（财政学专业论文）燃油税改革的利益集团博弈分析.pdf

河南大学硕士学位论文 圭鑫毫e 捅妻 燃油税改革是深化和完善我国税费体制改革的重要一环，但是，自提出至今 历经十四年才得以正式推出实旖，这长时间的实施困境正是本文的研究出发点。 本文从政策制定、立法和政策实施三个视角结合运用利益集团理论、制度变迁理 论和博弈论方法分析了我国燃油税的改革历程。分析认为我国燃油税的改革经历 了三个不同阶段的利益集团博弈，正是各集团的利益博弈阻碍了燃油税改革的步 伐。 文章第一部分简要回顾我国燃油税改革历程，对其作简单分析抓住分析问题 的切入点。并且通过综合众多资料，指出燃油税改革困境的大众化解释：油价高 位、征收操作以及部门利益协调。 第二部分阐述了燃油税改革的利益集团分析。在利益集团理论的背景下分析 了各个燃油税改革相关利益集团，并运用利益集团集体行动的理论简单分析了燃 油税改革困境的由来。 第三部分分析燃油税改革既是公共政策的制定也是一项正式制度变迁。结合 利益集团分析认为利益集团是燃油税制度变迁的主导力量，并且燃油税公共政策 的出台是利益集团博弈的结果。 第四部分具体分析了燃油税改革过程中三个阶段的博弈过程：燃油费改税博 弈、燃油税制度变迁中的博弈以及燃油税政策实施中的博弈。 在文章的最后得出结论认为燃油税改革困境在于利益集团的博弈，燃油税改 革历程是项公共政策制定、实施，以及正式制度变迁的综合过程。 关键词：燃油税；利益集团；制度变迁；博弈 河南大学硕士学位论文 a b s t r a c t f u e lt a xr e f o r mi sa l li m p o r t a n tp a r tt od e e p e na n di m p r o v e0 1 1 1 t a xs y s t e m r e f o r m h o w e v e r , i tw a sf a i l e dt ob ei m p l e m e n t e da n db e e np o s t p o n e df o r14y e a r sl o n g t h i si st h el o n gt i m ed i l e m m aw h e r et h i ss t u d yi ss t a r t i n g t h i sp a p e ru s ei n t e r e s t g r o u p st h o e r y ，i n s t i t u t i o n a lc h a n g et h e o r ya n dg a m et h e o r yt oe x p l a i nt h ep r o c e s so f f u e lt a xr e f o r mi nt h r e ep e r s p e c to fp o l i c yf o r m u l a t i o n , l e g i s l a t i o na n dp o l i c y i m p l e m e n t a t i o n t h er e s u l t i st h a tt h er e f o r mo ff u e lt a xh a sg o n et h r o u g ht h r e e d i f f e r e n ts t a g e so fg a m ei n t e r e s t s ，a n di ti st h eg a m ei n t e r e s t st h a th i n d e r e dt h ef u e l t a xr e f o r m p a r ti g i v e sab r i e fd e s c r i p t i o no ft h eb a c k g r o u n d ，a n dg e tt h es t a r tp o i n to ft h i s s t u d y b ys u m m a r i z i n gt h el o t so fd a t a , w eg o tt h ep u b l i ce x p l a n a t i o no f t h ef u e lt a x r e f o r m ，w h i c hi sf o c u so nh i g ho i lp r i c e s ，t h ec o l l e c t i o no p e r a t i o na n dc o o r d i n a t i o no f d e p a r t m e n t a li n t e r e s t s p a r ti ie l a b o r a t e st h ei n t e r e s tg r o u p sa n a l y s i so ff u e lt a xr e f o r m i nt h ec o n t e x to f i n t e r e s tg r o u p st h e o r y , w eh a v es u b d i v i d e dt h ev a r i o u si n t e r e s tg r o u p sa b o u tt h i s r e f o r m i nt h i sp a r t ，w ea l s ot r yt of m dt h er e a s o no ft h ef u e lt a xr e f o r md i l e m m ai n c o l l e c t i v ea c t i o nt h e o r y p a r ti i ic o n d u c t st h i sr e f o r mi sb o t hap u b l i c p o l i c yf o r m u l a t i o na n daf o r m a l i n s t i t u t i o n a lt r a n s i t i o n 。w eb e l i e v et h a tt h em a i np o w e ri nt h i sr e f o r mi st h ei n t e r e s t g r o u p s ，a n dt h ei n t r o d u c t i o no ff u e lt a xi st h er e s u l to f t h eg a m ea m o n gi n t e r e s tg r o u p s p a r ti vp r o p o s e st h et h r e ed i f f e r e n ts t a g e so ft h eg a m ep r o c e s si nf u e lt a xr e f o r m ： t h eg a m eo ff u e lt a xp o l i c yf o r m u l a t i o n ，t h eg a m eo fi n s t i t u t i o n a lc h a n g ei nf u e lt a x r e f o r m ，a n dt h eg a m eo ff u e lt a xp o l i c yi m p l e m e n t a t i o n i nt h el a s t ，w eg o tt h ec o n c l u s i o ni st h a tt h ed i l e m m ao ff u e lt a xr e f o r mr e s u l t f r o mt h eg a m ea m o n gi n t e r e s tg r o u p s ，a n dt h ef u e lt a xr e f o r mi sa p r o c e s so fp u b l i c i i 河南火学硕士学位论文 p o l i c yf o r m u l a t i o n ，i m p l e m e n t a t i o n ，a n dc o m p r e h e n s i v ep r o c e s so ff o r m a li n s t i t u t i o n a l c h a n g e k e yw o r d s ：f u e lt a x ；i n t e r e s tg r o u p ；i n s t i t u t i o n a lt r a n s i t i o n ；g a m e s i i i 关于学位论文独立完成和内容创新的声明 本人向河南大学提出硕士学住中请。本人郑重声明：所呈交的学位论文是 本人在导师的指导下独立完成的，对所研究的课题有新的见解。据我所知，除 文中特别加以说明、标注和致谢的地方外，论文中不包括其他人已经发表或撰 写过的研究成果，也不包括其他人为获得任何教育、科研机构的学位或证书而 使用过的材料。与我一同工作的同事对本研究所做的任何贡献均已在论文中作 了明确的说明并表示了谢意。 瓠z j i = 学住申请人( 学位论文作者) 釜名：! 盟：固 2 0 厶年月1 3 目 关于学位论文著作权使用授权书 本人经河南大学审核批准授子硕士学住。作为学位论文的作者，本人完全 了解并同意河南大学有关保留、使用学位论文酌要求，即河南大学有权向国家 图书馆、科研信息机构、数据收集机构和本校图书馆等提供学位论文( 纸质文 本和电子文本) 以供公众检索、查阅。本人授权河南大学出于宣扬、展览学校 学术发展和进行学术交流等目的，可以采取影印、缩印、扫描和拷贝等复制手 段保存、汇编学位论文( 纸质文本和电子文本) 。 ( 涉及保密内各的学位论文在解奢后适用本授权书) 学位获得者。学位论文作者，签名：金翌 2 0 亿年( 月歹目 学位论文指导教师釜名：笔乙矽之2 二 2 0 f ，钟多月了曰 河南大学硕士学位论文 1 引言 1 1 选题背景 燃油税改革由来已久，从1 9 9 4 年的分税制改革提出燃油税相关的燃油附加费 的征收到2 0 0 8 年1 2 月1 8 日国务院正式印发实施成品油价格和税费改革的通知 为止，共经历了十四年之长。方案中指出要“取消公路养路费、航道养护费、公 路运输管理费、公路客货运附加费、水路运输管理费、水运客货运附加费等六项 收费。逐步有序取消己审批的政府还贷二级公路收费。”并提高成品油消费税单位 税额，指出“这次调整税额形成的成品油消费税收入一律专款专用，主要用于替 代公路养路费等六项收费的支出，补助各地取消已审批的政府还贷二级公路收费， 并对种粮农民、部分困难群体和公益性行业给予必要扶持。 可见这次燃油税改革 形式上是消费税上的附加，目的是取代养路费等六项收费。 自新中国成立以来，养路费等规费作为公路养护、建设与管理的主要资金来 源，为公路、交通等事业的发展作出了重要贡献。然而随着我国社会、经济的日 益发展，以费代税，以费挤税的现象越来越适应不了社会主义市场经济的发展要 求，弊端日益显露：其一，税收比例严重失衡，以2 0 0 0 年为例，我国的税收总额 为1 2 6 6 5 亿元，而全部非税收人则估计为3 0 6 8 1 亿元，为税收总额的2 4 2 倍。在 各种收费项目中，与交通运输有关的收费占有相当大的比重。其二，收费种类繁 杂，三乱问题严重，1 9 9 8 年，时任财政部长项怀诚曾说，我国实行的经有权部门 批准的有关汽车车辆费、公路费等共有2 1 7 项，1 9 9 8 年收费大约为6 0 0 亿元，而 无权机关所批准或者各地自行开征的有关汽车车辆、公路等的收费项目则难以统 计，而经国务院批准的仅4 项。这些繁多的收费项目源于收费的主体不明确，交 通、建设、公安、环保等部门均有收费的管辖权，这样多头管理导致“乱收费、 乱罚款、乱摊派 也就不足为奇。燃油税改革正是我国税费改革背景下的重要内 容之一。1 9 9 9 年1 0 月3 1 日，九届人大十二次会议最终通过了公路法修正案 河南大学硕十学位论文 里的第三十六条：“国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金，具体办法和步骤 由国务院规定。 至此我国明确了以燃油税为目标的改革方向，走了近十年历程。 1 2 选题意义 众所周知，开征燃油税能够调节消费者的用油消费，鼓励厂商节油型产品的 开发生产，从而发挥税收调节经济结构的职能，更加符合我国建设节约型社会、 环境友好型社会的要求；另外，征收燃油税还能够体现“多用路，多烧油，多纳 税 的公平赋税原则。但是，为什么开征燃油税这一利国利民的举措要经历十年 之久? 是什么阻碍了燃油税改革的步伐? 燃油税的困境在何处? 众多资料1 对此 提出了观点，主要集中在：一、燃油税征收环节的选择困境，二、油价高涨不适 合征收，三、部门利益协调难题，四、不同用油消费者的利益补偿。从表面上看 这些原因都较合理地从一个方面解释了燃油税改革的困境，但是这样并不能使我 们抓住这一问题的根本。不少学者也看到了这一点，黄风羽( 2 0 0 8 ) 认为燃油税 的出台首先要解决的就是部门之间的利益博弈，并且认为虽然还存在其他改革的 难点，但各方的利益博弈首当其冲。郭永刚( 2 0 0 5 ) 总结了几个燃油税不能出台 的原因，集中在部门利益的分配。杨再舜、刘元( 2 0 0 5 ) 认为是利益集团的博弈， 并具体到主要是中央和地方的博弈以及不同行业之间的利益博弈，比如公路运输 行业、公交行业和出租车行业。这些都集中在了利益相关者的博弈困境上，但都 只提出观点，缺乏细致深入的分析。 另外，燃油税开征是一项公共政策，公共政策是特定政治共同体内，调节人 们在公共事务中的利益关系的规则或规定。燃油税政策形成的程序是什么? 这个 程序中影响燃油税出台的因素是什么? 这些因素如何延迟或者阻碍了燃油税的出 台? 对公共政策制定过程已存在组织体制模型、利益集团模型、精英决策模型等 多种模型解释，而本文是从经济意义上来解释燃油税政策的出台，所以本文重点 1 例如：搜狐网h t t p ：n e w s s ch u e o m s 2 i 新浪网燃油税专题h t t p ：m o n e y 1 6 3 c o l n s p e c i a l 0 0 2 5 2 q 5 j ，哆s i 晓0 0 8 1 1 h 臼m l ； 金融界网站专题h t t p ：h f o c u s j o c o m c 叫s 1 h 廿i l l 2 河南大学硕士学位论文 是燃油税政策形成的成本与收益分析，揭示燃油税政策的出台。这样燃油税政策 形成分析直接指向了政策参与主体，但是，只考虑政策参与主体的利益需求而不 考虑客观环境对政策的制约，是难以得出更接近于现实政策的结论，因此本文除 了考虑燃油税政策主体的利益动机及政策需求及其相互之间的互补作用外，还必 须考虑影响主体利益变化的制度环境。 就上述考虑，利益集团理论、制度变迁理论及博弈理论为我们从经济主体的 动机、行为以及制度环境的角度研究燃油税政策形成提供了理论工具，因此，本 文运用这三种理论方法对燃油税改革进行分析，以期对燃油税改革困境得出系统 化、理论化解释以及通过透视燃油税政策的出台揭示我国公共政策形成的一般经 济规律。 河南大学硕士学位论文 2 燃油税改革历程回顾及传统解释 2 1 燃油税改革相关的历史沿革 1 9 9 4 年1 月1 日，海南经济特区机动车辆燃油附加费征收管理办法开始 执行。海南被认为是我国燃油税改革的雏形，开始率先征收“燃油附加费 ，即把 公路养护费、道路通行费、过桥费和运输管理费“四费合一”，改为只征收燃油附 加费。2 1 9 9 7 年，全国人大通过的公路法首次提出以“燃油附加费替代养路费， 拟从1 9 9 8 年1 月1 日起实施，具体办法由国务院决定。 1 9 9 8 年1 0 月，九届全国人大常委会第五次会议审议有关燃油税的议案。同 月，国务院提请全国人大审议公路法修正案草案，但期间，公路法修正案 曾经两次遭否决，燃油税也跟着被推迟。3 1 9 9 9 年1 0 月，国务院提请全国人大审议的公路法修正案草案里，将“燃油 附加费 改为“燃油税”。1 0 月3 1 日全国人大常委会第十二次会议通过公路法 修正案，正式将“燃油附加费”改为“燃油税”。其中第三十六条有关条款修改为： “国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金，具体实施办法和步骤由国务院规 定。”至此，开征燃油税正式上升到法律层面。接着，国务院批转的财政部、国家 计委等十二个部门交通和车辆税费改革实施方案的通知( 国发 2 0 0 0 3 4 号文件) 对我国燃油税的纳税人、纳税环节等都做了明确规定。 2 0 0 1 年1 月4 日，时任国税总局局长的金人庆在国务院新闻办记者会上透露 燃油税出台工作已就绪，将在适当时候开征。4 然而，燃油税的出台戛然而止，公 开的理由是国际油价开始高涨，影响了决策者的信心。 2 转引自陈燕燃油税改革对我国公路交通规费模式的影响及对策研究2 0 0 5 p 2 3 以上两条资料转引自耿华燃油税改革的政治经济分析2 0 0 6 p 1 2 4 以上两条资料引自王或开征燃油税对我国道路运输行业的影响及对策研究2 0 0 6 p 2 4 河南大学硕十学位论文 2 0 0 2 年，金人庆再次称“燃油税将择机出台” 2 0 0 3 年1 月，金人庆表示，出台燃油税的准备工作已经就绪，“何时出台关 键在时机”。 2 0 0 4 年3 月，国家税务总局局长谢旭人在国务院新闻办记者招待会上透露， 国家财政部、税务总局会同有关部门，已经就燃油税的问题做了大量的调查、研 究、测算，取消养路费、开征燃油税的工作已经进入审批程序之中，一旦时机成 熟将适时开征燃油税。 2 0 0 5 年1 月1 1 日，国家税务总局局长谢旭人宣布，经过几年的研究，我国 在征收燃油税方案上己有了初步的意见，目前需要选择一个比较合适的时机征收 燃油税。但由于受国际油价影响，燃油税改革方案还需“择机出台，2 2 日，国 务院发展中心的报告称：我国己经制定征收汽车燃油税的方案，并将择机在全国公 布推行，国家税务总局主官虽然不断表示燃油税将择机出台，但“合适的时机” 却始终没有到来。5 2 0 0 6 年7 月2 6 日，国家发改委在全国节能工作会议上提出要密切跟踪国际 油价变化，研究完善燃油税改革方案，推进燃油税尽快出台，同日，财政部副部 长廖晓军表示财政部相关部门正在完善燃油税实施细则，促使燃油税早日开征。 1 2 月，财政部部长金人庆在全国财政工作会议上指出2 0 0 7 年将抓紧完善燃油税 改革方案并择机实施。 2 0 0 7 年9 月1 3 日国家税务总局地税司副巡视员曹聪参加中国政府网访谈表 示我国今后要开征燃油税，替代养路费。1 0 月1 5 曰全国乘用车信息联秘书长饶 达表示“燃油税出台时机已经具备，只是出台早晚的问题。燃油税作为本届政府 任期内最重要的任务之一，肯定会在明年3 月份实施。6 2 0 0 8 年1 2 月1 8 日国务院决定自2 0 0 9 年1 月1 日起实施成品油税费改革， 5 2 0 0 2 - - 2 0 0 5 年资料引自耿华：燃油税改革的政治经济分析2 0 0 6 p 1 3 6 2 0 0 7 年1 0 月1 9 日汽车周刊a 2 1 版李静报道 5 河南大学硕士学位论文 取消公路养路费、航道养护费等六项收费，逐步有序取消政府还贷二级公路收费； 将价内征收的汽油消费税单位税额每升提高o 8 元，即由每升0 2 元提高到1 元； 柴油消费税单位税额每升提高0 7 元，即由每升0 1 元提高到0 8 元；其他成品油 消费税单位税额相应提高。7 2 2 回顾资料的分析 通过对燃油税改革进程中事件的回顾，值得我们注意的是： 第一，燃油税立法前的海南试点。从1 9 9 4 年起，海南省在全国率先开始征收 燃油附加费并取得了显著成绩：一是海南省交通规费征收业绩。在开征燃油附加 费前的1 9 9 3 年，海南省的高速公路里程仅为6 0 公里，交通规费收入约为3 亿元； 2 0 0 5 年海南省已建成纵贯全岛的东、中、西线的高速公路，高速公路总里程达到 6 6 0 公里，比1 9 9 4 年增长了1 0 倍，而交通规费收入已达8 8 亿元，其中，燃油附 加费占了收入的“大头 ，为7 8 5 亿元。截至2 0 0 5 年，在开征燃油附加费的1 2 年中，海南省共征收交通规费7 4 6 5 亿元。二是海南公路畅行无阻。海南率先开 征燃油附加费后，海南大大小小的公路沿线收费站卡，一夜之间全部撤掉，这被 当地车主称为“一脚油门踩到底”。这是我国燃油税改革的起点，给我国燃油税改 革带来重要的借鉴意义。 第二，从时间上来看，燃油税政策的出台拖延在1 9 9 9 - - - 2 0 0 8 年这近十年的时 间内。从上文材料可以看出，1 9 9 4 年一1 9 9 7 年间，提出燃油税相关动议并推行燃 油附加费的海南试点工作，1 9 9 8 年一1 9 9 9 年，在我国税费改革的背景下，相关部 委派专家组来海南试点考察，通过公路法修正案，明确以燃油税为目标的改 革方向，写入法律规范中。自1 9 9 9 年起到2 0 0 8 年间，“近期将出台”、“燃油税出 台工作已就绪”、“燃油税将择机出台 、“择机”、“合适的时机”等频频出现，这 些确凿无疑地表明燃油税政策出台卡在了这近十年的时间里。 第三，燃油税出台被拖延的关键点在于燃油税征收管理方案的确定。1 9 9 9 年 7 中央政府门户网站w w w g o v c n2 0 0 8 年1 2 月1 8 日h t t p ：w w w g o v c n l d h d 2 0 0 8 1 2 1 8 e o n t e n t _ 1 1 8 1 8 5 6 h t m 6 河南大学硕士学位论文 1 1 月4 日，财政部税制税则司负责人已称有关燃油税的具体方案已经上报，2 0 0 1 年1 月4 日，时任国税总局局长的金人庆在国务院新闻办记者会上透露燃油税出 台工作已就绪，但是2 0 0 4 年3 月，国家税务总局局长谢旭人透露，国家财政部、 税务总局会同有关部门，已经就燃油税的问题做了大量的调查、研究、测算，公 开的理由是油价的持续高涨，也即是由于外部条件的变化，需要重新设计方案。 随后几年内，政府有关部门又多次提出要“完善燃油税改革方案”。由此可见，燃 油税政策出台的焦点聚集在征收方案的完善上。令人不解的是，这个完善过程经 历了近十年! 如果单纯按公开的理由，由于油价的持续高涨，有关部门要应对变 化完善征收方案。从0 8 年以来国际油价持续调整，而我国正是在这时推出了燃油 税改革方案，那么从这点来说，政府有关部门进行的完善征收方案的议程其实是 在被动的等待国际油价的调整，政府制定公共政策不存在任何主动性，议等于不 议，有此地无银三百两之嫌，显然并不能把出台的困境单纯归结为油价的高涨。 第四，燃油税政策决策的参与者明确。资料中不断涉及到国家发展改革委、 财政部、交通运输部和国家税务总局，可见，燃油税改革方案制定者主要涉及国 家发展改革委、财政部、交通运输部和国家税务总局。现实中这些部门统一于国 务院的领导，就是说这个联合发布是经国务院审核通过的。再者，资料中指出“国 务院提请全国人大审议的公路法修正案草案里，将“燃油附加费”改为“燃油税”。 所以国务院是燃油税改革的最终决策者。另外，成品油价改革必然影响油品生产、 交换、消费各个经济过程，因此除以上相关部门外还存在“外部声音，这点在下 文会有所分析。 总之，燃油税改革是一个参与者的博弈过程，在这个过程里参与者自身利益 的实现程度取决于力量对比和信息优势。燃油税改革的拖延就是因为这个过程的 持续，具体的焦点在于近十年的实施方案的完善上。 2 3 燃油税改革困境的传统解释 燃油税改革困难引起热议，众多资料提出了观点，总结起来主要体现在以下 7 河南大学硕士学位论文 三个方面上： 2 3 1 油价高位问题 我国原油价格从1 9 9 8 年下半年开始与国际接轨，国内油价受国际市场原油价 格动荡的影响很大，油价攀高，直到2 0 0 9 年3 月之前油价一直处于上升阶段，在 时间上也恰是燃油税热议而未能出台阶段。有人认为( 黄凤羽，2 0 0 8 ；张倩、刘 立燕，2 0 0 8 ) 在高油价的背景下开征燃油税会增加用油消费者负担，因为燃油生 产企业在税负转嫁上居于优势，税负极易转嫁，最终税负大部分由用油消费者来 承担，负担加重；其次，油本身作为基础的原材料，其价格的高企可能会带来我 国经济各行业的连锁反应，有通货膨胀的危险预期；再有，如果开征燃油税，我 国汽油价格和进口原油将可能出现差价，导致原油走私生产活动猖獗。 但是，油价不断走高正说明当前油源供应紧缺，需要节约用油，而征燃油税 所带来的油价提升正可作为引导用油节约的一个手段，油价越高越要加决燃油税 改革，油价的上涨不仅不应是燃油税改革的阻力，反而应是改革的动力和契机。 再者，燃油税不是简单的加税，而是上缴方式的转移，即从缴纳养路费等多项费 用变为缴纳燃油税，如果税率确定适合，费用负担并未明显增加，也就是说，燃 油税的征收并不一定会较大幅度的提高油价，那么消费者负担、通货膨胀预期和 原油走私生产等也就不会存在严重问题。 从回顾资料中政府公开的对改革困境的回应也多用油价高位的说法，但令人 不解的是这与“2 0 0 4 年1 1 月2 2 日，国务院发展研究中心副主任陈清泰在中国汽车 产业高峰论坛上指出，己经制定的燃油税政策，只是把现在的每辆汽车要交的养 路费等转换成燃油税，没有增加用户负担。8 的说法相矛盾。另外，如果单纯按 公开的理由，由于油价的持续高涨，有关部门要应对变化完善征收方案。从0 8 年 以来国际油价持续调整，而我国正是在这时推出了燃油税改革方案，那么从这点 来说，政府有关部门进行的完善征收方案的议程其实是在被动的等待国际油价的 调整，政府制定公共政策不存在任何主动性，议等于不议，有此地无银三百两之 8 转引自耿华燃油税改革的政治经济分析2 0 0 6 p 1 5 8 河南大学硕士学位论文 嫌，显然并不能把出台的困境单纯归结为油价的高涨。因此，从以上分析可以看 出燃油税改革困境的主要原因并不在于油价高位。 2 3 2 征收管理操作问题 这是另一常见的对燃油税改革困境的解释，具体表现在征收环节、税率和税 负公平性等方面： 第一，燃油税应在何环节征收一直是个争论不休的问题。其实燃油税征收环 节无外乎上游生产和下游零售两种，按照1 9 9 9 年的一份草案，国务院当时确定的 是在生产环节征收，其优点是纳税人和税源相对集中，便于征收管理，间接降低 了征收成本。但是，这一征收方式难以理顺分配机制及补偿退税问题，因炼油企 业在全国分布不均衡，在实际操作中无法按照属地原则将燃油税收入相对合理地 留给地方，不利于调动地方政府参与和支持改革的积极性，难以将中央政府于地 方政府的利益和责任有效联动起来；其次，由于从生产企业开始纳税后，所有的 消费终端都需要承担税收部分，而燃油税的开征初衷是仅针对于车用用油，如此 间接提高了部分非车用用油的农、林、牧、副、渔的消费成本。后者应得到政府 的相应退税补贴，但容易出现退税补偿金额过多或不足，且也无形增加了征管成 本。 如果在销售环节征税，虽然能够避免上述缺陷但是则须在各加油站安装税控 机，这样一方面需投入大量成本，另一方面对众多的加油站，包括国营、民营和 外资的加油站，这些加油站分布很广，其经济成分复杂，且管理成本很高，税源 容易流失。 第二，燃油税的税率定多少合理? 税率的确定直接关系到消费者负担的成本， 因此带来较多议论。世界上，各国燃油税税率的差别较大，美国为3 0 ，日本为 1 2 0 ，德国达2 6 0 ，并且国外的燃油税已经实施多年，与之配套的政策也比较完 善，比如，国外购车环节采取的是轻税政策，把汽车与其他商品同等看待，征收 相同的税种，采用相同税率标准，因此国外的经验对我国借鉴的意义不大。既然 燃油税是取代的交通规费，养路费、公路客货运附加费、公路运输管理费、航道 9 河南大学硕士学位论文 养护费、水路运输管理费、水运客货运附加费等六项收费，那么费改税的理想的 状态应是改革之前的费收入等于改革之后的燃油税收收入。按照这个标准耿华所 计算的是5 0 ，有关权威人士多数预测征收标准应在3 0 - 6 0 ，但仍然高于调查 结果的多数期望 你认为燃油税开征多少比较合理? ( 调查) 选项比例票数 11 0 2 8 9 2 8 7 1 2 21 0 至2 0 2 6 4 6 7 9 7 2 3 2 0 至3 0 2 2 7 6 8 3 8 4 3 0 至4 0 1 0 5 1 3 1 6 5 54 0 至5 0 5 2 5 1 5 8 1 65 0 至1 0 0 3 5 4 1 0 6 8 71 0 0 2 6 3 7 9 1 资料来源：h t t p ：i n f o c h e m h c 3 6 0 c o m 2 0 0 9 0i 0 514 0 0 4 9 4 0 4 2 s h t m l 从上表看，消费者对燃油税的征收税率有较大争议，会对燃油税出台有阻碍。 第三，税负公平性。实施燃油税后，农、林、牧、渔、工、商等行业的非车 用油成本将大幅上升，那么只能导致产品价格上涨，或者国家出台相应的退税政 策，而退税金额如何测算、退税如何能够及时到位等等的工作难度是相当大。另 外，开征燃油税后，含税油与非含税油之间的价差可能加大，这会导致油品走私 等非法问题，这将给我国的油品缉私带来严峻挑战。 2 3 3 部门利益协调问题 众多资料提出燃油税改革困境的根源在于此，贾康( 1 9 9 9 ) 认为燃油税的开 征“卡在了四个问题上，1 、征收环节如何选择2 、如何兼顾农民及非车用油大 户的利益3 、地方利益如何协调4 、如何对农村及欠发达地区进行补偿。其中虽 然提到了困境之一在于部门利益的协调，但是该文主要指出的是开征燃油税后中 央财政和地方财政的利益分配问题。耿华( 2 0 0 6 ) 明确指出了，燃油税“千呼万 唤不出来 的根本原因就是各利益主体之间的利益分配问题，其中主要涉及交通 部门和税务部门利益分配，中央政府和地方政府的利益分配以及国家与国有垄断 企业的利益分配等等。从而扩展了对这一问题的认识，把代表不同部门利益的利 1 0 河南大学硕士学位论文 益集团概念引入进来，但是正如上所说该文中仅分析了个别部门的两两博弈，其 实燃油税改革还涉及了包括产业集团、消费者利益集团等多个利益集团，没有对 这些相关利益集团在改革过程中的作用分析是不完善的。 另外，该文章采用了静态博弈的方法分析了燃油税的搁浅原因，却并不能 解释燃油税改革1 4 年历程的动态过程，这些将是本文重点分析的内容。 河南大学硕士学位论文 3 利益集团与燃油税改革困境分析 3 1 国内外利益集团理论 最早研究利益集团的是政治学家。本特利( 1 9 0 8 ) 系统地提出了集团的政治 理论，指出社会的政治常态是集团间的压力均衡。 自奥尔森以来经济学家为利益集团理论构建了微观基础，形成了利益集团的 经济理论，从此得到广泛发展。理性的经济人为什么会产生追求集团产品的团体 行为? 这是利益集团形成首要解决的问题。o l s o n ( 1 9 6 5 ) 从集团个体成员出发运 用成本收益边际分析方法研究了利益集团提供集团产品的过程，他指出小集团比 大集团更容易组织集体行动，而且具有选择激励的集团比缺乏这种机制的集团更 容易组织集体行动。 a u s t e n s m i t h ( 1 9 8 1 ) 建立了解释利益集团成员基本行为的经典模型。个 人为了追求福利最大化，把时间分配于生产、闲暇和集团政治活动。在“确定 的条件下，利益集团每个成员都知道其他成员的行为，且在做出经济决策的过程 中认为其他成员行为不变。此时，成员有很强的“搭便车治努力程度总是小于 最优水平。而且收入水平越高，替代效应使得个人的政治努力程度越低。不确定 性也影响着集团成员的政治投入，当不了解其他成员用于集团政治活动的时间时， 险厌恶的集团成员会减少自己的政治活动时间。工资水平的不确定则带来了相反 的效果，当经济领域的收入不确定时，理性的个人便会把更多的时间投向政治领 域，更多地参与集团政治活动以提高自身福利水平。9 m i t r a l ( 1 9 9 9 ) 在政治捐款决定贸易政策的框架内考察了游说集团的形成，研 究认为首先，如果政府对政治捐款异常敏感，那么就会导致形成大量的游说集团； 其次，一个国家的资产分配越不平等游说集团的数目就越多；最后那些资本存量 水平较高、需求弹性较低、地理差异较小的产业( 因而合谋收益较高) ，也更容易 组成利益集团。d o u g a n & s n y d e r ( 1 9 9 6 ) 分析了再分配政策设计与利益集团联盟之 9 转引自史小龙董理利益集团政治影响的经济分析：一个理论综述，世界经济，2 0 0 5 1 0 1 2 河南大学硕+ 学位论文 间的相关性。他们的分析表明大量的无效率再分配政策源自于利益集团联盟行动， 许多再分配政策的设计都旨在压低利益集团联盟的谈判成本。 d a m a n i a & f r e d r i k s s o n ( 2 0 0 0 ) 构建了一个政府对造成污染的两个寡头企业征税的 模型，在无限期界的重复博弈的均衡中，他们发现，产业集中度、潜在租金和游 说之间的关系并不确定。相反，产出市场上的合谋收益对双寡头企业组成游说集 团的激励有着决定性的影响。i r w i n ( 2 0 0 6 ) 考察了美国1 9 世纪2 0 年代的提高关税 运动之后认为较高的合谋收益不仅可以解释利益集团的形成，而且可以解释利益 集团之间的结盟。1 0 我国对于利益集团理论的研究建立在西方理论基础之上，主要集中在三个方 面上，一、我国也存在利益集团。二、我国利益集团对公共政策的影响分析。三、 在利益集团的政治影响下政府规制的有效性。 张维迎( 2 0 0 1 ) 认为我国的管制就是一种垄断政策，是一种反竞争的政策，跟 我们关于行政垄断的定义具有一致性，因此，利益集团理论对行业性行政垄断的 形成和运行具有较强的解释力。 陈富1 曼( 2 0 0 1 ) 在利益集团理论和寻租理论的框架下，管制机构的结构、管制 者对管制的争夺以及管制所受道德法律的约束，在供给层面影响着管制的供给， 被管制者之间进入市场瓜分租金的博弈，在需求层面上影响着管制制度，在此基 础上他探讨了管制的均衡问题。余晖( 2 0 0 0 ) 提出了对中国行政规制模型的设想， 他认为在受规制的市场上，企业追求利润最大化，消费者追求自身效用最大化， 而立法者和规制者却不用追求选票最大化，他们追求的目标同企业基本上一致， 是效用和税收的最大化，因此在政企同盟条件下，使三方都满意的均衡点找不到。 3 2 与燃油税相关利益集团分析 3 2 1 我国利益集团现状及分类 自改革开放以来中国己经进入了一个利益分化的时代，不同阶层、集团都有自 m 杨瑞龙钟正生西方利益集团理论研究新进展，经济学动态2 0 0 8 1 0 1 3 河南大学硕士学位论文 己不同的利益，甚至是冲突的利益，都希望对政策制定产生有利于自己的影响。 1 9 8 8 年，党的十三届二中全会报告指出，“在社会主义制度下，人民内部仍然存 在着不同利益集团的矛盾， 正式承认我国社会内部存在着不同的利益集团。 在这个现实背景下，我国学者也对利益集团的理论作了初步研究。张宇燕 ( 1 9 9 4 ) 的利益集团与制度非中性是中国学者对利益集团理论较早的研究，该 文指出了利益集团借助政府等公共资源来获利的三种主要途径，并且在谈及利益 集团中性论中认为“如果说在市场导向的经济中利益集团之活动对整个国民经济 所起的多是负面影响的话，那么在一个由中央计划经济向市场导向经济过渡的国 家中，或是在一个市场不甚发达的经济中，新兴利益集团带来的常常是正面效应。 2 0 0 2 年出版的当代中国社会阶层报告把当代中国社会的阶层结构划分为 “十个社会阶层和五种经济地位等级1 1 。李强在转型时期的中国社会分层结 构一书中把我国的社会分为特殊获益者群体、普通获益者群体和社会底层群体。 郭忠华在论及改革的困境中特别区分了强势利益集团和社会弱势群体。王建 平在行政垄断制度下利益集团的博弈论文中根据奥尔森的利益集团理论将利 益集团分为三类：特权集团、中级集团和潜在集团。“行政垄断制度的供给者是行 政的主管部门，由于拥有制度所赋予的行政权力，所以成为行政垄断制度的供给 者。行政垄断制度的需求者包括行业内的在位厂商还有消费者，在位厂商希望通 过行政手段人为制造垄断来代替市场竞争制度所造成的竞争而获得超额利润；消 费者由于信息的不对称以及对自然垄断行业中高价的顾虑，希望通过行政手段来 遏制垄断厂商的市场力量。从利益集团的视角来分析，行政的主管部门属于特权 利益集团，在位厂商是中级利益集团，消费者和潜在的进入者构成了一个相对独 立的利益集团，属于潜在利益集团。” 3 2 2 燃油税相关利益集团分析 根据本文所要讨论的主题，借鉴奥尔森的利益集团理论可将燃油税改革相关 利益集团大致分为以下三类：用油消费者、厂商( 企业) 集团、政府部门。但是， 转引自郭忠华利益集团锁定下改革的困境和出路岭南学刊2 0 0 8 0 3 1 4 河南大学硕士学位论文 这些集团在改革的过程中由于自身利益机制的驱动又表现出了不同的分化，现对 不同利益集团给出具体说明： 一、消费者集团分析 1 消费者集团特征 消费者是一个宽泛而且模糊的概念，消费者集团一般具有以下特点： 一是规模大，市场经济中产品或服务的多种多样，作为产品或服务的最终受 用者都是消费者，就本文来说，重点在于用油消费者，石油作为经济发展的基础 能源应用在众多行业之中，因此消费者集团的最大特点就是成员多，规模大。 二是成员分散，集团成员分散不单指消费者居住分布广，而是强调消费者之 间信息交换的困难。虽然消费同样的产品，有着对“物美价廉的共同追求，消 费者却往往是单独行动而无法达成集体的经济。 三是个体差异大，就单个经济人来说，有其特定的偏好、需求，然而就一个 集团众多成员来说存在众多不同的偏好，在新古典经济学中往往假设个体的同质 性，进而简单的加总分析集团产业是不符合现实的。成员问的巨大差异一方面使 得消费者集团搭便车现象严重。另一方面，也是更为严重的是，使得消费者集团 分化为两个或数个子集团。从而进一步削弱了消费者集团的整体政治力量。 2 。燃油消费者集团分化。 本文讨论燃油税的改革过程，因此消费者集团的讨论主要集中在用油消费者 身上，另外，消费是指最终消费，不包括中间产品消费用油。 根据以上对消费者集团共性的分析，燃油消费者也具备以上特征。正因为消 费者差异大，燃油消费所从事的经济活动不同，其所体现的集团目标也显著不同， 使得燃油消费者集团出现分化。本文着重讨论汽车用油消费和非车用油消费。 首先，根据用车燃油消费的不同可将汽车用油消费者分为私家车消费者、出 租车业者和客货营运企业三类： 第一、私家车族，虽然他们数目庞大，分布很广，却是处于相对松散的状态， 其实并不能算是真正的利益集团。在燃油税改之前，用不用车所缴纳的养路费都 河南大学硕士学位论文 是一样多，本着公平的原则他们将是燃油税的最大拥护者和推动者。至于开征燃 油税后的税率和征收方式等操作问题并不在其考虑之列，因为公平之后，他们拥 有使用或者闲置的选择。 第二、出租车业者，他们普遍对开征燃油税表示反对。一般出租车的营运定 价权不在车主手中，在其日行程公里数多、油耗量大的情况下，运营成本显著提 升，而价格不能市场化的现实下其成本不能转嫁给消费者，从而给出租车经营者 带来较大困境。在燃油税改之后可以普遍见到城市出租车的“油改汽”现象。 第三，客货营运企业经营市场化程度较高，对燃油税的改革可能带来的经营成本 的提高并不存在过多的压力，因为燃油税可以通过转嫁由乘客和货主共同分担， 因此对燃油税开征与否的呼声并不十分强烈。 其次，非车用油消费者主要指汽车用油以外的如农田作业和农业排灌用油、 渔业用油、等用油，他们的用油是基于生产经营的需要。为维持基本的生产经营， 无论是否开征燃油税，这些行业都得维持原有的用油规模，除非是通过缩减生产 经营规模来减少用油。显然，我国的经济尚需继续发展，现有的生产经营规模还 要维持甚至逐步扩大，因此开征燃油税对这些行业必须采取一些保护措施以及相 应的补贴。否则将会对政府、政策以及经济发展产生负面的作用，并且由于还涉 及农民等弱势群体，处理不好甚至可能会影响到社会的稳定。 3 燃油消费者集团行动 消费者作为一个整体，向政府表达意愿，施加压力，争取有利的政策或法规， 以获取更大的集团利益。但是利益集团政治力量的大小不光取决于集团规模，更 在于成员对集团政治活动的投入程度。奥尔森使用成本一收益边际分析方法揭示 了大规模利益集团提供集团产品的过程中的“搭便车”问题。 根据他的研究可以把集团分为特权集团、中间集团和潜在集团。特权集团是 指提供集团产品的成本远远低于其收益，即使由集团内的某个成员全部承担所有 成本，单独提供集团产品，其个人也能获利的集团；中间集团是指虽然没有单个 成员的收益份额可激励其单独提供集体产品，但通过组织协调仍有可能提供集体 1 6 河南大学硕士学位论文 产品。潜在集团指个体成员没有任何激励承担获得集体利益所需的成本，需要“选 择性”激励驱使潜在集团的个体采取有利于集团的行动。消费者显然属于潜在集 团，由于人数众多，每个成员的收益份额往往比较小，理性的个人通常没有激励 单独承担所有成本，提供集团产品。 另外，根据有效激励的成本一收益匹配原则要求个人分担集团产品成本的比 例等于其收益份额。如果成本以任何其他比例分担，提供集团产品的数量就会低 于最优水平。他研究认为，即使消费者集团产品能够被提供，其数量也总是小于 最优水平。 二、燃油生产商利益集团分析 1 燃油生产商利益集团特征 厂商本就是以利润最大化为目标成立的盈利组织，其本身就有明确的行动目 标，他们一般具有以下特征： 一是规模小，即使当前最大公司的雇佣人数也不过数万人，远远少于消费者 规模。并且与消费者集团成员多而散不同，厂商集团成员可谓少而精，厂商成员 本就是有组织目标的主动结合，因此具备较强的行动力 二是成员集中，这反映在信息交换和协同行动中。与分散的消费者相比，厂 商这个组织就是信息沟通的平台。一方面，由于集团