（财政学专业论文）领导干部经济责任审计评价指标体系研究.pdf

奄f ? j ? j | 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独 立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论 文不包含任何其他个人或集体己经发表或撰写过的作品成果。对本文 的研究作出重要贡献的个人和集体，均己在文中以明确方式标明。本 承担。 学位论文使用授权声明 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学 校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电 子版和纸质版，有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论 文进入学校图书馆、院系资料室被查阅，有权将学位论文的内容编入 有关数据库进行检索，可 学位论文作者签名： 导师签名： 王观 日期：i o 年6月3 日 印或其他方法保存学位论文。 政府领导干部经济责任审计评价指标体系研究 专业：财政学 硕士生：周忠铭 指导教师：王晓霞 摘要 领导干部经济责任审计是党中央、国务院在新时期下为了加强领导干部得监 督和管理、加强党的执政能力建设而提出的一项中国社会主义特色的审计制度。 经济责任审计制度能有效地促进领导干部廉洁自律、认真履行其工作职责，从而 提高党的执政能力，从源头上预防和惩治腐败，促进经济有效、快速地发展。本 文从介绍政府领导干部经济责任审计的基本概念入手，概括论述经济责任审计的 重要性及相关重要理论模型，并在相关理论分析的基础上，结合当前审计工作实 际，分析当前审计工作的成效及缺陷，讨论政府领导干部经济责任审计的内容， 构建出一套科学、合理的经济责任审计综合评价指标体系和评价方法。文章以某 地区主管经济发展的副区长为实例开展实证分析，通过构建的评价模型计算得出 综合得分来直观的反映领导干部经济责任审计综合评价结果。本文研究致力于为 领导干部经济责任审计的评价提供一种有效解决问题的方法与途径，并从科学 化、人性化、可操作化的角度来构建经济责任审计评价指标体系，以有效地减少 审计人员的主观随意性和盲目性，规范审计操作过程、防范审计风险。希望本文 的研究能对推动领导干部经济责任审计工作的开展发挥积极的作用。 关键词：经济责任审计；政府领导干部经济责任审计评价指标体系；层次分析 法；模糊综合评价法 r e s e a r c ho fe c o n o m i cr e s p o n si b i1it ye v al u a ti o ns y st e m m a j o r ：p u b li c f i n a n c e n a m e ：z h o uz h o n gm i n g s u p e r v is o t ：w a n gx i a ox i a a bs t r a c t e c o n o m i cr e s p o n s i b i l i t ya u d i ti st h es t a t ec o u n c i li nt h en e wp e r i o do fl e a d i n gc a d r e st os t r e n g t h e nt h es u p e r v i s i o na n dm a n a g e m e n t ，s t r e n g t h e n i n gt h ep a r t y sg o v e r n i n gc a p a c i t yb u i l d i n ga n dr e m o v e ds o c i a l i s mw i t hc h i n e s ec h a r a c t e r i s t i c s ，t h ea u d i ts y s t e m t h ea u d i ts y s t e mc a ne f f e c t i v e l yp r o m o t eh o n e s t ya n ds e l f - d i s c i p l i n e ，c o n s c i e n t i o u s l yp e r f o r mt h e i rd u t i e sa n dr e s p o n s i b i l i t i e s ，i m p r o v i n gt h ep a r t y sa b i l i t yt og o v e r n , f r o mt h es o u r c et op r e v e n ta n dc o n t r o lc o r r u p t i o n ，t op r o m o t ec o s t - e f f e c t i v e ，r a p i dd e v e l o p m e n t t h i sa r t i c l ed e s c r i b e st h eg o v e r n m e n tl e a d i n gc a d r e so fe c o n o m i cr e s p o n s i b i l i t ya u d i tt h eb a s i cc o n c e p t , b r i e f l yd i s c u s s e dt h ei m p o r t a n c eo fe c o n o m i cr e s p o n s i b i l i t ya u d i ta n dr e l a t e di m p o r t a n tt h e o r e t i c a lm o d e l a n dt h e o r i e so nt h eb a s i so f t h ea n a l y s i s ，w i t ht h ec u r r e n ta u d i tp r a c t i c e ，a n a l y z eg o v e r n m e n tl e a d i n gc a d r e s ，t h ec o n t e n to fe c o n o m i cr e s p o n s i b i l i t ya u d i te s t a b l i s h e das e to fe c o n o m i cr e s p o n s i b i l i t ya u d i tc o m p r e h e n s i v ee v a l u a t i o ni n d e xs y s t e ma n de v a l u a t i o nm e t h o d , a n dt oar e g i o n se c o n o m i cd e v e l o p m e n td i r e c t o ro f ad i v i s i o n a lo f f i c e rt oc a r r yo u te m p i r i c a la n a l y s i sa sa ne x a m p l et oc a l c u l a t et h ec o m p o s i t es c o r ef o r v i s u a la n dq u a n t i t a t i v er e f l e c tt h er e s p o n s i b i l i t yt h el e a d e r so f t h ec o m p r e h e n s i v ee v a l u a t i o no f t h ea u d i tf i n d i n g s t h i sp a p e ri sd e d i c a t e dt ol e a d i n gt h ee v a l u a t i o no f e c o n o m i ca u d i t i n gp r o v i d e sa ne f f e c t i v es o l u t i o nt ot h ep r o b l e ma n dw a y st ot e s tq u a l i t a t i v ea n dq u a n t i t a t i v ei n d i c a t o r s t oe v a l u a t et h ec o m b i n a t i o no f l e a d i n gc a d r e st e r me c o n o m i cr e s p o n s i b i l i t y i tc a l le f f e c t i v e l yr e d u c et h ea u d i t o r ss u b j e c t i v ea n da r b i t r a r ya n db l i n d n e s s ，t h ea u d i ts t a n d a r do p e r a t i n gp r o c e d u r e ，p r e v e n t sa u d i t r i s k s r e s e a r c hi nt h i sp a p e rm a yl e a dt ot h ep r o m o t i o no f e c o n o m i ca u d i t i n go f t h ed e p t ht op l a ya na c t i v er o l e k e y w o r d s ：e c o n o m i cr e s p o n s i b i l i t ya u d i t ；e v a l u a t i o n i n d e xs y s t e mo fe c o n o m i cr e s p o n s i b i l i t y a u d i t i n gi ng o v e r n m e n to f f i c i a l s ；d i p ；f u z z yc o m p r e h e n s i v ee v a l u a t i o n 政府领导干部经济责任审计评价指标体系研究 目录 摘要i a b s t r a c t i i 第一章绪论1 1 1 研究背景1 1 2 研究意义2 1 3 研究方法与文章主要框架2 1 4 论文创新之处4 第二章文献综述6 2 1 相关文献回顾6 2 2 文献简要评述1 1 第三章政府领导干部经济责任审计的理论与现状分析12 3 1 政府领导干部经济责任审计的理论分析一1 2 3 2 政府领导干部经济责任审计工作的成效及缺陷1 3 第四章政府领导干部经济责任审计评价指标体系的构建1 6 4 1 构建政府领导干部经济责任审计评价指标体系的原则1 6 4 2 政府领导干部任期经责任审计的主要内容1 6 4 3 政府领导干部经济责任审计评价标准2 0 4 4 政府领导干部经济责任审计评价指标体系一2 2 第五章政府领导干部经济责任审计评价指标体系的实证分析2 8 5 1a 区简介2 8 5 2 政府领导干部经济责任审计评价指标的选取2 8 5 3 政府领导干部经济责任审计评价指标权重的确定3 0 5 4 政府领导干部经济责任审计综合评价值的计算3 4 5 5 政府领导干部经济责任审计评价结果分析。3 9 第六章总结4 2 6 1 进一步研究的建议4 2 6 2 结论综述4 3 参考文献4 5 后记4 8 i h 厂一 1 1 研究背景 政府领导干部经济责任审计是一项具有中国特色的审计工作，它是在我国经 济体制转型过程中，为使我党更好的开展领导干部监督管理工作而产生的针对特 定对象和特定内容的审计工作。政府领导干部经济责任审计具体是指由受托审计 机构依据有关法律、法规规定，针对政府领导干部任职期间的其所在地区或单位 的财政财务收支或资产、负债等情况的真实性、合法性、效益性及其他经济工作 所应承担的责任进行鉴证和评价的工作。 政府领导干部经济责任审计工作的深入开展有效的促进了干部监管机制的 完善及党风廉正的建设，增强了中华民族的凝聚力与向心力。在我国当前的市场 经济体制及特殊国情下，政府领导干部任职期内经济责任的审计不光是对领导干 部自身履行工作职责的监督和考核，也体现为政府领导干部经济工作接受公众监 督的一种方式，是我国建设公共服务型政府的具体表现。 国家审计署在2 0 0 8 年7 月公布的( ( 2 0 0 8 年至2 0 1 2 年审计工作发展规划 中提出，我国将逐步推进省部长经济责任审计工作的制度化，深化地厅级以下党 政领导干部及其他国有企业领导干部的经济责任审计工作。据规划称，我国将分 步制定政府主要负责人、政府部门主要负责人、国有及国有资本占控股地位或主 导地位的企业领导人员三类任期经济责任审计操作规范。由此可见中央政府已经 将经济责任审计纳入进预防和惩治腐败体系，注重从源头预防腐败，此举能有效 加强对领导干部行使权力的监督，促使领导干部提高自我约束力和依法行政能 力。 依据中央办公厅、国务院办公厅于1 9 9 9 年5 月印发的县级以下党政领导 干部任期经济责任审计暂行规定和国有企业及国有控股企业领导人员任期经 济责任审计暂行规定，以及审计法中提出的领导干部经济责任审计的主要内容 可以发现，目前只是解决了经济责任审计评价工作“审计什么”的问题，但对“评 价什么 以及“怎样评价 仍缺乏统一的标准和依据。对审计工作来说，由于缺 乏统一的审计操作规范和评价标准，审计人员就难以把握审计评价工作尺度，审 计结果也就难以客观、可靠地反映被审计领导干部的经济工作业绩。因此，在这 样的现实背景下，研究如何构建一套科学规范的经济责任审计评价体系及评价标 准是非常具有现实意义的。 1 2 研究意义 政府领导干部经济责任审计工作必须以一套规范、科学的综合性评价指标体 系为依据，否则审计结果就缺乏有力的支持，不具有足够的说服力。因此，构建 一套科学的审计评价指标体系，对于客观评价政府领导干部的经济责任是极其重 要的。 一套科学规范的政府领导干部经济责任审计评价指标体系可以客观的反映 被审计人员的任期经济工作业绩，通过合理的评价方法计算而得的审计评价综合 得分可以直观的为组织部门考核、任用领导人员提供可靠的参考依据。这有助于 加快领导干部勤政廉政建设，完善领导干部激励和约束机制，也有助于为审计人 员提供统一的业务标准和工作指南，有效控制审计风险。 目前政府领导干部经济责任审计工作经过多年实践已取得重大成效，但还存 在着诸多难点和亟待解决问题，如法律法规制定工作相对滞后，审计风险普遍较 高，审计评价尺度难以把握，审计力量不足、经验不足等等。解决这些问题的关 键是统一审计评价范围及明确评价指标体系。因此，建立健全经济责任审计评价 指标体系，统一审计评价标准，规范审计评价方法，是经济责任审计工作目前迫 切需要解决的问题。 本文的研究采用定性与定量指标相结合的方法评价政府领导干部的经济工 作业绩，既能有效地减少了审计人员的主观随意性和盲目性，又规范了审计操作 过程、控制了审计风险。同时对于审计评价指标的选取也考虑了审计工作的可操 作性，在保证审计质量的同时努力控制审计成本，就被审计领导干部的经济职责 情况有针对性的构建了一套较全面的政府领导干部经济责任审计评价指标体系。 1 3 研究方法与文章主要框架 1 3 1 研究方法 本文采用规范与实证研究相结合的方法，首先利用规范研究进行理论分析， 2 构建一套合理、科学的政府领导干部经济责任审计评价指标体系；然后在实证部 分对某地区主管财政的政府领导干部进行经济责任审计评价的实证研究，构建出 适宜的政府领导干部经济责任审计评价指标体系，并通过设计评价模型，最终计 算出其经济责任综合评价得分。 ( 一) 论文规范研究主要方法 1 、历史研究法。历史研究的价值在于“以史为鉴”，有助于深入认识现实中 的问题，并为解决现实问题提供有效的信息。在本文写作前，笔者对经济责任审 计的发展历程进行了回顾，研究了承包经营责任审计、厂长、经理离任审计、国 有企业领导人员任期经济责任审计、党政领导干部任期经济责任审计的审计特点 及发展情况。在深刻地理解经济责任审计制度发展的复杂历史背景及其重大意义 的基础上，探讨该审计工作未来行之有效的发展方向。 2 、文献研究法。在写作前期，笔者收集、参阅了大量相关文献，对专家学 者有关经济责任审计制度的研究作了一个大概的了解与整理，基本了解了目前政 府主要领导干部任期经济责任审计的研究状况及相关的理论观点，并对目前政府 主要领导干部经济责任审计工作的成效及缺陷进行总结分析，从而使本文的研究 更具有针对性和现实意义。 ( 二) 论文实证部分主要方法 1 、层次分析法( a h p ) 。层次分析法作为一种定性和定量相结合的、系统化、 层次化的分析方法，它能把复杂的决策问题分解为不同层次的各个组成因素，再 将这些因素按支配关系分组形成有序的递阶层次结构，通过两两比较的方法确定 各个因素的相对重要性，然后据此计算出各个因素量化的相对重要性程度。本文 即是采用此方法分析、计算政府领导干部经济责任审计评价指标体系中各指标的 权重值。 2 、模糊综合评判法。模糊综合评价法是一种基于模糊数学的综合评价方法。 该综合评价方法根据模糊数学的隶属度理论把定性评价转化为定量评价，即用模 糊数学对受到多种因素制约的事物或对象做出一个总体的评价。它具有结果清 晰、系统性强的特点，能较好的解决模糊的、难以量化的问题。本文正是利用模 糊综合评判法的这些特征来构建经济责任审计的评价模型的，通过该评价模型可 以得到直观的领导干部经济责任审计综合评价值。 1 3 2 文章主要框架 本文以政府领导干部经济责任审计评价指标体系研究为题，就如何客 效地对政府领导干部任期内经济责任进行审计评价提出新的思路和方法。本文共 分为以下六章。 第一章是绪论。主要介绍本文的研究背景和意义，主要阐述了主要研究内容 和本文研究的创新点，目的在于说明本文研究的有关背景及采用的主要研究方 法。 第二章是文献综述。主要通过相关文献回顾了解了经济责任审计的内容、特 点、作用、基本规范制度建设以及目前政府领导干部经济责任审计评价指标体系 的理论研究状况。 第三章是政府领导干部经济责任审计的理论和现状分析。主要介绍了经济责 任审计的理论基础以及现今政府领导干部经济责任审计工作的成效和缺陷，为后 续的研究打下理论基础。 第四章是政府领导干部任期经济责任审计评价指标体系的构建。主要分政府 领导干部经济责任审计的构建原则、审计主要内容、审计评价标准和审计评价指 标体系四个部分。 第五章是政府领导干部经济责任审计评价指标体系的实证分析。以某副区长 的任期内经济责任审计评价工作为背景，构建有针对性的政府领导干部经济责任 审计评价指标体系，并逐步开展实证分析研究。 第六章是文章总结。通过本文对政府领导干部经济责任审计评价指标体系的 研究，针对当前政府领导干部经济责任审计理论研究与现实工作的不足，提出进 一步研究的建议，并对本文做出简要总结。 1 4 论文创新之处 本文在选取政府领导干部经济责任审计评价指标时，注重审计内容与当地客 观现实情况相结合，避免单纯以数字标准或某一系列标准化规定指标来评价，考 虑到结合当地的客观环境、历史条件、被审人员具体情况和其他实际情况，将审 计评价工作的基础指标与各地区的特殊指标相结合来构建出其完整的审计评价 指标体系，以确保审计结果的客观性及有效性。 4 文章在对政府领导干部经济责任审计评价指标体系开展实证分析时，在以往 的研究基础上有所创新，以科克帕特里克四层评估模型为原型，加以改进，将领 导干部经济责任审计评价指标体系分为基础层、责任层、控制层和发展层四个层 次，明确了审计评价的内容，增强了审计工作的目的性，也可以更有效的运用审 计结果来评价政府领导干部经济工作业绩。 在确定政府领导干部经济责任审计评价指标体系各指标权重时，本文采用科 克帕特里克评估模型与层次分析法( a h p ) 相结合的方法来确立各指标权重，利 用科克帕特里克评估模型的层次化结构与a h p 的层次化分析法，将复杂的评价 指标体系分解成为不同层次的各评价因素，并对这些因素的相对重要性程度进行 专业判断、数据处理后，得到科学的评价指标权重值。与以往相关研究中确立指 标权重的方法相比，本文采用的方法更直观也更符合客观事实。 本文采用模糊综合评价法来构建政府领导干部经济责任审计评价模型。模糊 数学是应用数学中研究和处理具有“模糊性”现象的问题的有效方法，而经济责 任审计评价本身定量与定性指标相结合的评价方式就是一个比较典型的“模糊 性问题，因此本文将应用数学和经济责任审计评价有机结合，利用模糊综合评 价法将政府领导干部经济责任评价内容的模糊性定量化，在保证审计评价客观性 的前提下用评价得分直观地表现被审领导干部应承担的经济责任，为领导干部经 济责任审计评价工作提供了一种解决实际问题的方法与途径，这也是本文的亮点 之一。 第二章文献综述 2 1 相关文献回顾 2 1 1 关于经济责任审计内容的研究 秦荣生( 1 9 9 5 ) 认为经济责任审计产生的条件是存在一种受托经济责任关系， 而经济责任审计的目的是明确或解脱受托经济责任。从广义上看，任何一种审计 都是经济责任审计，而狭义的经济责任审计，是特指国家审计机关接受委托或授 权，依照相关法规或政策，对政府机关、事业单位和其他有公共资金投入的经济 组织或团体的受托公共经济责任的履行情况所进行的一种独立的监督、评价和鉴 证活动。根据审计客体的不同性质，我们可以将经济责任审计划分为党政领导 干部经济责任审计和其他领导人经济责任审计( 李凤鸣、时现，2 0 0 1 ) ，党政领 导干部任期经济责任审计主要是指对国家行政机关和事业单位的党政领导干部 的受托经济责任审计。徐宇华( 2 0 0 9 ) 在党政机关领导干部经济责任审计的内 容和方法一文中提到，党政机关领导干部经济责任审计应以任期经济责任为重 点，以任期财政财务收支审计为基础，以验证审计对象遵纪守法、廉洁自律情况 为出发点和归宿。 政府领导干部任期内经济责任是指政府领导干部任职期间履行经济工作职 责而应承担的责任，该责任包括主管责任和直接责任。其中直接责任是指领导干 部在其任职期间因发生直接违反国家财经法律法规、授意或包庇下属违反国家财 经法律法规、失职或渎职等违法行为而应承担的责任。而主管责任则是指领导干 部对经济责任中直接责任以外的领导和管理责任( 郭振乾，1 9 9 7 ) 。经济责任审 计的目的即是通过审计查清领导干部任职期间的所有主管责任和直接责任，以进 一步评价其工作业绩，为组织部门考核和任用该领导干部提供重要参考依据。 政府领导干部经济责任审计工作中的主体是纪检、组织、监察、人事和审计 部门组成的联席会议，由国家审计机关、民间( 社会) 审计组织、内部审计机构 具体执行操作。该审计工作的客体是被审计领导干部在职期间所在部门或单位的 财政收支或财务收支状况，以及其他经济活动中所反映的经济责任( 于保和， 2 0 0 3 ) 。就目前我国政府领导干部经济责任审计的实践来看，审计的客体中的“领 6 导人员”主要指各级直属党政机关里的党政正职领导干部或主管财政的副职领导 干部。 审计署办公厅的李树廷( 2 0 0 3 ) 认为经济责任审计是以财政财务收支审计、 财经法纪审计、经济绩效审计为基础，审计内容更为广泛，更具有针对性，是一 项人性化的审计工作。经济责任审计是财政财务收支审计与绩效审计的结合，是 特定政治经济环境下的产物，不是独立的审计类别。同时也有部分学者认为，经 济责任审计是与财政财务收支审计、经济绩效审计、财经法纪审计并驾齐驱的独 立审计类别。 徐雪林、郭长永( 2 0 0 3 ) 在经济责任审计对象研究一文中指出，经济责 任审计工作与绩效审计或财经法纪审计等互相依赖、包涵，政府领导干部同时履 行经济、社会责任，而且目前两者难以分离，因此在评价领导干部经济责任的同 时也要考虑评价经济活动以外的对经济责任有影响的非经济因素，例如政治制 度、自然环境和文化教育背景等。李金华( 2 0 0 5 ) 认为领导干部经济责任审计工 作是基于被审计人员在特定社会活动中担任特定职务而应承担或履行的法定或 约定的职责和义务，与其职务无关的其他责任或义务不应该在该责任范畴内，与 其任期内经济活动无关的职责或义务不应在该责任范畴内。审计署行政事业司张 宣波( 2 0 0 3 ) 在党政领导干部经济责任审计内容的探讨一文中也指出，审计 范围应该局限于经济责任，其中明确指出经济责任审计工作内容应是财政财务收 支、经济发展与决策、领导干部廉政情况、遵守财经法律等情况。目前大多数研 究者都认为对政府领导干部经济责任审计应该围绕领导干部的经济活动展开，不 应该无限扩大到其他的非经济影响因素，对以经济责任以外的其他责任不作评 价，并务必确保权责相当的展开审计评价工作。 2 1 2 关于经济责任审计特点的研究 张羽鹏( 2 0 0 1 ) 在经济责任审计的特性与内涵一文中讲到经济责任审计 有别于财政审计、金融审计和企业审计等其他审计，其具有很强的特点，主要包 含以下四个部分。 ( 一) 经济责任审计工作是干部监管与审计监督的结合。经济责任审计作为 干部监督管理的组成部分和重要环节，其审计结果作为组织部门选拔、任用、奖 惩领导干部的重要参考依据，在干部监督管理工作中发挥着重要作用。而其他审 7 计工作作为审计机关的法定职能，通常与干部监督管理工作没有直接的关联，这 是经济责任审计有别于其他审计的重要特征。 ( 二) 经济责任审计的基础是财政财务收支审计。经济责任审计与财政财务 收支审计密切相关，财政财务收支审计是经济责任审计的基础。经济责任审计要 在财政财务收支审计的基础上，进一步查清领导干部任职期间财政财务收支目标 完成情况，及遵守财经法纪等情况。查证领导干部对本部门或本单位财政财务收 支不真实、资金使用效益差及违反国家财经法规等问题应当承担的责任。查清领 导干部个人在财政财务收支等经济活动中有无侵占国家资产，违反廉政规定和其 他违法违纪情况。 ( 三) 经济责任审计工作是由审计、纪检、监察、组织、人事、国有资产管 理部门共同组织与管理，是各相关部门共同承担的，不单纯只是审计机关的工作。 这也是经济责任审计工作相对于其他类型审计工作的独特性。 ( 四) 经济责任审计的评价和责任追究侧重于领导干部本人，是针对领导干 部个人经济责任履行情况的监督和评价，而不是审计领导干部所在的单位或单位 领导班子。 陈波( 2 0 0 5 ) 在经济责任审计的若干理论问题一文中总结了四个经济责 任审计的基本理论。( 一) 委托一代理理论。党政领导干部的权利都是人民赋予的， 人民有了解其履行职责的权利。让中间代理人直接接受来自人民的监督，有助于 控制代理人的道德风险。( 二) 权力制衡理论。不受监督和约束的权力必然导致 腐败。( 三) 权责一致理论。没有责任的权利必然导致权利的滥用，没有权利的 责任使责任无法落实到实处。( 四) 人本管理理论。对“管理人 所创造的工作 业绩没有得到认可，就难以调动人的主动性、积极性和创造性，经济责任审计是 “以人为本”人本管理理论在干部监督管理中的应用。 2 1 3 关于经济责任审计作用的研究 余建军( 2 0 0 1 ) 认为在目前的领导干部经济责任审计工作中，“先离任，后 审计”的问题严重的制约了审计作用的发挥，使得审计工作对政府领导干部的监 管流于形式，缺乏实质性效用。桂建平( 2 0 0 4 ) 在关于当前经济责任审计若干 问题的研究一文中认为目前的经济责任审计工作的操作规范的确存在许多不合 理的情况，也影响到了审计作用的发挥。但我们必须清晰的认识到政府领导干部 8 经济责任审计工作仅仅是从审计评价的角度，通过对领导干部经济活动的经常性 监督，防止领导干部在单位财务收支活动中违纪违规问题的发生，它只是干部监 管机制的重要环节和重要措施之一，我们不能夸大经济责任审计的作用，但也不 能因为目前存在的一些不规范的问题而轻视了经济责任审计的作用。 王国俊、倪慧萍( 2 0 0 7 ) 提出党政领导干部经济责任审计本质上是和谐社会的 重要基石，功能上体现为公共治理的创新机制。随着审计工作的进一步规范和细 化，党政领导干部经济责任审计将体现出体制上更独立、内容上更丰富、审计技 术标准更规范等发展趋势。 2 1 4 关于经济责任审计基本规范和制度建设的研究 ( 一) 关于经济责任审计基本规范的研究。对于该方面的研究，学术界的观 点比较一致，如上海财经大学的宋夏云和西华师范大学的喻萍( 2 0 0 5 ) 在党政 领导干部经济责任审计机制创新研究一文中指出，“经济责任审计目前立法层 次不高，相关经济责任审计的法规文件对经济责任审计工作程序、审计报告、职 责权限和法律责任的规定不全面，其要求与常规审计没有明显区别，特点不突 出、“用以规范经济责任审计的法规文件本身缺乏标准化规范体系，在实际操作 中，就经常遇到地方法规和中央政策不一致的情况。针对这些不足，两位教授 提出了相应的建议，即当前的经济责任审计工作迫切需要“制定标准化的审计规 范和操作指南 。 ( 二) 关于经济责任审计制度建设的研究。这个方面的研究论述也较为统一， 目前学术界普遍认为“先离任，后审计”的审计制度很大程度上限制了审计结 果的发挥，应将监督前移，将政府领导干部的任中审计和离任审计有效结合起来。 如大连理工大学的刘晓峰( 2 0 0 4 ) 在党政领导干部任期经济责任审计研究、 深圳市审计局舒文娟( 2 0 0 5 ) 在对任中经济责任审计的几点认识中都对此观 点进行了阐述，认为监督前移能有效的促进领导干部监督管理机制与激励机制建 设。 2 1 5 关于经济责任审计评价指标体系的研究 。 南京审计学院吕文基( 2 0 0 2 ) 在党政领导干部经济责任审计的思考及评价 体系一文中指出，经济责任审计应主要围绕财政财务收支真实合法性、管理效 9 益性等内容进行评价。他提出领导干部经济责任审计工作主要有以下内容。( 一) 预算执行和决算审计；( 二) 审计预算外资金收支和管理情况；( 三) 审计专项基 金的管理和使用情况；( 四) 国有资产的管理、使用和保值增值情况审计；( 五) 遵守国家财经法规法律，以及财政财务收支的内部控制，廉政法纪等有关需要审 计的事项。围绕体现经济责任目标的财政财务收支目标，建立经济责任审计指标 体系，并以南京市的经审工作为例，突出描述审计指标应该因地制宜、殷实是一， 要充分考虑指标体系的地区性等特征以及特定环境对履行经济责任的影响。 秦荣生( 1 9 9 5 ) 认为在构建政府领导干部经济责任审计评价指标体系时，应 注意评价指标的选取必须建立在审计工作的可操作性的基础上，对于一些取证成 本过高或严重影响审计工作效率的指标不应纳入到审计评价指标体系中。 吉利和贺镜帆教授( 2 0 0 3 ) 提到，建立经济责任评价指标体系，对提高审计操 作规范性，降低审计机关和审计人员的工作随意性，控制和降低审计风险无疑有 十分重要的作用。并且把审计意见和结论建立在已取得的、可进行纵向和横向比 较的客观数据上，使得被审计人员心服口服，起到优化干部的管理和考核机制的 作用，保证了干部考核工作的公开、公平、公正。 廖洪( 2 0 0 1 ) 明确了经济责任审计评价指标体系的重要作用，通过建立经济责 任审计评价指标，计算和审计这些指标的实现程度，从合法性合规性责任和有效 性责任两方面来比较前后两任领导干部的成绩孰优孰劣，就可以直观展现领导干 部任期内所应承担的经济责任，为干部考核及任用提供了明确的依据。并提出了 经济责任审计评价指标设置的六大原则。 叶林( 2 0 0 9 ) 在构建经济责任审计评价指标体系研究一文中提到，经济 责任审计评价指标体系是经济责任审计工作中最重要的一个环节，从宽泛的意义 上来讲，经济责任审计评价指标体系是一个完整的方法体系，从评价指标的选取、 指标权重的确定、评价函数的构建、评价标准的建立及到赋予各项指标科学的分 值、评价结果的分析等相关问题，都应该纳入到该方法体系中去。 李佳孝、宋丽( 2 0 0 0 ) 在应用数学方法降低经济责任审计风险一文中提 出了一种利用应用数学来降低经济责任审计风险的方法，使得审计评价方法的确 定建立在科学化的基础之上，有效地控制了审计风险，为经济责任审计评价后续 量化判定研究确立了一个很好的方向。 l o 总体上来看，学术界普遍认同政府领导干部任期经济责任审计研究工作的重 要性及迫切性，并且通过经济责任审计综合评价指标体系来评价领导干部经济工 作情况已经成为了学术界的共识。 笔者认为政府领导干部经济责任审计作为一项特定政治经济环境下的特殊 产物，是财政财务收支审计与绩效审计的有机结合，不能孤立的去理解经济责任 审计工作。同时也要正确理解经济责任审计工作的作用，它只是干部监管机制的 一个组成环节，是从审计的角度去鉴证、评价领导干部在任职期间对其经济活动 应承担的责任，作为干部监管部门一个考核、任用领导干部的参考依据，不能错 误理解了它的有限作用。 并且通过上述文献回顾笔者也认为将政府领导干部经济责任审计监督前移， 以帮促为目标，加强任中经济责任审计，把任中审计与离任审计有效结合起来开 展政府领导干部的经济责任审计工作，可以更好的发挥审计结果的作用，对经济 责任审计工作的发展也能起到积极的促进作用。 同样可以看出，目前大多数对经济责任审计实施规范的研究观点都认为现今 的审计工作迫切需要建立一套规范化、科学化的审计评价指标体系，并指定标准 化的审计规范和操作指南。但是对于如何选择指标以及如何将定性化指标量化处 理仍缺乏一个有信服力的统一标准，而现今的不少评价指标选取缺乏对审计可操 作性的考虑，笔者认为，若评价指标在审计工作中的可操作性不高，则不应纳入 评价指标体系中，且多数研究者在构建指标体系时偏好用主观判断来直接给定指 标权重，这都缺乏足够的科学说服力，也不能很好的保证审计工作的公正、公平 开展。 因此如何利用科学的方法来构建一套规范、合理的政府领导干部经济责任审 计评价指标体系，使审计评价结果具有足够的说服力，这也是现今政府领导干部 经济责任审计研究工作的重点，对上述文献的回顾也恰恰有力的说明了我们研究 政府领导干部经济责任审计评价指标体系的需要。如何建立客观、科学的政府领 导干部经济责任审计评价指标体系，以实现审计工作的最终目的，正是本文研究 的目标。 第三章政府领导干部经济责任审计的理论与现状分析 3 1 政府领导干部经济责任审计的理论分析 3 1 1 委托代理理论 经济责任审计产生的理论基础是受托经济责任关系。受托经济责任关系也称 作委托代理关系。例如当甲为乙工作时，代理人甲工作的成果同时取决于甲投入 的努力和不由他主观意志所决定的各种客观因素，当两种因素对委托人乙来说无 法完全区分时，甲就可能会偷懒、偷工减料、从中谋取私利，这主要是由于信息 不对称造成的。经济学的委托人一代理人关系( p r i n c i p a l a g e n tr e l a t i o n ) 泛指任何一 种涉及不对称信息的交易，交易中具有信息优势的一方被称为代理人，另一方即 是委托人。也就是说，知情者( i n f o r m e dp l a y e r ) 是代理人，不知情者( u n i n f o r m e d p l a y e r ) 是委托人。委托人希望代理人能按照委托人的利益选择行动，但委托人不 能直接观测到代理人具体选择了什么行动，能观测到的只是其中一些变量，这些 变量是由代理人的行动和其他的外生随机因素共同决定的，因而这些至多只是代 理人行动的不完全信息，但同时委托人又不得不为代理人的所有隐藏行为承担风 险。 政府领导干部的权力实质上是人民赋予的，人民有权利了解其履行经济职责 情况，但由于缺乏有效的监督及双方信息的不对称，政府领导干部在履行经济责 任时可能会出现渎职、侵权、贪污腐败的现象，而人民又没有可靠渠道去了解代 理人即领导干部执行经济职责的情况，致使公共财产、国家和人民的利益遭受到 巨大损失。 政府领导干部经济责任审计能有效的改善委托人与代理人之间的信息不对 称问题，控制代理人的道德风险，维护国家和人民的利益。通过经济责任审计让 代理人即政府领导干部直接接受委托人群众的监督，把群众的内部监督动力在 最大程度上外部化。 3 1 2 权责对等理论 绝对的权力只会导致绝对的腐败，一切拥有权力的人都有可能滥用权力。要 防止该现象的发生，就必须要利用权力约束权力。当前我国正处于经济体制改革 1 2 的重大时期，人们的思想、生活都正发生着巨大的改变，一旦政府领导干部不能 抵制金钱、利益的诱惑，价值取向出现了偏差，则极易发生以权谋私、钱权交易、 中饱私囊等违法违纪现象，这种现象的频发也会危害到党和政府的公信力，影响 经济和社会的和谐发展。而政府领导干部经济责任审计可在权力上对领导干部进 行有效制衡，通过加强法制威慑力来约束领导干部拥有的权利，完善干部监管机 制，保证国家及人民的财产利益不遭受损失。 没有责任的权力和没有权力的责任一样使得领导干部经济工作无法得到有 效落实，部分政府领导干部只看到手中的权力，却并没有意识到其身上所背负的 社会责任，导致渎职、贪污等违法违纪现象屡屡发生。政府领导干部经济责任审 计的主要内容是各领导干部的经济责任，领导干部必须对其任职期间违法违纪行 为所产生的不良后果、经济管理失误及无所作为承担责任。随着工作的深入开展， 领导干部逐渐明确了自身的经济责任，增强了自身的社会责任感。 3 1 3 人本主义理论 经济责任审计是围绕被审计人员的工作业绩开展的，审计目的是评价被审计 人员的经济工作业绩，但如果被审计人员的真实经济工作水平不能得到认可，就 难以调动领导干部工作的积极性和创造性。因此对“管理者”的经济责任审计务 必要求是“人本主义”在干部监督管理中的合理应用。我们需要以人为本，明确 区分经济责任与其他责任，对领导干部所应承担的经济责任正确评价，并将经济 责任审计评价工作同领导干部监督、管理机制联系起来，作为考核、任用、奖惩 领导干部的重要参考依据。长久以往，才能更好地增强领导干部履行经济责任的 意识，提高领导干部依法行政、依法理财、科学管理水平，有效促进领导干部在 经济工作中的积极性与主动性，从而增强政府的社会服务功能，使其更好的为人 民群众服务。 3 2 政府领导干部经济责任审计工作的成效及缺陷 3 2 1 政府领导干部经济责任审计工作的成效 近年来我国政府领导干部经济责任审计工作开展总体上是比较成功的，得到 了党中央、国务院的高度重视，在促进政府依法行政、依法理财和规范政府经济 行为、加强政府财政财务管理等多个方面发挥了积极的作用。为党政机关组织部 门考核、任免、选用领导人员提供了重要的参考依据，有效得提高了领导干部勤 政廉政意识。同时也有力得扩大了审计监督的影响，营造了良好的社会舆论氛围。 ( 一) 基本明确了政府财政管理中存在的问题，有效得促进了政府财政管理 水平的提高。由于政府领导干部经济责任审计涉及面较广，通过审计可以发现政 府财政财务收支中存在的不合理情况，审计机关对发现的问题依法作出处理后提 出加强管理的审计意见和建议，并进行跟踪检查的后续审计工作。这可以有效得 提高被审计对象的财政财务收支管理、依法理财水平。并且随着审计工作的深入， 许多好的做法、好的经验、创新思维都可以加以学习、借鉴、总结、宣传、推广， 这有利于解决目前政府财政管理中存在的许多共性问题和苗头性问题，强化政府 的社会服务功能。 ( - - ) 增强了领导干部认真履行经济职责的意识。政府领导干部经济责任审 计能较全面的分析领导干部的经济工作业绩和其中存在的问题，这既增强了领导 人依法行政的意识，也促进了领导干部自身经济工作能力和管理水平的提高。领 导干部在其日常的经济工作中，会更注重依法行政，科学管理，经济决策也会更 加谨慎科学。 ( 三) 有效的扩大了审计监督的影响。随着政府领导干部经济责任审计工作 的开展，许多领导干部开始通过各种渠道了解经济责任审计的主要内容和评价方 法，广大群众也开始关心他们的领导干部的经济责任审计情况。可以说政府领导 干部经济责任审计工作是一次对两个暂行规定和审计法等法律法规的认 识普及，也是对审计工作一次全面的实地宣传。这很好得改善了当前的审计工作 环境，也锻炼了审计队伍的综合能力，加强了领导干部的勤政廉政意识，同时还 推动着社会民主发展的进步。 3 2 2 政府领导干部经济责任审计工作的缺陷 政府领导干部经济工作涉及方方面面，因此审计机关要合理客观得评价领导 干部的经济责任有着很大的难度。而审计机关该如何评价领导人经济责任却没有 形成较为统一、规范的标准，因此目前的审计工作难有所突破的关键是缺乏一套 科学、完整的政府领导干部经济责任审计综合评价体系。 ( 一) 目前的审计评价指标中大量引用国民经济统计数据，此类存在着较大 言，单纯的依靠审计手段是难以核实的，审计机关只能引用当地统计部门发布的 统计数据来进行审计评价工作，而统计数据可能存在的水分必然会导致审计评价 存在较大的审计风险。 ( - - ) 经济责任