（财政学专业论文）转轨时期的财政体制变革与创新研究.pdf

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年以来进行的公共财政体制改革，是完善市场经济体制的必经之路，也 是推动经济转轨和构建和谐社会的重要手段。这三次不同的创新分别对应了市场 经济体制的培育、发展和完善阶段，分别反映了不同时期的财政分配取向与经济 改革的重点。从财政体制入手分析整个转轨的进程，对财政体制中一些有关全局 性的问题进行解释，不仅关系财政自身的建设，对整个经济的运行绩效和转轨的 方向无疑也有重大的意义。本文的最后在总结以往转轨经验和分析当前转轨阶段 的基础上，对财政体制的完善进行了前瞻性的思考，提出了新的思路和对策，以 求借鉴与启示。 关键词：经济转轨财政体制 责7 铭 i a b s l r a c t e c o n o m yo fc h i n ag ot h r o u g ht r a n s i t i o na l r e m yf o rm o r et h a nt w e n t yy e a r s ， a c c o r d i n gt os t r a t e g i ci d e ao f “16 t hn a t i o n a lc o n g r e s s o ft h ec o m m u n i s tp a r t y , o l r c o u n t r ys h o u l df i n i s ht h ee c o n o m i ct r a n s i t i o nt a s ki na b o u t2 0 2 0a n dr e a l i z et h e o v e r a l lw e l l - t o - d ol e v e l t h e r e f o r e ，w ec a nl o c ke c o n o m i ct r a n s i t i o np e r i o dd u r i n gt h e t i m es l o to f1 9 7 8 - 2 0 2 0 o nt h i st u r n i n gp o i n t , r e v i e w i n g e x i s t i n gr e f o r me x p e r i e n c e a n de x p e c t i n gp r o s p e c tt h a te c o n o m yg o e st h r o u g ht r a n s i t i o nw i l lh a r v e s tm u c h t h e p r o c e s so fr e f o r mo fc h i n ah a sb e e np r o m o t e db yt h eg o v e r n m e n ta l lt h et i m e ， t h e r e f o r e ，t h ef i n a n c eb e c o m e st h ee c o n o m i cb e s ts t a r t i n gp o i n to ft r a n s i t i o np r o c e s s o fo b s e r v i n g ，a n di ti sc u tt h a tt h ec h a n g eo ft h ef i n a n c i a ls y s t e mc a nu n d e r s t a n da n d p o n d e ro v e rt h ew h o l er e f o r m h o w e v e r , 鹤t op a s td o c u m e n t , s e l d o mr e g a r dt h e i n t e r - d y n a m i cr e l a t i o n sb e t w e e nf i n a n c i a ls y s t e ma n de c o n o m yg ot h r o u g ht r a n s i t i o n a sm a i nr e s e a r c hc o n t e n t s t h i st e x t p u tf i s c a lc h a n g eo fs y s t e mi n t ot h eh e a v y b a c k g r o u n dt h a te c o n o m yg o e st h r o u g ht r a n s i t i o ni n v e s t i g a t e ，e x p o u n dt h a tt h e f i n a n c i a ls y s t e mr e f o r mp l a y sar o l ei na d v a n c i n ga n d g u i d i n gt ot h ew h o l ee c o n o m i c r e f o r ma l lt h et i m e ，e c o n o m i cp r o c e s st h a tg ot h r o u g ht r a n s i t i o na tt h es a m et i m ec a n p u tf o r w a r dr e q u e s tt of i n a n c i a lc h a n g eo fs y s t e mt o o ，t h et w oa r ei n t e r - d y n a m i c r e l a t i o n s t h eb a s i cr e a s o nc o n c e m e di nt h i sk i n do f i n t e r - d y n a m i cl i e si nt h ef i n a n c i a l s y s t e mi sn o tm e r e l yap a r to ft h em a r k e te c o n o m i cs y s t e mr e f o r m ，a n do l l eo ft h e s t r e n g t ho f p r o m o t i n gm a r k e te c o n o m y s p r o u t i n g , d e v e l o p m e n t , a r r a n g e db yt h eb a s i c s y s t e mo f g o v e r n m e n t 。sm a c r oa d j u s t m e n t sa n dc o n t r o l s s i n c er e f o r ma n do p e n i n g - u p ，t h ef i n a n c i a ls y s t e mh a sg o n et h r o u g ht h eg r e a t i n n o v a t i o nt h r e et i m e s ：s e tu pt h ef i n a n c i a ls y s t e mo f ”c o o k i n gm e a l s s e p a r a t e l ya n d h a v i n gam e a l ”i n1 9 8 0 ，r a i s e dt h ec u r t a i nf o ro v e r a l lr a t i o n i n gs y s t e mo ft h ef i n a n c e 2 些奎盔兰塑圭兰丝鎏塞 ! ：! ! f o rt h ef i r s tt i m e ；i ti sar e f o r mo fs y s t e mo f t a xa l l o c a t i o n i n1 9 9 4f o rt h es e c o n dt i m e ， s e tu pt h ef i n a n c i a ls y s t e mw h i c ha c c o r d e dw i t ht h er e q u i r e m e n to ft h em a r k e t e c o n o m yt e n t a t i v e l y ；i ti st h ep u b l i cf i n a n c i a ls y s t e mr e f o r mc a r r i e do ns i n c e1 9 9 8f o r t h et h i r dt i m e , i ti st h eo n l yr o a do fp e r f e c t i n gt h em a r k e te c o n o m i cs y s t e m t h e s e d i f f e r e n ti n n o v a t i o nt h r e et h n e sc o r r e s p o n d st oc u l t i v a t i o n , d e v e l o p m e n to fm a r k e t e c o n o m ys e p a r a t e l ya n dp e r f e c t ss t a g e ，h a v er e f l e c t e dt h ef i n a n c i a l d i s t r i b u t i o n o r i e n t a t i o no fd i f f e r e n tp e r i n d sa n de c o n o m i cf o c a lp o i n to ft h er e f o r ms e p a r a t e l y p r o c e e dw i t hf i n a n c i a ls y s t e ma n da n a l y z et h ep r o c e s so ft h ew h o l et r a n s i t i o nh a v e g r e a tm e a n i n gt ow h o l eo p e r a t i o np e r f o r m a n c et h a tg ot h r o u g ht r a n s i t i o no f e c o n o m y t h ee n do ft h i sp a p e rc a n yo np e r s p e c t i v et h i n k i n gt ot h ep e r f e c t i o no ft h ef i n a n c i a l s y s t e m , a n dp u tf o r w a r dt h ed i r e c t i o ni n n o v a t e d f l l r t h e l k e yw o r d s ：e c o n o m yt r a n s i t i o n , f i n a n c i a ls y s t e m 3 山东大学硕士学位论文 一、财政体制的理解与界定 本文所关注的是中国经济转轨时期财政体制的变革与创新。关于“转轨时期” 的理解比较统一，从时间跨度上看，可以把1 9 7 8 年十一届三中全会提出“按经 济规律办事，重视价值规律的作用”看作市场经济取向改革的起点，而按照党的 “十六大”的战略构想，到2 0 2 0 年我们将完成经济体制转轨的任务，实现全面 小康。由l 比可以界定经济转轨在1 9 7 8 2 0 2 0 年这一时间段内。可是改革开放以 来，财政体制的定义和内涵发生了巨大了变化，尤其是1 9 9 8 年以来“公共财政 体制”理论的提出与成熟，迸一步扩展了财政体制的内涵。具体分析如下： 1 、财政体制的传统定义 按照财政学的基本观点，所谓财政体制，是指国家管理、规范财政分配关系， 划分各财政主体之间财政管理权限及确立预算组织原则的基本制度( 姜永华。 1 9 9 7 ) 。从广义外延角度看，它包括国家预算管理体制、税收管理体制、企事业 财务管理体制和基建财务体制；而狭义上的财政体制即指预算管理体制。 对于财政体制的这种定义式解释还必须作一点说明。此处所指的“财政分配 关系”，是特指那些以国家政治权力为依托，以履行政府职能的需要为依据，而 且需要在相关主体之间规定它们的财政管理权限的财政分配关系。事实上，财政 体制不仅是规范财政分配关系，而且是划分财政主体之间财政管理权限，确立和 调整预算组织形式的基本制度。这两个方面的特点及作用同时具备，构成财政体 制的特有内涵。然而在现实经济生活中，财政主体和财政关系的内容是极为丰富 的，财政体制所要规范和管理的，只是需要在相关的财政主体之间明确划分他们 的财政责任、财政权力和相应的财政利益的那些财政分配关系，而不是囊括一切 财政分配过程和分配环节。 具体分析来看，这种观点其实有四重含义：从财政体制的地位出发，把它定 义为国家财政管理的一项基本或根本制度；从财政体制的形式出发，把它定义为 一种规则体系或组织管理体系；从财政行为的主体出发，把它定义为国家、集体、 个人分配剩余产品的具体形式；从财政活动的内容出发，把它定义为国家用以划 分职责、权力和相应利益的制度。在计划经济时期和改革开放的初期，这种对财 4 政体制的定义和理解是最为恰当的中央政府划分财政权限，制定财政政策，进 行利益分配，实现对地方政府的管理，构成了当时财政体制变动的主要内容。 2 、财政体制内涵的扩展。 在经过了二十多年的改革和转轨后，我国的市场经济体制日趋成熟，市场化 的程度不断提高，传统的财政体制的定义和内涵已经难以用来指导公共财政体制 的建设。市场经济时代，公有制经济已经从政府附属物变成了独立的经济主体， 非公经济成为社会主义市场经济体制的重要组成部分。而且，纳税人( 包括自然 人和法人) 作为独立经济行为主体和所有权主体，纳税人与政府的关系由政府内 部的关系变为政府与社会的关系，无论是主动还是被动，社会公众都以纳税主体 的身份参与了财政活动，为财政提供了物质基础，纳税人与政府的利益关系构成 了财政的基本关系，决定这一基本关系的制度安排也理所当然地应纳入财政体制 内涵之中。同样的，由于市场经济体制下纳税人的权利的变化，财政分权改革的 内容也不再仅仅限于中央政府与地方政府之间，其实质已经是财政权的民主化问 题。 由此，可以进一步理解财政体制为包括财政结构和财政制度的多层次概念 ( 张术松，2 0 0 4 ) 。市场经济的财政体制是以纳税人地位为核心的财政体制，是 多重体制的复合体。从资源配置方式看，财政是通过政府实现的资源配置，因此 财政体制属于经济体制的一部分；从公众参与过程看，财政又是纳税人及其代议 机构控制政府财政活动的体系，因此财政体制是政治体制的一部分；从控制政府 的方式看，财政行为是法律行为，因此财政体制是法律体制的一部分；从财政行 为过程看，它是公共选择到政府决策管理的物质变换过程，因此是行政体制的一 部分。 3 、本文研究范围的界定。 通过以上的分析，可以看到财政体制的内涵是一个由窄到宽、不断发展的过 程。究其原因，是因为市场取向的改革丰富了所有制的结构，并赋予了纳税人独 立的经济地位和经济作用。我们可以看到，在二十多年的改革进程中，可以被称 作财政体制创新的变革共有三次：第一次是2 0 世纪7 0 年代末的“大一统”财政 体制的打破和财政包干体制的确立；第二次是1 9 9 4 年正式实行的分税制财政体 制；第三次是1 9 9 8 年以来的公共财政体制改革。这三次变革和创新分别对应了 市场经济体制的培育、发展、成熟阶段，折射出中国在经济转轨进程中的许多重 大问题。 进一步分析来看，1 9 7 8 年以来的财政体制变迁大致可以分为三个阶段。第 一阶段是改革开放初期开始试点、实行的财政包干制，从1 9 8 0 年到1 9 9 3 年十几 年的时间里一直延续着这种财政分权让利、分灶吃饭的财政体制，只不过其具体 的形式和做法不尽相同。第二阶段是1 9 9 4 年至今的分税制财政体制，在初步划 分事权的基础上，按照税种确定中央与地方各自的收入。第三个阶段是1 9 9 8 年 至今的以分税制财政体制为形式、以公共财政体制为内在要求和改革导向的财政 体制，这是与社会主义市场经济体制相适应的财政体制，是完善社会主义市场经 济体制的必然要求。 另外，鉴于税收体制变动的复杂性和篇幅所限，本文没有将税收体制的变动 纳入研究范围。 6 二、“大一统”财政体制的打破与市场经济体制的培育 以1 9 7 8 年末党的十一届三中全会为标志，我国进入改革开放的新时期。但 是改革具体应该怎样进行，当时并没有现成的答案。所以中国的改革方略从一开 始就形成了两个特点：一是总体上“摸着石头过河”，不求最初就形成全套的规 划；二是在局部“大胆试验”，寻求改革的突破口。当时总结的改革突破口主要 有三点：农村改革、建立经济特区、改革财政管理体制( 吴敬琏，2 0 0 1 ) 。就这 样，以“放权让利”为主要特征的财政体制的创新成为经济体制改革的重要突破 口，成为市场经济体制萌芽和发展的重要激励手段。 ( 一) 财政包干制的形成与演变 根据十一届三中全会以后的有关决定精神，国务院于1 9 8 0 年2 月颁发了关 于实行“划分收支，分级包干”的财政管理体制的暂行规定，决定从1 9 8 0 年起 实行财政体制的改革，打破了“大一统”的财政体制，拉开了经济转轨过程中财 政包干制的序幕。 1 、“划分收支、分级包干”体制。从1 9 8 0 年初起，除北京、上海、天津三 个直辖市继续实行“收支挂钩，总额分成，一年一定”的财政体制外，对各省， 自治区统一实行“划分收支，分级包干”的财政体制。在具体实施办法上，除少 数民族地区和广东、福建两省外，其他省份的做法基本相同。 所谓“划分收支”就是按经济体制所规定的隶属关系明确划分中央与地方预 算的收支范围。在收入方面实行分类分成的办法。首先是固定收入，属于中央政 府的固定收入主要有：中央企业收入、关税收入和其他收入。属于地方政府的固 定收入主要有：地方企业收入、盐税、农牧业税、工商所得税、地方税和其他收 入：其次是固定比例分成收入。各地方划给中央部门直接管理的企业，其收入按 固定比例8 0 归中央，2 0 归地方；再次是调剂收入，将工商税作为中央与地方 的调剂收入，分配的比例根据各地区的财政收支情况确定。在支出方面，分为两 种情况：一种情况属于一般性开支，按企业和事业的隶属关系划分，其中归中央 的支出包括：中央的基本建设投资，中央所属企业的流动资金，挖潜改造资金和 新产品试制费，地质勘探费，国防费，对外援助支出，国家物资储备支出，中央 7 级的文教卫生和科学事业费，农林、水利、气象等事业费，工业、交通、商业部 门事业费和行政费等；归地方财政支出的部分主要包括：地方的统筹基本建设投 资，地方所属企业的流动资金，挖潜改造资金和新产品试制费，支援农村人民公 社的支出和农林、水利、气象等事业费，工业、交通、商业部门事业费，城市维 护费，行政管理费等。另一种情况属于特殊性开支，这部分开支由于其性质、数 量和使用方法在年度间和地区间不稳定，不易纳入包干范围。年初预算由中央掌 握，在执行过程中按照计划和实际情况由中央以专项拨款的方式下拨。这类支出 主要包括：地方的基建专项拨款，特大自然灾害救济费，支援不发达地区的发展 资金和边境事业补助费等。 所谓“分级包干”，首先是确定预算收支包干基数，然后根据基数实施各级 收支包干。其办法是：按照前述的划分的收支范围，以1 9 7 9 年财政收支预计数 为基础，经过必要的调整后确定为基数。以此为前提，地方收入大于支出的，多 余部分按规定比例上缴；支出大于收入的，不足部分由中央从工商税中确定一个 比例拨给地方；个别地方将工商税全部留下后仍收不抵支的，由中央给予补助。 分成比例和补助数额确定后五年不变。在这五年中，地方在划定的范围内多收可 以多支，少收则少支，自行安排预算，自求平衡。对广东和福建两省则采用了更 为灵活的措施，给予了地方更多的自主权。 此次财政体制规定包干指标“一定五年不变”。但由于改革的探索性质和经 济形势的变化，中央财政出现了严重的困难，在执行过程中不得不进行调整。一 是1 9 8 1 年适当缩小了地方财政包干的范围；二是从1 9 8 2 年起，除了广东、福建 两省外，其他省、自治区、直辖市一律逐步改为“总额分成，比例包干”的办法， 取消了地方的固定收入和调剂收入，改为按地方收入基数总额同支出基数总额求 出一个百分e b ，按这个百分比划分中央和地方收入，实行包干；三是将中央财政 向地方财政的借款改为调减地方的支出包干基数。 2 、“划分税种，核定收支，分级包干”体制。鉴于1 9 8 0 年起实行的“划分 收支，分级包干”财政体制原定的五年已经到期，特别是两步利改税后企业上缴 国家的利润改为以所得税、调节税的形式上缴，国家与企业之间的分配形式已经 发生了很大的变化，国务院决定从1 9 8 5 年起对各省、自治区、直辖市实行“划 分税种，核定收支，分级包干”的财政体制。该体制的主要内容如下： 山东大学硕士学位论文 第一，在第二步利改税的基础上，划分各级财政收入的范围，即： 中央财政固定收入。主要包括：中央国营企业的所得税、调节税；铁路、民 航、邮电部门和各银行总行、保险总公司的营业税；中央军工企业和包干企业的 收入；中央经营的外资企业亏损和粮食、棉花、油超购加价补贴；烧油特别税； 关税和海关代征的工商税；海洋石油、外资、合资企业的工商税、所得税和矿区 使用费；国库券收入和国家能源交通重点建设基金；其他收入等。石油部、电力 部、石化总公司、有色金属工业总公司所属企业的产品税、增值税、营业税以其 7 0 作为中央财政的固定收入。 地方财政固定收入主要包括：地方国营企业的所得税、调节税和承包费； 集体企业所得税；农牧业税；车船使用牌照税；城市房地产税；牲畜交易税；契 税；地方企业包干收入；地方经营的粮食、供销企业亏损；税款滞纳金、补税罚 款收入和其他收入等。石油部、电力部、石化总公司，有色金属工业总公司所属 企业的产品税、增值税、营业税以其3 0 作为地方财政的固定收入。 中央和地方财政的共享收入。主要包括：产品税、增值税、营业税( 这三种 税均不包括石油部、电力部、石化总公司、有色金属工业总公司所属企业以及铁 道部和各银行总行、保险总公司缴纳的部分) 、资源税、建筑税、盐税、个人所 得税、国营企业奖金税，以及外资和中外合资企业缴纳的工商税、所得税等。 以上财政收入范围的划分，是以流转税类作为共享收入的主要税类，而流转 税是我国财政收入的主要构成部分，例如1 9 8 6 年流转税类占当年税收总额的 5 8 。其结果就是中央固定收入和地方固定收入的比例都很小，而共享收入占了 大头。 第二，中央与地方财政支出的划分基本上按照原来的体制，只对个别事业管 理体制做出相应的调整。少数不宜实行包干的专项支出，则由中央专案拨款。 第三，核定分成基数，确定分成办法。核定基数的方法：各省、自治区、直 辖市的收入基数以1 9 8 3 年的决算数为基数，按照上述收入划分范围和第二步利 改税后的收入转移情况确定。支出方面，按照1 9 8 3 年决算收入数和预算体制确 定的分成比例( 其中补助地区应加上定额补助数) 以及某些调整因素，计算出地 方应得的财力作为支出基数 分成的办法：按照上述收支划分范围和确定的收支基数进行分成。凡是地方 9 固定收入大子地方支出者，定额( 或按一定比例) 上缴中央；凡地方固定收入小 于地方支出者，从共享收入中确定个分成比例，留给地方；对地方固定收入和 共享收入全部留给地方仍不足以抵拨支出者，由中央定额补助。以上收入的分成 比例，上解比例或补助数额确定后，一定五年不变，地方多收可以多支，少收则 少支，自求平衡。对广东和福建两省仍然按照“大包干”的办法。 1 9 8 5 年的财政体制，最初是按照第二步利改税后税种的设置划分财政收入 的。但是，这种体制只是名义上划分了税种。在实际执行的过程中，由于价格体 系尚未理顺，各级政府事权划分不够明确，经济体制中变化的因素还很多，完全 实施上述的“划分税种”还难以作到。因此在执行中采用了变通措施，即暂时实 行“总额分成”豹过渡办法。这种过渡办法是：除中央税划为中央收入外，地方 可以在划分税种、核定收支的基础上，把地方财政固定收入和中央、地方共享收 入捆在一起，同地方财政支出挂钩，确定一个分成比例，实行“总额分成”。 3 、1 9 8 8 年以后的“多种形式包干”体制。由于1 9 8 7 年全国绝大多数企业 先后实行了承包制，使第二步利改税在很大程度上名存实亡，改变了1 9 8 5 年实 行的包干体制的收入基础，从而要求对财政体制进行进一步的调整。从1 9 8 8 年 起，全国开始实行以下六种改进办法： 第一，“收入递增包干”的办法。是以1 9 8 7 年的决算收入和地方应得的支出 财力为基数，参照各地近几年的收入增长情况，确定地方收入递增率( 环比增长 率) 和留成比例、上解比例。每年地方在收入递增率以内的收入，按确定的留成、 上解比例实行中央、地方分成；超过递增率的收入，全部留给地方；收入达不到 递增率影响上解中央部分，由地方用自有财力补足。实行这种办法的有北京等十 个省市。 第二，总额分成。即根据各地区前两年的预算收支情况，核定收支基数，以 地方支出占收入的比重确定地方留成、上解中央的比例。实行这种包干办法的有 天津等三个省市。 第三， “总额分成加增长分成”办法。即在现行总额分成财政体制基础上， 地方财政收3 , 1 ：1 ：1 - 年增长部分另加分成比例。也就是每年均以上年实际收入为基 数，基数部分按总额分成e b 例分成，每年实际收入比上年增长的部分另加分成比 例。实行这种包干办法的有大连等三个计划单列市。 1 0 第四，。上解额递增包干”办法即以地方1 9 8 7 年上解中央的收入为基数， 参照近几年地方财政收入增长情况确定上解额递增率，地方每年按固定的递增率 上解中央地方除了保证递增上解中央的数额以外，增加的收入全部留给地方 实行这种包干办法的有广东、湖南两个省 第五，。定额上解”即按原来核定的收支基数的收大于支部分确定固定的 上解数额实行这种办法的有上海市等三个省市。 第六，“定额补助”即按原来核定的收支基数的支大于收部分确定固定补 助数额实行这种办法的有吉林等十六个省( 自治区) 这种“多种形式包干”的财政体制原定两年为期，1 9 9 0 年以后继续执行， 在执行的过程中又不断有一些调整变化一直到1 9 9 4 年全面实行分税制后才彻 底废止 ( 二) 财政包干体制对经济转轨的积极作用 如前所述，财政体制的创新是中国经济改革的重要突破口。但是在已有的改 革回顾中，关于这一阶段财政的地位一直没有得到重视，财政的日益积弱和数度 面临收支危机还常常成为备受指责的理由 事实上，从经济转轨的全局来看，这一阶段的财政始终处于启动和支撑改革 的枢纽地位。在这一过程中，财政渐进的制度激励效果来自三个方面：一是体制 内活力的释放。通过体制退让打破了“大一统”的高度集权的分配格局。放权让 利扩大了地方配置资源的权力，形成了各地在其隶属关系内开展创新的积极性， 实质是通过条块关系的变化释放出了旧体制内部尚存的活力，地方利益激励的强 化形成了“诸侯”争先的发展冲动二是体制外活力的培育通过国民收入分配 格局的根本性调整促进了多元化市场主体的形成和市场化价格机制的形成，逐渐 形成了传统体制边界上的另一套微观经济运行系统和以金融为主的社会资金积 累模式，体制退让实质孕育了新的市场经济体制的活力。三是为转轨路径的优化 提供了基本保障。在这一除旧布新的过程中，财政以供给、需求双向补贴的方式 吸纳、抵消了大部分通货膨胀的压力，保证了价格机制改革、商品交换关系建立， 实现了平稳过渡。正是财政的放权让利取向使转轨过程中的成本最小化和收益最 大化选择有了可能 如果进一步分析财政包干体制对于促进经济增长、培育市场经济体制实现路 径。则可以归结为以下两点： ( 1 ) 突破“贫困的恶性循环”，促进经济持续快速地增长o “贫困的恶性循环”论是美国经济学家、发展经济学的早期代表人物纳克斯 提出来的纳克斯在分析发展中国家经济发展缓慢、长期难以摆脱困境的原因时 提出了这一著名理论，他认为妨碍发展中国家的经济增长的主要因素是资本的缺 乏，起基本原理如图2 - i 所示 厂触烨 厂张购 l 蓄能 【供给】 图2 - i 可以看到图左供给不足循环圈和图右需求不足循环圈之间有一个交汇点，即 “低收入”“低收入”作为两个循环的交点，其经济学意义是非常明确的，即它 既是供给、需求不足的原因，同时又是供给、需求不足的后果，由此产生恶性循 环，发展中国家很难走出经济落后的困境。 纳克斯认为发展中国家摆脱这种恶性循环的途径无非两条：一是依靠外援； 二是强迫储蓄。其实都是希望增加发展中国家的资本积累( 或者说资本注入) ， 实现经济的快速增长。在改革开放之前，中国所采用的正是这两种办法，外部依 靠苏联的外援，内部实行高度集中的计划体制下的高积累。结果是，国家的经济 实力大大增强了，但是公众的情况改变不大。这说明，纳克斯的资本注入思路解 决落后国家的经济发展是正确的，但是资本注入的核心不应该是“强迫储蓄”而 应该是“自愿储蓄”，只有建立“自愿储蓄”的资本动员机制，发展中国家才能 得到持续的经济增长，公众的生活才能改善，而自愿储蓄的前提条件是企业和家 庭的收入有定程度的增长。 但是中国当时并不具备这样的条件：从企业部门看，它们的生产经营权掌握 口此处的内容主要弓| 自东北财经大学昌炜博士的分析 1 2 不诱； 一删j j 投 孙 赘韵卜瞒 率产删 在计划部门手中，既无追求利润的欲望，也没有面向市场需求组织生产经营的条 件从家庭部门来看，人均收入水平和拥有财产水平都很低。从1 9 5 7 年到改革 发动前的1 9 7 7 年2 0 年间，城镇居民收入人均可支配收入仅由2 3 5 元增加到3 1 6 元，年均增长不到4 元；农村人均纯收入仅由7 3 元增加到1 3 3 6 元，年均增长 不过3 元。无论是企业部门还是家庭部门都无力为经济改革支付第一笔成本，真 正能够为启动改革提供资金的只有政府。政府通过“放权让利”将原属于财政收 入的一部分转移到家庭和企业，启动了经济改革，突破了“贫困的恶性循环”。 其作用原理可见图2 - 2 ： 计划外资金 供给增加 计划外和提价商品 供给扩张 消费力增长 财政分权让利 提高企业和家庭部门收入水平 储蓄能力增长 【供给】 计划外和提价商品 获利增加 计划外和提价商品 投资刺激上升 【需求】 图2 2 图2 - 2 左边的循环是供给转旺的循环圈，右边是需求转旺的循环圈，共同交 汇于“财政分权让利一提高企业和家庭部门收入水平”这一发动点。由这个发动 点出发，向左的供给循环，首先引起储蓄力的增长；向右的需求循环，首先引起 消费力的增长。与交汇点的改变配套，向左的供给循环圈里，同时实行了投资体 制的改革；向右的循环圈里，则同时实行了投资品和消费品的价格改革。这两项 改革对两个循环产生的直接效果是，前者提高了资本积累的效率，后者刺激了投 资增长。由此便产生了供给和需求双双转旺的第一次回归效应随之，第二次从 交汇点的发动，对于供给循环和需求循环的推动力，显然会高于第一次发动的推 动力如此循环往复，就形成了起始点和回归点都不断垫高的螺旋上升的过程， 实现了经济快速、持续的增长。 总结这一策略启动和支撑该阶段改革的逻辑顺序为：财政让利在分配领域的 突破带来了国民收入分配格局的调整一个人、企业的利益得到认可和增长，脱离 计划控制的货币剩余增多，由此孕育了利益主体多元化格局的出现，并自动创造 了资金的供给与需求一储蓄动机与投资动机导致金融地位凸显，金融的成长又反 过来推动储蓄一投资的转化。由分配领域发动的这一系列改革，还伴随着计划控制 的必然削弱，流通环节的必然修补，市场化的价格机制和商品交换的基础关系得 以建立。这些因素综合起来反作用于生产过程，带来生产方式的变革，经济运行的 商品化、货币化程度不断提高，货币资本化所带来的资本运动不断扩张，以市场配 置资源、以资本再生产方式推动的社会再生产，因此，我们可以认为，第一阶段财 政的“开闸放水、放权让利”不仅是一个逐步削弱自身财力、增强激励的过程， 更深亥4 的意义是削弱传统体制配置资源的能力、刺激新的资源配置方式形成的过 程。正是财政体制在退让中使传统体制失去了封闭运行的完整性，改革因此突破 并获得持续的支撑。 ( 2 ) 激励地方政府突破计划体制框架，培育市场经济。 上述的分析没有考虑中央政府与地方政府之分，或者说仅仅把地方政府当作 政策的传递者。实际的情况是，在统收统支的体制下，地方政府不具备独立的利 益，中央财政包揽一切；而在实行财政包干制后，这种情况有了很大的转变，地 方政府日益成为独立的利益主体，为了本地的经济利益和本级财政收入进行了积 极的具有创新意义的探索，其行为深远地影响了中国经济转轨的进程，是整个 8 0 年代和9 0 年代初期中国经济高速增长的决定因素之一。( 贾康、阎坤1 9 9 8 ) 随着财政包干制的形成与演变，地方政府和地方经济被赋予了新的含义，地 方政府不再只是政策的传递者，而成为政策的直接受益者，成为一个相对独立的 利益主体，其主要标志有以下几个方面： l 、地方利益独立化与明晰化。在传统体制下，地方虽然也有自身的利益， 但其特殊的利益并不能够独立化，而是被统合到集中计划经济的整体利益范围中 去了。所以这种地方利益本身就是模糊的，没有明确的利益边界。之所以会如此， 关键是地方政府缺乏实现其利益目标的必要手段和工具。而实行财政包干制使地 方政府获得了资源配置权这一重要手段，这就使其利益的实现成为了可能。 2 、地方政府成为有一定决策权的调控主体。在“大一统”财政体制下，中 央政府是唯一的调控主体，地方经济是中央调控的对象。地方政府既无权也无力 量对经济进行调控。实行财政包干制后，地方政府获得了资源配置的控制权，并 具有了一定数量可自主安排的财力，物力和人力资源，从而形成了一定的调控能 力，可以在一定条件下对本地区经济进行生产力布局调整及经济运行调控。这种 经济运行中的自组织能力，保证了地方经济能够相对独立地发展。 3 、地方经济的综合特征强化。在传统体制下，由于大部分资源是纵向控制 的，地方经济具有较明显的单一分工倾向，其分工实现的机制则是计划调拨。分 权化过程在一定程度上使资金流、商品流、技术流、人才流以横向方式交织在一 起，从而使地方经济的综合化特征得以加强，使其形成一个相对完整的经济系统。 地方政府成为相对独立的利益主体是中国经济转轨的一个关键因素，也是中 国的改革与众不同的原因之一，它使得市场经济能够在强大的计划经济的边缘逐 步成长，最终瓦解计划经济。当然，这种变化既有积极的一面也有消极不利的一 面，在这里先分析其对经济转轨的积极促进作用： 有利于进行改革的地区试点，从而以较低的成本摸索改革的方向。在计划 经济体制下，地区试点也是经常使用的方法，通过试点完善方案，解决方案暴露 的问题，从而降低改革带来的震荡和成本。但是那时候地方政府不是独立的利益 主体，改革的方案是自上而下的确定的，地方政府只是执行者。当地方政府有了 资源配置职能和发展本地经济的冲动后，它就会主动的摸索适合本地的改革模 式，而这些模式在极大地促进本地经济增长的同时，往往对其他地区也具有一定 的指导意义。地方政府先突破计划体制进行制度创新，取得成功后再获得中央的 承认，并由中央在全国范围推广开来，这是中国经济转轨的重要特点和推进方式， 而这一切的前提就是地方政府有独立的利益和发展本地经济的冲动。 有利于培育市场经济，瓦解传统的计划经济体制。虽然党的十一届三中全 会提出“按经济规律办事，重视价值规律的作用”，启动了市场经济取向的改革， 但当时在经济上计划经济还占主导地位，在政治上保守派还有很大的力量。在改 革的共识尚未形成的时候，分权化战略为中国改革突破政治障碍提供了一个有效 的途径。财政包干制创造了一个来自地方和基层的支持改革的机制，从而为经济 转轨奠定了政治动力基础。 山东大学硕士学位论文 而且中央政府对企业的分权让利在很大程度上被地方政府所截留，地方不仅 利用行政命令干预企业的生产、经营，还通过自己能够动用的财政资源支持本地 企业的发展。著名经济学家s t i g l i t z 指出，与其他转轨国家相比，正是这种与 众不同的产权安排焕发了中国国有企业的活力，使国有企业能够在改革开始后的 相当长的时间内保持增长，这对保证整个社会的稳定有着重要的意义。与此同时， 在传统的国有经济发展的基础上，地方政府采用多种手段激励当地集体企业和私 有企业的发展，这不仅带动了经济的高速增长，而且降低了国有企业占经济总量 的比重，培育了市场经济体制。 但是应该看到的是，地方政府的独立利益对经济转轨不仅具有积极意义，在 很大程度上还有消极意义，突出表现在地区市场分割、盲目重复建设、预算外资 金膨胀等许多方面，本文的下一部分将详细论述这方面的问题。 总的来看，财政包干体制的推行对于中国改革的启动以及启动后的发展、稳 定问题都有决定性的意义。这一阶段的财政体制退让、分权让利不仅仅是一个分 配财富的问题，更主要的是形成了一种创造财富的机制，通过这种机制，中国的 经济能够获得持续的增长，而且充满活力的非公有制经济所占的比重越来越大。 这两个方面互相配合，构成了中国经济转轨的渐进路径。但是在改革顺利进行、 经济高速发展的背后，财政承担了巨大的压力，财政以其自身的不平衡换取了经 济的增长和平衡，其表现也很直接，就是两个比重的不断下降。财政收入占g d p 的比重由1 9 7 9 年的2 8 4 下降到1 9 9 3 年的1 2 6 ，1 9 9 4 年更是降为1 1 2 ；中 央财政占全国财政收入的比例从1 9 7 9 年的4 6 8 下降到3 1 6 ，几乎处于一种难 以为继的局面。 ( - - ) 财政包干制的弊端及其对经济转轨的负面影响 财政包干体制虽然有力地促进了经济的增长和市场经济的发展，但是这毕竟 不是与市场经济体制相适应的财政体制，它只是在计划经济力量仍占主导地位时 的一种过渡性体制安排，是有生命周期的。随着市场经济的发展，这种体制本身 固有的弊端越来越明显，它对经济转轨的正面促进作用越来越小，而负面影响日 益增大。具体来看，可以归为以下几点： l 、仍然束缚企业活力的发挥。各级政府“条块分割”地按照行政隶属关系 控制企业，是传统体制的根本弊病所在。在财政包干体制下，这种行政隶属方式 1 6 没有得到转变，只不过是由“条条为主”变成了“块块为主”，政府对企业的控 制由单纯的指令性计划变为指令加上企业很难违抗的“商量”和“暗示”。在经 历了改革初期的一定的增长后，大多数国有企业重新回到了经营不善的状态，企 业的亏损面迅速扩大。问题还在于，企业虽然山穷水尽、亏损严重，仍然有财政 的扶持与搭救，破产法对大多数企业来说只是一纸空文，基本上不存在规范的优 胜劣汰、存量重组的机制。于是企业自主经营仍然步履维艰，大量的直接行政控 制和变相的行政控制以及新的、老的“大锅饭”难以有效消除。 2 、“诸侯经济”倾向，助长了低水平重复建设和投资膨胀。财政包干体制与 传统的财政体制比较，固然提高了地方政府理财的积极性。但是这种积极性在增 加本级财政收入冲动和扭曲的价格信号的指导下，必然倾向于多搞“自己的企 业”，多搞那些高税产品和预期价高利大的项目。因而地方政府热衷于大上基建， 兴办一般性赢利项目，特别是加工工业企业，不惜大搞低水平的重复建设。例如， 国家对烟、酒等产品规定高税率，本来是限制其生产、消费的“寓禁于征”政策， 但是在这种体制下，高税率却成了地方政府多办小烟厂、小酒厂的刺激因素，起 到了明显的“逆调节”作用。遍地开花的小纺织、4 , - l 钢、小汽车项目也与这种 体制因素有关，这些项目往往达不到规模经济的要求，有些甚至使用非常落后的 生产手段。从地方政府的角度看，这些项目的上马发展了本地经济，增加了财政 收入和就业