密切的对应关系。 ( 2 ) 我国财政支出范围划分原则 4 第一部分中国财政管理体制的基本分析 j m 皇| | 曼量曼曼量曼曼喜量舅曼量曼皇 我国在财政管理体制建设的理论中，一直强调以下三个方面的原则：一 是统一领导、分级管理，就是指着力处理好中央集权与地方分权的关系。其 中，集权与分权就是确定财政管理权限是大一些还是小一些，机动财力是多 些还是少一些。一般地说，凡是关系国家全局的管理权限要集中到中央， 以保证中央的统一领导；凡是需要由地方因地制宜的管理权限，要放给地方， 而不能统得过死，以充分调动地方的积极性。二是财政管理体制与国家政权 结构和国家经济管理体制相适应。它包含有两层意思，首先是指财政管理体 制必须确定分为几级管理，财政的分级管理必须与国家政权结构和行政区划 相一致，因为一级政权及相应的行政管理机构承担着它们的经济和社会事权 方面的权力和责任，必须赋予相应的管理财政收支的权力和财力，才能保证 其职能的实现。其次财政管理体制是整个国民经济管理体制的发展变化而变 化。第三是财权与事权统一、权责结合，这是指各级政府有什么样的职权， 什么样的办事的事权，就要有相应的财权。要实现财权与事权的统一，就需 要权与责之间的结合，反映在财政体制上，就是要使各级财政都有各自的收 入来源和支出范围，并且把财政支出同财政收入尽量挂起钩来。 ( 二) 财政管理体制中的收入划分 * 由于税收收入是政府财政收入的主要来源，因此政府问收入划分主要是 指税收收入划分。进一步讲，作为政府赖以提供公共产品和服务的财力保证 和调节经济运行的手段之一，税收是协调多级财政体制中各种利益关系的重 要内容，是否能将其在各级政府之间进行适当的划分也就成为颇为重要的一 个问题。 1 税收划分的依据 税收划分的依据主要有以下四点： 第一，以税收的功能为依据。虽然复税制条件下的不同税种在聚财和调 节方面的功能各不相同，也并不完全与各级政府的某项职责有必然的对应关 系，但在划分中央和地方税时，应该考虑到各个税种、税类的不同功能和作 用，力求使这种划分有利于中央和各级地方政府有效地行使其职责。按照这 5 文化因素与中国财政管理体制问题研究 一原则，应该把有助于中央政府实行宏观调控，包括调节级差收入、稳定经 济等的税收划归中央政府，而对较明显的受益性税收、区域性税收和对宏观 经济运行不产生直接影响的税收，则应该根据实际情况将其划归地方政府所 有。 第二，注重多级财政间的相互协调。尽管中央税与地方税是相对独立、 自成体系的，但绝对不意味着要把两者截然分开。为了使中央和地方税制能 够在各自有效运行的前提下为中央和各级地方政府提供充裕的财力，并产生 良好的经济影响，必须协调好两级税收体系之间的相互关系，竭力减少和避 免下述三种情况的出现：一是中央税制和地方税制间因税务行政方面的重复 而出现的繁琐问题：二是中央政府和地方政府在制定税收政策实施过程中的 相互矛盾；三是中央和地方税收关系的协调过程中，中央政府应该天经地义 地处于主动的地位，从而为分级财政体制的有效运行创造条件。 第三，体现税收划分的便利性。考虑税收的划分不能不顾及征收难易的 问题，或者说，是否便于课征应该成为划分中央税与地方税的标准之一。古 老的房产税、土地税长期以来之所以毫无例外地成为各个国家的地方税收， 在很大程度上是因为作为征税对象的房产和土地分布在各个辖区之内，便于 地方政府( 尤其是市、镇政府) 掌握税源、核实房价地价、纳税人不易逃漏税款， 课征效率较高。相反，若由中央政府出面课征房地产税，所面临的实际困难 则会明显增多。当然，房地产与其主人的居住地通常是在一起的，由于地方 税具有一定的受益性特征，因而，可由地方政府对房地产征税，以筹措财力， 提供充足的地方公共产品与服务。这也可以从另一个角度出发来解释房地产 税被划归地方政府的原因。按照便利的原则，税基广泛且富有流动性者宜划 归中央，税基狭窄且具有固定性者则应划归地方。 第四，注重效率的原则。从总体上讲，税收的划分应该有利于提高经济 运行的效率和经济的健康发展。一般情况下，中央和地方政府均适合于对商 品流动额进行课税。但在将经济效率因素考虑在内的情形下，就应把对商品 流转额课税的职责主要赋予中央政府而不是地方政府。这是因为，若由地方 6 第一部分中国财政管理体制的基本分析 政府出面课征，那么，由于追求本地利益就很容易出现商品课税上的各自为 政，加剧地区经济间割据和关卡林立的状况，从而增加成本，影响产销、降 低经济效率。由此可以进一步认为，若由中央政府出面课征或以中央政府为 主、地方政府为辅进行课征，则可在一定程度上避免上述问题的出现。同理， 关税由中央政府课征，会有利于提高整个国家对外经济政策的协调性和致 性，有利于开放经济中的国际贸易的扩大和发展。 2 分税制 在各级财政之间划分税收是分级财政体制的一项重要内容。无论是处于 哪一个发展阶段的市场经济国家，无论是实行联邦制、还是实行单一制政体 的国家，都是以分税制作为处理中央与地方政府财政分配关系的基本模式 。 从理论和实践的结合上看，中央与地方政府税收划分方式大致有以下五种类 型：划分税额、划分税种、划分税率、划分税制和混合型。 ( 1 ) 划分税额。划分税额的分税方式是对税收最简单的划分，它一般是 先税后分，即先统一征税，然后再将税收收入的数额按照一定比例在各级政府 之间加以划分。中国经济体制改革之前曾经实行的。总额分成”财政体制， 就做法而言，实际上便属于这种方式。 ( 2 ) 划分税种。划分税种的分税方式是指在税收立法权、税目增减权和 税率调整权乃至税种的开征和停征权等税收权限主要集中于中央的条件下， 针对各级政府行使职责的需要，考虑主体税和辅助税中各个税种的特征及收 入量等因素，把不同税种的收入分割给各个级别的政府财政，即按照税种划 分收入范围。与划分税额的方式不同，本方式是确定某些税种收入的隶属关 系，也就是将某些税种的收入固定地划归中央或地方，同时对某些税种的收 入也可以实行共享。但地方政府并不享有等同于中央的税收立法权。 ( 3 ) 划分税率。这种分税方式实际上是一种按照税源实行同源课税、分 率计征的方式。此类方式所采取的具体做法包括：一是上级政府对某一税基按 照既定比率征税并将税款留归本级财政之后，再由下级政府采取自己的税率， 对相同的税基课征且自行支配该税收款项。在这种类型中，下级政府亦可在 7 文化因素与中国财政管理体制问题研究 j i 置曼曼曼量_ 量量蔓| 皇曼晕毫曼皇皇_ 上级政府征税的同时或之前按照自己的税率对同一税基实施课税。二是采用 所谓“税收寄征”的方式，既上级政府在对某一税基按照自己的税率征收本 级税款的同时代替下级政府并按照下级政府的税率对同一税基课税，而后将 这笔税款拨给下级政府。 ( 4 ) 划分税制。在划分税制的方式下，往往是分别设置了中央税和地方 税两个相互独立的税收制度和税收管理体系，中央与地方均享有相应的税收 立法权、税种的开征和停征权、税目的增减权和调整权，并且有权管理和运 用本级财政收入。当然，尽管两级税收体系相对独立，但它们之间又是相互 衔接和相互补充的，而不可能截然地分割开来。 ( 5 ) 混合型。混合型的分税方式，是指在税收划分中综合地运用以上两 种或两种以上做法而形成的一种各级政府间的税收划分方式。例如，在以划 分税制为主的情况下，辅之以对某一个或某些税种的收入实行共享的方式； 或者在以划分税制为主的同时，中央和地方政府对某一个或某些税源实行分 率计征。在当今世界上的许多国家中，所采取的分税方式往往并不是纯而又 纯的划分税额、划分税种、划分税率或划分税制四种方式中的一种，而通常 是采取混合型的分税方式，从而发挥多种分税形式的综合效应。 ( 三) 财政管理体制中的转移支付 政府阃的转移支付制度是中央政府为均衡各地方政府的财力状况，协调 地区间的经济发展，对全国整体经济实施宏观调控，将中央掌握的一部分财 力转移给地方政府使用的一种调节制度，是财政管理体制的重要组成部分。 现代社会，在以分割税收为主要特征的分级财政管理体制下，政府间转移支 付制度是协调中央政府与地方政府的财政关系的一项重要配套制度。建立这 一制度的目的在于：是为地方财政提供额外的收入来源，弥补收支差额， 以增强其满足社会公共需要的能力；二是中央政府通过对地方财政的财力补 助，对地方的财政支出实施调控，使其行为符合中央政府宏观政策的实蘑要 求；三是由于地方政府提供的某些公共需要或服务所产生的利益不仅为本辖 区的居民所享受，而且其他区域，客观上要求上级政府采取一定的形式对该 矗 第一部分中国财政管理体制的基本分析 地方政府予以补助，以鼓励其提供这种具有外溢性的公共服务；四是在分级 财政体制下，由于地区之间经济社会发展的不平衡，从而造成地区问的财政 能力往往相差悬殊，中央政府可以通过转移支付制度的实施，促进各地区问 财力状态均衡化；五是中央政府可以利用转移支付制度促进国家某些特殊社 会目标的实现。 转移支付主要包括以下三种类型，即对称补助、一般性补助和专项补助。 1 对称补助。它是因在上级政府对下级政府进行转移支付时，同时也要 求地方拿出相应的配套资金而得名的。这里的“配套”是指既可以是某固 定数额的资金，也可以是相当于补助金一定比例的资金，其意图在于促使下 级政府与上级政府一道，共同承担起提供某些公共产品和服务的职责。对称 补助可能会限定资金的大致投向或具体的使用范围，也可能不予严格的规定。 2 一般性补助。与对称补助相反，一般性补助既不要求下级政府拿出一 定数额或比例的配套资金，也不规定资金的具体用途。显两易见，一般性补 助方式无异于对地方政府的“赠款”，使地方财政增加了一笔净收入。一般性 补助方式赋予地方以较大的自由度，使地方政府可能依照本地，灵活地安排 资金投向，上级政府对此一般不加过多的限制或干预。一般性李卜助的确定往 往考虑以下三方面的因素：一是地方的收入能力；二是地方的支出需求；三 是上级财政的承受能力。 3 专项补助。作为一种指定了用途的拨款，专项补助金显然是不得挪作 他用的。其主要功能在于，协助地方政府发送基础设施、生态环境等方面的 条件。根据不同时期经济社会发展薄弱环节或宏观调控重点的变化，对专项 补助的项目范围及补助比例通常也需要进行相应的调整。地方政府需要承诺 按照既定的用途使用资金，并且接受上级财政的检查和监督。 9 文化因素与中国财政管理体制问厦研究 三、我国财政管理体制的演变分析 自新中国建立以来，为了适应各个历史阶段政治经济形势的发展，财政 管理体制进行了多次改革，实行过多种办法。在财政资金的集中和分散、财 政管理权限集权和分权关系上，大体上经历了由建国初期的高度集中统一， 逐步过渡到不同程度的统一领导、分级管理体制，然后在改革开放中才逐步 确定了分级财政的改革目标模式。本节将针对建国以来我国在各个时期所经 历的财政管理体制的六次重大改革的进行分期描述。 ( 一) 统收统支体制 从1 9 5 0 年3 月开始一直延续到1 9 5 2 年，实行统收统支体制。这一体制 的主要特征是： 1 地方主要财政收入统一上交中央，地方财政支出由中央核准后按月拨 付。 2 预算管理权限集中于中央，包括税收制度、人员编制、工资和供给标 准、预决算和审计会计制度，统由中央制定。 3 中央只留给地方少许财力，用以解决农村、文教卫生事业和城镇市政 建设以及其他临时性需要。 这种体制是在特殊的历史背景下实行的，任何一个经济现代化的国家， 都不可能长期运用这种体制。但在当时的历史条件下，这种体制对于我国在 中央的统一领导下，全国人民同心协力，稳定物价，平衡财政收支，整治财 经工作秩序，恢复生产是发生了巨大作用的。 ( 二) 统一领导、分级管理财政体制 从1 9 5 3 年至1 9 7 8 年，实行统一领导、分级管理财政体制。在这2 0 多年 中，这一体制虽然在方法上屡经修改，但体制的类型没有变化。 这种体制的主要特征是： 1 在中央统一政策、统一计划、统一制度的前提下，按行政区划划分预 第一部分中国财政管理体制的基本分析 算级次，实行分级管理，原则上是一级政权，一级预算；在分级管理体制下， 地方预算收支支配权和管理权相对较小，并不构成一级独立的预算主体。 2 按中央政府和地方政府的职责分工并按企事业和行政单位的隶属关系 确定各级预算的支出范围；体制有效期为“一年一定”时，由中央确定地方的 支出指标，体制有效期为“几年( 3 年一5 年) 不变”时，一般以上年实际执行 数作为预算年度的支出基数。 3 主要税种的立法权、税率调整权和减免权集中于中央，并由中央确定 地方的收入指标；全部收入分为固定收入和比例分成收入，由地方统一组织 征收，分别入库，为调动地方组织收入的积极性，有时对超收部分另定分成 比例，使地方多收多留。 4 由中央统一进行地区间的调剂，凡收大于支的地方上解收入，凡支大 于收的地方由中央补助。中央预算另设专案拨款，由中央集中支配。 5 地方预算的收支平衡，从总量上说，基本上是以支定收，结余可以留 用；从结构上说，基本上是中央“条条”下达指标，地方无权调剂，有时是 中央总额控制，分项下达指导性指标，地方有权统筹安排。 ( 三) 划分收支、分级包干体制， 1 9 8 0 年开始实行划分收支、分级包干体制。它的主要特征是： 1 按照行政隶属关系划分中央和地方的收支范围，按照划分的收支范围 和确定的收支基数，如果固定收入和固定比例分成收入相加大于支出，多余 部分上缴中央；支出大于收入的，先用调剂收入弥补，若仍不足弥补支出， 则由中央财政给予定额补助。 2 地方上缴中央比例和中央对地方补助数额确定后，5 年不变。地方多 收多支，少收少支，自行安捧预算，自求平衡。 3 对少数民族地区仍实行民族自治地方的财政管理体制，保留原来对民 族地区的特殊照顾并做适当改进。广东省、福建省实行“划分收入，定额上 交或定额补助的财政管理体制。 文化因素与中国财政管理体制问题研究 ( 四) “划分税种，核定收支，分级包干”体制 1 9 8 5 年根据当时其他各项改革的进展情况，特别是国家与国有企业实行 第二步利改税后在分配关系上出现的变化，中央与地方对“划分收支，分级 包干”体制做了调整，开始实行“划分税种，核定收支，分级包干的体制。 这一体制的特征是： 1 收入方面，按第二步利改税设置的税种，划分收入范围，分为中央税、 地方税、共享税三类。 2 支出方面，按隶属关系划分为支出范围。少数不宜实行包干的专项支 出，仍由中央专款拨款。 3 按收支范围核定收支任务后，凡地方固定收入和共享收入全部留给地 方仍不足以抵补支出的，由中央定额补助。 除了原来实行民族自治地方财政体制的省、自治区和广东省、福建省继 续实行各自原体制外，其他省、市全部实行上述体制。 ( 五) 财政包千体制 1 9 8 8 年开始实行财政包干体制。这一体制根据各地区情况分为6 种形式， 其基本特征是： 1 收入递增包干。根据基数和以前年度收入增长情况，确定其收入递增 率和留成、上解比例。在递增率内的收入，按确定的留成、上解比例实行中 央与地方分成；超过了递增率的收入全部留给地方。北京等l o 个省市实行这 种办法。 2 总额分成。即在核定地方收支基数基础上，以地方支出占总收入的比 重，确定地方留成、上解中央比例。天津等3 个省市实行此办法。 3 总额分成加增长分成。即在总额分成办法基础上，收入比上年实际增 长的部分，除按总额分成外，另加增长分成比例。大连等3 个计划单列市实 行这种办法。 4 上解递增包干。即确定上解中央收入的基数后，每年按一定比例递增 上交。广东、湖南实行此办法。 1 2 第一部分中国财政管理体制的基本分析 5 定额上解。即按核定的收支基数的收大于支部分，地方按确定的固定 数额上解中央。上海等3 省市实行此办法。 6 定额补助。即按核定的收支基数的支大于收部分，中央按固定数额给 予补助。实行此办法的有吉林等1 6 个省、区。 ( 六) 分税制财政管理体制 国务院从1 9 9 4 年起改革分级包干体制，并借鉴国外一些成功做法，实行 分税制体制改革，进一步理顺中央与地方的分配关系。按照1 9 9 3 年1 2 月1