（科学技术哲学专业论文）我国科技研发政策评估研究.pdf

摘要 摘要 随着国家创新体系建设的开展及科技体制改革的不断深入，科技政策 研究逐渐受到人们的重视，作为科技政策重要组成部分的r d 政策，也 成为人们研究的热点。r & d 政策评估是促进r d 政策科学化、民主化的 重要途径，对其进行研究有助于科技体制改革的开展与科技管理水平的提 高。本文作为r d 政策评估的尝试研究，以哲学等学科的理论为基础， 运用公共政策评估的理论对r d 政策评估进行考察，探索r & d 政策评估 的理论与方法。 本文在查阅了大量文献的基础上，总结r d 政策评估研究的现状， 界定r d 、r & d 政策、r & d 政策评估的概念，深入分析了r & d 政策的 基本理论和r d 政策评估的理论基础，为下文研究提供坚实的理论支撑。 文中全面研究r & d 政策评估主体与客体、方法与程序以及评估标准，充 分借鉴国内外研究成果，设计出针对基础研究政策、应用研究政策及试验 发展政策的评估指标体系。文章依据r & d 政策的特点，构建适合我国r & d 政策评估的综合评估模式，并通过对我国r & d 政策的宏观评估验证该 评估模式的科学性及可操作性。 研究发现，我国r d 政策评估中存在着评估主体层次缺失、评估制 度不完善等问题。这些问题的解决有赖于评估机构的发展、评估机制的健 全及理论研究的深化。 关键词：r & d ；r & d 政策；r & d 政策评估 a b s t r a c t w i t ht h ed e v e l o p m e n to fn a t i o n a li n n o v a t i o ns y s t e ma n d t h ef u r t h e ra p p l i c a t i o n o fs c i e n c ea n dt e c h n o l o g ys y s t e mr e f o r m ，t h es t u d yo fs c i e n c ea n dt e c h n o l o g yp o l i c y h a sb e e np a i di n c r e a s i n ga t t e n t i o n ，w h a t sm o r e ，t h er & dp o l i c y , a ni m p o r t a n tp a r t o fs c i e n c ea n dt e c h n o l o g yp o l i c y , h a sb e c o m eah o tr e s e a r c hi s s u e t h er & d p o l i c y e v a l u a t i o ni sa ni m p o r t a n ta p p r o a c ht o m a k et h ep o l i c ym o r es c i e n t i f i ca n d d e m o c r a t i c i na d d i t i o n ，t h er e s e a r c hi sb e n e f i c i a lt or e f o r ms c i e n c ea n dt e c h n o l o g y s y s t e mm a dt oi m p r o v et h es c i e n c ea n dt e c h n o l o g ym a n a g e m e n t o n 也eb a s i so f p h i l o s o p h ya n dr e l a t e ds u b j e c t s ，t h ep a p e r a sa t t e m p t e ds t u d yo nr & dp o l i c y e v a l u a t i o ne x a m i n e sr & dp o l i c ye v a l u a t i o nb yu s i n gp u b l i cp o l i c y e v a l u a t i o n t h e o r i e sa n de x p l o r e si t st h e o r i e sa n dm e t h o d s o nt h eb a s i so fc o n s u l t i n gm a n yl i t e r a t u r e so fh o m ea n da b r o a d ，t h i sp a p e r s u m m a r i z e st h es t a t u si nq u oo fr & dp o l i c ye v a l u a t i o n ，i n t e r p r e t ss o m ec o n n o t a t i v e d e f i n i t i o n ：r & d ，r & dp o l i c ya n dr & dp o l i c ye v a l u a t i o na n da n a l y s e st h ec o m m o n t 1 1 e o r i e sa sw e l la st h e o r e t i c a lb a s i so ft h er & dp o l i c ye v a l u a t i o n a l lt h e s ep r o v i d e af i mt h e o r e t i c a lf o u n d a t i o nf o rt h ef o l l o w i n gs t u d y b e s i d e s ，i tc o m p r e h e n s i v e l y i n v e s t i g a t e st h ee v a l u a t o r ，o b j e c t ，m e t h o d sa n dp r o c e s sa l o n g w i t he v a l u a t i o nc r i t e r i a a i m i n g a tt h ep o l i c yo fb a s i cr e s e a r c h ，a p p l i c a t i o nr e s e a r c ha n de x p e r i m e n t a l d e v e l o p m e n t ，t h ed i s s e r t a t i o nf o r m st h ee v a l u a t i o ni n d e xs y s t e m ，w h i c hb a s e d o nt h e b e n e 丘c i a lf n i ta th o m ea n da b r o a d a c c o r d i n gt ot h ef e a t u r eo fr & dp o l i c y , i t c o n s t r u c t sas y n t h e t i c a le v a l u a t i o nm o d e l ，w h i c hi s s u i t a b l ef o rd o m e s t i cr & d p o l i c ye v a l u a t i o n a n dt h e nt h i sp a p e rt e s t si t ss c i e n t i f i c a l n e s sa n dm a n e u v e r a b i l i t y b ym a c r o s c o p i ca s s e s s m e n to fr & dp o l i c yi nc h i n a r e s e a r c hs h o w st h a tt h e r ea r em a n yp r o b l e m s i nd o m e s t i cr & dp o l i c y e v a l u a t i o n 。f o re x a m p l e ，l a c ko fl e v e l so fa g e n c i e so fe v a l u a t i o n ，t h ei n a d e q u a c yo f e v a l u a t i o ns y s t e m sa n ds oo n t h es o l u t i o n so ft h e s ep r o b l e m sa l ed e p e n d e do n d e v e l o p i n ge v a l u a t i o na g e n c i e s ，p e r f e c t i n ge v a l u a t i o n r u l eo fl a wa n dd e e p e n i n g t h e o r e t i c a lr e s e a r c h k e yw o r d s ：r & d ；r & dp o l i c y ；r & dp o l i c ye v a l u a t i o n 学位论文独创性声明 学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得 的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包 含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得南昌大学或其他教 育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任 何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名( 手写 签字日期：移年乃胡研同 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解南昌大学有关保留、使用学位论文的规定，有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借 阅。本人授权南昌大学可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行 检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编本学位论文。同时授 权中国科学技术信息研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库， 并通过网络向社会公众提供信息服务。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位秦文作者签名c 手耗 签字日期：沙缉，p 月1 日 翩签名。手翻哆 签字日期：炒参年，p 月刁日 第1 章引言 1 1 研究的背景、意义 第1 章引言 当今世界，科技发展水平对综合国力有重大影响，科技对社会经济发展的 作用日益凸显。很多国家都在加大科技投入，调整科技政策，开展国家创新体 系建设，而国家创新体系建设的一个重要组成部分便是研究与发展( r e s e a r c h a n dd e v e l o p m e n t ，r & d ) 活动。因为，r & d 活动是提升科技水平、实现源头创 新的重要基石。我国近几年r d 投入以较高的速度增长，新的政策不断出台， 相应的也取得了以“神七”载人飞行、超级杂交稻、高性能计算机、s a r s 疫苗、 量子纠缠等为标志的重大科技成就。但与一些发达国家相比，不论是科技发展 水平，还是与之相应的管理水平还有很大的提升空间。为实现科技创新战略， 建设创新型国家，继一系列重大科技计划之后，我国制定了国家中长期科学 和技术发展规划纲要( 2 0 0 6 2 0 2 0 年) ，对我国科技发展作了中长期规划。针 对纲要的精神，国家制定了国家“十一五科学技术发展规划。这一规 划不但明确了我国科技发展的重点领域，还提出要突破自主创新的政策束缚。 同时还指出，要完善科技服务体制，建立规范的评估监督与动态调整机制。 r & d 政策是公共政策的组成部分。从上世纪9 0 年代起，在国内r d 政 策的研究才逐渐引起人们的关注。与发达国家相比，我国的科技政策研究起步 较晚，研究的理论需要深化，实践有待创新。r & d 政策评估是其政策过程中 的一个重要环节，是促进科技政策科学化、民主化的必由之路。国内r & d 政 策评估的研究相对缺乏，r & d 政策评估的实践还存在一些缺陷。对r & d 政策 效果评价时，注重定量标准，定性标准重视不足；重经济效应评估，轻社会效 应评估。比如，重视论文数量，而对论文质量的定性区分标准不细致，这导致 学术界存在一稿多投，一篇论文拆成多篇发表的现象。因此，r d 政策评估 研究对促进科技管理、建设科技服务体系是非常必要的，有着理论与实践意义。 第一，本课题的理论意义。本课题通过对r & d 政策评估体系、评估指标 体系及评估模式的深入研究，可以丰富当前r & d 政策评估的理论，提高科技 管理的理论水平。 第l 章引言 第二，本课题的实践意义。科技政策关系到科技水平的提高及综合国力的 增强，是直接与社会发展相联系的。正确的政策能促进科技事业的发展，错误 的政策不但阻碍科技的发展还会导致机会成本与经济成本的损失，进而影响综 合国力的提高。因而，政策的科学性、合理性越发受到人们的重视。改革丌放 以来，我国科技事业取得长足的发展，科技政策基本上能够适应科技发展的要 求。但科技政策的不合理地方还是存在的，科技评估机制还不健全，r & d 政 策评估体系存在不少问题，这些问题的解决都需要政策评估研究工作的开展。 r & d 政策评估研究是实现r & d 政策科学化的重要途径，也是促进r d 水平 提高的重要方法，有非常具体的实践意义。 1 2 国内外研究现状 目前科技政策评估及科技评估研究在国内外都是一个热点，也取得了丰富 的研究成果。科技政策研究肇始于公共政策评估与科技评估的研究，与国外相 比国内公共政策评估研究起步较晚，还没有形成完整的范式。r & d 政策评估 研究现在学界从两个维度进行，一个科技政策的角度，具体包括科技政策评估 及r d 政策研究等，另一个是科技评估的角度，科技评估中一个重要部分就 是r & d 活动的评估。 一、国内研究的现状 科技政策评估是公共政策评估理论在科技政策上的应用，国内现在对科技 政策评估的研究也主要是依据公共政策评估的理论。上世纪9 0 年代，张金马、 孙效良等人就开始对公共政策研究评估进行研究。张金马在其专著政策科学 导论中，对公共政策评估的体系、方法、类型进行了全面的阐述，为现在进 行政策评估研究开了先河。到2 0 0 4 年，公共政策研究已经形成较完整的体系， 代表性的著作有谢明的政策透视政策分析的理论与方法、张国庆的公 共政策分析、陈振明的公共政策分析、伍启元的公共政策及顾建光的 公共政策分析引论等。他们基本上都围绕着政策评估的主体、标准、方法 等方面进行论述，对公共政策评估研究的比较全面。公共政策评估研究的论文 也不断发表，詹国彬对我国公共政策评估的困难与对策进行分析，指出“公共 政策评估在我国一直是个薄弱的环节，”存在评估资料缺乏与评估结果不受重 2 第1 章引言 视等问题。有学者对政策评估的模型与方法进行较深入研究，如学者王瑞祥对 国外政策评估研究内容做了一个简单的概述，并就政策评估标准问题，具体介绍 了几种常用的评估模型。廖筠博士就政策评估的方法进行的研究，指出国内目 前对政策定性评估重视不够，统计数据缺乏精确性等问题。 科技政策研究在国内是人们研究的热点之一，出现了一批专著及论文。如 2 0 0 2 年崔裕春博士的建国以来中国共产党的科技政策研究一书对建国以来 我国的科技政策进行的深入的分析，2 0 0 3 年中国科学院文献情报中心编写的中 外科技政策评论( 第一卷) 对国际科技政策新趋势及科学技术与当今社会发展 进行了研究，2 0 0 5 年樊春良的全球化时代的科技政策对全球化时代科技政 策的调整进行分析，特别对国家r d 计划在新时代的选择进行了全面考查， 2 0 0 7 年罗伟的科技政策研究初探专门对科技政策进行了系统的分析，关于 科技政策评估的理论与方法也进行了较深入探索，特别针对r & d 计划评估作了 细致分析，还提出了r & d “政策效果的综合评估方案”。专门对科技政策评估 研究的论著不多，但相关学术论文不断出现。云南省科学学研究所的唐新文对 科技政策失灵及评估进行了研究，并构建了科技政策控制失效评估的指标体系。 还有学者对国内科技政策评估体系中存在的问题进行了研究，指出“正是由于 缺乏完善的科技政策评估体系，以及市场经济还不成熟，导致我国的科技政策 的总体运行质量不是很高。 锄他们的论述比较有深度，有一定的借鉴意义。也 有学者对政策评估的标准与方法进行了梳理，总结了现在科技政策评估常用的 标准与方法。 对r & d 政策评估的研究，除了在上述科技政策评估研究中有所涉及以外， 还一个角度就是科技评估研究中与r d 活动、计划评估相关的部分。较早的、 较有代表性的研究当数徐士钰的宏观科技政策研究中国r & d 投资国际比 较分析一书，该书通过国际对比与理论分析，提出r d 投入强度的依据与基 础研究、应用研究、实验发展的投入比重应该与国家r & d 活动所处的阶段相适 应，而不应该盲目攀比。 清华大学经济管理学院的谈毅、仝允桓在韩国政府 科技计划评估模式分析与借鉴一文中对韩国的科技计划评价进行了细致的研 。詹困彬我国公共政策评估存在的困难及其对策川福建行政学院福建经济管理干部学院学报，2 0 0 2 ( 2 ) 廖筠公共政策定量评估方法之比较研究【j 】现代财经，2 0 0 7 ( 1 0 ) 唐新文科技政策的控制失效j 评估【j 】云南科技管理，2 0 0 2 ( 3 ) 唐云锋，李侠论我国科技政策评估体系中存在的问题【j 1 中国科技论坛，2 0 0 4 ( 7 ) 匡跃辉科技政策评估：标准与方法【j 】科学管理研究，2 0 0 5 ( 6 ) 徐士钰宏观科技政策研究中国r & d 投资国际比较分析【m 】同济大学出版社，1 9 9 3 3 第1 章引言 究，指出这对国内建立科技评价体系有重要借鉴意义。武夷山等人分析了数据 包络分析( d e a ) 在科技评价指标体系选择方面的不足，根据科学学理论、统 计检验值、拟合优度等对投入产出指标进行调整。x g , b 安、王世杰的现代科 技管理一书，其中一章对科技评估的体系进行全面的梳理。陈省平的科技 项目管理一书，从具体的科技规划着手，对科技项目的评估进行了分析，其 研究侧重于具体项目。复旦大学教授李新功具体分析发达国家建立科技评估体 系的过程与方法。在此基础上，结合我国科技评估的活动，提出了完善国家科 技评估体系的对策。m 杭州市科技局课题组对科技活动与r d 活动的关系进行 了研究，并提出对r & d 资源清查的指标与方法。陈海声对r & d 活动评价的 指标体系进行了研究，算是国内直接对r & d 活动评价研究的代表，文中对企 业与政府两个层次的评价指标体系进行分类的做法很有借鉴意义。国内学者从 公共政策、科技政策评估及科技评价等角度对r d 政策评估的主体、评估标 准评估方法等方面进行了较多的研究，相对而言，专门对r d 政策评估的研 究不是很多，理论也比较缺乏。很多关于科技政策评估、r d 政策评估的研 究还停留在介绍国外先进经验及使之“本土化”的层面上，理论有待深化。 二、国外研究的现状 国外公共政策评估的研究已经有几十年的历史，科技政策评估的研究也比 国内要早，对r & d 及其政策评估积累了丰富经验，取得了系统的理论成果。 自从1 9 51 年哈诺德拉斯韦尔( h a r o l dl a s s w e l l ) 的著作政策方向( t h ep o l i c y o r i e n t a t i o n ) 开始，政策评估活动大致经历了技术评估、道德评估、系统评估三 个重要阶段。现在比较有代表性的著作有弗兰克费希尔( f r a n kf i s h e r ) 的公 共政策评估( e v a l u a t i n gp u b i cp o l i c y ) 、威廉n 邓恩( w i l l i 锄n d u n n ) 的 公共政策分析导论( p u b l i cp o l i c y a n a l y s i s ：a ni n t r o d u c t i o n ) 、e 韦唐( e v e r t v e d u n g ) 的公共政策与项目评估( p u b l i cp o l i c ya n d p r o g r a me v a l u a t i o n ) 等。 这些著作比较全面地对公共政策评估的方法、标准、模式等方面作了详细的分 析，是进行科技政策评估的基本理论。自万尼瓦尔布什( v a n n e v a rb u s h ) 科 学无止境的前沿报告提出以来，r & d 政策研究进入了全新的阶段。经历 了科技政策的体制化时期、军事化模式阶段、社会优先时期、经济竞争时期后， r d 政策研究的热点现在主要集中在全球化时代的政策调整方面。r d 政策评 估研究与科技政策评估及科技发展指标的研究是分不开的，这方面的研究也比 回李新功借鉴国外科技评估经验完善我国科技评估体系川科技进步与对策，2 0 0 7 ( 1 0 ) 4 第1 章引言 较成体系。有代表性研究如o e c d 的弗拉斯卡蒂手册，从第一版到现在已 经近4 0 年，多次改版，指标体系不断更新，是现在国际上较通用的指标体系之 一。也有人对手册中的相关内容有不同的看法，如o e c d 科技工业司科技 政策处处长丹尼尔马尔金( d a n i e l m a l k i n ) 在分析o e c d 国家经验的基础上 对科技发展指标及政策评估进行了研究，并且指出手册中关于基础科学的 定义现在面临可操作性差的困难。对科技指标研究有代表性的成果还有瑞士国 际管理发展学院的世界竞争力年鉴，其中一个重要部分就是对各国的科技竞 争力进行评估，其中包括r & d 政策的效果及影响的评估。世界竞争力年鉴 又称为“洛桑报告 ，是现在国际上对各国科技竞争力评估的一个重要依据。 对r & d 活动及r & d 政策评估的方法在国外也是经常研究的问题。如， 亚特兰大公共政策学院的学者g o r d o nk i n g s l e y 与同伴以国家支助的3 1 个项目 作为案例进行研究，提出技术转移与吸收的“研发价值路径( r & d v a l u e ，m a p p i n g ) 评估方法。英国布赖顿( b r i g h t o n ) 的社会技术研究专家e r i k a r n o l d 与其同伴关于技术扩散对研究与技术开发( i d t ) 政策评估造成的影响 进行了研究，认为“评估类型在任何情况下不应仅靠几条基本原则，而应考虑 政策制定者学习反馈和责任的实际需要。单个评估方法很少能奏效，评估者必 须能在恰当的时候熟练采用正确的评估方法。“好的评估应该应用多种评估方 法回答与政策相关的问题”。r i ka r n o l d 的研究相当有理论深度，其关于评估 方法应用的观点对政策评估有重要的意义。还有美国亚利桑那州立大学 ( a r i z o n as t a t eu n i v e r s i t y ) 公共事务学院的e l i z a b e t ha c o r l e y 认为“对联邦科 学机构或个人来说，现在评估联邦资助r d 时出现了困境，通常只用产出指 标( 如效率或经济效果) 对联邦资助效果进行评价，可能造成不真实的评估结 果。并且，他提出了一个评估公共r d 的新模式，把科学知识的价值与经济 效益一样重视。c o r l e y 的评估模式把科学知识的价值与联邦投资r & d 的社会 资本效应作为政策评估的重要标准，对我们进行r d 政策评估有重要的借鉴 意义。还有汉城大学的教授h a k y e o nl e e 及同伴提出不同r d 计划有不同的 目标属性，运用数据包络分析( d e a ) 综合评估多个国家级r d 计划，提出 丹尼尔马尔金发展科技指标，促进政策的分析和评估【j 】科技管理研究，2 0 0 3 ( 1 ) 回g o r d o nk i n g s l e y t e c h n o l o g yt r a n s f e ra n da b s o r p t i o n ：a n 傻dv a l u e - m a p p i n ga p p r o a c ht oe v a l u a t i o n 。r e s e a r c hp o l i c y2 5 ( 1 9 9 6 ) p p 9 6 7 9 9 5 四e r i k a r n o l da n dk e n g u y , t e c h n o l o g yd i f f 淞i o np r o g r a m m e sa n d t h ec h a l l e n g e f o re v a l u a t i o n ，o e c d p r o c e e d i n g s 19 9 7 ，p 6 5 如e l i z a b e t h a c o r l e y a 淞p a n d - t r a n s f o r m a t i o nm o d e l f o re v a l u a t i n g p u b l i cr d e v a l u a t i o na n dp r o g r a m p l a n n i n g3 0 ( 2 0 0 7 ) p p 2 1 - 3 5 5 第1 章引言 了两种新的评估r d 政策的模式。国外关于r & d 政策评估方法的研究比国 内相关的研究理论上较为深入，取得的成果也更具可操作性。 国外对r & d 政策评估研究分别在两个层次进行，其一是r & d 活动的评 估的研究，主要是对r & d 项目或计划评估进行微观研究。其二是从国家科技 竞争力角度进行研究。国际上对r & d 政策评估形成了很多评估模型，现在仍 在使用的代表性的评估模式有o e c d 的“r & d 政策经济效果的矩阵评估方法 模型和韩国的“科技计划绩效评估方法 模型。整体上说，国外的政策评估研 究比较深入，方法成熟，有完整的理论体系，评估模式相对完善。 1 3 论文研究的思路与研究方法 本文先对r & d 政策及r & d 政策评估研究的现状进行分析，明确研究的意 义。然后对r & d 政策评估的理论及其基础进行探索，包括r d 政策的相关的 理论及其基础与公共政策评估的理论。在理论研究的基础上，分析现存评估模 式的不足并构建r & d 政策评估的指标体系及综合评估模式。再运用本文构建 的综合评估模式对国内r & d 政策进行宏观评估，验证该评估模式的合理性。 最后分析国内现存r & d 政策评估活动中的不足之处，提出完善我国r & d 政策 评估体系的建议。 针对本文研究问题的需要并结合现有条件，拟采用理论分析法、文献分析 法及案例分析法等研究方法。本文运用文献分析法对国内外关于r d 政策及 其评估文献进行梳理，分析研究的现状；运用理论分析法对r & d 政策评估的 理论及其基础进行研究；最后以中国r & d 政策宏观评估为案例对评估的理论 进检验。 1 4 主要内容与创新之处 一、本文研究的主要内容 1 r d 政策评估研究的现状。从国内外两个方面对研究现状进行分析， 从公共政策评估、科技政策评估、科技评估及r & d 政策评估四个层面进行逐 l e e ，h e ta 1 c o m p a r a t i v ee v a l u a t i o no f p e r f o r m a n c eo f n a t i o n a lr & dp r o g r a m sw i t hh e t e r o g e n e o u s o b j e c t i v e s ad e aa p p r o a c h e u r o p e a nj o u r n a lo f o p e r a t i o n a lr e s e a r c h ( 2 0 0 8 ) ， d o i ：1 0 1 0 1 6 0 c j o r 2 0 0 8 0 6 0 1 6 6 第1 章引言 步概述，争取最大程度上理清研究现状。 2 r & d 政策评估的体系。r & d 政策评估体系包括评估的主体与客体、评 估程序与方法、标准与指标体系、评估的模式，旨在丰富r & d 政策评估的理 论体系。着重探讨政策评估主体内部的关系，评估的指标体系及其建立的原则。 3 r & d 政策评估模式的建构。先介绍现存公共政策评估模式，尔后在前 面理论探索的基础上建立r & d 政策评估模式，再运用该评估模式对我国r & d 政策做宏观评估。 4 分析国内r & d 政策评估中的现状及存在的问题，提出提高国内r & d 政 策评估质量的建议。 二、本文研究的主要创新之处 本研究创新之处在r & d 政策评估理论、r & d 政策评估模式、国内r & d 政策评估中的问题与对策三个方面。 1 在现有r d 政策评估理论的基础上，通过对r d 政策评估理论基础 的研究，结合公共政策评估的理论，初步研究r & d 政策评估的理论体系。 2 运用公共政策评估的理论与r d 政策评估的理论构建r & d 政策评估 的综合模式，以及运用该模式对国内r & d 政策做宏观评估是本文的核心内容。 该综合评估模式以r d 活动类型为区分r d 政策的依据，并针对不同政策 采用不同的评估指标体系，与现行的评估方法是有一定的区分度的。 3 最后用本文研究理论对现存评估活动进行反观指出现行评估存在的问 题，提出解决的对策。 7 第2 章科技r & d 政策评估的基本理论 第2 章科技r & d 政策评估的基本理论 实践作为主观见之于客观的活动，需要以正确的认识作指导，缺少理论指 导的实践活动不可避免地带有盲目性。r & d 政策评估活动同样需要理论作为 支撑。本章拟对r & d 政策评估基本理论进行分析，包括两个部分，首先是r & d 政策的理论，分为r & d 活动及r d 政策的理论与哲学等学科方面的基 础理论；其次是r d 政策评估的理论，包括公共政策评估的理论与科技评估 的理论。 2 1r d 政策概述 2 1 1r & d 活动与r d 政策 一、r & d 活动的概述 所谓r & d ，即研究与发展( r e s e a r c ha n dd e v e l o p m e n t ，简称r & d ) 。据 o e c d 弗拉斯卡蒂研究与发展手册的定义，研究与发展：指为增加知识的 总量( 其中包括增加人类、文化和社会方面的知识) ，以及运用这些知识去创造 新的应用而进行的系统的、创造性的工作。 r d 活动包括三种不同的类型，即：基础研究、应用研究与试验发展。 基础研究( b a s i cr e s e a r c h ，b r ) 主要是为获得关于现象和可观察事实的基本原 理及新知识而进行的实验性和理论性工作，它不以任何专门或特定的应用或使 用为目的。应用研究( a p p l i c a t i o nr e s e a r c h ，a r ) 也是为了获得新知识而进行的 创造性研究，但主要是针对某一特定的实际用途或目标。试验发展( e x p e r i m e n t a l d e v e l o p m e n t ，e d ) 是指利用从科学研究实际经验所获得的现有知识，为生产新 的材料、产品或装置，建立新的工艺、系统和服务，或对已产生和建立的上述 各项作实质性的改造，所进行的系统工作。 在三类r & d 活动中，基础研究和应用研究主要是扩大科学技术知识，而 。r & d 活动的定义有o e c d 的与u n e s c o 的两种，它们摹本类似，本文引用o e c d 的定义，参见：经 济合作与发展组织弗拉新卡蒂研究与发展手册t t m l 北京：新华出版社，2 0 0 0 ，第2 0 页 。同上书 8 第2 章科技r & d 政策评估的基本理论 试验发展则是开辟新的应用，即为获得新材料、新产品、新工艺、新系统、新 服务以及对已有上述各项作实质性的改造。试验发展的目的性最强，直接服务 于人类的生产生活需要，但它只是利用知识，而不产生基础理论知识。现在， 依据基础研究是否要体现国家发展的目标，通常将基础研究分为定向基础研究 与非定向基础研究。定向基础研究与应用研究比较接近，由现实的需要来推进 其发展；非定向基础研究主要由科学家的兴趣及追求真理的精神推动，试验发 展由于其直接的经济效益可由市场直接推动。 二科技政策及r & d 政策 1 科技政策及r & d 政策的概念 科技政策最早的定义是经济合作发展组织( o e c d ) 1 9 6 3 年在科学和政 府的政策的报告中提出的。报告将科学政策分为两个部分：“为政策的科学 ( s c i e n c ef o rp o l i c y ) ”和“为科学的政策( p o l i c yf o rs c i e n c e ) 。这里的科学也 即现在的科学与技术，当然并不明确。到了1 9 世纪7 0 年代，在o e c d 的布鲁 克斯( b r o o k s ) 报告中，又单独提出“技术政策的概念。所以，科技政策也 就是科学与技术政策，英文翻译为：s c i e n c ea n dt e c h n o l o g yp o l i c y 。中科院的科 技政策研究专家樊春良认为：“科学政策是政府为促进科技发展以及利用科学技 术为国家目标服务而采取的集中性和协调性的措施，是科学技术与国家发展的 有机结合。”崔禄春认为：“科技政策是指一个国家或政党在一定历史时期和一 定的目标下，为科学技术发展和协调科技发展中的各种关系而制定的规则和措 施，是有关科技活动的行为准则”。从各个不同定义可以看出，科技政策主要 围绕着两个方面，一是为科技发展，二是为了利用科技发展的成果；以这两个 方面为目标来调配资源、协调关系。 联合国教科文组织( u n e s c o ) 将科技活动分为研究与发展( r & d ) 、科 技教育与培训( s t e t ) 及科技服务( s t s ) 三个部分。“按照科技活动的分类， 科技政策分为研究与发展政策、科技服务政策及与科技教育相关的政策。 因 此，研究与发展政策，即r & d 政策，是科技政策的一部分，r d 政策就是关 于r & d 活动的科技政策。本文将其界定为：r & d 政策是政府为了实现国家目 标和促进r & d 活动发展，而制定的用来控制、引导和激励r d 活动发展的 。焚春良全球化时代的科技政策【m 】北京：北京理工大学出版社，2 0 0 5 ，第2 页 栏禄春建国以来中国共产党科技政策研究【m 】北京：华夏出版社，2 0 0 2 ，第l l 页 绽春良全球化时代的科技政策【m 】_ 匕京：北京理工大学出版社，2 0 0 5 ，第5 页 9 第2 章科技r & d 政策评估的基本理论 规则与措施等。r & d 政策要体现两个方面作用，其一，促进r & d 活动的发展， 其二，发展的成果尽可能为国家目标服务。 2 r & d 政策的分类 r & d 政策按照不同的标准也可分为不同的种类。按r & d 活动的三种类型 可分为：基础研究政策、应用研究政策和试验发展政策。按政策调控的手段不 同，可分为财税政策、科技人力资源政策等。按照调控的目标和范围不同又可 分为：宏观r & d 政策、中观r & d 政策与微观r & d 政策。宏观的有国家的 科技发展战略、科技规划、科技法规等其中关于r & d 的部分；中观层次有部 门规定、地方性行政规章、科技计划等；微观层次主要指具体的r d 机构内 的规定、具体项目管理规定等。本文研究主要针对宏观和中观层次的政策。 3 r d 政策的特征 r & d 政策是科技政策的重要组成部分，是科技政策大系统内的一个子系 统，除具有科技政策及公共政策的共同特征外，还具有自身的特征。这些特征 是由r d 活动的特点决定的。 ( 1 ) 客观性。与其它的公共政策相比，r & d 政策更应该具有客观性。因 为r & d 活动必须遵守科学发展的规律，只有遵循科学发展的规律，才能取得 成功。反之，如果r d 活动违背了这个规律，不但不能成功，还会造成巨大 的损失。历史上，曾经用搞政治运动的方式，去实现不合实际的目标，造成了 严重后果。所以r d 政策必须能够体现这一特性。 ( 2 ) 开放性。这一特征体现在两个方面：其一，在大科学时代，r & d 活 动合作化的趋势日趋明显，这就要求政策不但要适用本国的情况，也要与国际 接轨。其二，r & d 政策涉及的内容十分广泛，从财税政策到人力资源政策， 再到科技产业政策都是r & d 政策的组成部分。 ( 3 ) 预见性。国家科技计划都会选择科技发展的重点领域，这种做法除了 要使科技发展体现国家目标外，还是对科技发展的一种预测。这就要求r & d 政策不但能调整现存的r & d 活动的主、客体之间的关系，还应该有一定的预 见性，能体现未来科技发展的趋势。r & d 政策的制定应该是在当下科技发展 的基础上对未来预测，以确保政策目标的可实现性。 ( 4 ) 专业性。r d 政策要调整的是专业性很强的r d 活动中主体和客 体的关系，r & d 活动的主体是科学家、工程师等，他们从事的活动是非常专 业的。特别是大科学时代，r & d 活动远离人们的日常生活，政策的制定与执 l o 第2 章科技r d 政策评估的基本理论 行都要由有专业科技知识的队伍来完成，不了解科学发展的规律很难制定出适 合科学发展的政策。 这些特征决定了r & d 政策评估有不同于一般公共政策评估的程序、方法 及模式，对其进行研究时一定要建立在r & d 政策特征的基础上。 2 1 2r & d 政策评估的理论基础 政策研究涉及到多个学科的知识，具有明显的跨学科的性质。同样，r & d 政策评估研究也是多个学科知识的综合。因而对r & d 政策研究必然要从政策 学、哲学、系统科学、管理科学等多个领域吸取“营养”。事实证明，这些学科 的发展一直对科技政策的研究有着重要的影响，是其研究的理论基础。由于r & d 活动必须以科学发展的内在规律为基础，具有较强的客观性。r & d 政策也 相应的比其它政策更具客观性，对它的研究要建立在科学发展规律的基础上。 一、巴斯德象限不同类型的r & d 活动的区分 虽然大科学时代基础研究、应用研究与试验发展的界线不是很明确，但是 区别对待三种活动还是十分有必要的。美国普林斯顿大学的司托克斯( e s t o k e s ) 1 9 9 7 年提出科学研究的二维象限图来解释巴斯德的研究，后来我国学者将该图 转化成为研发形态象限图( 如图2 1 ) ，对r d 活动形态及类型进行说明。这 里借鉴“科技象限模型的新巴斯德象限”来说明r d 活动区分的必要性。 以实用为目的 否是 i 纯基础研i i 应用引起的基 究( 玻尔)础研究( 巴斯德) i 纯应用研究 ( 爱迪生) 图2 1 科技象限模型的新巴斯德象限 司托克斯这样解释：i 象限的基础研究是由科学家的自由探索推进的，不受 实际应用的引导。i i 象限，是基础研究与应用研究的交织区，受到科学家认识 与实际应用的双重影响。这可以参照现在说的定向基础研究，是由社会需求引 刘则渊，陈悦新巴斯德象限：高科技政策的新范式【j 】，管理学报，2 0 0 7 ( 3 ) 1 1 第2 章科技r & d 政策评估的基本理论 起的。右下角单元也被称为爱迪生象限，是因为它考虑实际应用，而不对整个 学科做全面的认识，类似于实验发展。“巴斯德象限理论”不但表明不同类型r d 活动之间的内在联系，也说明不同活动的目标与发展的驱动力都是不同的。 依据这种区别，对基础研究、应用研究与试验发展三种研发活动的结果进行评 估时所考查的指标应该是不同的。由于驱动力的不同，r d 政策在资源配置 上也应采用不同的方式。对不同的r & d 政策评估时，也要根据政策调节对象 的不同而采用不同标准与方法。 二、科技管理理论 “科技管理，即对科学技术活动的管辖、控制与治理，是科技活动过程中， 所有计划、组织、指挥、协调、控制等管理功能的统称。”科技管理所涉及的 内容包括：科技预测、科技评估、科技发展战略与科技政策、科技成果管理与 科技统计等八个方面。本文拟从与科技研发政策联系密切的几个方面进行分析。 科技预测与r & d 政策的可行性有潜在的联系，因为政策制定要有一定的 前瞻性，要对r & d 活动进行预测。科技预测是制定科技发展战略规划、科技 政策以及遴选科技项目的基础和依据。关于r & d 活动是否可以预测存在争议。 j d 贝尔纳( j d b e r n a l ) 在论述发展科学的战略时称：“科学就是发现人们 过去所不知道的事物，在本质上是无法预知的。”不过他又说：发展规划的确是 这样含蓄地存在着，不过它是传统与机会主义的混合物。除非在是某种程度上 对科学工作加以规划，否则科学工作就无法开展。任何事物发展都有自身的规 律，科学技术也不例外。巴伯( b e r n a r d b a r b e r ) 认为：“一定程度的预测，当由 科学专家群体以适宜具体的术语陈述时、在科学中是完全有可能的。 现在， 一般认为科学预测是可能的，技术预测更是可能的。因为，技术与科学联系紧 密，技术在很大程度上是对科学知识的实践应用。 科技评估就是对科技活动、科技政策的效果进行评估。评估对象包括科技 政策、科技计划、科技项目、科技成果、科技发展领域、科技机构、科技人员 以及与科技活动有关的行为。从评估的对象范围来看，作为科技政策一个重要 组成部分的r & d 政策，也是科技评估的对象。而且，r & d 政策的评估也涉及 到科技项目、科技计划及科技项目等方面。依据科技评估规范，科技评估的 。孙岗科技管理学【m 】一匕京：中国对外贸易经济f 版社1 9 9 7 ，第3 5 页 【英】j d 贝尔纳科学的社会功能【m 】陈体芳译广两：广西师范大学出版社，2 0 0 3 ，第3 7 8 页