（财政学专业论文）财政基础教育支出问题研究.pdf

捅矍 一、主要内容 我国目前关于基础教育问题的研究，多集中于教育体制的改革方 面，但是，一个国家基础教育的发展水平是与政府的行政管理体制密 不可分的，本文旨在跳出“就教育论教育”的常规范式，在公共财政 框架下，将基础教育与政府的财政支出制度进行紧密结合，通过构建 财政基础教育支出的理论框架、对我国财政基础教育支出政策选择的 历史回顾和现状分析、以及对美国基础教育财政支出的特征的综述和 借鉴，说明基础教育政府提供的必要性和必然性，并对我国财政基础 教育支出制度的改革发展，提出自己的建议。 本文分为四章： 第一章，分两节，对政府能够且必须作为基础教育的主要提供者， 作了理论上的分析，构建了财政基础教育支出问题的理论框架。 第一节，通过对基础教育内涵及特征的分析，认为基础教育应该 等同于义务教育，进而认为基础教育政府提供有其必要性。基础教育 具有基础性、全民性、作用效果长期性的特征，如果政府不为基础教 育“买单”，如果基础教育不是免费提供，那么基础教育的需求就会 萎缩，基础教育由政府提供有其必然性。 第二节，通过分析公共财政框架下政府的职能，说明基础教育政 府提供的必要性。公共财政中，政府的基本职能主要体现在三方面： ( 1 ) 资源配置职能；( 2 ) 收入再分配职能；( 3 ) 调控经济职能。在 这三方面职能中，资源配置职能和收入再分配职能，是基础教育政府 提供的主要理论支撑，这两方面的职能，使财政基础教育支出在保证 基础教育公平、实现基础教育资源的合理配置以及提高基础教育资源 配置的效率方面，发挥着不可替代的作用。 第二章是对财政基础教育支出的现实分析。这一章共有四节内 容： 第一节，对我国财政基础教育支出政策选择的历史回顾。在这一 部分，通过对三个历史阶段中财政基础教育支出政策选择的归纳总 结，既能够看到建国以来我国财政基础教育支出的改革和发展，同时 也能够看到，在历史中沉淀下来的旧体制的弊端和对当前基础教育事 业发展的约束，以史为鉴，开拓创新。 第二节，对我国基础教育财政支出规模方面存在的闻题的分析。 通过对政府在基础教育方面的实际投入总量和相对规模两方面的数 据分析及国际比较，得出结论：我国基础教育领域政府公共投资规模 不足，政府作为基础教育投资的主体地位遭到削弱。 第三节，对我国基础教育支出的结构方面存在的问题的分析。在 我国，目前，基础教育在区域之间以及在教育体系内部的资源配置存 在非均衡发展的状况，这是与基础教育公平相背离的，必须采取必要 的措施加以约束和调整。 第四节，对我国基础教育支出的效率问题的分析。公共财政要求 政府在资源配置方面具有效率。财政基础教育支出的效率损失，主要 有三方面的原因：一是教育支出预算制度的落后，导致基础教育资源 配置过程中的低效；二是缺乏一个强有力的法律体系，来约束强势群 体的行为，使得弱势群体得到法律上的援助和保护；三是没有一个健 全的基础教育财政支出绩效考核体系，对财政基础教育支出的效果进 行客观评价。基于以上三点，我们必须对基础教育预算制度进行改革， 同时加紧绩效考核体系的建立，另外也可以尝试“教育券”制度，以 维护弱势群体的受教育权利。 第三章，通过对美国财政基础教育支出的一些较为突出的特征的 综述，得到了一些启发：首先，需要有法律“护航”；其次，需要全 社会对基础教育的作用有更加深刻的认知，从而改变政府在基础教育 供给过程中的“一厢情愿”；第三，要保证财政基础教育支出来源的 稳定性，就必须将基础教育支出来源与税收相挂钩；第四，要建立与 我国国情相适应的绩效评价体系。尽管美国基础教育受到的抨击和诉 讼很多，但是，不可否认，它在国民素质的全面提高和高等教育取得 的丰硕成果上功不可没。而且，美国政府一直在保证基础教育的公平 和提高基础教育资源配置的效率方面，不断的努力着，这也同样应当 是我国政府努力的方向。 第四章，是对我国财政基础教育支出的改革探索。主要包括三节 内容： 笫一节，稳定基础教育支出来源，增加基础教育经费投入总量。 这一部分的改革措施主要有：( 1 ) 明确各级政府对基础教育投入的责 任，确立经费分担的合理比例；( 2 ) 制定相应法律，依法保证财政基 础教育支出政策的有效实施；( 3 ) 重构税种，开征教育税。 第二节，合理分配财政基础教育支出，保障基础教育均衡发展。 这一部分的改革措施主要有：( 1 ) 建立规范性的教育财政转移支付制 度，保证转移支付的公平、合理、透明；( 2 ) 确定人员经费和公用经 费之间的合理比例 第三节，加强基础教育支出的管理，提高基础教育资源配置的效 率。这部分的改革措旋有：( 1 ) 实行基础教育经费预算单列，采用零 基预算；( 2 ) 完善财政拨款体制，提高经费使用效率；( 3 ) “教育券” 制度；( 4 ) 建立财政基础教育支出绩效评价体系 二、本文的创新性和贡献 首先，将基础教育等同于义务教育，一方面是借鉴其他国家对基 础教育内容的限定，另一方面，认为基础教育与义务教育具有相同的 特征，即强制性和免费提供。， 其次，建立了财政基础教育支出研究的理论框架，将基础教育的 改革放在公共财政领域进行分析和探讨，且得出结论：基础教育必须 由政府提供，才能够实现基础教育公平，才能够保证基础教育资源配 置的效率。 最后，对我国财政基础教育支出改革提出了一些自己的看法。如 构建了绩效评价考核的指标体系；将“教育券”制度引入到基础教育 领域的尝试。 关键词：基础教育；财政基础教育支出；公共财政； 绩效评价 c o n t e n t a b s t r a c t n o w a d a y s ，m o s tr e s e a r c hi ne l e m e n t a r ye d u c a t i o nf o c u so nt h er e f o r mi n e d u c a t i o ns y s t e m h o w e v e r ，t h ed e v e l o p m e n to fe l e m e n t a r ye d u c a t i o ni n o n ec o u n t r yh a sac l o s er e l a t i o n s h i pw i t hi t sa d m i n i s t r a t i v ei n s t i t u t i o n i n t h i s p a p e r , w et r y t og ob e y o n dt h et r a d i t i o n a l w a yo f “d i s c u s s i n g e d u c a t i o nf o re d u c a t i o no n l y ”i n s t e a d ，w ec o m b i n ee l e m e n t a r ye d u c a t i o n t i g h t l yw i t ht h eg o v e r n m e n t sf i s c a le x p e n d i t u r ei nt h ef r a m eo fp u b l i c f i n a n c e t h e n ，w ed e v e l o pa m o d e la b o u tt h ep u b l i cf i n a n c i a le x p e n d i t u r e i n e l e m e n t a r ye d u c a t i o nt oa n a l y z et h e c o n d i t i o na n di t s p r o b l e m s t r o u g ht h e r e v i e wi no u r c o u n t r y s f i s c a l e x p e n d i t u r ei ne l e m e n t a r y e d u c a t i o n ，t h ea n a l y s i s o ft h e p r o b l e me x i s t i n gp r e s e n t ，a n d t h e i l l u m i n a t i o nf r o mt h ec h a r a c t e ro ff i s c a l e x p e n d i t u r ei ne l e m e n t a r y e d u c a t i o ni na m e r i c a ，w ea r g u et h a ti ti sn e c e s s a r ya n di n v e r t i b l ef o rt h e g o v e r n m e n t t o p r o v i d ee l e m e n t a r ye d u c a t i o n f i n a l l y , w es u g g e s to u r a d v i c ei nt h er e f o r mo ff i s c a le x p e n d i t u r ei ne l e m e n t a r ye d u c a t i o n w ed i v i d et h i sp a p e ri n t of o u rc h a p t e r s ： i nt h e 1 ”c h a p t e r ，i tg i v e ss o m et h e o r e t i ca n a l y s i s t o p r o v et h a t t h e g o v e r n m e n tm u s tf i n a n c et h ee l e m e n t a r ye d u c a t i o n t h e1 8 p a r te x p l a i n s t h ec o n c e p to fe l e m e n t a r ye d u c a t i o na n di t sc h a r a c t e r s i tp o i n t so u tt h a t e l e m e n t a r y e d u c a t i o ni s e q u a l t o c o m p u l s o r ye d u c a t i o n ，a n db e i n g s u p p o r t e db yt h eg o v e r n m e n t i s n e c e s s a r y t h e 2 “8 p a r te x p l a i n st h e g o v e r n m e n t s f u n c t i o n sa n dt h e i n e v i t a b i l i t y o ft h e g o v e r n m e n t s s u p p o r t s t h e2 州c h a p t e ra n a l y z e st h ec o n d i t i o n 。o ft h ep u b l i cf i n a n c i a le x p e n d i t u r e i ne l e m e n t a r ye d u c a t i o ni nc h i n a i nt h e1 “p a r t ，w el o o kb a c ki n t ot h e h i s t o r yo fo u rc o u n t r y sp o i i c yc h o o s e si ne d u c a t i o ne x p e n d i t u r e i nt h i s c o u r s e ，w ec a ns e et h er e f o r m sa n dd e v e l o p m e n to ft h ep u b l i cf i n a n c i a l e x p e n d i t u r ei ne l e m e n t a r ye d u c a t i o ns i n c e1 9 4 9a n dt h ep r o b l e m so ft h e o l de d u c a t i o ns y s t e m t h e2 “op a r ta n a l y z e st h ep r o b l e m so ft h es c a l eo f e d u c a t i o ns y s t e m b yc o m p a r i n gw i t ho t h e rc o u n t r i e sw ec a nf i n dt h a tt h e s c a l eo fe d u c a t i o ne x p e n d i t u r ei no u rc o u n t r yi s t o os m a l la n dt h e g o v e r n m e n t ss t a t u s a st h em a i ns u p p o r t e rt oe l e m e n t a r ye d u c a t i o ni s b e i n g w e a k e n e d t h e3 埘p a r td i s c u s s e st h ep r o b l e m s o fe d u c a t i o n s t r u c t u r e d u r i n gt h e s ey e a r s ，t h ee d u c a t i o nd e v e l o p m e n ti sv e r yd i f f e r e n t f r o mo n ea r e at oa n o t h e r ，a n di ti si nc o n t r a d i c t i o nw i t ht h e s p i r i to f e d u c a t i o ne q u i t y i nt h e4 “p a r t ，i ta n a l y z e st h ee f f i c i e n c yo fe d u c a t i o n e x p e n d i t u r ea n de x p l a i n e dt h er e a s o nw h y i ti sl o w e r e d t h e 3 一c h a p t e rg i v e s s o m ee x a m p l e sa b o u tt h e p u b l i c f i n a n c i a l e x p e n d i t u r e i ne l e m e n t a r ye d u c a t i o ni na m e r i c a ，a n di tm a k e ss o m e p r e p a r a t i o n sf o rt h en e x ta n a l y s i s i nt h e4 mc h a p t e r , w ed i s c u s sh o ww ew i l lr e f o r mt h es y s t e mo ft h ep u b l i c f i n a n c i a le x p e n d i t u r ei ne l e m e n t a r ye d u c a t i o n t h e1 8 p a r ti n c l u d e ss o m e r e f o r ms t e p s i nt h e2 ”p a r t ，w ed i s c u s sh o wt oe n s u r et h ee q u i t yo f e l e m e n t a r ye d u c a t i o n t h e3 “p a r tg i v e ss o m ea d v i c e sa b o u th o w w ec a n i m p r o v et h ee f f i c i e n c yo f t h eu s eo fe d u c a t i o ne x p e n d i t u r e c o n t r i b u t i o n s f i r s t l y , w ec o u l dc o n s i d e re l e m e n t a r ye d u c a t i o na ss a m ea sc o m p u l s o r y e d u c a t i o na tl e a s tf o rt w or e a s o n s o n ei st h es t a n d a r du s i n gi no t h e r c o u n t r i e s ；t h eo t h e ri st h a te l e m e n t a r ye d u c a t i o nh a st h es a m ec h a r a c t e r s a sc o m p u l s o r ye d u c a t i o ni ns u p p l y i n gf o rf r e ea n db e i n gr e c e i v e dw i t h o b l i g a t i o n s e c o n d l y , w es e tu pat h e o r e t i cs y s t e mf o rt h es t u d yo fp u b l i cf i n a n c i a l e x p e n d i t u r e 。w ed i s c u s se l e m e n t a r ye d u c a t i o ni n t h ef r a m eo fp u b l i c - , i n a n c e ，a n dc o n c l u d et h a te l e m e n t a r y e d u c a t i o nm u s tb es u p p l i e db y 2 g o v e r n m e n t o n l yi nt h i sw a y ，t h ee q u i t yo fe l e m e n t a r ye d u c a t i o na n dt h e e f f i c i e n c yo fe d u c a t i o n a lr e s o u r c ea l l o c a t i o nc a nc o m et r u e f i n a l l y ，m a k i n gr e l a t i o nt ot h er e f o r mo fe l e m e n t a r ye d u c a t i o n ，w ep u t f o r w a r ds o m en e w i d 。e a ss u c ha ss e t t i n gu pai n d e xs y s t e mo fp e r f o r m a n c e m e t e y a r d ，i n t r o d u c i n g “s c h o o lv o u c h e r ”s y s t e ma n ds oo n k e yw o r d s ：e l e m e n t a r ye d u c a t i o n ；t h ep u b l i cf i n a n c i a le x p e n d i t u r ei n e l e m e n t a r ye d u c a t i o n ；s c h o o lv o u c h e r ；p e r f o r m a n c e m e t e y a r d 3 西南财经大学 学位论文原创性及知识产权声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容 外，本论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成 果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均己在文中以明 确方式标明。因本学位论文引起的法律结果完全由本人承担。 本学位论文成果归西南财经大学所有。 特此声明 学位论文作者签名：冯媛 2 0 0 6 年4 月1 9 日 巳兰 寸口 随着社会的发展变革，知识经济成为不可逆转的潮流。对于一个 国家而言，国民素质的提高是一个国家长盛不衰、可持续发展的最基 本保证，而教育正是达到这一目的的必经之路，正如希腊历史学家普 鲁泰克( p l u t a r c h ) 在道德一书中所说：“诚实和美德来源于良好 的教育。”对于每个公民而言，知识和教育被人们视为改变个人命运， 改善生活状况，提高生活品质的必然途径。而在整座教育大厦里，基 础教育的地位又显得特别重要。基础教育是高等教育的基石，作用在 于培养公民最基本的认知能力和学习能力，是每个公民生存、发展所 必须的。 正是由于基础教育的重要性，客观上要求基础教育的供给必须充 分而且公平，既要满足社会对基础教育的需求，又要保证基础教育资 源分配的公平，即，每个公民都平等的享有受教育的权利，这一平等， 既包括获得基础教育权力的机会平等，也包括对基础教育资源使用过 程中的平等。 但是，目前，在我国，基础教育供给不足，公民在基础教育的取 得上存在严重的机会不平等，基础教育资源的配置呈现出非均衡发展 状态，一方面说明基础教育的供需矛盾日趋尖锐，另一方面则说明政 府必须在基础教育供给方面发挥主渠道作用，通过发挥政府的资源配 置职能和收入再分配职能，在财政基础教育支出的规模、结构方面做 出调整，以期实现基础教育的公平和均衡发展。 第一章基础教育领域政府作用的理论分析 第一节基础教育政府提供的必然性 对于“基础教育”的涵义，目前有两种主要的看法。一是将其视 为一种基本教育，即对国民实施基本的普通文化知识的教育，是培养 公民基本认知能力和生存能力的初级教育，也是为继续升学或就业培 训奠定基础的教育，作为一种基本教育，它一般指的是小学教育或小 学教育和初中教育。另一种看法则将高等教育之下的初等教育和中等 教育都视为基础教育，这就不仅包括小学教育、初中教，还包括了高 中教育。 尽管目前在国内，大多数人认同了我国1 2 年制的基础教育，即 包括小学、初中和高中在内的教育，可是，1 2 年制的教育中只有9 年是义务教育，而在世界范围内，大多数国家的基础教育都是免费的 义务教育，如美国的基础教育是指包括高中在内的1 2 年学制教育， 且均为义务教育。我个人的观点，基于基础教育特征的考虑，基础教 育应该是一个义务教育的范畴。基础教育的主要特征有以下三点： 一、基础。睦 基础教育的根本特性是其基础性，这是区别于其他类型教育的根 本所在。 基础教育的主要目标，是促进个体的一般发展，为个体接受高一 级的教育和走向社会打好基础。这个“基础”主要包括身体、知识、 能力、品德、审美、心理健康等方面的基本素养和发展的可能性，为 其后续的学习和发展奠定一个较坚实的基础。 基础教育的主要作用，是为个体的持续发展奠定基础，为各级各 类学校教育培养不同层次和类型的人才奠定基础，为社会的进步和发 展奠定基础。 基础教育是整个教育体系的基础部分，是教育：【程的基石。没有 这一基础，也就没有上层结构，进而也就没有整个现代教育系统；它 的规模和质量直接影响整个教育系统的规模和质量。 二、全民性 基础教育的全民性突出地体现在它具有鲜明的义务性和普及性 上，在整个教育系统内部，只有基础教育是具有鲜明的义务性和普及 性。 基础教育由于其在整个教育系统中的基础地位以及对社会和个人 的重要性，而成为全社会每个成员都需要的教育，也是全体民众和青 少年儿童在现实条件下普遍应该得到的教育。换句话说，由于基础教 育的基础性这一根本特征，使之成为被普遍需要而又最有可能被普遍 实施的一种教育，即基础教育的基础性及其与现实的关系，内在地决 定了基础教育的全民性。可以说，对于社会的现代化，对于现代社会 的可持续发展，基础教育起着举足轻重的作用。一个社会如果基础教 育不普及、人口素养不提高，它是无法走向现代化，获得持续发展的， 其民主化进程也将步履维艰。一个个体如果没有接受基础教育，不具 备读、写、算等方面的基础知识和能力，即为功能性文盲，其在社会 适应与发展方面往往会受到极大的限制。正如国际2 1 世纪教育委员 会在向联合国教科文组织提交的报告中指出的：“基础教育是必不可 少的通向生活的通行证，它使享受这一教育的人能够选择自己将 要从事的职业，参与建设集体的未来和继续学习。如要成功地同两性 之间的不平等以及同各国内部和国家之间的不平等现象作斗争，基础 教育则是至关重要的。为了缩小给妇女、农村居民、城市贫民、处于 社会边缘的少数民族和数百万未上学的童工等许多群体带来痛苦的 巨大差距，基础教育是必须跨越的第一步。” 三、作用的长期性 基础教育对个人及社会的影响，是一种长期行为，即在短期内是 无法预见和估量的，也正是基础教育的这一特点，使人们产生了“短 视”行为即人们因无法判断和衡量基础教育的作用，而忽略了基础 教育投入的必要性，宁肯用立竿见影的短期投资或者消费行为代替基 础教育方面的投入。 基础教育的特征决定了政府必需免费提供基础教育，且强制公民 履行其接受基础教育的义务。这与义务教育的核心特征强制性和 免费提供，是完全一致的。因此，基础教育的投入属于公共财政支出 的范畴，如果政府不为基础教育“买单”，如果政府不强制公民履行 其义务，那么人们对基础教育的需求就会出现萎缩。 通过上述论述，可以得出这样的结论：基础教育由政府提供有其 必然性。 第二节公共财政中的政府职能与基础教育 一、公共财政的基本职能 公共财政是为满足一国社会公共需要而构建的政府收支活动模式 或财政运行机制模式，是与市场经济相适应的一种财政模式类型， 公共财政实质上是市场经济财政，其理论核心是市场失灵论，其基本 职能主要体现在以下三方面： 1 、资源配置职能 财政的资源配置职能，就是将一部分社会资源( 即国内生产总值) 集中起来，形成财政收入；然后通过财政支出分配活动，由政府提供 公共物品或服务，引导社会资金的流向，弥补市场的缺陷，最终实现 全社会资源配置效率的最优状态。在市场经济中，公共财政不仅是一 部分社会资源的直接分配者，而且也是全社会资源配置的调节者。这 一特殊地位，决定了财政的资源配置职能既包括对用于满足社会共同 需要的资源直接分配，又包括对全社会资源的间接调节两个方面。具 体表现在；一是调节社会资源在政府部门和非政府部门之问的配置。 主要是调整财政收入在国内生产总值中所占的比重，使之符合优化资 源配置的要求。二是在政府部门内部配置资源。主要是根据不同时期 政府职能的变化，通过财政对自身支出结构的调整，将财政资金分别 用于满足各种社会公共需要，如保证国家安全和社会秩序稳定以及经 9 唐朱昌主编，新编公共财政学一一理论与实践，1 4 虹复旦大学出版社 济正常运行等方面的需要。三是对非政府部门资源配置的调控。尽管 非政府部门的资源配置活动主要是由市场来完成的，但财政作为弥补 市场机制缺陷的主要手段，通过财政资金的分配以及制定和执行有关 政策，可以引导非政府部门的资金投向。如对某些需要发展的产业， 在市场机制难以引导资金投入时，财政可通过提供补贴或税收优惠等 手段，鼓励和支持其发展。 2 、收入再分配职能 收入再分配职能，是指政府财政收支活动对各个社会成员收入在 社会财富中所占份额施加影响，以实现收入分配公平的目标。在政府 对收入分配不加干预的情况下，一般会以个人财产的多少和对生产所 做的贡献大小等因素，将社会财富在社会各成员之间进行初次分配， 这种分配可能是极不公平的，而市场对此无能为力，只有依靠政府的 再分配，才会对这种不公平现象加以调整和改变。 收入再分配职能的主要目标在于实现公平，基础教育由政府向全 民公平义务提供，以实现基础教育机会平等，正体现了这一点。 3 、调控经济职能 财政的调控经济职能，是指通过实施特定的财政政策，促进较高 的就业水平、物价稳定和经济增长等目标的实现。财政调控经济职能 的实施方式主要有四种： ( 1 ) 在经济发展的不同时期，分别采取不同的财政政策，实现社 会总供给和总需求的基本平衡。当经济下滑的时候，社会总需求不足， 失业增加，这时政府应采取扩张性的财政政策，增加财政支出，同时 减少税收，以便刺激总需求的扩大，缓解失业现象；当经济膨胀的时 候，社会总需求过度，会引起通货膨胀，这时政府应采取紧缩性的财 政政策，减少财政支出，同时增加税收，以便控制总需求，抑制通货 膨胀。 ( 2 ) 通过发挥累进的个人所得税等制度的“内在稳定器”作用， 帮助社会来稳定经济活动。如累进的个人所得税使税收在经济萧条时 趋于下降，从而有利于经济的复苏；在通货膨胀时期趋于上升，从而 有利于经济的降温，这是保证经济健康运行、减轻经济周期性波动的 一个重要原因。失业救济金制度也有这样的功能。 ( 3 ) 通过财政投资和补贴等，加快农业、能源、交通运输、邮电 通信等公共设施和基础产业的发展，为经济发展提供良好的基础和环 境。 、 ( 4 ) 逐步增加基础教育等具有正外部性的产品的公共支出，促进 经济和社会的可持续发展。 二、公平分配与财政基础教育支出 基础教育公平首先关注的，不是作为受教育者个体被如何对待或 是享有何种待遇，而是由不同划分标准所形成的特定受教育群体在基 础教育利益和负担分配中所占的比例。由此出发，基础教育公平的基 本要求，就是在阶层或群体之间按比例平等分配基础教育份额。平等 分配基础教育份额绝不是要求平均分配份额，而是要求在情况特征和 待遇要求之间寻找平衡点，按比例分配。 基础教育公平除了要求一种分配上的公平待遇外，还特别强调相 应的救济或制度保障。将基础教育公平理解为一种基础教育资源份额 在各群体及其群体内各个体间的公平分配制度，也就同时要求另外有 一种保障制度，从而保障基础教育资源份额即使在公平的分配规则受 到破坏时，也能一如既往地在受教育者中合理地分配，这就是基础教 育公平的另外一层含义，亦即对基础教育权利的公平救济。 基础教育资源的公平分配，实质是指在教育机会均等原则的支配 下，通过财政政策和法律制度的制定与调整及教育资源的调配，向教 育系统内部各组成部分或不同子系统，提供均衡的教育资源，达到教 育资源需求与教育资源供给的相对公平，并最终落实在人们对教育资 源的配置和使用上，实现教育资源的效用最大化和教育资源的最优配 置。 基于上述分析，公共财政框架下，政府在对基础教育资源进行分 配的过程中，必须遵循以下原则： ， 1 、资源配置均等的原则 这是项起始性、横向性公平的原则，香港学者程介明指出：“所 谓教育配置均等的原则，就是每个学生获得均等的资源配置，也就是 说，接受公款的学生，不管其能力，资助额是一样的。”这项原则主 要是保证同一个学区、税务区域内对所有学生和学校实施基础教育财 政公平。这就要求地方政府在管辖区内，对实施义务教育的、同一教 育阶段的学校，完全按学生人数拨款，保证每个学生获得相同的资助。 2 、财政中立的原则 财政中立原则的基本定义是“每个学生的公共教育经费开支上的 差异不能与本学区的富裕程度相关。” 它的实际内涵是，每个学区、 居住区的富裕程度有差异，但法律拒绝以此为理由，使各个学区的学 生生均基础教育经费不均等。这就要求比学区和城镇更高一级的教育 财政部门，按富裕学区的标准，用本地区的税收，去补足贫困学生的 经费，使那里的学生能够获得公平的教育资源与同样质量的基础教育 机会。这项原则保证上一级政府能够通过对下级政府和学校不均等的 财政拨款，克服所辖学区间、城乡间的教育经费差异，保证学生获得 均等的受教育机会。 3 、调整特殊需要的原则 调整特殊需要的原则是一项不均等拨款的“纵向性公平”原则。 由于民族、经济地位、居住地、语言、身心发展等方面的实际差异， 对一些学生只有更多的投入，才有可能获得接近于、或者与其他人相 同的教育效益。这项原则要求对少数民族学生、非母语学生、偏远地 区及居住分散的学生、贫困学生、身心发展有障碍的学生和女童，给 予更多的关注和财政拨款。在义务教育领域，政府有权也有义务为这 些学生拨更多的教育经费。因为从法理上讲，义务教育的受教育者不 需要竞争就应该享有接受义务教育的权利，并能支配为完成义务教育 所需的教育资源。 4 、公共资源从富裕流向贫困的原则 这项原则是现阶段各国学者判断基础教育资源配置是否公平的 最终标准。与这一方向一致的，有助于实现这一流向的是公平的，反 “张民选，促进教育财政公甲：并田关沣的新课题，外闻教育资料，1 9 9 7 年第1 明，第3 4 - - 3 8 儿 。澳人利亚，罗们特w 康奈尔，敦育、社会公正和知识，华东师范大学学报f 教育科学版) 1 9 9 7 年销 2 期，第6 2 7 1 负 之就是不公平的。公共教育经费来自所有劳动者的创造和税收，但是 在好学校多拨款、城市学校多拨款、高等学校多拨款的过程中，使大 多数低收入者缴纳的税收，资助了少数高收入家庭的学生。这项原则 是教育资源公平配置的最高目标，也是实现教育机会均等的最根本的 财政要求。 三、配置效率与财政基础教育支出 公共配置效率是公共决策效率、公共生产效率和公共提供效率 的统一。公共配置效率的实现条件同样是生产效率、产品组合效率和 交换效率的统一。无论是公共商品，还是私人商品，从局部均衡的角 度看，其均衡产量、价格( 税价) 由其供给曲线和需求曲线的交点决 定，需求益线是与该商品消费方的边际效用曲线相一致的，供给曲线 是与该商品生产方的边际成本曲线相致的，这样，社会边际效用等 于社会边际成本，帕累托最优得以实现。所不同的是，对私人商品而 言，各消费者的最终消费量由于收入水平的不同而有所差异，但他们 的边际效用却是相同的，即都等于市场价格。私人商品不存在外溢性 现象，消费者个人从莱_ 商品消费中获得的边际效用也就是这一商品 的社会边际效用，私人商品配置在社会边际成本等于社会边际收益 处，达到帕累托状态。对公共商品而言，不同的个人从公共商品中获 得的满意程度即边际效用是不同的，这意味着每个人愿意支付的价格 是不同的。全社会对一定数量的公共商品愿意支付的价格( 税收) 应 为不同个人愿意支付的价格的总和，但任何消费者都必须接受相同的 消费数量。消费者的出价是与其消费公共商品所获得的边际效用相一 致的。所有消费者出价的总和就是其边际效用的总和，即社会边际收 益，公共商品配置在社会边际成本等于社会边际收益处，达到帕累托 状态。 具体到基础教育，由于基础教育的消费选择具有正外部性，这 会导致人们对其需求的不足，进而带来供给的不足，只有政府免费供 应才能够增加人们对其消费的需求，当社会的需求与供给实现均衡的 时候，基础教育资源的配置才达到帕累托状态。 第二章我国财政基础教育支出的现状及存在问题 第一节我国财政基础教育支出政策选择的历史回顾 一、基础教育的统一财政与分级管理( 1 9 7 0 1 9 8 5 ) ： 1 9 4 9 年中华人民共和国成立以来，中国的基础教育事业取得了 迅速发展，与此相应，基础教育财政管理体制也逐步得到了发展。建 国初，中央实行集中的财政体制，基础教育经费由国家财政统一列支， 这一阶段的特点是高度集中；从1 9 5 3 年起的“一五期间”，基础教育 经费列入国家预算计划，实行统一领导，中央、省( 市) 、县分级管 理的体制；1 9 5 7 年以后，中央把基础教育的管理权下放到地方，基 础教育经费由地方财政安排，实行“条块结合、以块为主”的教育财 政管理体制；1 9 7 2 年后，基础教育在中央统一计划下，实行了“块 块为主”的管理体制，基础教育经费由中央切块单列，下拨到地方； 从1 9 8 0 年到1 9 8 5 年，基础教育财政管理体制基本上由地方政府负责， 中央财政给予地方、尤其是农村贫困地区和少数民族地区专项补助。 应该说，这一基础教育财政管理体制是适应当时的社会经济发展 的，也给中国基础教育事业的发展提供了有利条件。与整个国家基础 教育发展形势相一致，农村基础教育也取得了巨大成就。在国家普及 初等教育政策的指导下，各地采取有效措施，保证了农村基础教育事 业的发展。 然而，应当看到，中国教育的发展同整个社会经济发展一样，具 有区域不平衡的特点，这就是说，在我国相当一部分的农村地区，尤 其是老、少、边、穷地区，基础教育依然十分落后，某些地区甚至连 小学3 至4 年教育尚未得到普及。中共中央、国务院1 9 8 0 年颁发的 关于普及小学教育若干问题的决定提出，在实施“调整、改革、 整顿、提高”的八字方针过程中，不仅要调整经济比例，而且要调整 教育与经济之间的比例，把教育事业列为调整的重要内容，逐步提高 教育投资的比重，改变教育经费过少的状况。决定还提出了具体 的奋斗目标及相应的政策措施。从8 0 年代起，我国基础教育( 包括 基础教育财政) 开始实施重规划、重投入、重效益的发展政策。 7 0 年代末开始，在中国全面推进的农村经济体制改革，即家庭 联产承包责任制，一方面极大地促进了农村生产力的解放，但同时， 也给基础教育的发展带来了未能估计到的困难，这就是农村集体经济 的削弱直接导致了县乡政府财政状况的滑坡，从而影响了农村基础教 育的发展。8 0 年代中期，中国相当部分的农村学校办学条件很差， 办学经费严重不足，中小学教师待遇长期维持在较低水平。为改善这 种状况，国务院子1 9 8 4 年1 2 月1 3 日颁发了关于筹措农村学校办 学经费的通知，要求各级政府必须采取有效措施，在逐年增加国家 对教育基本建设投资和教育事业费的同时，充分调动农村集体经济组 织和其他各种社会力量办学的积极性，促进农村教育事业的发展。 二、基础教育地方负责、分级管理( 1 9 8 5 - - 1 9 9 3 ) ： 1 9 8 5 年，中共中央关于教育体制改革的决定提出了中国教育 体制全面改革的战略目标，并明确了将发展基础教育的责任交给地 方，有计划有步骤地实施九年义务教育，实行基础教育由地方负责、 分级管理的原则。从总体上看，这一时期，中国的基础教育具有稳步 发展的特点，然而，地区之间发展不平衡的矛盾深受农村社会、经济 体制的制约。到了8 0 年代中期，中国农村基础教育仍然比较薄弱， 相当一部分农村地区仍未普及小学教育，许多适龄儿童特别是女童不 能接受完规定年限的小学教育，致使青壮年中的文盲、半文盲仍在继 续产生。相当部分中小学的校舍破旧失修，教学设备和文体设施严 重缺乏。为了从根本上改变这种落后的基础教育现状，中国政府制定 了中华人民共和国义务教育法，并于1 9 8 6 年4 月1 2 日经六届人 大四次会议通过。中华人民共和国义务教育法将义务教育“实行 地方负责，分级管理”以法律形式确定下来。而1 9 9 2 年颁布的中 华人民共和国义务教育法实施细则则进一步明确了有关义务教育管 理体制、义务教育实施步骤、保障措施、义务教育管理与监督等具体 实施办法，为全面推进中国义务教育事业的发展奠定了重要基础。， 三、基础教育财政的新运行体制：1 9 9 3 年以后 党的十四大明确提出，“必须把教育摆在优先发展的战咯地位， 努力提高全民族的思想道德和科学文化水平，这是实现我国现代化的 根本大计”。为了实现党的十四大所确定的战略任务，指导9 0 年代乃 至下世纪初教育的改革和发展，使教育更好地为社会主义现代化建设 服务，中共中央、国务院于1 9 9 3 年2 月1 3 日印发了中国教育改革 和发展纲要。纲要提出了增加教育投资是落实教育战略地位的根 本措施，各级政府、社会各方面和个人都要努力增加对教育的投入， 确保教育事业的优先发展。要逐步建立以国家财政拨款为主，辅之以 征收用于教育的税费、校办产业收入、社会捐资集资和设立教育基金 等多种渠道筹措教育经费的体制。 中国教育改革和发展纲要还提出，要逐步提高国家财政性教育 经费支出( 包括各级财政的教育拨款、城乡教育费附加、企业用于举 办中小学的经费、校办产业减免税部分) 占国民生产总值的比例，本 世纪末达到4 ，计划、财政、税务等部门要制定相应的政策措施， 认真加以落实。各级政府必须认真贯彻“两个增长”的原则，切实保 证教师工资和生均公用经费逐年有所增长。要提高各级财政支出中教 育经费所占比例，“八五”期间逐步提高到全国平均不低于1 5 。省 ( 自治区、直辖市) 本级财政、县( 市) 级财政支出中教育经费所占 比例由各省、自治区、直辖市政府确定。乡( 镇) 财政收入主要用于 发展教育。进一步完善城乡教育费附加征收办法。凡缴纳产品税、增 值税、营业税的单位和个人，按“三税”的2 到3 计征城市教育 费附加；农村教育费附加征收办法和计征比例，由各省、自治区、直 辖市政府制定。上述所征款项主要用于普及九年义务教育，地方政府 还可以根据当地教育发展的实际需要、经济状况和群众承受能力，开 征其它用于教育的附加费。 1 9 9 5 年3 月1 8 目八届人大三次会议通过了中华人民共和国教 育法，正式以法律的形式确立了新的教育经费投资体制，即以各级 财政拨款为主、以依法征收教育费附加、发展校办产业、社会集资捐 资、收取学杂费等多种渠道筹措教育经费为辅的体制，并规定逐步增 加对教育的投入，保证国家举办的学校教育经费的稳定来源。 为了从根本上发展贫困地区的义务教育，使基础教育真正成为贫 困地区脱贫致富的前提，国家教委和财政部决定从1 9 9 5 年起到2 0 0 0 年，利用中央普及义务教育专款和地方各级政府的配套资金，组织实 施“国家贫困地区义务教育工程”，其主要特点是，整个工程由政府 投资为主、政府组织并动员全社会力量扶持贫困地区发展基础教育事 业，强化政府在完成本地区普及义务教育工作的责任和义务；同时， 通过这一工程，集中有限的财力攻坚，优化教育资源配置，提高教育 投资的宏观效益。 第二节我国财政基础教育支出的规模问题 基础教育支出的规模问题，是整个基础教育支出分析中的核心问 题。它不仅关系着整个基础教育事业能否正常稳定地发展，同时也关 系着全社会资源的合理与优化配置，并制约着资源配置效率的提高。 科学而合理地确定基础教育投资规模，无论对基