（财政学专业论文）省直管县财政体制改革研究.pdf

省直管县财政体制改革研究 摘要 分税制在我国运行已有十多年，成功地集中了中央财政的财力，理顺了中央 与省级政府之间的财政关系。但是省以下地方政府间财权与事权划分一直比较模 糊，形成了财权向上集中、事权向下集中的局面，直接导致了基层财政运转困难， 加剧了“三农”问题。多年来，这些问题不但一直得不到有效的解决反而越来越 严重。近一时期，无论是学术界的专家学者还是政府决策者都把目光投向了地方 财政体制改革，希望通过改革理顺地方政府间的财政关系，从根本上解决这些问 题。目前已有不少省份开始了。省直管县”体制改革的试点，更有许多省份等待 着总结试点省份的经验和试点的结果。本文的选题正是基于这样一个大背景。 “省直管县”财政体制改革的问题是一个地方财政体制的集权与分权问题， 同时也涉及到政府组织结构问题，因此本文引入了西方公共产品理论、财政分权 理论、扁平化组织结构理论和科层制理论。另外，本文还参考了宪法的相关规定， 论证了取消“市管县”的必要性。 本文对“省直管县”财政体制改革这一课题的探讨是从现行地方财政体制现 况开始的，主要分析了“市管县”体制所带来的问题及现行地方财政体制改革的 必要性，然后分析了财政体制改革的客观要求和现实可能。接下来对已经试点省 份的改革内容、做法以及取得的成效和出现的困难进行了详尽、全面的分析和总 结，得出了推行这一体制利大于弊的结论。文章的最后提出了“省直管县”财政 体制改革的基本思路，首先针对全国各地千差万别的实际情况提出了因地制宜、 分步推进的改革原则，然后建议重新定位地方各级政府的财政职能，完善地方财 政体制，实行配套的改革措施等。 关键词：省直管县；市管县；地方财政体制；改革 a b s t r a c t t h es y 髓啪o f t a xd i v i s i o nb e t w n m r a l 蚰dl o c a lg o 、，a m m 觚t sh 够b e 锄t 砌n g f o rm o 他t i mt y e a r s ，i tg a 曲e r e dp l 铋坶o f f i n 孤c i a l 增岫嬲1 o rc e m r a l 霉吖e m m e 毗 鳓c s s f i l l l ya n ds h a i g h t 衄c do u t 1 e6 s lr e l a t i o n s h i p s 锄o n gt h e m b u tt h er i g i i to f p m p e n ya n dt h ep o s i t i l l a _ v eb e 蛐d i v i d c di n d e f i n “e l y ，t h e g h to fp f o p e 啊 g a t h 硎u 删s ，种dt l l ep o s i t i o nt 啪s f 酬d o 删s t l l ed i m n 时o ft w or i g h t s l 龆d st 0b a s a l9 0 v 咖m e m sf i s c a ll l a r d n e 鼹s t r a j g i 卿a ya n dm a l 【e s “i s 踟e sc o n c e r n i n g a 鲥c u l 乱l r e c o u m r y s i d e ，a n df 籼s g ow o r t h e p r o b l e m sc a n tb e l v e d 南rm a n y y e 掷a n dg ob a d i n c r e 船i n g l yy e a rb yy e 虬a l l t l l ep e o p l ep a y t l l e i ra t t 眦i t o t h e f i n 卸c i a ls y s t e m 增f o 咖t h e yh o p ef i g i l r i n go u tt h ep r o b l e m su l t i m 砒e l yt l l i | o u g l lt h e r e f 0 咖mp r e s e i i t ，姗n yp r o v i n c e sh 船髓a n e dt l l es y s t e mr c f b 珊o f g o v 锄i n gt 1 1 e c o u m yd i r e c t l yb yt h ep f o v i n c e ，m a n ym o r ea 托w a - n i n gf b r 辄m m a r i z i n g 瓿p e r i e n c e $ c h o o s i n gt h es u b j e c ti sb a t h i sb k g 吼l n d t h ee s l i t i a io f “g o v e n l i n gt h ec o u m yd i 打e c t l yb yt h ep r o v i n 耐i saq u e s t i o n a b o u tt h eb e s ts c o p eo f l o lg o v e m m e m ，a n di sa l s oaq u e s t i a b a u tt l l ed e o e n t r a l i z e d 卸dt h ec e m 】m l i z e df i n 锄c i a ls y s t e m t h 盯e f o r e ，t h i sp a p e ri n 仃o d u c e sw e s t 锄p u b l i c g o o d sn r y 锄dd e c e n t j 锄i z e dp i l b l i cf i n 锄s y s t 锄t h e o r y ；d e m o n s h 缸e “s 删o m l i t yf b mt l l ev i g wo ft h e o r e t i c b e s i d e ，ia l e x e r tm a n a g e m e n ts c i e n c e 卸d m em i e si nc o n s t i t l i d t o 麟p l a i nt h en e c e s s i 锣o f8 b o l i s h i n gt h es y s t e mo f “a d l l l i l l i s t r a t i n gt h ec o u n t yb yt h ec j t y ， t h ed i s c u s s i o na b o u tt h i s 佗f o 珊b e g i n s 诵t ht h er u n n i n gs t a 伽so f 矗n 锄a i l dt a x s y s t e m ，t l l e l l ，t h ep r o b l e m s 栅l t 盱o mi ta r e 黝i y s c d t l l i si st h et l l i r dp a r t a li a s to f t h i sp a 心t 1 1 ep a p e rd 印i c t se 妣咖a lr e q u i r 伽e n ta n d 酬i s t i cp o s s i b i l i 哆o ft l l e 旭f 0 珊 a l la b d v e i s t h e t l l j i d p a n o f t h i s p 印瓯t h e f o u r d l p a ns p e c m e s t l l ec o n t e n t 姐ds t 印s o f r e f b 脚，t h 锄g e t sar e 刚tt h a lt h es y s t e mo fg o v 咖i n gt h ec o u n l yd h 鲥l yb yt l l e p m v i n i sw o 劬g e n 嗽l i z i n g t h e b a s i so f t o t a i l y 鲫m m 撕s i i l g t h el a 髓p a f tb r i n g s f o n a r d 咖eb a s i cp f i n c i p l e st t l 砒a d j u s tm e 勰u r e st ol o c a i n d i t i o n sp o p u l a r i z es t 印 b ys t 印f o rf e f b 珊a c c o r d j n gt od i 疵f e n tc o m p l e ) 【i o na l lo v e ft i l ec 叫m 嘎t h 砥e m 砒e f h n c t i o n so fl o c a l9 0 v e m m 蛐t s 阍l e w e d l ya n da d v i c ei 彻o v a t i n gf i n 卸c i a is y s t 锄， t a j d i l gc o r r e s p d i n gr c f b 珊a t i 伽i a im e 咖心s 1 ( e yw o r d s ：g 吖e m i n g 山ec o u t yd i r e c t l yb yt h ep r w i n c e ；a d m i n i s t n t i n gt h e c o 咖t yb y 曲ec i t y ；t h ei o c 村右岫n c i a l 昭s 钯m ；耐b 珊 省直管县财政体制改革研究 插图索引 图2 1 基层政府提供本区域内公共产品的高效图8 图2 2 上级政府提供地方性公共产品的低效图8 图2 3 我国行政层级构架图9 图3 12 0 0 5 年交通固定资产投资额及同比增速图2 8 硕士学位论文 附表索引 表3 12 0 0 4 年湖南省部分市，县( 市) 财政总收入对比表1 5 表3 2 地方( 省及以下) 财政自给情况1 9 表3 31 9 9 6 2 0 0 5 农村义务教育生均公用经费表2 0 表3 ，42 0 0 0 2 0 0 4 年部分省份财政收入表2 4 表5 12 0 0 5 年东、中、西部地区主要社会经济指标3 5 表5 2 财政三级预算体制事权范围及财政支出分布表一4 0 表5 3 财政三级预算体制主要职责及财力( 税源) 分布表，4 l 湖南大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取 得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任何其 他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡献的个 人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律后果 由本人承担。 作者签名：另五讧日期：沙彩年，月，7 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学 校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查 阅和借阅。本人授权湖南大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关 数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位 论文。 本学位论文属于 1 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密面。 ( 请在以上相应方框内打“寸) 当地 日期：沙z 年，月，7 日 ，日期：妒多年月f 7 日 易饰 名名 签签 者师作导 硕士学位论文 1 1 本文研究背景 第l 章绪论 政府层级越多，政府间财政关系越复杂，协调政府间财政关系越困难。在我 国这样的多层级政府结构的背景中，政府间财政关系由于过多的政府层级表现出 复杂性，如何处理政府间财政关系成为了一个特殊的现实难题。 在分税制改革沿着事权和财权统一的轨迹推进过程中，由于政府层级过多、 职能转变滞后及部门利益等因素的影响，造成各级政府职责模糊和交叉、事权和 财权不协调的状况。从国际经验看，分税制实行得较好的国家都是将权、责在三 级政府之间划分，而我国却是将政府划分成了五级，这无疑给权、责在各级政府 间划分带了很大的困难。目前，地方财政特别是县乡财政面临严峻局面，一部分 基层政府濒临财政危机，甚至政府运转难以为继。这个问题从根本上讲，是过去 长期存在的城乡、区域、经济与社会、人与自然未能有效协调发展的问题和“三 农”问题等矛盾的积累在财力分配体系中的集中表现和对我们的警示；从长远看， 需要从政府间财政管理体制改革着手，通过制度安排从根本上克服基层财政困难。 深化省以下财政体制改革，既是1 9 9 4 年分税制财政体制改革的继续和深化，也是 目前我国政治、经济和社会形势发展的客观要求。适当减少政府层级、完善省以 下财政体制，与解决当前较普遍存在的地方财政困难尤其是县乡财政困难、逐步 消解“三农”问题、全面推进公共财政体制建设和小康社会建设直接相联，是从 制度创新角度为实现社会经济全面发展、协调区域发展、有效扶助弱势群体，促 进人与自然和谐发展关系等“统筹协调”目的而必须解决的重大事项。“省直管县” 财政体制改革，就是为全面构建公共财政制度体系、有针对性地解决现阶段现实 重大问题而提出的改革举措。 近一时期，“省直管县”财政体制改革的试点迅速引起各方普遍关注和重视， 也反映了基层财政困难亟待解决的迫切性和现实必要性。“省直管县”财政体制改 革研究具有重要的理论价值与现实针对性。省直管县”财政体制改革不只是一个 单纯的财政问题，更是一个综合性的社会经济与政治问题，政治、经济、管理等 众多领域的专家和学者都对政府与财政分权分层框架进行过探讨。地方政府的规 模与层次设置涉及到公共需求的多样性、公共产品的层次性和受益性、政府间竞 争、政府管理成本等多种因素，从世界范围看，简化政府层级为明确地方政府间 职责分工、理顺政府闻财政分配关系，成功实施分税制财政体制奠定了良好的基 础，这些都是我们在改革过程中值得吸引和借鉴的。目前，浙江、湖北、福建、 安徽、河南、山东、辽宁等省从壮大县域经济、降低行政成本、推动制度创新出 发，正在启动“省直管县”财政管理体制的尝试，这些尝试在具体制度设计上有 省直管县财政体制改革研究 很多创新之处，在规范省市县问财政分配关系、调动各级政府发展积极性、提高 行政管理效率方面取得了一定的预期效果。但也催生了诸多矛盾，如削弱市级财 源，影响中心城市培育，改革遭遇地级市反对；省级政府在扩权政策中定位模糊， 管理幅度过宽，管理难度加大；某些县市的实际扶持力度不增反减；省市县事权、 财权未能理清，地方政府财政分配关系混乱等等。对这些问题的深入认识和切实 解决成为本课题的主导。 1 2 国内外研究状况 1 1 2 1 国外研究状况 绝大多数国家的财政体制都是一个既在一定程度上相互独立又相互依存的多 级财政体制，而一个理想的财政体制安排只能是适当的分权与适当的集权相结合。 “省直管县”的问题是一个地方财政体制的集权与分权问题，因而可以采用西方 的财政集权、分权理论来分析。 ” 西方众多学者从公共产品有效提供的角度说明了多级政府存在及权利在各级 政府划分的必要性。奥茨( w e o a l e s ，1 9 7 2 ) 的分权理论主张最优的政府规模应与 其提供的公共产品的空间覆盖范围一致，每种公共产品的受益区域内应有一个单 独的政府，每种公共产品应该由最小政府来提供，没有外部性的政府结构是最优 的政府结构。他强调公共产品的成本与受益的外部性在政府结构形成中的作用。 施蒂格勒( g s t i g l e r ，1 9 5 7 ) 的关于最优分权模式提出了两条基本原则；第一，与 中央政府相比，地方政府更接近于自己的民众，地方政府比中央政府更加了解它 。 所辖区域内公民的需求；第二，一国国内不同的人们应有权对不同种类和不同数 量的公共服务进行投票表决。根据这两条原则可以看出，地方政府在提供区域性 公共产品时比中央政府更有效率。特里西( 耻c a r d w t f c s c h ) 从“偏好误识”方面 解释了地方政府存在的必要性。他指出，一个社会并不能获得完全的信息，并且 经济活动也并非是完全确定的。假定地方政府相当了解本地区居民的偏好，而中 央政府则对全体公众的偏好了解得不甚清楚，那么中央政府在提供公共产品的过 程中就会发生偏差，只有由地方政府来提供地方性公共产品，社会福利才可能达 到最大化 除了上述这些之外，还有麦圭尔( m a n i nm c g u i 化) 对“以足投票”理论迁移 均衡条件的补充、夏普( s h a r p ) “依政府职能分权”的理论、蒂布特的“以足投票” 理论等对政府阃分权的合理性和必要性，政府问财政职能和财政工具的分配做出 了解释，从理论上证明了在中央政府与地方政府间分权大有裨益。这些关于在中 央与地方之间分权的理论也为权利在地方各级政府间的划分提供了理论依据，即 地方政府层级的划分及规模也应以公共产品的受益范围为依据。 2 硕士学位论文 从现代组织管理理论看，我国目前的金字塔式的财政层级使得地方政府财政 关系难以明确，工作效率较低，应改革现行的。市管县”体制。目前我国的财政 层级为五级，从信息传递机制来看，层级越多，自上而下的信息传递就可能延滞 和失真，加剧信息的不对称。实行“省直管县”财政体制改革实际上是使财政体 制为扁平结构，以减少中间环节，加快信息传递速度，降低失真率，提高行政效 率，调动基层发展经济积极性。虽然扁平化的组织结构被认为是目前最有效的组 织模式，但它也并非完美，要真正实行好“省直管县”财政体制还需要借鉴科层 制的一些做法。 目前，权、责在省、市、县政府之间也没有明文规定，地方政府问权、责不 清晰，导致政府问行政成本高效率低、政府越位和缺位严重。德国社会学家马克 斯韦伯提出的科层制( b u r e 孤c r a c y ) ( 又被译为官僚制) 理论认为，要使组织效率最 大化首先应做到行为具备合法性。他认为任何一种现实存在的统治都必须以对合 法性的信仰作为其延续的基础，即拥有稳定的合法性来源，然后严格地依法办事。 韦伯明确指出：“体制官僚是理性性质的，规则、目的、手段和求实的非 人格性控制着它的行为。”严密的组织设计、严格地依法办事、专业化的官员队伍 是科层制的三大理论支柱。其次组织内要有固定和法定的管辖范围、有明确合理 的职能分工，有正规的书面文件和档案制度、有非人格化的组织管理等。因此， 要提高政府工作效率，还应在组织结构扁平化的基础上对科层制理论加以运用。 “省直管县”财政体制改革才能更好地落实。 “ 1 2 2 国内研究状况 现行分税制财政体制存在着诸多问题，国内众多专家、学者从理论和现状等 方面进行了深入地研究并提出了自己的意见和解决方案。 由贾康主持编写的 地方财政问题研究，孙开主持编写的 财政体制改革问 题研究都认为地方政府存在的主要问题是由现行政府层次构造与现行分税制财 政体制不协调、各级财政分配关系不规范等引起的，应该减少政府层级和财政层 级。贾康还提出按一级财政、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级 产权、一级举债的原则构造完整多级的政府【l l ；孙开提出地方政府采取省一县( 市) 二级制，使地级市重新定位于界于省与县之间的。虚设”的派出机构或者完全取 消地方区一级建制田 浙江省几乎是全国唯一从1 9 5 3 年以来坚持“省直管县”财政体制的省份，积 累的丰富经验值得其他各省借鉴。吴云法在 再次强调，促进中部地区崛起要。改革和完善县乡管理体制，积极推行 省直管县财政管理体制和乡财县管乡用的财政管理方式改革试点”根据 中央精神，应结合我国各省目前的实际情况，从制度创新与机制优化的角度出发， 各省应实事求是地推行。省直管县”财政体制改革，有针对性地解决现阶段的难 题，完善省以下财政体制。 3 3 1 2 各县( 市) 要求进行。省直管县”财政体制改革 在社会主义市场经济不断完善的情况下，推进区域经济成为经济增长的重要 途径，“市管县”体制使经济区域等同于行政区域，人为阻隔经济外向联系和互补 互惠的发展趋势，遏制了区域经济的上升势头，另一方面。地级市不注重所辖县 ( 市) 的发展，县( 市) 又因为失去了相当的经济、社会管理权限而失去发展的 积极性，县域经济前景令人堪忧。实践证明，在“市管县”体制下，地级市与下 辖县级行政单位之间争项目、争投资，争信贷、争外商、争税源是一种普遍现象 另外，地级市还不同程度的集中部分县( 市) 财力，省对县( 市) 财政的扶持政策和补 助资金难以及时落实到位，也难以加强对县( 市) 财政的有效监督2 0 0 3 年，国务院 发展研究中心对湖北襄阳县做的调查显示，1 9 9 7 2 0 0 0 年间，全县农业灾害严重， 非涝即早；但县财政支援农业生产的支出，除每年近2 0 的上级拨款外，剩余的 8 0 是虚数，缺口达4 3 l o 万元，相当于实际支出的4 3 倍。由于地级市往往采用 卡、刮、挤、占等办法侵占下辖县级行政单位的权益，因而严重束缚了下辖县级 行政单位的手脚，加剧了地级市与下辖县级行政单位之间的矛盾，特别是在弱市 与强县之间，这种矛盾表现得相当尖锐。“市管县”体制越来越对地县级生产力的 发展产生消极影响，所以县级政府对财政上改。市管县”为。省直管县”要求相 当强烈根据有关资料显示，准备推行这一改革的湖南省，其所属县无论经济实 力强还是弱，大部分都赞同进行改革，如浏阳市、双峰县、平江县等。主要原因 都是市集中了县的财力，掌握了部分县的权利，妨碍了县的发展。如双峰县每年 的财政收入中，娄底市按1 9 9 5 年的收入基数参与分成县级增收收入，财政收入比 1 9 9 5 年增加部分市财政分成4 ，每年近3 0 0 万元，教育费附加市财政分成l o ； 。两税”增量返还系数中，省里返还的0 2 市里截留了0 0 5 ；娄底市对“小三税” 硕士学位论文 ( 资源税、土地增值税、城镇土地使用税) 集中了2 0 ，但是近十年娄底市对双 峰县的转移支付几乎没有不仅是双峰一个县没有从市里获得来源，根据资料显 示，其他县也鲜有基于以上种种情况，各县( 市) 进行“省直管县”财政体制 改革要求十分强烈 3 3 2 “省直管县”财政体制改革的现实可能 3 3 2 1 经济体制转变为。省直管县。财政体制改革提供7 制度保障 计划经济体制下的政府是高度集权的全能政府，经济与社会事务完全由政府 包揽和经营。政府为巩固其高度集权的需要，就必须加强计划，增加管理层次。 市场经济体制打破了传统的管理模式，资源配置由政府主导型转向市场主导型， 政府大量的微观经济管理职能转向宏观调控。我国省市两级政府的职能己发生了 巨大的变化，事务性工作明显减少，上级政府不再向下级政府分配物资和下达计 划指标。特别是近些年，许多省份进行了。强县扩权”改革，下放了许多经济、 社会管理权限到县级政府，行政审批制度改革取得了较大进展。如吉林省在2 0 0 s 年确定省直部门共向县( 市) 下放、取消、委托管理权限分别为3 4 3 项、5 9 项、 l “项；湖北省下放审批权限2 3 9 项；广东省给县级扩权2 1 4 项。经济体制的转变 再加上这些扩权措施给县域经济发展注入了活力，减少了上级对各县的工作量， 省级政府及其所属部门的管理幅度可以增大，省完全有能力直接领导更多县。 3 _ 3 2 2 各省财政实力的增强为。省直管县”财政体制改革提供了物质保证 从财力上讲，改革开放二十多年，特别是分税制以来，各省财政实力不断壮 太，对县级财政的扶持能力也得到增强，让利空间有所扩大，为调整财政体制作 了物质上的准备。尤其是。十五”期问，全国经济社会发展取得了巨大的成就， 财政收入稳定增长2 0 q 3 年以来，中国进入经济周期的上升期，经济增速 从7 、8 平台一举既升至9 平台，并保持8 8 的年均增速，到2 0 0 5 年，全国g d p 达到了1 8 2 3 2 l 亿元，比上年增长9 9 。全国各省在。十五”期 问也是取得了长足的进步，无论东、中、西部财政收入都连年上升中、西部地 区这几年来财政收入增长很快，如山西、陕西、贵州，甘肃4 省财政收入2 0 0 4 年 比上年增长了2 0 左右，山西更是增长了3 7 7 9 ；在。中部崛起”的大政方针下， 2 0 0 4 年中部省份财政收入与上年相比增长幅度也达到了2 0 左右，其中以河南增 幅最大，达到了2 6 8 4 。东部省份由于基础较好，财政收入增幅相对小些，但是 绝对数额非常大，如表3 4 所示并且我国现在处于经济发展稳定时期，各省以后 年度经济将会持续平稳增长各省财政实力的增强为“省直管县”财政体制改革 打下了坚实的基础，提供了改革所必须的物质保i 芷。 表3 42 0 0 0 2 0 0 4 年部分省份财政收入表 财政收入( 亿元)比上年增长率 2 0 2 0 0 l2 0 0 2 2 0 0 32 0 0 4 2 l2 0 0 22 0 0 3 2 0 0 4 山东 4 6 3 75 7 3 1 86 1 0 2 27 1 3 7 98 2 8 3 3 2 3 6 1 6 4 6 1 6 9 7 1 6 4 6 江苏 4 4 8 35 7 2 1 56 4 3 77 9 8 1 l9 8 0 4 92 7 6 3 1 2 5 l 2 3 9 9 2 2 s 5 东部 福建2 3 4 12 7 4 2 82 7 2 4 93 0 4 7 l3 3 3 5 21 7 1 6 0 6 似1 1 8 2 9 4 5 海南3 9 24 3 7 74 6 2 45 l _ 3 25 7 舛1 1 6 7 5 “1 0 9 9 1 1 1 5 河南2 4 6 52 6 7 7 52 9 6 7 23 3 8 0 54 2 8 7 83 6 2 1 0 8 2 1 3 9 3 2 6 河北2 4 s 82 8 3 53 0 2 3 l3 3 5 站4 0 2 8 31 3 9 5 6 6 3 1 1 0 9 2 1 4 4 中部 湖南 1 7 72 0 5 4 l2 3 1 1 52 6 8 6 53 2 0 6 31 6 0 5 1 2 5 3 1 6 2 2 1 9 3 5 湖北 2 1 4 32 3 1 9 42 4 3 4 42 5 9 7 63 l o 4 5g 2 3 4 9 6 6 7 0 1 9 5 1 安徽1 7 8 71 9 2 1 82 2 22 2 0 7 52 7 4 6 37 5 4 4 1 8 i o 2 5 2 4 4 l 甘肃 6 1 3 6 9 9 57 6 2 4 8 7 6 6 1 0 4 1 61 4 1 1 3 9 9 1 4 9 8 l s 8 2 陕西 1 1 51 3 5 8 11 5 0 2 91 7 7 3 32 1 4 9 61 8 1 0 1 0 6 6 1 7 9 9 2 1 2 2 西部 贵州 8 5 29 9 7 51 0 8 2 81 2 4 5 61 4 9 2 91 7 0 8 8 5 5 1 5 0 4 1 9 8 5 山西1 1 4 51 3 2 7 61 5 0 8 21 8 6 0 52 5 6 | 3 61 5 9 5 1 3 6 0 2 3 3 6 3 7 7 9 资料来源：1 湖南统计信息网；2 财政部网站：各地区财政收入占国内生产总值比例 3 3 2 3 基础设施建设为“省直管县”财政体制改革提供了可能 从基础设施上看。近年全国各地交通和通讯条件有了较大的改善，交通直达， 信息传递实现了多渠道，快速化，使得省与县之间的空间距离变得越来越小随 着电话电视的普及，特别是计算机，远程通讯等现代技术手段的运用及提高，政 府问传递信息的流程明显缩短，信息的实效性和准确性大大提高截至2 0 0 5 年底。 全国公路总里程达到1 9 3 0 5 万公里，国道1 3 2 6 7 4 公里、省道2 3 3 7 8 3 公里、县道 4 9 4 2 7 6 公里、乡道9 8 1 4 3 0 公里、专用公路8 8 3 8 0 公里，分别占公路总里程的6 9 、 1 2 1 、2 5 6 、5 0 8 和4 秭。并且公路技术等级和路面等级不断提高，全国等 级公路里程1 5 9 1 8 万公里，占公路总里程的8 2 5 河南、江苏、河北、山西和 甘肃等八省全年新增高速公路通车里程超过3 0 0 公里。同时县乡公路里程继续大 幅度增长，公路密度不断提高，公路通达情况进一步改善。2 0 0 5 年底，全国县道、 乡道里程达到1 4 7 5 7 万公里全国公路密度为2 0 1 公勤百平方公里，全国通公路 硕士学位论文 全国公路密度为2 0 1 公里，百平方公里，全国通公路的乡( 镇) 占全国乡( 镇) 总 数的9 9 8 l ，比。九五”期末提高4 8 个百分点近年来交通基础设施建设稳步 推进，投资额平稳增长，重点围绕高速公路、农村公路等项目进行投资。仅2 0 0 5 年前三个季度就完成交通固定资产投资4 2 0 9 o 亿元，同比增长1 4 力其中，公 路建设完成投资3 7 l o 5 亿元，沿海港口建设和内河建设分别完成3 1 9 ，5 亿元和7 3 4 亿元，同比分别增长1 2 1 、6 7 5 和6 0 1 ，如图3 t 所示p ” 搠 蜘 赛 枷 l 御 绷 6 嘲：拳t溯 二二 臼i 二 l ， 图3 12 5 年交通固定资产投资颧及同比增速围 二是通信业发展迅速。截至2 0 0 5 年底，全国固定电话用户总数达到3 5 0 4 3 3 万户，移动电话用户总数达到3 9 3 4 2 8 万户，固定电话主线普及率和移动电话普及 率分别达到2 7 o 部百人和3 0 3 部，百人，城市固定电话普及率达到3 5 9 部百人， 全社会互联网使用人数总数达到1 1 l 亿人。“村通”工程累计使5 2 3 0 4 个行政村 新开通电话，全国3 l 省( 区、市) 中，1 1 个省( 市) 实现所有行政村通电话， 1 9 个省份超额完成指定工程任务网，已通固定电话的行政村比重9 1 2 。1 注：城市固定电话普及辜、已通固定电话的行政村比重为2 0 嘴年年报数据。固定电话普及率，住宅电话瞢 及事、移动电话普及率为2 5 年1 2 月数据 省直管县财政体制改革研究 第4 章“省直管县 财政体制改革实践分析及总结 近年来，许多省份开始了“省直管县”体制改革，同时有更多的省份推行“强 县扩权”的政策，跃跃欲试准备进行这一改革。各省进行这一体制改革大多都是 基于目前县域经济落后、政府“缺位。和。越位”情况严重、“三农”问题得不 到缓解等原因，希望通过这一体制改革加以解决在探索解决方法过程中，大家 都注意到了浙江这个县域经济强大、基层情况良好的省份，发现了其保持经济快 速增长、农村富裕的重要原因实行“省直管县”财政体制，甚至有媒体统计 称，浙江省自1 9 9 3 年以来的经济增长中至少有2 个百分点归根于“省直管县”财 政体制。之后，许多省份纷纷去实地考察、借鉴经验，掀起了一股改革试点热潮， 形成了各具特色的改革模式，但是。省直管县”是否是一个良策，是否应该推广 还值得考究本章将介绍部分实践省份。省直管县”体制改革的做法，分析改革 的成效和产生的问题，之后在此基础上解除上述疑问。 4 1 “省直管县”财政体制改革的经验总结 自浙江省推行。省直管县”财政体制后，有安徽、湖北、吉林等多个省份进 行了不同程度的改革，各省具体做法不尽相同，各具特点。 4 1 1 全面放权的浙江模式 建国以来，浙江省基本上坚持着。省直管县的财政体制。1 9 9 2 年，浙江对 1 3 个经济发展较快的县( 市) 进行扩权，扩大基本技术改造和外商投资项目的审 批权；1 9 9 7 年又在萧山、余杭等地试行部分地级市的经济管理权限；2 0 0 2 年8 月 底将31 3 项经济管理权限直接下放给绍兴、温岭、慈溪等1 7 个县级政府和三个区 政府，这3 1 3 项权限包括了经贸、计划、建设、交通等1 2 大类事项的权限，几乎 囊括了省市两级政府经济管理权限的所有方面，这种。直管”还从经济上扩展到 了社会管理职能，如户籍管理、出入境管理等。总的来说这次权利下放的原则就 是“能放都放”，只要不违反国家法律法规。经过这三次放权，所有县( 市) 都具 备了基本上与地级市平等的经济、社会管理权，破除了政策旧规，摆脱了市级政 府以行政手段来管理经济的习惯，从而最大限度地扩大了经济自由度，解除了各 种经济主体尤其是民营经济发展的各种政策束缚。同时浙江省还在“管人和管财” 方面进行了调整以保证“省直管县”改革的顺利进行管人方面的调整主要是指 实行县( 市) 的县( 市) 委书记和县( 市) 长由省里直管的人事制度。市管县” 体制中，县( 市) 的主要领导由市级任命，县( 市) 政府官员的经济人行为驱使 他们按照市级政府的的偏好行事，如此一来，省级政府的决定就很难执行到位，“省 直管县”体制改革也落不到实处。“票子”和“帽子”都在省里，市对县的干预自 硕士学位论文 然就减少了，这一点对。省直管县。体制改革彻底的实行有着十分重要的意义 在管财方面，财政体制和结算由省管到县，市一级不与所辖县( 市) 产生结算关 系，具体就是在财政收支划分，专项拨款、预算资金调度，财政年终结算等预算 内资金方面，由省直接分配下达到县，市，县( 市) 财政和市( 地) 本级财政一样都直 接同省财政挂钩；预算外各种费由省与市结算；收入划分时实行的是财政递增综 合分成，即只要财政增长就给综合分成例。 4 1 2 有倾斜的山东模式 山东省予2 0 0 3 年1 2 月出台包括。省直管县”财政体制改革在内的关于加 快县域经济发展的意见 列出了3 0 个经济强县和3 0 个经济欠发达县，明确采 取不同的扩大经济自主权的政策分期分批扩大县域的经济和社会管理权限首批 选择3 0 个发展基础好，潜力大的县( 市) ，按照“能放都放，权责统一。和“谁 投资、谁决策、谁受益”的原则，将投资项目的决策权下放给各类投资主体，赋 予更大的发展自主权和分配自主权等权利。对于经济弱县，在国家法律法规和产 业政策指导下实行更加开放、灵活的政策，营造发展环境，探索适合自己发展的 路子；省、市财政转移支付进一步加大向欠发达县倾斜的力度，并制定相应政策， 增强县的自身造血功能# 3 0 个强县与3 0 个弱县对口帮扶，开展经济协作。兴办合 作项目；制订实施稳定和吸引人才的优惠政策，鼓励和引导各类专业技术人才向 欠发达县流动。 4 1 3 先扩权再直管的湖北模式 参照浙江经验，并经慎重选择，2 0 0 3 年6 月，湖北省确定了大冶、汉川、京 山等2 0 个县( 市) 实行。扩权”，详细列出2 3 9 项扩权事项，其中包括发展计划、 经济贸易、财政，国土等方面，几乎涵盖了经济管理权限的所有领域，涉及2 3 个 政府部门，近似于省管县2 0 0 4 年湖北省委、省政府决定在全省( 恩施自治州所 属的8 个县除外) 实行。省直管县”的财政管理体制，即原实行省管县的武汉市、 襄樊市等1 7 个单位继续实行省直接管理，对原实行省管市、市管县财政体制的5 2 个县( 市) 实行“省直管县”财政体制【柚l 。改革的内容涉及预算管理体制，转移 支付及专项资金补贴，财政结算、资金报解及调度、债务偿还等6 个方面，由省 对县市实行信贷直达、项目直达、资金直达、财政直达此次改革没有调整财政 收支范围，但是对不符合支持县域经济发展要求的市，县( 市) 收支范围将进行 调整 4 1 4 稳妥渐进的安徽模式 2 0 0 4 年，安徽省实行。省直管县”财政体制改革，基本原则是：维持现行利 益分配格局，促进市，县财政平稳运行；共同支持县域经济发展，在充分调动县 省直管县财政体制改革研究 级政府自我发展积极性的同时，省、市财政继续加大对县级财政的指导和支持力 度；权责统一。省财政帮助县乡财政逐步解决困难，市财政继续履行对县财政指 导、支持和监督的职责，县财政加强自我约束，规范管理；坚持积极稳妥、循序 渐进，先建立。省直管县”财政体制改革的基本框架，再逐步完善和规范改革 的内容主要涉及到预算管理体制、财政结算、债务举借和偿还、资金调度等1 1 个 方面，省直接对县进行工作部署、考核 4 1 5 注重制度创新的吉林模式 吉林省的改革共包括l l 项改革内容和3 项专门的配套措施，从体制和制度上 全面扩大省以下地方的自主权一是本着财权与事权相对应的原则，适度扩大省 以下地方财权，按税种划分财政收入；二是进一步对省本级及以下地方各级财政 职责进行明确的划分；三是政府间财政转移支付包括体制补助( 上解) 、税收返 还、专项拨款，由省分配并下达到市、县( 市) ，减少财政拨款的效率损失；四 是在结算和债务问题上进一步强化省级财政对县级的管理；五是完善省对县( 市) 的财政分配激励机制；六是确定配套措旅，包括下放部分财政收支管理权限以确 保政策衔接和改革平稳过渡，全面推行“乡财县管”制度。另外还创新财政支持 机制和合力助推机制，实行激励性转移支付制度，。建立了省市县联动，各部门通 力合作，责任部门联席会议，垂直部门双重管理的互动互促机制，保证了县域工 作的正常运转。 4 2 实施“省直管县”财政体制的成效及困难分析 财政上省直管县逐渐取代市管县似乎成了解决县乡财政困难、完善分税制的 一个方向，已经推行这一体制的有浙江、湖北、海南、安徽等省，江苏、辽宁、 广东，山东、福建、河南等十几个省份进行了“强县扩权”。通过试点我们看到， “省直管县”财政体制对解决普遍存在的地方财政困难、实现社会经济全面发展 等问题确实具有一定的作用，但同时它也带来了许多新的问题 4 2 1 实施“省直管县”财政体制的成效 4 2 1 1 提高了行政效率和资金利用率 根据现代组织理论，信息传递链条越长，信息失真率就越高，信息传递速度 就越慢。相反，中间环节越少信息传递速度越快越准确【4 l 】。财政上省直管县后， 减少了市级这一中间管理环节，政府工作效率大大提高大量审批全权下放到县， 缩短了审批时间，权利下放使地方企业受益匪浅，一些扩权县的引资金额与财政 收入大幅度增长如湖北的大冶，2 0 0 3 年实行的强县扩权，原来要经过地级市审 批的项目没有十天半个月下本来，现在只需几天时间便可；当年实际利用市外资 硕士学位论文 金1 0 9 亿元，同比增长1 1 8 。省对县的补助、资金、专款、财政收入直达，绕开 了市级财政，保证了省对县财政的一些扶持政策和补助资金的及时落实到位，县 域财政资金调度和专项资金拨付及时足额，加快了资金周转速度，提高了财政支 出效率和资金利用效率，降低了财政管理的交易成本，提高财政体制的整体运行 效率，体制创新的积极效应日益显现 4 2 1 2 有利于县域经济发展 一个省经济发展不够的重要原因之一在于县域