（财政学专业论文）论我国财政支农政策的调整.pdf

内容摘要 无论是在发达国家，还是在发展中国家，农业都是国民经济 的基础。农业因其特殊的地位和自身的弱质性受到了特别的支持 和保护，从而得以健康发展，长盛不衰。中国是一个农业大国， 农业在国民经济和社会发展中举足轻重的作用不言而喻。新中国 成立后，党和国家十分重视农业问题，采取了许多促进农业发展 和保护农民利益的措施。但在很长一个时期里，农业的发展由于 各种原因被忽视了，农业被置于口头基础的地位，致使“三农” 问题越来越突出，已经到了不得不花大力气解决的时候了。如何 有效解决“三农”问题? 需要采取的措施很多。作为一名基层的 财政工作者，笔者从政府财政投入角度对此进行了一定的研究和 探讨，认为调整财政支农政策是解决“三农”问题的重要政策措 施之一。本文就是围绕“三农”问题讨论如何调整我国现行的财 政支农政策。全文共分三章： 第一章：“三农”问题与财政农业政策。“三农”问题的出现 和日趋多样化、复杂化，使我们开始认真思考“三农”问题与财 政农业政策之间的因果关系，并重新认识加大财政农业投入力度 和调整财政农业政策对解决“三农”问题的积极作用。本章主要 介绍了“三农”问题的现实表现，如农民增收难，农民负担重， 农村富余劳动力转移困难，农民整体素质亟待提高等，着重强调 “三农”问题的严峻性和解决“三农”问题的迫切性；分析了形 成“三农”问题的主要根源，有制度的、历史的、国情的、经济 的、社会的、文化的等，指出了财政支农政策的一些偏差；最后 提出财政支持农业发展的重要性、必要性。 第二章：国外的财政支农政策。分析国外的财政支农政策对 国内财政支农政策的调整具有十分重要的意义，这是研究国内财 政支农政策调整中不可或缺的一个步骤。作者并不主张对国外的 作法不加区别地照抄照搬，但我们要善于取其精华，为我所用， 使国外的有益经验服务于国内财政支农政策的调整和完善。在这 一章里，作者首先对国外财政支农政策的总体情况作了介绍，即 国外财政支农政策的目标，主要有五个( 生产目标、收入目标、 提升竞争力目标、可持续发展目标、农业科技进步目标) ；国外 财政支农政策的基本模式，共四种( 通过财政补贴和投资加强农 业基础设施建设，通过财政补贴和关税政策保护国内主要农产品 的生产，运用财政补贴和银行贷款支持农业结构调整和农业生产 率的提高，运用社会保障政策、补贴和税收政策等稳定农民的收 入水平) 。在此基础上，重点介绍了美国、欧盟、日本、台湾等 几个具有代表性的国家及地区的财政支农政策。最后得出对我国 财政支农政策调整具有指导意义和现实意义的三点启示，即：发 展农业，实现农业现代化，必须加大对农业的支持和保护力度， 克服农业自身的缺陷，为农业创造与其它产业公平竞争的机会； 必须正确处理国家与农民“取”与“予”的关系，在我国现阶段， 就是要多予少取或不取，让农民休养生息；必须走科教兴农的道 路，提高农业的科技含量。 第三章：国内财政支农政策的调整。这是全文的重点章节。 本章第一节论述了解决“三农”问题的基本思路，主要有三个方 面：加大对农业的投入力度，切实提高农业投入比重；深化农村 税费改革，减轻农民负担，增加农民收入，扩大农村内需；加快 城镇化进程，转移农业富余劳动力，减少农业人口。这三个方面 都是政府财政支农政策应高度关注和着力解决的问题。第二节讨 论了财政支农支出投入的重点。由于财政支农资金十分有限，所 以在投向上不能撒花椒面，搞遍地开花，必须突出重点，才能充 分发挥财政支农资金的效益。根据中国“三农”现状，作者认为 财政支农资金应重点用于农业基础设施、农业生态环境和农村公 益事业建设，以改善农民的生产条件和生活环境，逐步让农民和 城镇居民一样公平地享受政府提供的基本公共产品和公共服务。 同时，要大力支持农业产业结构调整，优化农业资源配置，发展 特色农业，以提高农业质量，增强农业的国际竞争力。第三节根 据县乡财政普遍困难的状况，提出要进一步明确各级政府在农业 投入中的事权范围，并根据财权与事权相一致的原则，建立和完 善中央、省市财政对农业的转移支付制度，保证转移支付资金向 贫困地区和困难人群倾斜。第四节针对财政支农资金管理中存在 的资金到位率低、使用效益不高等问题，提出了加强支农资金管 理的对策。即：在资金的分配上实行零基预算；在管理权限上要 适当归并，改变多头管理的状况；在拨付上实行国库集中支付； 在后续管理上要建立支农项目绩效评价机制，并加强对支农资金 分配运行的监控。 4 本文采用了规范分析与实证分析相结合的论证方法，力图做 到言之有据，言之有理，言之有物。“三农”问题不是一朝一夕 形成的，彻底解决需要社会方方面面长期共同努力。考虑到政府 力量的主导作用和政府政策的导向作用，因此，作者在选题时和 在写作的过程中，突出了“调整财政支农政策是解决三农问 题的重要政策措施”这个中心。文章提出的调整财政支农政策的 具体思路实践性较强，对做好当前的财政支农工作、破解“三农” 难题具有一定的指导意义。 关键词：“三农”财政农业政策调整 a b s t r a c t a g r i c u l t u r ei st h eb a s i so f n a t i o n a le c o n o m yi na 玎c o u n t r i e sw h e t h e r d e v e l o p e do rd e v e l o p i n g i nt h i sr e g a r d ，a g r i c u l t u r ei sg i v e ns p e c i a l s u p p o r tt oe 面o ya l la d v a n c eo fi m m e n s ei m p o r t a n c e c h i n ai sah u g e a g r i c u l t u r a lc o u n t 巩w h e r ea g r i c u l t u r eo b v i o u s l yp l a y sa ni m p o r t a n ta n d u n i q u e r o l e i nn a t i o n a le c o n o m ya n ds o c i a l d e v e l o p m e n t a f t e rt h e f o u n d a t i o no f r r c ，c p cs e e k sf u r t h e rp r o g r e s si n8 9 打c u l t u r e h o w e v e r , a g r i c u l t u r eh a sn o tb e e ng i v e ne n o u g ha t t e n t i o nt os p u ri t sg r o w t ho n m a n ya c c o u n t sf o rq u i t eal o n gt i m e t h u s ，t h r e ep r o b l e m sr e l a t e dt o a g r i c u l t u r e ，v i l l a g ea n dp l e a s a n th a sb e c o m em o r es e r i o u st h a na n y t i m e i t st i m ef o ru st os p a r en oe f f o r tt os o l v et h r e ep r o b l e m s w - h a te f f e c t i v e m e a s u r e ss h o u l dw et a k e ? al o ts h o u l db ed o n e a saf i n a n c i a ls t a f fa tt h e r o o tl e v e l ，t h ew r i t e ri se x p l o r i n gp o s s i b l ew a y sf r o mt h ev i e w p o i n to f g o v e r n m e n tf i s c a li n v e s t m e n t ib e l i e v et h a to n eo fi m p o r t a n ts t e p si st o r e g u l a t et h ef i s c a lp o l i c yt os u p p o r ta s c u l t u r e t h i st h e s i sd i s c u s s e sh o w t or e g u l a t et h ep o l i c yw i t hr e g a r dt o “t h r e ep r o b l e m s ”i ti sd i v i d e di n t o t h r e ec h a p t e r s c h a p t e r i s p e c i f i e s t h r e e p r o b l e m s a n df i n a n c i a l p o l i c y o n a s c u l t u r e w i t l lt h ea d v e n to f t h r e es e r i o u sp r o b l e m s w ea r ef o c u s e do n c o n s i d e r i n gt h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h r e ep r o b l e m sa n df i s c a lp o l i c ya n d o nr e - e x p l o r i n gt h es i g n i f i c a n tr o l eo fi m p r o v i n gf i s c a l p o l i c y t h i s c h a p t e rg i v e st h em a i nm a n i f e s t a t i o n so f t h et h r e ep r o b l e m s ：m u c hb u r d e n o nf a r m e r s ，d i f f i c u l tt r a n s f e ro fs u r p l u s1 a b o rf o r c e ，l a c ko fs c i e n t i f i c f a r m e r sa n db u m p e rh a r v e s t t h ea u t h o ra l s oa n a l y z e st h er o o tc a u s e st o s h a p eu pt h et h r e ep r o b l e m s a b o u ts y s t e m ，h i s t o r y , n a t i o n ，e c o n o m y , s o c i e t y , c u l t u r e ，e t c 一a n dp o i n t so u tt h es i g n i f i c a n c ea n dn e c e s s i t yo f f i n a n c i a ls u p p o r tt oa g r i c u l t u r a ld e v e l o p m e n t c h a p t e ri id r a w so nf o r e i g np o l i c yt os u p p o r ta g r i c u l t u r e w ec a n s a yt h a tt h ea n a l y s i so ff o r e i g np o l i c yi s c r u c i a lt ot h er e g u l a t i o no fo u r p o l i c y , f r o mw h i c hw es h o u l da b s o r b i t sk e r n e lw i t hd i s c r i m i n a b i l i t y c h a p t e ri ib r i e f su pt h eo v e r a l ls i t u a t i o no ff o r e i g np o l i c i e si nt h er e g a r d ， w h i c hi n c l u d ef i v eg o a l s - p r o d u c t i v e ，r e v e n u e ，c o m p e t i t i v e ，d e v e l o p i n g g o a l sa n ds c i e n t i f i cg o a lo na g r i c u l t u r e - - a n df o u rb a s i cw a y s i m p r o v i n g i n f r a s t r u c t u r ew i t hm o r ei n v e s t m e n t ，p r o t e c t i n gt h ep r o d u c t i o no ft h e m a i nd o m e s t i ca g r i c u l t u r a lp r o d u c t s ，r e g u l a t i n ga g r i c u l t u r a ls t r u c t u r ew i t h b a n kc r e d i ta n de n h a n c i n gf a r m e r s i n c o m el e v e l b a s e d0 1 1t 1 1 瓯i t f o c u s e so nt y p i c a lp o l i c i e so faf e wc o u n t r i e so rr e g i o n s ，s u c ha sa m e r i c a ， e u r o p e a nu n i o n ，j a p a n ，t a i w a n ，e t c i ti sf o l l o w e db yt h r e ei n s p i r a t i o n s c o n c l u d e dh o wt oe n h a n c et h ep r e s e n tr e g u l a t i o n 谢协d i r e c t i v ea n d p r a c t i c a ls i g n i f i c a n c e ：w eh o p et h a tw ec a nd e v e l o pa g r i c u l t u r eb yg i v i n g i tf a r e o p p o r t u n i t yo fc o m p e t i t i o n ，r e h a b i l i t a t i n gf a r m e r s ，a c c e p t i n g s c i e n c ea n dn e wt e c h n o l o g y c h a p t e rh ii s t h ek e yc h a p t e ro ft h ew h o l et h e s i s ，f o c u s i n go n r e g u l a t i o no fd o m e s t i cf i s c a lt os u p p o r ta g r i c u l t u r e i ts t a r t sw i t ht h eb a s i c i d e a st os o l v e t h r e ep r o b l e m s ，w h i c hf o c u so nf i n a n c i a l s u p p o r tt o a s c u l t u r e ；d e e p e n i n g t a x r e f o r m ，s a v i n g b u r d e no nf a r m e r sa n d i n c r e a s i n gt h e i rr e v e n u e ；t r a n s f e r r i n gs u r p l u sl a b o rf o r c e i nt h es e c o n d p a r t ，t h ea u t h o rh o l d st h a tt h es t r e s so ff i s c a ls u p p o r ts h o u l db ep u to n a g r i c u l t u r a l i n f r a s t r u c t u r e ，e n v i r o n m e n ta n dc o m m o n w e a l t he n t e r p r i s e a v a i l a b l et of a r m e r st op r o m o t et h e i rl i v i n ga n dp r o d u c t i v ec o n d i t i o na n d e n j o ya b e t t e rp u b l i cs e r v i c e i t sa l s ot h ev e r yt i m et h a tw es h o u l d r e g u l a t ea g r i c u l t u r a ls t r u c t u r e ，a m e l i o r a t er e s o u r c ed i s t r i b u t i o n ，d e v e l o p c h a r a c t e r i s t i c so fa g r i c u l t u r ea n db o o s tu pi n t e r n a t i o n a lc o m p e t e n c e t h e t h i r dp a r to fc h a p t e ri i il i e si nd e f i n i n gi n v e s t m e n tr i g h to fg o v e r n m e n t s a ta l ll e v e la n db u i l d i n gab e t t e rp a y m e n ts y s t e mo fc e n t r a la n dp r o v i n c i a l g o v e r n m e n t st oe n s u r et h ed e p r e s s e da r e ac a nb e n e f i tal o tf r o mi t i nt h e l a s tp a r t ，s o m ef a c t s ，s u c ha si n e f f i c i e n tu s eo fc a p i t a l ，a n dt h e i rs o l u t i o n s a r eg i v e no u t ：z e r o - b a s e db u d g e t ，c o n v e r g i n gr i g h to fm a n a g e m e n t ， 2 c e n t r a l i z e dp a y m e n ta n dp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ns y s t e m m yt h e s i sa i m sa ta n a l y z i n gt h r e ep r o b l e m sf r o mn o r m a t i v ea n d d e m o n s t r a t i v ep e r s p e c t i v e st os p e a ko ng o o dg r o u n d s tl u c u b r a t e s r e g u l a t i o no ff i s c a lp o l i c yo na g r i c u l t u r e ，i nv i e wo fg o v e r n m e n t a la n di t s p o l i c i e s l e a d i n gr o l e a n a l y z i n g t h e r e g u l a t i o np r a c t i c a l l y i so f i n s t r u c t i v es i g u i f i c a n c et os o l v et h et h r e ep r o b l e m s k e yw o r d s ：t h r e ep r o b l e m sr e l a t e dt oa g r i c u l t u r e ，v i l l a g ea n d p e a s a n t s ，f i s c a lp o l i c i e so na g r i c u l t u r e ，r e g u l a t i o n 导言 在中潮这样一个农民占人日总数近三分之二的农业大国里，农树 的稳定、农业的发展、农民的收入壹接关系列整个国民经济乃至社会 的持续健康发展。新中国成立届，党和国家领导人十分关注农村、农 业和农民闯题，磬作过许多重要摆示。在三年自然灾害期闻，毛泽东 告诫党的高层领导：“牵国有五亿农民，如聚不团结他们，你有多少 工业，鞍钢再大，也不行，也会被推翻的。”邓小平在1 9 9 2 年南巡讲 话中曾指嘏：中国今感如果出乱子，可能就癜在农业和农民阚题上。 汪泽民1 9 9 3 年l o 其在中央农村工作会议上指出：“农业无论在产晶 市场的竞争中，还是在经济资源的竞争中，常常处于软弱和不利的地 缆，因此，农业在国家豹宏观调控中是需要加以保护的产韭。”胡锦 涛2 0 0 3 年l 胃在全黉农村工作会议上强调，从我国未来发展看，实 现全面建设小康社会的宏伟目标，最繁重、最艰巨的任务在农村。没 有农民的小康就没有全国入民的小康，没有农村的现代化就没有匿家 豹现代化。 然而，现阶段中潮农业遇到了许多问题，农业生产效率低下、农 民收入增长缓慢、农民生活困苦、农树内需赡以启动等等越来越受到 各方的重褫和关注。尤其是中国加入w t o 后，农业面临的压力和挑战 是前所未有的。国际豳内形势告诉我们，“三农”问题的解决已迫谯 盾睫，刻不容缓。从根本上艇决“三农”闽题是一项长期的、复杂的 系统工程，涉及蓟政治、经济、文化等方方谣面。笔者认为，增加敢 府对农业的投入，提高农业保护水平，改善农业生产条件，调整农业 生产结拘，增强农业麴国际竞争力是重要和商效鲮政策措施之一。基 于此，本文着重从“三农”问题的严峻性探讨调整现行财政支农政策 的一些基本思路和政筑取向。 第一章“三农”问题与财政农业政策 第一节“三农”问题的严峻性 “三农”是农村、农业和农民的简称，相关问题被称为“三农” 问题。近年来，“三农”问题为越来越多的专家、学者和国家领导人 所关注，如胡鞍钢、林毅夫、李昌平等都从理论与实践上对“三农” 问题作过深刻分析：据说农民收入问题让国家领导人“寝食难安、夜 不能寐”，这些无疑都说明了“三农”问题的重要性和严峻性。我国 当前的农业、农村和农民问题林林总总有很多方面，其中突出问题和 难点问题大致有五个方面。 一、农民增收难，城乡收入差距进二步扩大 从近几年农民收入增长率的变化可以看出现阶段农民收入增长 十分缓慢。1 9 9 7 年以来，农民纯收入的增幅一度出现了连续四年下 跌，1 9 9 7 年的增幅为4 6 、1 9 9 8 年为4 3 、1 9 9 9 年为3 8 、2 0 0 0 年为2 1 。到2 0 0 1 年，出现了恢复性增长，增幅仅为4 2 ，距离政 府计划目标的5 还有距离( 1 ) 。从城乡居民的收入对比看，1 9 7 8 年以 来中国经历了一个城乡居民收入差距先缩小后扩大的过程，现在处在 历史上收入差距最大的时期。据统计，1 9 7 8 年城市人均可支配收入 是农村人均纯收入的2 5 7 倍，1 9 8 5 年降到1 8 6 倍，而2 0 0 1 年扩大 到2 9 倍，2 0 0 2 年达3 倍，2 0 1 0 年估计达到4 倍( 2 ) ( 3 ) 。中国若要缩 小城乡差别、工农差别还需要很长一段时日。根据测算，若城镇居民 收入年均增长8 ，农村居民收入年均增长1 0 ，则中国城乡居民收入 均等需要5 7 年；若城镇居民收入年均增长1 0 ，农村居民收入年均 增长1 5 ，则城乡居民收入均等需要2 4 年( 4 ) 。相反，日本在7 0 年代 初期、台湾在8 0 年代中期、韩国在9 0 年代中期就实现了城乡居民收 入均等，且日本和韩国在经济高速发展时期，其农村居民收入增长幅 度都超过了城镇居民。收入差距过大，超过社会所能承受的极限，必 然出现社会动荡。因此，农民收入问题和城乡收入差距问题可以说是 “三农”问题的核心和关键。 二、农民进城受阻，农村富余劳动力转移困难 据农业有关部门的调查研究，我国现阶段农业部门需要的合理劳 动力数量约1 9 6 亿人，按1 9 9 8 年我国农业劳动力3 4 8 亿人计算， 剩余劳动力达1 5 2 亿人，到“十五”期末，剩余劳动力将增加到1 8 亿人。如此众多的农村剩余劳动力若找不到就业门路，将会成为社会 的一大隐患。当前，影响农民向非农产业转移的因素主要有：一是城 镇失业人员增多，就业压力较大，据统计，2 0 0 1 年城镇失业人数约 为1 ，4 0 0 万人；二是乡镇企业普遍不景气，面临二次创业，其吸纳农 村剩余劳动力的能力下降，一些乡镇企业破产倒闭后，相当多的农民 工又回流到农村；三是城乡劳动力市场分割，许多用工单位采取歧视 性政策和措施，将农民工拒之门外；四是城乡居民在享受住房、卫生、 教育等公益性事业方面的差别待遇，使进城务工的农民难以在城市站 稳脚跟。 三、加入w t o 对我国农业的不利影响 加入w t 0 后，中国农业面临难得的机遇，但也面临着巨大的挑战。 现阶段中国农业基本上还处于传统农业阶段，农业生产率低，规模化 经营水平不高，农业优质产品少，产业化发展程度低下，农产品生产 成本高，使中国农业难以在激烈的国际竞争中占据优势。另一方面， 来自高保护、高补贴、高投入和高生产率的、质优价廉的国外农产品 将逐步挤占中国国内市场，给中国的农村、农业和农民带来系列问 题，造成重大影响。 四、农民负担重 农民负担问题一直以来都是“三农”中的一个敏感话题。新中国 成立后，由于政治和经济方面的原因，农民负担时轻时重。1 9 7 9 年 开始在农村实行家庭联产承包责任制，农业生产得到迅速发展，农产 品大量增加，农民收入也大幅提高。从1 9 7 9 年至2 0 世纪8 0 年代末 是新中国成立以来农民负担最轻的时期，农村经济派繁荣，农村社 会安定团结。但9 0 年代初农民负担开始出现反弹，并日益加重。李 昌平在我向总理说实话一书中提到，1 9 8 6 年农民亩均税费负担 仅1 0 多元，到1 9 9 2 年也不过才3 0 元，1 9 9 9 年则达到3 5 0 元人亩。 种一亩田，农民甚至要倒贴4 0 元。连七十多岁的老俩口一年也要交 税费7 0 0 多元( 5 ) 。不堪重负的税费负担，加之种粮收益低下，迫使许 多农民离开生生不息的土地外出务工，留下来的农村劳动力大部分是 老人、妇女和儿童，土地大量抛荒。更严重的是，由农民负担引发的 恶性事件时有发生，一些地方干群关系日趋紧张。由于农民负担重， 自身积累不足，对农业生产的投入较少，严重制约了农业的发展。 五、农村基础教育水平低，农民整体素质难以提高 按照现行的财政体制，农村义务教育主要由县和乡镇财政负担。 而县乡财政普遍困难是一个不争的事实，对农村义务教育的投入也就 难以足额保证，致使拖欠教师工资问题日益突出，农村中小学危房长 期得不到改造，不少适龄的农村儿童游离在学校之外等等。2 0 0 1 年 全国3 0 左右的县，小学生人均公用经费不足1 2 5 元，财政预算拨款 不足8 元。2 6 个省农村中小学有4 0 0 0 万平方米左右的危房( 6 ) 。长此 以往，农民素质的提高就会成为一句空话，农业要实现现代化，中国 要实现全面小康就会难上加难。 第二节“三农”问题形成的根源 在我国，“三农”问题可谓由来已久。形成“三农”问题的原因 是多方面的，有制度的、经济的、文化的、社会的、历史的、国情的 等等。其中，主要原因是： 一、城乡二元经济结构所形成的不合理的制度安排 计划经济体制下实行的城乡二元经济结构，使资源大量向工业、 非农产业和城市集中，农业长期得不到重视和支持。在工农关系的问 题上，受前苏联的影响，我国很长一段时间执行的都是以农补工、优 先发展工业的政策。在制度安排上，城乡实行两种身份制度、教育制 度、就业制度、公共服务制度和财政支出制度，以社会化生产为主要 特征的城市经济，与以小生产为主要特点的农村经济并存。工农产品 价格剪刀差使农民牺牲了自身的利益，为国家作出了巨大贡献。据有 关专家估计，1 9 5 0 年一1 9 7 8 年，国家通过工农业产品价格的剪刀差 大约取得了5 ，i 0 0 亿元收入，同期农业税收9 7 8 亿元，财政向农业投 入1 ，5 7 7 亿元，棚减以后国家提墩的农业剩余净额达4 ，5 0 0 亿元。1 9 7 9 年一l 键年，瀑家通过工袭监产丞徐格剪刀差簌农涎那里戳褥大终 1 5 ，0 0 0 亿元收入，阕期农渡税税收憨额l ，7 5 5 弦元，各矮农业羧入 3 ，7 6 9 亿冠，豳家提取农业剩余净值约1 2 ，9 8 6 亿元( 7 ) 。以上数据表 嗳，褒二嚣经济惩稳嚣裁震安捺下，嚣家辩农建癸行戆是多鼗梦予蘸 政策，蔑黻耀禳农嘏澹我徐变瓣了工渡的梃邃发糕。 二、农产品出现过剩，农民卖粮难 鑫农挂实簿家庭联产承毽赛任毒l 慧，农民熬势糗彀凝缝被大大激 发爨寒，：卡瞧怒九+ 年代下半鬻敬慕，貔食秘冀镶主要农产蹑融过 去的长期供给不足转变为供大于求，出现了相对过剩，导致农产龋价 涪连续露年下黢。t 9 9 5 年，每斤稻谷平鹭爽0 ，8 0 元，2 0 0 0 苹降至 0 。3 5 元，下跌5 6 ，1 9 9 7 年至2 0 0 0 年，纛隧匿农产熬价格下跌共减 少收入3 ，o o o 4 ，0 0 0 亿元。仅2 0 0 0 年农民人均出售农产品收入就比 1 9 9 7 零藏少4 9 2 元。尽管蘑家要黎绞保护侩敲嚣竣愍农瑟余粮， 毽粮食购销佥鼗是巍受盈亏，又岿须顺价销餐，阕时粮食收赡、储藏、 运输、缀越、损耗的枣 贴幽各级财政负担，常常如现补强占资愈不足或 不麓裂藏翳凌蒙。魏就，燕鑫帮门使裂矮其垄濒缝篷予方吾嚣嚣毅压 价，挺损失转嫁蓟农隧头上。遮撑采，农麓释糠爨么娶不凇去，要 么卖了之质所赚秃几，出现“铸贱伤农”现象。如前所述，加入w t o 惹，没蠢份络蕊势戆中蓬农产赧还要鬻蒺俄徐蒜憋舔餮农产蒸竞争， 卖凝难酌鲻题可麓会爨加突密。 五、人多地少，人地矛蜃对农业的制盘勺 中嚣入誉占嫠器人嗣懿2 t 左右，鞲蟪占瞧赛缒8 + 溉左右，大蚜 耪地l ，5 宙，不是世器入均瓣撼豁半。鼠然孛豳靠趣痨努力戒蕊解 决了1 2 亿人的屹饭问题，总体土达劐小康，但人多地少豹矛盾并寒 缓菸。农涎静收入嚣棼来鑫嚣令方瑟，一愚寂盘，二避毒暑农产建。醛 家庭为单挺组织生产麴农民在宙五分缝上褥怎么勤势，产搿收入氆 是极其有照的。而嚣从事非农产业增收的渠道在就业形势比鞍严峻、 蠛袁莠囊力市壤鼓烫熬情凌下翱当狭鬻，滋蠛打王熬农麓常露还爨势 讨溪离己麴盘汗钱赞爨髑掰，受尽靥簿。 四、我国政府的农业政策包括财税政策的偏差 在市场经济条件下，农业由于投资周期长、见效慢、风险大，资 源按帕累托最优原则就不可能配置到农业部门。农民自身也拿不出更 多的钱投资农业，扩大再生产。在政府方面，没有“反哺”农业的意 识，支农资金严重不足，加之沉重的税费负担，使农业雪上加霜。据 统计，中国农村人口占6 2 3 ，而政府用于农村的财政支出仅占1 0 左右，其中相当部分还是用子农林、水利、气象等部门的人头经费和 办公经费，真正用于支农的支出所剩无几，同时，农村人口人均实际 税费比率达2 0 一3 0 以上，远远高于城镇人口实际人均税负，这种对 农业的忽视和对农民税费的不公导致“三农”问题积重难返，愈演愈 烈。以教育为例，说明国家农业政策的失衡，如下表： 1 9 9 5 年一2 0 0 0 年我国义务教育与高等教育生均公用经费比较 ( 9 ) 项目 义务教育( 单位：元) 高等教育 高等教育与义务 高等教育与农村 义务教育相比的 年劳 农村义务教育 ( 单位：元) 教育相比的倍数 倍数 1 9 9 54 4 3 8 2 6 2 6 5 2 7 28 9 0 9 2 3 3 9 7 3 1 9 9 65 5 2 0 3 29 82 6 0 4 3 64 7 1 87 8 7 6 1 9 9 76 3 5 1 4 0 2 92 8 6 5 6 0 4 5 1 27 1 1 2 1 9 9 85 7 0 83 5 0 l2 8 9 2 6 55 0 6 78 2 6 2 1 9 9 95 6 3 53 4 0 82 9 6 2 3 75 2 5 78 6 9 2 2 0 0 0 5 5 6 33 1 3 92 9 2 1 2 35 2 5 l9 3 0 6 高等教育体制改革后，经费来源多元化，办学经费相对充足，国 家财政每年还要投入大量资金，甚至对北大、清华、人大等大学三年 每校增加1 0 多亿资金，使高等教育锦上添花，而农村义务教育经费 却捉襟见肘，困难重重，靠“希望工程”赞助。这是何等的不公平， 不合理! 第三节财政政策与农业发展 财政农业投入的效益主要是社会效益和生态效益，并且是逐渐显 现，很难从量上说明一定量的财政资金投入农业后会带来多大的经济 效益。正因如此，许多发展中国家在经济发展的初期往往把有限的资 金大量投入到工业和其他产业中去，削弱了对农业的投入，致使农业 发展长期滞后，对国民经济的协调发展产生了不利影响。事实上，农 业是国民经济的基础，农业的发展状况会直接影响到国民经济的其他 方面。同时，农业自身的特点又决定了财政投入对农业发展的极端重 要性。 一、财政支农是国民经济与社会发展的需要 尽管农业的直接经济效益不如工业和第三产业，且随着工业化进 程的加快，农业部门的产值占国内生产总值的比重会逐渐下降，但农 业举足轻重的地位却从来没被否认过。根据美国经济学家、1 9 7 1 年 诺贝尔经济学奖获得者库兹涅茨( s i m o ns m i t hk u z n e t s ，1 9 0 1 一1 9 8 5 年) 在现代经济增长及经济增长的六篇讲稿( 1 9 6 4 年) 中的 论述，农业对发展中国家经济增长和社会经济发展具有四点贡献( 1 0 ) ： ( 一) 产品贡献 农业的产品贡献体现在两个方面：一是农业为非农产业的就业人 员提供赖以生存的食物；二是为某些制造业，如纺织业提供原材料。 在食品贡献方面，食物是人类社会存续发展最起码的生活资料，也是 影响社会稳定的一个重要因素，因此，大多数国家都十分注重自身的 粮食安全问题。中国是一个人口大国，从短期看不会发生粮食危机， 但从长远看粮食安全问题仍然是一个不容忽视的大问题。在原材料贡 献方面，以农产品作为主要原料的轻工业和其他原料加工业是工业化 早期国家优先发展的工业项目，如食品加工、烟草、纺织、制革等。 这些工业原料来源丰富，技术要求低，可以较快改善发展中国家的落 后状况，同时又为国家的工业化发展提供了资本积累。 ( 二) 市场贡献 农民除粮食依靠自给外，还要购买服装、家具、家电、日用品及 建筑材料等消费品和化肥、农药、农业机械及其他农业投入品，扩大 了对工业品的需求，刺激了工业生产的扩张，这样农民作为工业品的 需求者对经济发展和工业化作出了贡献。另一方面，。农业还要向非农 产业出售粮食、原材料和其他产品。随着农业的发展和农民收入的增 加，农业的市场贡献将不断增加。当前，在中国内需难以启动的情况 下，如何增加农民收入，启动农村内需显得尤为重要。 ( 三) 要素贡献 农业的要素贡献来源于农业资源向其他部门的转移。按转移资源 的种类，分为资本贡献和劳动贡献。在大多数发展中国家经济发展的 初期阶段，农业部门的增加值在国民生产总值中所占比重都相当大， 农业作为国民经济的主要部门，实际上是国内储蓄和投资的唯一来 源。农业向其他部门转移资本有两种途径：一是通过私人投资者的自 愿决策；二是利用行政力量，通过财政、税收、价格等经济手段强制 实行资本的转移。以中国为例，1 9 5 2 年农业净产值占国民生产总值 的比重高达7 0 ，农业成为国家筹集工业化发展资金的主渠道。经测 算，1 9 5 4 年一1 9 7 8 年中国农业以价格形式提供的资本要素达5 ，1 0 0 亿元，1 9 5 0 年一2 0 0 0 年农业以税收形式提供的资本要素达3 ，7 8 1 5 9 亿元n d 。与此同时，在发展中国家，农业人口一般占2 3 左右，成为 增加工业劳动力及城市人口的唯一来源，即农业的劳动贡献。 ( 四) 外汇贡献 外汇短缺是长期困扰发展中国家经济发展的问题之一。在工业化 初期，制成品和服务业的出口能力很弱，不能提供经济增长所需的外 汇。矿产品，如原油、原煤等，以及农产品便成为换取外汇的主要产 品，因为这两类产品具有比较优势，矿产资源丰富，农业劳动力资源 充裕且价格低廉，农产品种类多。加入w t o 后，提高中国农业的国际 竞争力，增加农业的外汇贡献势在必行。 二、农业的特质决定了农业离不开政府财政支持 农业是一个弱质产业。农业的弱质性表现在：首先，农业生产的 周期性、季节性和对不可移动的耕地的依赖性，决定了农业生产要受 到自然条件和动植物生产发育规律的制约。因此，人类靠天吃饭的局 面在现代社会虽己大为改观，但自然灾害和病虫害对农业的威胁并未 消除。其次，农业生产周期长，农产品需求弹性小，资金周转慢，比 较利益低。这个特点使得农业中的资金、耕地、劳动力等要素资源向 效益好、见效快的非农产业转移，使农业在各产业发展中明显处于弱 势，最终导致农业的萎缩。同时，农产品需求弹性小，如生产量迂燎 必然出现过剩，造成农产品价格下跌，使农业生产者增产不增收，致 使“谷贱伤农”。第三，上述两个特点又决定了在市场经济条件下， 农业在同其他产业进行竞争时，必然处于不利地位，难以达到自我积 累，自我发展的水平。 因此，为了克服农业自身的缺陷，巩固农业的基础地位，政府就 必须给予农业特殊的保护和支持。中国正处在由传统农业向现代农业 转变的时期，要缩短转变周期，破解“三农”难题，尽快实现农业现 代化，促进城乡经济协调发展，全面达至t j d , 康，加大对农业的投入和 保护力度，反哺农业，善待农民是政府的必然选择。 第二章国外的财政支农政策 许多经济发达国家通过对本国农业的高保护、高支持，完成了从 传统农业向现代农业的转变，实现了农业的机械化、电气化、良种化 和化肥化。即使在实现农业的高度现代化后，这些国家仍未放松或减 少对农业的保护和支持，而是一如既往，甚至“变本加厉”，以保持 本国农产品在国际市场上的竞争优势以及本国农民的利益，增加本国 政治和经济在国际社会的发言权。 第一节国外财政支农政策概述 一、财政支农政策的目标取向 不同国家在经济发展的不同时期对农业的投入政策会有所不同， 往往根据本国的经济形势和财力而定。但持久的财政投入，以保证农 业生产者有较高的收入水平，使农业的发展长盛不衰，则是许多国家 长期共同的目标。归纳起来，国外财政支农政策的目标大致如下： ( 一) 生产目标 财政支农政策的生产目标，即通过对农业的投入，改善农业生产 条件，提高农产品产量，以解决食品短缺或供给不足的问题。二战前 后世界许多国家都存在食物短缺问题，这些国家不断加大对农业的投 入，提高农业生产率，使本国粮食产量稳定增加。如2 0 世纪3 0 年代 以来，历届瑞典政府都把建立一个稳定的、自给自足的农业生产体系 作为政府的奋斗目标，以保证国家在紧急状态下的粮食供应。日本政 府至今仍把农业增产作为主要的财政农业投入政策目标，以维持国内 农产品供给的基本平衡，保护农业生产者的利益。东欧大多数国家在 冷战时期饱受食品短缺之苦，痛定思痛，他们拿出有限的财力投入农 业生产，着力增加农业产量，以满足国内需求，减少对国外农产品的 依赖。 ( 二) 收入目标 财政支农政策的收入目标，即通过对农业的保护和支持，提高农 业生产者的收入水平，以缩小农业劳动力与非农业劳动力的收入差 距，维持社会稳定。发达国家尽管工业化水平很高，但仍然十分重视 对农业的投入，让农业生产者的收入保持在一个相当的水平。因为如 果农业生产者的收入水平低，农业劳动力就会向非农产业转移，使国 内农产品的生产量与供给量减少。为提高农业生产者的收入水平，大 多数国家采取给予一定的补贴的方式。如日本山区耕地面积占耕地总 面积的4 0 ，国家财政给予山区农业生产者每公顷耕地面积2 0 万日 元的补贴，使山区农业生产者的收入水平大幅度提高。 ( 三) 提升竞争力目标 财政支农政策的提升竞争力目标，就是通过对农产品的价格补 贴，提高本国农产品在国际市场上的竞争力。农产品价格与质量是农 产品国际贸易竞争中的两个决定因素。为了鼓励本国农产品出口，缓 解国内农产品过剩的压力，保护本国农业生产者的利益，发达国家的 通常做法是对农产品出口给予高额补贴。美国政府为了保证其农产品 在国际贸易中的绝对份额，解决国内农产品过剩问题，保护农场主利 益，历届政府都将财政对农业的补贴作为经济政策的核心，使之成为 世界谷物、小麦出口量最大的国家。1 9 8 6 年美国政府为支持本国农 场主价值2 0 亿美元的玉米出口，竞付出了高达6 0 亿美元的财政补贴。 1 9 9 4 年美国政府直接用于农业补贴的资金达1 2 1 亿美元，占农业生 产者净收入的2 2 7 ( i 乃。欧盟对农产品的出口补贴也相当高。因此， 在世贸组织的谈判与磋商中，美国与欧盟常为农产品的出口补贴问题 争论不休