（财政学专业论文）我国教育财政投融资的实证研究.pdf

我围教育财政投融资的实证研究 中文提要 中文提要 本世纪6 0 年代，以下w 舒尔茨创立的人力资本理论对教育的经济价值进行 了细致的阐述，7 0 年代后期韩国、新加坡等国的迅速堀起也以铁的事实再次证 实了人力资本对于经济社会发展的巨大推动作用。 教育一直是我国政府财政投资的重点领域，但长期以来，教育支出被作为非 生产性支出，对于教育的经济价值没有得到重视。随着人们对教育的本质属性和 基本特征的认识进一步加深，教育产业的观念逐步建立。教育作为产业，必然具 有一般产业的基本特征，其投资必然是以收益最大化为目标的。因此，财政教育 投资也应以教育资源的最优化配置，从而达到收益最大化为其投资的最终目标。 然而在实践中，我国教育投融资却呈现出偏离教育产业基本轨道的特征，主要表 现为教育投资结构的不合理，进而导致有限的教育资源得不到有效的配置，使用 效率低下等问题。 本文首先对教育的产业性质进行阐述，在此基础上利用人力资本理论以及公 共产品理论对不同教育产品的属性进行区分，然后通过对我国现行的教育财政投 融资现状的实证分析，最后提出对我国教育财政投融资体制改革的基本思路。通 过本文的分析，可以科学的明确政府教育投资的方向，提高教育资源配置的效率。 关键词：财政投融资教育产业综合效益财政管理体制 作者：范玲 指导教师：方荷生 r h e p o s i t i v er e s e a r c ho ff i n a n c i a li n v e s t m e n ta r m f i n a n c i n go f o u r c o u n t r y a b s t r a c t t h ep o s i t i v er e s e a r c ho f f i n a n c i a li n v e s t m e n t a n d f i n a n c i n g o fo u r c o u n t r y a b s t r a c t i n1 9 6 0 4 s ，t h em a n p o w e rc a p i m lt h e o r yt h a ts c h u l t zc r e a t e dc a r r i e do i lt h e c a r e f u l e x p o s i t i o n t ot h ee c o n o m i cw o r t ho fe d u c a t i o n ，t h ef a s t e m e r g e n c eo f c o u n t r i e s ，s u c ha sk o r e a s ，s i n g a p o r ee t c r e c o n f i r m e dt h ec a p i t a le n o r l r l o u si m p e m s t os o c i o e c o n o m i cd e v e l o p m e n to f m a n p o w e r 蟠t lt h ef a c to f t h ei r o ni n1 9 7 0 s e d u c a t i o ni sa l s oo n eo f t h ek e yf i e l d so r rc o u n t i n v e s t si n b u tf o rat o n gt i m e ， e d u c a t i o nh a sb e e nt r e a t e da s u n p r o d u c t i v ee x p e n d i t u r e a sp e o p l e u n d e r s t a n d e s s e n t i a la t t r i b u t eo fe d u c a t i o nf u r t h e r , t h ei d e ao ft h ee d u c a t i o n a li n d u s t r yi ss e tu p p r o g r e s s i v e l y a se d u c a t i o ni sa ni n d u s t r y , i th a st h ee s s e n t i a lf e a t u r e so f i n d u s t r i e s w h i c hm a k e st h ei n v e s t m e n tm u s tt u r no u tt h em o s tg o a li n c o m e h o w e v e r , p u b l i c f i n a n c ei n v e s t m e n to fe d u c a t i o ns h o u l dh a v eb e e ni n v e s t i n gw i t hm o s to p t i m i z a t i o n d i s p o s er e s o l l r c e , t h u si t i sg r e a t e s tt or e a c hi n c o m e sa n dt u r nt h e i rf m a l sg o a lo f i n v e s t m e n t b u ti np r a c t i c e ，o u rc o u n t r y se d u c a t i o n a li n v e s t m e n td e m o n s t r a t e st h e c h a r a c t e r i s t i co f d e v i a t i n gf r o mt h ee d u c a t i o n a li n d u s t r yb a s i ct r a c k t h ee d u c a t i o n a l i n v e s t m e n ts 姒t c t u r ei su n r e a s o n a b l e ，a n dt h e nl e a dt ot h ef a c tt h a tl i m i t e de d u c a t i o n r e s o u r c e sc a l ln o t g e t t h ee f f e c t i v ed i s p o s i t i o n 。 t h i st e x t e x p l a i n st h ei n d u s t r yn a t u r eo f e d u c a t i o na tf i r s t ，u t i l i z et h ec a p i t a l t h e o r yo fm a n p o w e ra n dp u b l i cp r o d u c t st h e o r y t od i s t i n g u i s ht h ea t t r i b u t eo fd i f f e r e n t e d u c a t i o n a lp r o d u c t so nt h eb a s i so ft h i s ，t h e na n a l y z et h er e a le x a m p l eo ft h e e d u c a t i o nf i n a n c i a li n v e s t m e n to fo u rc o u n t r y , p r o p o s eo nt h ef i n a n c i a li n v e s t m e n t a n df i n a n c i a ls y s t e mr e f o r mo fo u rc o u n t r ya tl a s t t h r o u 【g ht h ea n a l y s i so ft h i st e x t ， m a ym a k ec l e a rt h a t t h ed i r e c t i o no fg o v e r n m e n ti n v e s t m e n ts c i e n t i f i c a l l y , a n d i m p r o v e t h ee f f i c i e n c yo f e d u c a t i o n a lr e s o u r c ed i s t r i b u t i o n k e y w o r d s ：f i n a n c i a li n v e s t m e n ta n df i n a n c i n g e d u c a t i o n a li n d u s t r y c o m p r e h e n s i v e b e n e f i tf i n a n c i a lm a n a g e m e n ts y s t e m i l w r i t t e nb y ：f a nl i n g s u p e r v i s e db y ：f a n gh e - s h e n g y 64 5 9 1 8 苏州大学学位论文独创性声明及使用授权声明 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下，独立 进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文 不含其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果，也不含为获得苏 州大学或其它教育机构的学位证书而使用过的材料。对本文的研究作 出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人承担本 声明的法律责任。 研究生签名：盏硷 日期：型盟：兰：! 星 学位论文使用授权声明 苏州大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、清华大学论 文合作部、中国社科院文献信息情报中心有权保留本人所送交学位论 文的复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论 文。本人电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的 保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括刊登) 论文的 全部或部分内容。论文的公布( 包括刊登) 授权苏州大学学位办办理。 研究生签名：澎途 日期：也：三：! z 导师签名：主主互丝日 我固教育财政投融资的实证研究引言 引言 一、选题动机 世界各国发展的实践都表明，人力资本己成为代表国家竞争力的重要因素， 其对经济的推动作用也远远超越了资本和劳动力等物质资本。人力资本的形成则 在于教育，本世纪6 0 年代，诺贝尔经济学奖得主t w 舒尔茨在其人力资本理论 中对于教育的经济价值给予了细致、充分的阐述。随着知识经济的到来，教育的 经济价值将比任何时候都更加重要，势必成为2 1 世纪最引人注目的领域之一。 从我国的实际来看，财政教育投资虽然在教育投资总量中所占的比重持续下 降，到2 0 0 0 年这一比重仍为6 6 5 8 ，可见财政一直都是我国教育领域中的主要 投融资主体。但在我国教育投资领域中，政府行为的“越位”和“缺位”并存， 在具有较高竞争性的高等教育投资领域中，社会资本的投资热情较高，但国家非 但没有从这领域中退出，反而逐步增大了国家对高等教育的投资比重，而在公 共产品属性最强的初等教育领域中，财政投入的比例却一直没有明显的提高。尤 其在中西部经济欠发达的地区，由于地方财力的紧张，教育经费的缺口巨大，普 及九年义务教育的压力很大，“希望工程”在最后一轮劝募时宣称已救助1 5 0 万 名失学儿童，但对于我国成千上万的失学儿童也只是“杯水车薪”。而与此同时 东部地区已经开始出现贵族化的小学、中学，这些学校中的教学设施甚至是一般 的大学也难以相比的。 因此，如何从资源优化配置的角度完善我国教育财政投融资体制，提高教育 资源的配嚣效率，同时从融资的角度看，如何发挥财政对教育引导作用，引导社 会资本和个人资本的进入，形成财政拨款为主、多种融资方式并存的融资格局， 应成为今后教育投资改革中的重中之重，从这一角度出发，我选取了这一题目作 为毕业论文的研究方向。 二、理论综述 现代人力资本理论的代表人物，主要是美国著名经济学家舒尔茨，加里贝 克尔等。他们从资本增值的角度创造了独特的人力资本理论研究框架和方法，对 教育及教育投资的经济价值作了较为深入而全面的分析和评价。现代西方人力资 本理论对教育经济价值的分析，一般集中体现在以下几方面： l 、教育的属性。舒尔茨认为教育不但是一种消费，同时也是一种投资活动， 我国教育财政投融资的实证研究引言 即对人的教育投入，可以形成一种能提高和改善人的未来收益状况的投资。 2 、教育在经济增长中的作用。人力资本理论特别强调人力资本在现代经济 增长中的作用。在人力资本理论看来，由于科技知识在社会生产过程中运用得越 来越深入和广泛，劳动者所掌握的知识和技能，实际上已成为一种与物质资本相 对应，甚至比物质资本更重要的“资本”人力资本。 在中国8 0 年代以来，不少经济学者就中国教育对经济增长的贡献进行了研 究。8 0 年代初期，曲桢森采用小学、初中、高中、大学各个教育阶段的总课时 量作为计量不同受教育程度劳动者的劳动简化比，估算出1 9 5 2 1 9 7 8 年中国教育 对国民经济增长的贡献率为2 0 7 。1 9 9 3 年，史清琪运用柯布道格拉斯生产 函数估算出1 9 5 2 年1 9 8 2 年，教育对中国工业经济的增长贡献率为1 2 9 。 三、创新点 ( 一) 对教育产品的属性分析上，以往的观点都强调义务教育的公共产品特 性。而笔者认为随着接受义务教育的人数增加，每个人享受的教育产品服务的质 量就有可能下降，因此义务教育仍属于“拥挤性公共产品”，从发展中国家教育 投资的个人收益率来看，小学教育的个人收益率为2 9 9 ，初高中为1 8 7 ，大 学为1 8 5 。所以从这个角度来说，这一领域也不应实行由政府全权投资的做法。 ( 二) 从投资的角度分析我国教育支出。理论界对教育财政支出的研究，侧 重于其支出中的政府投入责任，对于支出规模研究较多，对投资结构不合理引起 的投资效益低下问题关注较少。本文从投资的角度着眼，分析教育财政投资的规 模、结构与效益，对教育资源配置的效率进行深入的剖析。 四、研究方法 本文采取实证分析的方法，将l o g i s t i c 一维非线性差分方程运用到对教育财 政投资的效益评价中，并按照政府对非义务教育、义务教育的投入所占的比重对 其进行改进，用于政府教育投资结构的改变对投资效益的影响中进行分析。 五、有待继续探讨的问题 由于篇幅的限制以及本人知识所限，在文章中未能对如何科学建立政府间教 育转移支付制度以及对于完善学生资助政策做进一步的探讨。 我国教育财政投融资的实证研究 第一部分财政介入教育领域的理论依据 第一部分财政介入教育领域的理论依据 一、教育对经济增长的贡献理论 本世纪5 0 年代至6 0 年代后，在对经济增长原因进行分析的过程中，教育与 经济增长、经济发展之间的关系，尤其是教育的经济功能与作用重新引起了西方 一部分经济学家的极大关注和重视。他们根据现代社会经济的发展特征，通过分 析经济增长原因，对教育在现代经济增长与发展过程中的作用，进行了比较系统 的分析和研究。 ( 一) 人力资本理论 现代人力资本理论的代表人物，美国著名经济学家舒尔茨，从资本增值的角 度创造了独特的人力资本理论研究框架和方法，对教育及教育投资的经济价值作 了较为深入而全面的分析和评价。其对教育经济价值的分析，集中体现在以下几 方面： 1 、教育的属性。舒尔茨认为教育不但是一种消费，同时也是一种投资活动， 即对人的教育投入，可以形成一种能提高和改善人的未来收益状况的投资。 2 、教育在经济增长中的作用。人力资本理论特别强调人力资本在现代经济 增长中的作用。认为由于科技知识在社会生产过程中运用得越来越深入和广泛， 劳动者所掌握的知识和技能，实际上已成为一种与物质资本相对应，甚至比物质 资本更重要的“资本”人力资本。 2 0 世纪6 0 年代，舒尔茨创立了“经济增长余数分析法”。他在运用柯布一 一道格拉斯函数分析美国1 9 2 9 1 9 5 7 年国民经济收入增长额时，发现除了归因于 资本和劳动的增长额以外，还有7 1 0 美元余数得不到解释，他将其归因于劳动质 量的提高。为了说明教育资本存量的增长额对国民收入的增长有多大的贡献，舒 尔茨迸一步计算了美国三级教育投资的收益率，并以三级教育资本存量在教育资 本存量总额中的比重为权数，计算出教育投资的平均收益率为1 7 3 。最后，用 教育资本存量在1 9 2 9 1 9 5 7 年间增长额2 8 6 0 亿美元乘上教育投资的平均收益率 1 7 3 等于4 9 5 亿美元，也就是1 9 2 9 1 9 5 7 年间由于提高劳动者受教育程度，从 而提高了劳动力质量所获得的国民收入。也就是说在未得到解释的7 1 0 亿美元 中，有7 0 归因于劳动者质量的提高。 ( 二) 新经济增长理论 找困教育财政投融资的实证研究第一部分财政介入教育领域的理论依据 2 0 世纪8 0 年代中期以来，以知识经济为背景的“新经济增长理论”在美、英 等发达国家兴起，并逐渐成为经济增长理论的主流。这种以技术进步内生化为特 征的理论把人力资本纳入经济增长模型之中。其代表人物是罗伯特卢卡斯，他 将人力资本作为一个独立要素纳入经济增长模型，运用更加微观的方法把舒尔茨 的人力资本概念和索洛的技术进步因素具体化为“每个人的”、“专业化的”人力资 本。由此得出的主要结论是：一国的经济增长不需要外生力量( 如人口增长) 就能 实现持续增长，增长的源泉是人力资本的积累。同时，在一个有效率的经济中， 较高的物质资本积累需要有较高的人力资本积累相对应。人力资本增量与已有存 量成正比关系，人力资本存量高的国家和地区的经济发展要快于人力资本存量低 的国家和地区，人力资本投资能够带来一国或地区人力资本存量的增加，进而带 来技术进步和经济增长。 人力资本理论和新经济增长理论突出了教育发展和人力资本积累对经济增 长的贡献，为各国增加和优化教育投资、加快国民教育发展提供了理论基础。 二、公共产品与教育产品理论 ( 一) 公共产品的定义与特征 公共产品，是指为一个人所用的，也可以在没有任何额外成本的情况下同时 为他人所用的物品或服务。所以公共产品通常具有区别于私人产品的以下两个特 征： 1 、消费的非竞争性。对于公共产品来说，在一定条件下，增加一个消费者 不会减少任何个人对该物品的消费量，即新增的消费人群所带来的边际成本为 零。这就是公共产品的“非竞争性”。 2 、收益的非排他性。某个人或某个群体在享用公共产品的同时，无法将另 一些人或群体排除在公共产品的收益范围之外。这或者是因为实现排他性在技术 上是不可能的，或者即使排他性在技术上是可行的，但由于实现排他性的成本过 高，所以使得排他性在技术上失去了实际意义。 ( 二) 准公共产品与外部效应 在现实生活中，兼具消费的非竞争性和收益的非排他性的纯公共产品并不普 遍存在。一些产品虽然具有消费的非竞争性，但在技术上却能够收益的排他性； 而另一些产品虽然不具有消费的非竞争性，却因为排他的成本过高而很难在技术 上实现收益的排他性。这些都既不是纯公共产品也不是纯私人产品。实际上公共 o i l 三再文：人力资本与经济增长 西北大学学报2 0 0 3 年第3 3 卷第一期 4 我周教育财政投融资的实证研究 第一部分财政介入教育领域的理论依据 产品和私人产品可以看成是一个产品属性的两个极端，介于这两极之间的具有公 共产品的部分特征的产品是混合产品，也称为准公共产品。 准公共产品在现实生活中大量存在。“拥挤性公共产品”就属于这种范畴。 它是指虽然某种产品的效用可为全社会所享用，但由于消费者数量的增加会导致 拥挤，使得每个消费者从中所获得的效益下降，即消费上具有一定的竞争性。另 外，“价格排他的公共产品”也属于此范畴。它是指某种产品的效用虽然可以为 全社会所享用，但产品却可以定价，在技术上能够实现排他，不愿意支付费用的 消费者会被排除在消费范围之外，即消费上具有一定的排他性。 外部效应是与公共产品密切相关的一个概念。它是指某种某个经济主体的行 为对其他经济主体的行为对其他经济主体产生影响，而受影响者没有因为受到损 失而得到补偿，也没有因为得到利益而付款的现象。外部效应是广泛存在的，它 包括正、负两种效应。正外部效应是指某活动给他人带来了利益；负外部效应是 指某种活动给他人强加了成本。 准公共产品所提供的一些利益对个人来说是可分的，这一点具有私人产品的 特征。而准公共产品提供的另一部分利益对社会来说却是不可分的，因此准公共 产品具有明显的外部效应。如高等教育，每个享受了高等教育的受教育者都从中 得到了直接的利益，包括个人终身收入的提高、在劳动力市场上多方面的选择机 会，这一部分是可分的。但高等教育的另一部分利益对每个受教育者个人而言又 是不可分的，具有公共产品的性质，表现在全社会都能从受过良好教育的公民身 上受益，包括全社会进行科技开发和产品更新的能力提高，即生产力的提高、社 会文明程度的提高等。 ( 三) 教育产品的属性及投资责任分析 由于绝多大多数类型的教育产品在技术上是可以实现排他的，且教育产品还 具有“拥挤的公共产品”的特征，因此西方经济学家多将其看作准公共产品。任 何教育支出的直接受益者都是受教育者本人和他们的家庭。从这个角度考虑，教 育产品的受益是可以分割的。但教育产品不能完全由私人市场来筹资，政府的出 资或经营是必要的。原因在于，教育产品除了其可分割的私人利益外，还具有重 要的社会利益。这些利益从受教育者本人和他们的家庭外溢给其他的社会成员。 如果完全由私人承担支付教育服务费用的责任，那么由于家庭在做出教育投资决 策时，不考虑外溢给其他社会成员的溢出利益，而只有在自己的预期利益大于或 等于其私人成本的时候才愿意付费，所以会出现教育投资不足的情况a 为了更加详细地讨论教育产品的属性，一般要对义务教育和非义务教育加以 我国教育财政投融资的实证研究 第一部分财政介入教育领域的理论依据 区别。 义务教育具有很强的公共产品性质，它是通过立法规范受教育者家庭以及各 级政府的行为。按照中华人民共和国义务教育法的规定：义务教育是种强 制性的教育，每一个适龄儿童都有接受义务教育的权利和义务。学生家庭不得以 任何理由阻碍子女接受义务教育，政府应该为每一个适龄儿童提供免费的义务教 育。由此可见，义务教育具有消费的非竞争性，即某个人接受了义务教育并不会 因此妨碍其他人也接受义务教育：另外义务教育也具有受益的非排他性，按照义 务教育法义务教育应该是免费的，因此在提供了免费义务教育的地区，不存在 因某人没有或不愿付费就将其排除在义务教育的范围之外。但近年来我国对教育 资源的配置政策发生了一些变化，即使是义务教育，求学者的家庭也需缴纳部分 学杂费。因此，从中国教育实践的角度看，义务教育还不能算是纯公共产品，但 无论如何，如果我们将私人产品和纯公共产品看作是产品属性的两个极端，介于 其间的是不同程度地拥有公共产品特性的准公共产品，与其他形式的教育相比， 义务教育无疑是更接近纯公共产品一端的。将义务教育划归为纯公共产品，奠定 了义务教育应该是免费的理论基础，政府应该通过财政手段向义务教育提供充足 的资金。 义务教育以上阶段的教育，尤其是高等教育，具有明显的受益排他性和消费 的竞争性。如受高等教育规模的制约，高校的招生人数是有限的，一些人旦被 高等院校录取而占用了高等教育资源，至少就意味着另一些人将不能接受高等教 育；另外高等教育在技术上也是可以实现受益的排他性的，高校通过制定较高的 收费标准把一部分无力负担学费的人群排除在外。但是由于高等教育不仅使受教 育者受益，而且具有正的外部效应，即具有外溢的社会效益，因此它们仍是准公 共产品，但与义务教育相比，具有更多私人产品的性质。因此，在其资金来源上， 可以实旌合理的教育成本补偿机制，形成政府、企业、社会团体以及居民多元投 资的格局。 三、公共选择理论与教育公共投资决策 公共选择理论研究的是社会中各成员的偏好和公共选择结果之间的关系。对 私人产品，个人在市场可通过“买”或“不买”表明自己的偏好。雨对于公共产 品，一方面，由于其具有的收益非排他性和消费的非竞争性，因此，消费者往往 存在隐瞒自身真实偏好的动机。另一方面，同一公共产品对每个人的效用不同， 采取自愿成本分担机制往往难以达成一致。因此，公共选择要比一个人决策的困 6 找困教育财政投融资的实证研究第一部分财政介入教育领域的理论依据 难程度要大的多。在这种状态下，政府的公共选择将首先面临效率和公平的问题。 ( 一) 效率 西方财政学中关于效率的概念，是以“帕累托最优”状态为标准的。所谓“帕 累托最优”是指生产资源的配置已经达到这样的一种境地，无论怎样重新配置， 都不可能使任何一个人的处境变得更好，除非至少使另一个人的处境变得更坏。 帕累托效率的实际含义还可理解为：从整个社会看，宏观上的收益要远大于宏观 上的成本。通俗的说法就是以最小的投入换取最大的产出。 教育财政学对效率的关注，主要集中在政府对教育资源的配置上，即政府如 何在教育资源不同配置方案中进行选择，使在一定的资源投入下产生的效益最大 化。据世界银行高级教育经济学家普萨卡拉波罗斯( p s a c h a r o p o u l o s ，1 9 9 3 ) 对6 1 个国家教育投资收益率的研究结果表明，教育投资收益率随教育层次的提高而下 降。其中初等教育的社会收益率为1 8 4 ，高于中等教育的1 3 j 和高等教育的 1 0 9 ；私人收益率为2 9 1 ，高于中等教育的1 8 1 和高等教育的2 0 3 。由 于政府投资目标在于社会收益的最大化，因此这种效益评价的主要指标应该是社 会收益率，而非私人收益率。因此，效率目标要求财政进行教育投资时，应依据 社会收益率的高低分配财政资源。财政资金应首先满足社会收益率较高的初、中 等教育领域的投资需求。高等教育领域中私人收益率较高，因此可采取由私人承 担主要的教育成本，而国家给予部分补贴的方式。 ( 二) 公平 “帕累托最优”，被经济学家认为是资源配置的理想状态。但是，“帕累托最 优”侧重于效率原则，而对公平原则并未给以足够的关注。如任何没有使穷人的 处境变坏，而却使富人的状况变的更好的政策，虽然可以达到“帕累托改进”， 却加大了社会的贫富差距。最有效率的经济运行却可能产生极大的社会不公正。 在某些情况下，效率的结果可能与社会的道德和价值观大相径庭。因此，效率并 不应该是评价经济运行的惟一标准。一个经济社会的理性追求应该是效率和公平 相互兼顾。 在教育财政学中，对于公平的界定，并不要求对每个人都提供相同的教育， 因为个人能力以及努力程度上存在差异，如果忽视这些差异，给予每个人相同的 教育，那么反而是另一种不公平。教育财政学中的公平更多的是指“教育机会的 均等”。即在个人有继续受教育的愿望和学习能力时，不会因为贫困或其他外界 * s 普拉丹：公共支出分析的基本方法，中国财政经济出版社2 0 0 0 年版 7 我田教育财政投融资的实证研究第一部分财政介入教育领域的理论依据 的原因失去教育的机会，对政府而言，就是财政教育投资要在效率优先的前提下， 兼顾公平，通过实施学生资助政策，使那些来自贫困家庭的学生不至于因此失去 教育机会；建立政府间教育转移支付制度，来平衡不同经济发展水平下的各地区 的教育发展水平。 四、结论 综上所述，在现代市场经济社会里，政府( 财政) 之所以介入教育投资，为 教育发展提供基本的经费来源，并积极采取财政政策为教育发展构筑良好的政策 与制度环境，其原因在于： 一是教育所产生的人力资本存量对于经济发展具有巨大的推动作用。国家经 济要发展，教育是不能忽视的重要环节。 二是教育在整体上是典型的具有外部效应的准公共产品，如果没有政府投资 的介入，很可能出现投资不足的局面。 三是政府的教育公共投资决策在效率和公平问的选择。首先，政府的教育财 政资金主要应投向社会收益率高的初、中等教育领域，在高等教育领域应采取由 个人承担主要教育成本的成本补偿机制。此外，政府还应通过实施的学生资助政 策以及政府转移支付制度，为不同地区、不同经济状况的人们提供均等的受教育 机会，以兼顾教育财政投资的公平性。 我国教育财政投融资的实证研究 第二部分财政与教育投融资的概述 第二部分财政与教育投融资的概述 一、财政投融资的概述 ( 一) 财政投融资的概念 财政投融资，是指以财政部门为主体的投资、融资活动。财政部门除了进行 一般财政资金分配( 行政经费) 之外，以产业政策导向为目标，由财政部门直接 管理和调控的，有偿吸收和使用资金的投资、融资活动。 财政投融资的资金来 源有二i 一是财政预算内的资本支出，二是通过社会融通的资金。财政预算内的 资本性支出，是一种投资建设支出，通常称为经济建设支出。通过社会融通的资 金，是财政预算外的资金融通，它一般是通过发行公债或向金融机构融资等方式 筹集资金。 ( 二) 财政投融资的特征 在市场经济中作为国家实行宏观调控的重要手段，财政投融资具有自身的特 征： i 、管理者和调控主体是财政部门。财政部门通过投融资活动，不仅可以增 强财政对国民经济的调控能力，丰富宏观调控手段，而且可从根本上促进国民经 济结构向高级化方向发展，增强国民经济发展的后劲。因此，作为财政投融资的 调控主体，财政部门要形成适合市场经济要求的投融资体系，必须充分利用财政 处于国民收入分配的主导环节的地位，才能更好地实现财政投融资功能。 2 、财政投融资的目标以产业政策为导向。产业政策是国家为了弥补、纠正 市场缺陷和失灵，而用来指导经济发展，引导投资方向的经济政策。推行产业政 策源于市场本身的缺陷。市场缺陷或市场失灵，是指在某些社会效益高于经济效 益的领域中，私人缺乏投资的热情，市场调节难以达到预期的社会目标；在一些 垄断性较强或规模经济显著的产业，完全靠市场调节也不可能达到理想的效果。 对于这些市场失灵的领域，国家以制定产业政策的方式实行干预，而实现产业政 策最有力的手段就是通过财政投融资活动加以引导。 3 、财政投融资的有偿性。财政投融资的资金来源中，除了预算内的资本支 出外，其他预算外的资金融通，大多是以信用方式为中介的有偿融资有偿使用资 金的活动。它是以国家财政部门为主体的资金借贷活动。如我国实施积极财政政 “9 方茼生赵雪恒：现代财政学，中国经济出版社，1 9 9 7 年版 9 拽国教育财政投融资的实汪研究 第二部分财政与教育投融资的概述 策以来发行的长期建设性国债，就是以国家作为借款人，向社会融通资金，投向 教育、农业、能源、交通运输、基础原材料、市政工程等基础产业和公共基础设 施。 4 、财政投融资的稳定性。从资金来源看，预算内的资金由国家财政保证， 预算外的资金融通则是以国家名义来筹资，信誉高，期限长。从资金的运用上， 一般投向国民经济的“瓶颈”部门，投融资的运作上不会因风险大而出现大幅度 波动。因此，财政投融资具有较强的稳定性。 二、 教育财政投融赍的概述 ( 一) 教育财政投融资的概念及特征 1 、教育财政投融资的概念。参照财政投融资概念，教育财政投融资，是指 以财政部门为主体，其资金来源包括财政预算内教育拨款、预算外教育经费以及 国家通过信用中介的方式进行的有偿融资，其资金投向以国家教育产业政策为导 向，以教育资源的合理配置和使用为目标而进行的投融资活动。 2 、教育财政投融资的特征。教育财政投融资除具有一般财政投融资的主要 特征外，由于教育产业的特殊性，还具有以下特征： ( 1 ) 投融资产物的特殊性。 与其他财政投融资的产物相比，教育财政投融资的产物有着自身的独特性： 教育的产物是人社会人，教育的成果是积淀在社会人身上的无形的人力资 本。人力资本已成为一种生产要素投入生产过程，通过其载体劳动力的 劳动创造经济价值，并为人力资本所有者带来收益。 ( 2 ) 区分不同教育产品而实施不同教育产业政策。由于不同的教育产品具 有不同程度的公共产品性质，因此，在教育产品的提供上，应区分性质不同的教 育产品，采取不同的教育产业政策。在具有更强正外部性的义务教育投资领域， 市场失灵程度较高，国家应承担起主要的投融资责任：在义务教育以上的阶段的 投资领域，尤其是高等教育阶段，由于教育产品的私人属性更多，社会资本的投 资热情较高，国家除通过自身投融资活动为其提供资金外，更应积极地制定相关 的财税政策与相应的法律法规激发投资者的投资热情，引导民间资本的进入。 ( 二) 教育产业的特征 教育产业属于第三产业中为提高科学文化水平和全民素质的部门，是对国民 经济发展具有全局性、先导性影响的产业。教育活动有着自身的规律，这使教育 产业与其他产业之间存在较大的差别，正确认识其特殊性，从而有效把握教育的 我圉教育财政投融资的实i 胁平究第二部分财政与教育投融资的概述 产业化及市场化过程，具有十分重要的意义。具体来说，教育产业具有以下的特 征： l 、教育产业的基础性特征 在社会主义现代化建设中，经济建设是中心，各行各业都要服从于这个中心， 教育也不例外。但是，教育对经济建设的服务，主要是通过人才培养和智力支持 的方式进行的，有其自身的特殊性。 首先，教育是社会劳动力再生产的手段。教育的主要功能之一，就是生产劳 动能力，提高劳动者素质，将般的、简单的劳动力造就成为各行业的专门的劳 动力。而劳动者素质的高低，则最终决定了一个国家、地区经济与社会发展水平 的高低。因此，教育是社会经济存在和发展的基础性产业。 其次，教育是把科学技术变为现实生产力的关键因素。科学技术是知识形态 的生产力，是潜在的生产力，要实现潜在的生产力向现实生产力的转化。关键的 一个环节，就是要通过培训使生产者掌握现代科学技术和生产技能。教育就成为 使科学技术由潜在生产力向现实生产力转化的关键因素。 第三，现代教育还能再生产科学技术。尤其是高等教育，对科学技术具有继 承、发展、创新的必要条件，能高效率地完成现代科学技术的扩大再生产。因此， 发展科学技术必须以教育产业为基础。 2 、教育产业的先行性特征 从教育自身固有的性质来看，由于教育特有的生产周期长的性质，决定了教 育作为社会产业之一，必须适当超前于社会其他产业的发展，才能保证经过一定 周期培养的人才，能够适应经济社会发展的要求。 3 、教育产业的生产性特征 社会再生产不仅是物质资料的再生产，而且也是劳动力的再生产。既然劳动 力的生产是社会生产的一个重要的组成部分，那么与劳动力的生产有关的活动就 是生产活动，与劳动力生产有关的部门就是生产部门。劳动力的生产也分为两个 方面，即劳动者体力和智力的形成和发展。劳动者体力和智力的发展，固然要建 立在人的生理成熟的基础上，但起主导作用的还是教育和训练。而且物质的生产 越发展，从事物质生产所需的科学技术、文化知识和劳动技能也就越多、越复杂， 教育在劳动力生产中所起的作用就越大。 4 、教育产业的有价性特征 教育的有价特性主要通过其具有的生产性功能和经济价值体现出来。 从受教育者自身来看，随着社会生产力的发展和市场经济体制的建立和完 我囤教育财政投融资的实证研究 第二部分财政与教育投融资的概述 善，社会对受过各类专业性教育的人才需求日益增长。当资本组织生产要素开始 运行，积淀在劳动者身上的人力资本教育投资已成为一种生产要素投入生产 过程，通过其载体劳动力的劳动创造财富，并为人力资本所有者带来收 益。 从教育者、学校的角度来看，学校通过教学活动以及作为育人手段的科研工 作，进行劳动力的再生产，把自然人转变成社会人，这体现了教育的生产性，正 是这种生产性蕴含着教育的有价性。 5 、教育产业的收益性特征 教育产业的收益性，主要包括社会收益和个人收益两方面。无论是社会收益 还是个人收益，都包括显形和隐性两方面。社会和个人的显形收益一般指教育给 社会和个人带来的经济效益，如对社会来说，教育具有促进经济增长的作用；对 个人来说，教育可以提高人们的预期收入。从显形收益部分来看，教育符合一般 产业的基本特征。而教育的隐性收益，指人们通过教育投资可能获得知识、发展 认知能力，培养兴趣，提高和改善生活的质量，以及改变态度、形成健康的人格 等等。 应该说，正是教育的隐性收益部分，才决定了教育的特殊产业属性，其特殊 之处表现在：教育的目的决不仅仅在于提高教育对象的职业能力，还在于培养身 心全面发展，具有健全、完善的人格和健康体魄的人；具有关注社会和他人，符 合一定社会基本道德规范，有文明、民主、自律和批判等精神的国家公民。 6 、教育产业的风险性特征 教育产业又同一般产业一样，投资行为也存在一定的风险，尤其是职业教育 和高等教育。然而在市场引导下的教育投资行为不可避免存在短期性和盲目性， 其结果势必出现个人预期收益和实际收益不相符合的现象，这不论是对个人还是 社会都是不经济的。为最大限度地降低投资风险，一方面，个人在进行教育投资 之前，应进行审慎的选择；另一方面，也要求政府根据实际情况，制定相应的教 育产业政策，通过一定的政策手段引导个人的教育投资行为。 综上所述，教育产业具有自身的特殊产业属性：其产业的基础性特征，决定 了教育是科学技术转化成生产力的关键因素，因此也是国民经济发展的关键环 节；其产业的先行性特征，决定了教育产业发展先行于其他产业发展的特殊地位； 其产业的生产性特征，奠定了教育在劳动力再生产，进而在经济发展中的重要地 位；其教育产业的有价性，揭示了人力资本对经济发展的巨大推动作用，即教育 的经济价值功能；其产业的收益性，尤其是隐性收益部分，将教育产业与其他产 我固教育财政投融资的实证研究第二部分财政与教育投融资的概述 业部门彻底区分开来，是政府介入教育投融资领域的主导因素；其产业的风险性 特征，为政府制定适当的教育产业政策提供了理论依据。 ( 三) 教育产业化的内涵及财政作用的分析 关于教育产业化，有各种各样的理解，如：教育市场化、投入市场化、产出 市场化、教育企业运作论等。这些观点主张将教育领域的投资主导权交给市场， 在市场机制的作用下，实现教育资源的优化配置。但这些观点大多没有认识到财 政在为社会提供教育服务中应起着主导作用，所以往往有失偏颇。而且从我国目 前的现实看，虽然教育投资多元化的格局已初步形成，但财政仍是教育投资的主 要部分，所以不能撇开财政来谈所谓的教育产业化。 所谓教育产业化，就是要让教育适应市场经济的要求，无论是对教育的投入 与产出，还是教育内部的运作，都必须遵循市场经济的基本原则，如成本效 益原则、公平竞争、优胜劣汰原则等。但只有首先建立起一个与市场经济相适应 的机制，教育产业化才会有生命力。简单片面地理解教育产业化，即简单地把教 育推向市场，只会导致教育的乱收费，各种各类学校无序、混乱的竞争，最终将 严重地损害教育事业。所以实行教育产业化，并不排斥加大财政对教育的投入， 更应强调的是要搞好教育产业化必须要有一个良好的教育的乃至社会的机构性 基础设施。实际上目前我国国内巨大的民间资金在寻求投资方向，相当多的资金 拥有者也十分看好我国的教育市场，因此在教育产业化的过程中，政府应采取有 效措施、制定合理政策，不断完善国内的教育机构、教育机制，真正做到依法办 学，实行公平有序竞争，以期吸引国内外更多的民间资金投向教育事业，这样才 能真正把教育产业做大做强。 我圈教育财政投融资的实证研究第三部分我国教育财政投融资的实证分析 第三部分我国教育财政投融资的实证分析 一、我国教育财政融资的实证分析 ( 一) 我国教育融资的结构分析 改革开放以后，尤其是8 0 年代后期，我国长期以来一直实行的免费受教育 制度开始受到理论上的质疑。市场经济条件下，受教育是可以得到预期经济和非 经济收益的，因而受教育者或其家庭应付出一定的代价，应交纳一定的学费，作 为获得回报的投资。同时，非义务教育，尤其是高等教育，目前还是选择性而非 普及性教育，如果只有部分或少数人才能接受非义务教育，而采取“免费”政策， 等于多数人承担纳税负担，少数人受益，有悖于公平。因而在市场经济中，对非 义务教育征收学费，是一种合理的制度安排，也是缓解教育经费短缺的有效途径。 1 9 9 3 年2 月，中共中央、国务院颁布了中国教育改革和发展纲要( 以下 简称纲要) 。纲要提出要在我国逐步建立以国家财政拨款为主，辅之以征 收用于教育的税费、校办产业收入、社会捐集资和设立教育基金等多种渠道筹措 教育经费的新体制。 1 9 9 5 年9 月，全国人大正式颁布了中华人民共和国教育法( 以下简称教 育法) 。该法对各级政府的教育管理权限作了明确规定，规定国务院和地方各级 政府根据各级管理、分工负责的原则，领导和管理教育工作。国务院教育行政管 理部门主管全国教育工作，统筹规划、协调管理全国的教育事业。县级以上地方 各级政府教育行政管理部门主管本行政区域内的教育工作。为了进一步明确政府 的责任，教育法还明确规定：“国家建立以财政拨款为主，其他多种渠道筹集 教育经费为辅的体制”，从而正式在法律上确立了教育经费的多元融资体制，同 时明确了财政经费在多元教育融资中的主体地位。 我国教育融资渠道按资金来源的公共性分为：财政性教育经费和非财政性教 育经费。财政性教育经费包括：预算内教育经费，预算外教育经费；非财政性教 育经费包括：社会团体和公民个人办学经费，社会捐、集资办学经费，事业收入 及其他收入。 i 、财政预算内教育经费，是指中央、地方各级财政或上级主管部门在本年 度内安排、并划拨到教育部门和其他部门主办的各级各类学校、教育事业单位的 列入国家预算支出科目的教育经费。包括( 1 ) 教育事业费拨款：( 2 ) 基建拨款： 1 4 找国敦育财政投融资的实证研究 第兰部分我国教育财政投融资的实证分析 ( 3 ) 科研经费拨款；( 4 ) 其他经费拨款。 2 、财政预算外教育经费。其中包括：( 1 ) 各级政府征收用于教育的税费， 是指中央和地方各级政府为发展教育事业而指定专门机关征收、并划拨给教育部 门使用的实际资金数额。包括城市教育费附加、农村教育事业费附加。其中：城 市教育费附加是指按照国家规定向凡缴纳消费税、增值税、营业税的单位和个人， 按三税的2 - 3 征收的教育费附加；农村教育事业费附加是指按各级政府确定的 按乡( 村) 企业利润( 或销售收入) 的一定比例和农民收入的一定比例征收的农 村教育事业费附加。( 2 ) 企业办学教育经费，是指中央和地方所属企业举办的， 并在企业营业外资金或企业自有资金列支的各级各类学校的经费。( 3 )