（财政学专业论文）浅论我国的税源管理.pdf

内容摘要 1 9 9 4 年实行新税制以来，我国的税收征管质量在不断提高，税收收入保持 了快速增长，而加强税收征管则是税收增长的重要因素。但是目前我国的税收征 管工作还存在诸多薄弱环节，基础管理还很薄弱，税源底数不清，税收流失问题 还相当严重。税源管理是税收征管重要的基础性工作，抓住了税源管理这一主要 矛盾和薄弱环节，才能不断提高征管效能，有效防止税款的流失，并且在最大限 度地减少税收征管漏洞的同时，为纳税人营造公平的税收环境。因此研究如何构 建有效的税源管理体系，进一步强化税源管理，有效地解决税源失控问题，成为 当前税收征管亟待解决的首要问题。 本文首先从税源管理的本质入手，对税源管理进行了理论分析，从纳税遵从 和不对称信息理论两个角度分析了税源管理的理论和现实意义，并确定了税源管 理的重点为税源监测和税源分析。本文从税收实际工作的角度出发，总结了我国 税源管理工作取得的主要成绩，并对我国目前税源管理实践中存在的问题进行了 系统分析。针对这些问题，本文首先确立了加强我国税源管理的总体思路，并力 图从内部机制和外部环境两个方面寻求强化我国税源管理的途径，不仅对如何加 强税源管理工作提出了可操作性的具体建议，而且从制度、文化以及社会等方面 对税源管理环境提出了优化措施。在此基础上，本文围绕税源信息的获取和分析 应用这两个重点，对税源管理的两个关键环节监测和分析进行了论述。 关键词：税源管理；监测；分析 a b s t r a c t s i n c et h ei m p l e m e n t a t i o no ft h en e wt a x a t i o ns y s t e mi n1 9 9 4 ，t a xr e v e n u e c o l l e c t i o na n da d m i n i s t r a t i o nh a si n t e n s i f i e da n di m p r o v e dg r e a t l y , w h i c hh a s p l a y e da l li m p o r t a n tr o l ei nt a xr e v e n u er a p i dg r o w t h h o w e v e rt h e r ea r es t i l lm a n y f l a w sa n dw e a kl i n k si no u rc o u n t r y st a xr e v e n u ec o l l e c t i o na n da d m i n i s t r a t i o n ，s u c h a st h ew e a kf u n d a m e n t a lm a n a g e m e n t ，i n d e f i n i t et a xr e v e n u eb a s ea n ds e r i o u st a x r e v e n u el o s s t a xr e v e n u es o u r c ea d m i n i s t r a t i o n ，a st h ei m p o r t a n tf o u n d a t i o no ft a x r e v e n u ec o l l e c t i o na n da d m i n i s t r a t i o n ，i sav e r yw e a kl i n k s oi ts h o u l db ea u g m e n t e d t oi m p r o v et a xr e v e n u ec o l l e c t i o ne f f i c i e n c ya n dt oe f f e c t i v e l yp r e v e n tt a xr e v e n u e l o s s i na d d i t i o n ，t os t r e n g t ht a xr e v e n u es o u r c ea d m i n i s t r a t i o nc a r lm i n i m i z et h e l o o p h o l e si nm a n a g e m e n ta n dt oc r e a t eaf a i re n v i r o n m e n tf o rt a x p a y e r s t h e r e f o r e n o wi ti sp r e s s i n gt oc a r r yo u tr e s e a r c ho ne s t a b l i s h i n ge f f e c t i v et a xr e v e n u es o u r c e a d m i n i s t r a t i o ns y s t e mt of u r t h e ri n t e n s i f yt a xr e v e n u es o u r c ea d m i n i s t r a t i o na n d e r i e c t i v e l yp r e v e n tt a xr e v e n u eo u to f c o n t r o l ， t h et h e s i sd e e p l ya n a l y z e st h ec o r ea n dt h eb a s i ct h e o r i e so ft a xr e v e n u es o u r c e a d m i n i s t r a t i o n ，a n df u r t h e ra n a l y z e st h es i g n i f i c a n c ei nb o t ht h e o r ya n dp r a c t i c eo f t a x r e v e n u es o u r c ea d m i n i s t r a t i o ni nt h el i g h to ft h et h e o r yo ft a xc o m p l i a n c ea n dt h e t h e o r yo fa s y m m e t r i ci n f o r m a t i o n i tp o i n t so u tt h a tt h ef o c u so ft a xr e v e n u es o u r c e a d m i n i s t r a t i o nm u s t b et a xr e v e n u es o u r c em o n i t o r i n ga n da n a l y s i s t h et h e s i s a l l a r o u n dr e v i e w sm a n yf a c t o r si np r a c t i c e ，s u m m a r i z et h em a i na c h i e v e m e n t si no u r c o u n t r y st a xr e v e n u es o u r c ea d m i n i s t r a t i o n ，a n ds y s t e m a t i c a l l ya n a l y z e st h ep r o b l e m s i no u rc u r r e n tt a xr e v e n u es o u r c ea d m i n i s t r a t i o n t of i n das o l u t i o nt o t h e s e p r o b l e m s ，t h et h e s i sc o n f i r m st o t a lt h o u g h t st os t r e n g l h e nt a x r e v e l n es o u r c e a d m i n i s t r a t i o ni no u rc o u n t r yf i r s t l y ，a n dt r yt os e e kc o u n t e r m e a s u r e st os t r e n g t h e n t a xr e v e n u es o u r c ea d m i n i s t r a t i o nf r o mb o t hi n t r a m u r a lm e c h a n i s ma n do p e r a t i o n a l e n v i r o n m e n t i tp u t sf o r w a r df e a s i b l es u g g e s t i o n st oi n t e n s i f yt a xr e v e n u es o u r c e a d m i n i s t r a t i o ni nc h i n a i tt a k e si n t oa c c o u n tt h r e em a i ne n v i r o n m e n t a lf a c t o r sw h i c h a f f e c tt a xr e v e u u es o u r c ea d m i n i s t r a t i o ns u c ha ss y s t e me n v i r o n m e n t ，c u l t u r e e n v i r o n m e n ta n d s o c i e t ye n v i r o n m e n t ，p u t s f o r w a r ds o l u t i o n st o o p t i m i z e t h e o p e r a t i o n a le n v i r o n m e n to ft a xr e v e n u es o u r c ea d m i n i s t r a t i o ns y s t e m o nt h eb a s i so f t h e s ea n a l y s e s ，t h et h e s i sd i s c u s s e sd e e p l yo nt w ok e yl i n k si nt a xr e v e n u es o u r c e a d m i n i s t r a t i o nw i t hf o c u s i n go nt h ed e c i s i v ef a c t o r - - h o wt oc o l l e c ta n da n a l y z et a x r e v e n u es o u r c ei n f o r m a t i o n ，t h o s ea r et h em o n i t o r i n gl i n ka n dt h ea n a l y s i sl i n k k e yw o r d s ：t a xr e v e n u es o u r c ea d m i n i s t r a t i o n ；m o n i t o r i n g ；a n a l y s i s 厦门大学学位论文原创性声明 兹呈交的学位论文，是本人在导师指导下独立完成的研究成 果。本人在论文写作中参考的其他个人或集体的研究成果，均在 文中以明确方式标明。本人依法享有和承担由此论文而产生的权 利和责任。 声明人。签孙仍垃 年月曰 厦门大学学位论文著作权使用声明 本人完全了解厦门大学有关保留、使用学位论文的规定。厦门大 学有权保留并向国家主管部门或其指定机构送交论文的纸质版和电 子版，有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论文进入学 校图书馆被查阅，有权将学位论文的内容编入有关数据库进行检索， 有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密的学位论文在解密后适 用本规定。 本学位论文属于 1 、保密( ) ，在2 年解密后适用本授权书。 2 、不保密( ) 作者签名：铂纷吼 导师签名：日期： 年月 目 年月日 第一章导论 第一章导论 一、选题的背景和意义 1 9 9 4 年实行新税制以来，我国税收征管质量不断提高，税收收入保持了快 速增长，特别是“十五”期间，税收收入实现历史性突破，2 0 0 1 年、2 0 0 3 年、 2 0 0 4 年税收收入分别突破1 5 0 0 0 亿元、2 0 0 0 0 亿元和2 5 0 0 0 亿元大关，2 0 0 5 年 超过3 0 0 0 0 亿，达到3 0 8 6 6 亿元( 以上均不包括关税和农业税) ，五年年均增长 1 9 5 。税收的快速增长的根本动因在于经济税源总量的持续增长和经济结构的 优化，但不可忽视的是加强税收征管是税收增长的重要因素，税收征管对税收收 入的作用日益提高，在1 9 9 8 年一2 0 0 1 年的税收增收中，经济因素、政策因素和 征管因素的影响分别占到5 5 、2 0 和2 5 。 在税收收入快速增长的同时，应当清醒地看到，目前我国的税收征管工作还 存在诸多薄弱环节，征管的质量和效率有待进一步提高。一方面基础管理还很薄 弱，偷逃税十分普遍，税务机关每年通过各种审计检查查补的税款居高不下，2 0 0 5 年查补税款达到3 6 1 亿元，查补税款超过百万元的案件3 3 0 0 多起；另一方面由 于税源底数不清，大量的税源不能转化为税收，导致税收流失严重。国内有关专 家对税收流失的规模进行估测，以2 0 0 2 年为例，我国保守估测的税收流失额共 计1 2 5 5 9 1 7 3 亿元，而2 0 0 2 年各项税收实际入库为1 7 6 3 6 4 5 亿元，流失额相当 于入库额的7 1 2 1 ，占g d p 的1 2 2 7 。为了有效遏制税收流失，必须不断加强 税收征管工作，而税收征管工作的核心是税源管理。 税源管理作为税收征管重要的基础性工作，其管理水平如何直接决定着税收 征管质量的高低，影响着税收收入的规模和增长速度。从税收工作本身来看， 加强税源管理是坚持依法治税原则的必然要求，是提高税收征管质量与效率的根 本途径。随着我国所有制结构、产业结构的调整和企业组织经营形式的变化，经 济税源呈现多元化、复杂化的特征，税源分布的领域越来越广，税源的结构越来 越复杂，税源的流动性和隐蔽性越来越强，税源监控的难度越来越大。因此只有 。金人庆：中国当代税收要论，人民“j 版社2 0 0 2 年版，笫3 0 页。 “郝春虹：中国税收流失规模估测，中央财经大学学报2 0 0 4 年第1 l 期。 。谢旭人：以“三个代表”重要思怂为指导努力开创税收事业的新局面庄全国税务工作会议上的讲话 ( 2 0 0 3 年1 2 月2 4 口) 。 。宋兰：求真务实开拓创新进一步强化税源管理t 作在全国税税源管理工作专业会议上的讲话 ( 2 0 0 6 年5 月7 曰) 。 1 一 浅论我国的税源管理 抓住税源管理这一主要矛盾和薄弱环节，才能不断提高征管效能，防止国家税款 的流失，并且在最大限度地减少税收征管漏洞的同时，为纳税人营造公平的税收 环境。 由此可见，研究如何构建有效的税源管理体系，进一步强化税源管理，有效 地解决税源失控问题，为税收征管服务，成为当前税收征管亟待解决的首要问题。 二、研究思路与篇章结构 本论文研究目的是通过对税源管理的基本理论问题进行深入探讨，并结合我 国的国情研究加强税源管理的对策。为此，在展开论述时，遵循了从抽象到具体、 从理论到实践的研究过程，主要采取实证分析、定性分析等方法，从税源管理的 基本概念研究入手，深入分析了税源管理存在的问题，紧密联系我国的国情特点 和税收征管实际，对建立健全税源管理体系、全面加强税源管理工作提出了总体 思路。 本论文共有六章。 第一章是导论，主要说明了本文的选题意义、研究思路、篇章结构、创新及 不足之处。 第二章是税源管理的概述。本章首先对关于税源管理的几种较有代表性的观 点进行比较，在明确了税源管理的主体、客体、目的和内容后，对税源管理进行 定义；然后从纳税遵从和信息不对称的角度探讨税源管理工作，为税源管理提供 理论上的依据；最后在前面分析的基础上确定了税源管理的重点税源监测和 税源分析。 第三章是我国税源管理的现状，本章总结了我国税源管理工作取得的主要成 绩，并对我国目前税源管理工作存在的主要问题进行了分析。 第四章至第六章针对税源管理现状，对我国如何加强税源管理进行论述。 第四章是加强我国税源管理的思路和对策。本章主要从我国税源管理工作的 现实出发，力图从内部机制和外部环境两个方面寻求强化税源管理的途径。首先 确立了加强我国税源管理的总体思路，并从优化税源管理环境、实行管理主体多 元化、机构的设置和岗责体系的设计、管理手段的选择、管理流程体系的建立、 信息化建设、税务处罚、纳税服务等方面提出了强化税源管理的具体措施。本章 最后对税源管理环境的优化作了详细阐述。 第一章导论 第五章和第六章是以前面的研究为基础，重点阐述了税源管理的两个主要内 容，也是税源管理体系最主要的两个环节税源监测和税源分析。第五章税源 监测部分首先从内部和外部两个渠道对税源信息的采集进行了说明，其次是从实 践的角度提出了加强税源监测的具体措施。第六章首先明确了税源分析的基本思 路，在此基础上分别对税源分析指标体系、分析的主要方法、分析的重点进行了 说明，并结合实际工作对税收预警在税源分析上的应用进行阐述。 三、论文的创新和不足之处 由于税源管理在我国尚处于起步和探索阶段，有关方面的理论研究还比较分 散、薄弱，一些具体的理论问题也没有在理论界和实务部门中取得共识。同时， 由于制度缺陷和客观环境缺陷的存在，税源管理的1 7 1 标还无法很好地实现。因此， 只有不断完善税源管理理论，建立健全税源管理体系和配套措施，才能切实发挥 税源管理在税收征管工作中的核心作用。 论文的创新之处：本文从税源管理的本质入手，对税源管理进行了理论分析， 并从纳税遵从和不对称信息理论两个角度，分析了税源管理的理论意义和指导意 义，明确了税源管理的重点；本文从税收实际工作的角度出发，揭示了我国税源 管理实践中存在的问题，在此基础上比较系统地对如何加强税源管理提出了建 议，并围绕税源信息这一决定性要素，对税源管理的两个关键环节监测和分 析环节进行了重点说明。 论文的不足之处：一是本文虽然对税源管理理论进行了一定程度的分析，但 是由于研究水平的限制，对税源管理的理论研究还稍显薄弱；二是由于作者对经 济数学的掌握程度不深以及微观数据的缺乏，没有能够对税源分析方法等进行深 入的阐述。 浅论我国的税源管理 第二章税源管理概述 税源管理一词已在财税界流行多年，在税收征管实践中也经常被提及，过去 由于计划经济体制等各方面因素的限制，在我国税源管理长期以来并未引起人们 足够的重视。随着“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中 征收、重点稽查、强化管理”的新税收征管模式的逐步形成和完善，以及新的中 华人民共和国税收征收管理法的颁布和实施细则的出台，税源管理在税收征收 管理中的作用日益凸现，其作为税收征管的基础和核心倍受重视，并已成为学界 和税收实践的热门话题。 第一节税源管理的定义 对税源管理的概念进行适当界定是对其进行研究的基础。究竟什么是税源管 理，理论界对此虽然己经进行了一些有益的挖掘和拓展，但因为各人研究的角度 不同，对税源管理的理解存在较大差别，总体上讲仍未形成一个较完整、系统的 认识。 一、关于税源管理的几种观点 l 、“所谓税源管理，就是指以税务机关为主体，其他相关部门配合，以现行 税法或现行税法的立法精神为基础，实现纳税申报的税收收入最大化，使之趋近 于按照税法规定的标准计算的应征税收额所进行的管理活动。”。这种观点主要 是从狭义的角度对税源管理进行概括，即税源管理主要属于税收管理中的事前管 理，因此把税源管理的目的定位于最大限度地提高纳税申报的准确性，一方面是 保证进行纳税申报主体即纳税人数量的准确性，另一方面是保证纳税申报内容的 真实准确性。这种定义还有一个可取之处是对税源管理的主体进行了扩展，不仅 仅只是税务机关，还包括了税务机关以外的其他掌握税源信息的部门。 2 、“税源监控就是税务部门为确保应征税款的应收尽收，运用一系列的方 法与措施，对税基的规模与分布及其发展变化进行监督与控制的，贯穿于税收征 。赵岩税源管理问题研究，第1 9 页 该义系作者厦门大学2 0 0 4 年博上学位论文。 一4 - 第二章税源管理概述 管全过程的综合性的税收征管活动。”。这种观点是从广义的角度对税源管理活 动进行定义，即税源管理在空间范围上是贯穿于税收征管工作的全过程，包括了 税务登记、纳税申报、税款征收、纳税检查和税务稽查等征管环节，通过各征管 环节的制约、协调和信息反馈，对纳税人实施监管。这种定义体现出了税源管理 是税收管理的基础，并把税源管理的定义扩大到了税收征管的全过程。 3 、“税源监控是为掌握应征税款，从分类规范税务登记开始，到分税种税目、 分行业类型掌握基本税源，并对税源的现状、发展及变化进行全过程监督与控制 的一种综合性的税收征管方法。”。这种观点对税源管理的管理手段进行了阐述， 税务机关是依据税收法律、行政法规，通过一系列方法和手段来开展税源管理的。 这种观点的可取之处是体现出对税源的一种动态管理的特点，税源管理既要掌握 已有的税源，又要掌握税源的发展变化趋势。 纵观以上有关税源管理的定义，由于研究的角度不同，对税源管理的内容也 有着不同的理解，得出的结论也就存在差别，由此可见对税源管理进行清晰的界 定，给出一个统一的、完整的定义存在一定难度。 二、税源管理的定义 要给税源管理下定义，我们就必须对税源管理的本质进行准确地把握，必须 深入了解税源管理的目的、税源管理的组成要素以及要素之间的相互关系。 1 、税源管理的主体和客体。从税源管理活动所涉及的主体看，它不仅包括 直接从事税收征管的税务机关内部各职能部门，而且包括一切掌握税源信息的政 府职能部门和行业主管部门，如财政、工商、金融、海关、公安、统计、以及房 地产管理、交通管理等部门。税源管理的客体，简单的说就是税源，由于税务机 关的管理活动是根据税收法律法规进行的，其管理对象也必定是以法律法规的规 定为界的，所以税源管理的客体必须是根据现行税收制度和税收法律法规所确定 的税源。 2 、税源管理的目的，就是要弄清开展税源管理是要解决什么问题。我国9 6 年确定的税收征管模式是以纳税申报为基础，税务机关在税源掌控方面相对比较 被动，对税源信息掌握不及时、不全面、不准确，从而增加了征管工作的盲目性。 。马兴兰税源监控问题研究，第4 页，该文系作者西南财经大学2 0 0 4 年硕士学位论文。从文章的内容看， 作者所指的税源监控涵盖了税源管埋的主要内容，因此本文引用其定义来对税源管理的内涵进行分析。 4 用飞加强中小企业税源监控第2 页该文系作者东北财经大学2 0 0 3 年硕士学位论文。从文章的内容 看，作者所指的税源临控a f 以理解为微观税源的管理，困此本文引用其定义束对税源管理的内涵进行分析。 - 5 - 浅论我国的税源管理 因此开展税源管理的直接目的就是解决这一矛盾，尽可能全面、真实的掌握税源 信息。所谓全面、真实，就是既要掌握现有的税源，又要掌握潜在的税源；既要 掌握公开税源，又要掌握隐蔽税源；既要掌握税源的规模与分布，又要掌握税源 的发展变化趋势；既要掌握税源的实际增减变化，又要掌握各种经济因素变化对 税源的影响。从税收征管实践上看，掌握了税源的真实情况，一方面可以了解纳 税人的生产经营情况，对纳税人实施有效的监管，保证了税款的应收尽收，使之 趋近于按照税法规定计算出的应征税收额，防止税收的流失；另一方面可以了解 宏观经济运行的质量和状况，掌握税收收入的总体规模及发展趋势，对未来的税 收进行预测。这也是税源管理的最终目的。 3 、税源管理的内容，就是要明确税源管理做些什么。如前所述，税源管理 的目的就是掌握税源真实情况，要达到这个目的就要针对税源开展一系列的管理 活动，这些活动包括了对税源进行监测，即尽可能全面地采集税源信息，并在此 基础上开展税源分析，即对税源信息进行统计、比对、核实等，通过监测和分析 活动掌握真实税源状况，从而对税源实行控制的一个过程。从广义上讲，税源管 理既包括对经济总量的了解和对各税基的掌握，又包括对税源的货币形态和纳税 人户数等的管理，因此税源管理必然贯穿于税收征管工作的全过程，涉及了包括 税务登记、纳税申报、税款征收、税务检查、税务违章处罚等税收征管活动的各 个环节。 通过以上分析，可以对税源管理的定义进行归纳，所谓税源管理，就是指以 监控全部( 以税法规定为限) 的应纳税款、防止税收流失、掌握税收规模为目的， 以税务机关为主体，其他相关部门配合，通过对税源的监测和分析，掌握税源 的现状及发展变化趋势，对税源实行有效管理和控制而进行的一系列管理活动。 第二节税源管理的理论基础 一、纳税遵从理论 所谓的纳税遵从，就是纳税人按照税法规定的要求，准确计算应纳税额，及 时填写申报表，按时缴纳税款的行为。不符合上述定义，过多或过少地申报应纳 税额都是不遵从。概括的说也就是纳税人对税法的遵从程度。 。千火生：美国的“纳税人遵从”理论及 c 对我国征管改苹的启示涉外税务1 9 9 8 年第1 期。 6 一 第二章税源管理概述 李查德m 伯德和米尔卡卡萨内格拉德韩舍尔用四个指标来衡量纳 税遵从程度：一是潜在纳税人和登记纳税人之间的差额反映没有登记的纳税 人数量；二是登记注艇的纳税人与实际申报的纳税人之间的差额反映未申报 纳税人数量；三是纳税人申报的税额与根据法律应缴纳的税额之间的差额反 映逃税的程度；四是纳税人申报的税额或税务机关核定的税额与纳税人实际缴纳 的税额之间的差额反映税款被拖欠的程度。很明显，前三个指标所对应的 税源是税源管理所要关注的重点。 西方学者研究认为，影响纳税人遵从的因素有很多，其中一个主要因素就是 不遵从行为被发现的概率。不遵从行为被发现的可能性越大，就越会对纳税人形 成威慑力。西方学者提出了改善纳税人遵从的诸多措施，而加强对税源的监管 不失为一种行之有效的手段。税源管理从本质上讲也是一种对纳税不遵从行为的 评判、测量，可以通过有效的税源管理工作，全面地对纳税人的税务登记、纳税 申报、税款缴纳、发票管理、财务申报及政府相关部门提供的纳税人有关诚信方 面的信息进行监测、评析，使不遵从行为被发现变的容易。 纳税遵从理论对税源管理体系的设计，具有以下启示意义：要通过完善的税 源管理体系，对纳税人和税源进行有力的监控，促进纳税申报质量的提高，缩小 应纳税额与实际征收额之间的差距，同时通过有效的税源管理，增加偷税的风险 成本，使不遵从者觉褥得不偿失，促进纳税人自觉遵从税收法规，提高纳税遵从 水平，形成诚信纳税的良好税收氛围。 二、信息不对称理论 所谓信息不对称是指市场中参与博弈的各方所拥有的信息不对等，一方拥有 而另一方并不拥有或拥有信息比较少而导致的信息资源占有量的差别。9 有信息 优势的一方就希望通过输出对自己有利的信息使自己获利，而较少信息的一方则 通过各种手段去获取信息。就税收征管而言，国家为了满足财政需要，希望税收 越多越好，而纳税人作为独立的利益主体，追求的是自身利益的最大化，就会采 取各种手段减少纳税或逃避纳税义务，从而形成了征纳双方之间的博弈，而这种 博弈很大程度体现在征纳双方对税源信息掌控上。 税收征管中这种信息不对称主要表现在两个方面：一方面是纳税人涉税信息 。李林木：税收遵从的理论分析与政策选样第3 5 页，中国税务 ；版社，2 0 0 5 年。 。李林术：税收遵从的理论分析与政策选择第2 1 页，中国税务出版社，2 0 0 5 年。 。肖刚：信息不对称规则的税收运用，税务与经济2 0 0 2 年第5 期。 7 浅论我国的税源管理 的不对称，这是征纳双方信息不对称的主要方面。纳税人直接掌握自己的全部涉 税信息，包括资产、收入、成本费用、现金流动、生产经营情况、利润情况以及 发展规划等等与税收相关的信息，有着信息优势，而税务部门作为征税方，对纳 税人的涉税信息掌握的却很少，对信息的真实性无法完全判别，处于被动的地位。 正因为征税方在这类信息掌控上处于劣势，纳税方出于对自身经济利益的考虑， 自然而然就会产生隐蔽此类信息的动机，并由此造成征税方税源掌控不全，税收 征管不到位，税收流失的后果。另一方面是税收政策信息的不对称。在税收征管 中税务机关掌握着各类税收政策信息，包括税法、税收优惠政策、税额计算等， 而由于税制的复杂性、税收宣传不到位、纳税人理解能力低等诸多因素，纳税人 往往无法获得或者不能全面掌握各类政策信息，形成信息不对称，由此给纳税人 依法纳税带来不便，造成了不缴税或少缴税。 产生涉税信息不对称的原因主要有三方面： 一是信息的复杂性。随着市场经济的发展，税源结构越来越复杂，特别是税 源信息的多样化和复杂化加大了税务机关掌控信息的难度，也给实施税源管理工 作带来了更大的困难。 二是信息源占有不对称，即信息提供方和信息接受方对信息的了解掌握程度 不对称。税源信息无非来自两个方面：一方面是纳税人自己申报提供的信息，另 一方面是纳税人以外的第三方提供的信息，。这里第三方包括掌握着各类涉税经 济信息的政府管理部门和非政府部门。由于税源信息接受方( 征收方) 主要是被 动接受信息，对信息的占有极其有限，而税源信息的提供方则占有明显优势。 三是信息识别能力和手段不对称。主要是征税方获取税源信息的能力和手段 有限，如税务人员素质不高、税收征管信息化程度不高，对税源的分析停留在肤 浅的定性分析和经验判断阶段，缺乏系统的信息识别能力等等。 综上可见，由于信息不对称所导致的征纳双方问题的存在，正是我们加强税 源管理的理论依据所在。可以说，税源管理的核心内容就是要通过对纳税人的管 理，最大程度地缩小税收征纳双方信息不对称的差距。 1 、加强对税源的监测，获得完备的税源信息。在税源管理中，税务机关必 须扩大信息采集范围，广泛搜集纳税人的信息，要充分运用税收信息化的手段， 。李林木：税收遵从的理论分析与政策选择第10 0 页中国税务出版社2 0 0 5 年。 。安体富王海勇我国税源管理问题研究：理论范畴与政策分析杭卅l 师范学院学报( 社会科学版) ，2 0 0 4 年3 月。 8 第二章税源管理概述 加快信息网络的建设，通过提高信息共享度，拓宽信息来源，尽量扭转自己的信 息弱势。 2 、对税源信息进行科学分析。要运用科学的方法对大量信息数据进行加工 处理，要建立一套科学的分析指标体系和方法体系，判断信息的真伪，全面掌握 税源动态，提高信息资料的利用效率。 3 、要注重税源管理的实效。通过税源管理活动，严密监控纳税人的生产经 营活动，掌握其生产经营情况，掌握税源变化。要加强各部门的工作协调，根据 监测和分析的结论，及时制定相应措施，促进管理出成效，减少税收流失。 第三节税源管理的重点 通过对税源管理内涵的分析，我们明确了要加强税源管理，就必须加强对税 源的监测、调查以及相关信息的采集、分析。同样从加强纳税遵从度和改变信息 不对称的角度来看，加强税源管理必须对税源进行监测，以获得完备的税源信息， 并且要对税源信息进行科学分析。由此可见，税源管理的重点必定是税源监测和 税源分析这两个方面，我国现阶段探讨税源管理工作，设计税源管理体系也必定 要围绕这两个内容展开。 一、税源监测 对税源实施有效的监测，就是要通过调查、收集等方式最大限度的获取与税 源相关的各类信息，对税源进行监督、控制。不仅掌握公开税源的信息，还要掌 控隐蔽税源的信息，做到税源信息全面、确实、准确，使税务机关对税源总量、 分布状况，以及纳税人的情况真正做到底数清楚，从而及时、准确地对税源的变 化和发展趋势做出判断。纳税人是税源的载体，因此税务机关对税源的监测很大 程度上就体现为对纳税人的监测，通过税收征管活动以及部门协作，一方面要了 解纳税户数，最大限度的压缩漏征漏管户；另一方面要全面地掌握纳税人的纳税 情况，包括对纳税人机构设置、财务状况、生产经营、纳税情况的了解和掌握。 二、税源分析 对税源进行分析，就是要充分利用内部和外部的各类信息，通过数理分析手 段进行税源分析，最大限度地避免信息不对称对税务部门产生的不利影响，提高 9 浅论我国的税源管理 税源管理的水平。一方面是对通过监测得来的税源信息进行分析，判断其真实性， 即对税源信息进行筛选、加工，并建立一系列的指标体系和方法，确定指标的合 理范围，通过分析、对比来确认信息的真实性和合理性，从而挖掘隐蔽税源，发 现管理漏洞，查找征管薄弱环节，提高税收征管质量；另一方面就是分析税源的 发展变化，分析影响税源的各种因素，充分利用税源信息进行纳税能力估算、税 收预测、解析经济和税收的关系等等。 第三章我同税源管理的现状 第三章我国税源管理的现状 1 9 9 4 年实行新税制以来，我国一直十分重视税源管理工作，并取得了一定成 效。但从现实情况看，税源管理还处在摸索阶段，很多措旌本身不够完善、严密， 又缺乏相关配套措施，造成税源管理水平低下，税收流失严重，税源管理工作亟 待进一步加强。 第一节我国税源管理已取得的主要成绩 一、税源管理已上升到法律层面 2 0 0 1 年5 月1 日正式实施的中华人民共和国税收征收管理法中，明确增加 了税源管理方面的内容，主要包括几个方面：一是明确了加强税收征管信息系统 的现代化建设，建立、健全税务机关与政府其他管理机关的信息共享制度，。为 税务机关从相关部门采集税源信息，全面掌握税源提供了法律保障，也为税务机 关运用信息化手段加强税源管理提供了法律依据；二是明确规定工商行政管理机 关应当将办理登记注册、核发营业执照的情况，定期向税务机关通报，。加强了 税务机关与工商行政管理机关之间的配合和信息传递；三是明确规定了纳税人必 须持税务登记证方可开立账户，并将全部账号向税务机关报告，税务机关依法查 询纳税人开立账户的情况时，有关银行和其他金融机构应当予以协助，。强化了 金融机构在税源管理的责任和义务，为税务机关掌握纳税人银行开户情况，控制 税源打下了法律基础。2 0 0 4 年2 月1 日正式旋行的税务登记管理办法规定国家 税务局、地方税务局执行统一税务登记代码，。为加强税务登记管理，建立国、 地税之间信息交流奠定了基础。 二、重点税源管理工作取得了很大成效 国家税务总局从1 9 9 9 年起在全国国税系统开展重点税源监控工作。明确了重 点税源的确定标准和监管范围、管理的内容和方法、数据来源及分析应用，并建 。中华人民共和国税收征收管理法，2 0 0 1 年5 月l 口实施，第6 条。 。中华人民共和国税收征收管理洼，2 0 0 1 年5 月ll 】实施，第1 5 条。 。中华人民共和国税收征收管理法，2 0 0 1 年5 月l 同实施，第1 7 条。 。税务登记管理办法，2 0 0 4 年2 月1e l 施行，第7 条。 - 1 1 浅论我国的税源管理 立起相应的监控数据库。目前全国重点税源企业包括了年缴纳增值税和消费税 “两税”5 0 0 万元以上的增值税纳税户、年缴纳营业税1 0 0 万元以上营业税纳税户、 年缴纳所得税5 0 0 万元以上的纳税户、年经营收入1 0 0 0 0 万元以上的纳税户。2 0 0 5 年全国实际监控重点税源企业3 1 6 1 0 户，重点税源企业实现税收1 2 2 9 8 7 亿元，入 库税收1 1 4 1 7 1 亿元，入库税收占全国税收( 扣除海关代征进口税收和证券交易 印花税) 的4 3 。主要税种的监控比重分别为：增值税5 3 ，消费税9 5 3 ，营业 税2 3 4 ，企业所得税5 8 2 。通过加强重点税源的管理达到了掌握主体税种、 增强税收管理工作主动性和预见性的目的，保证了国家税款及时足额入库。 三、税源管理信息化已经起步 国家税务总局在1 9 9 6 年确立的“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网 络为依托，集中征收，重点稽查”的3 0 字税收征管模式，之后又加入了“信息化 和专业化”的内容。随着信息化建设步伐的加快，各级税务机关在“科技加管理” 的治税思想指导下，将信息技术应用于税源管理，使税源管理手段更具科学性。 目前信息化建设对税源管理的作用主要在三个方面：一是c t a i s ( 中国税收征管信 息系统) 软件的逐步开发和运行，c t a i s 是税收征管为核心的大型应用系统，涉 及到包括税源管理监控在内的各个税收征管环节的业务。二是金税二期工程网络 建成，实现了覆盖国家税务总局到省级、地市级和县区级税务局的四级广域体系， 防伪税控开票系统、防伪税控认证系统、增值税计算交叉稽核系统和发票协查系 统也已基本推行到位，有效地遏制了偷骗税。三是税控装置得以推广使用，有效 的加强了源头监控，提高了税务机关的征管能力，堵塞了税收漏洞。 第二节我国税源管理存在的主要问题 从近几年税收收入高速增长的事实来看，税源管理在堵漏增收方面起到了不 可低估的作用。但由于缺乏科学有效的税源管理运行机制的支撑，税源管理实际 工作中的一些焦点问题未能得到根本解决，比如因税源底数不清、税收计划与依 法征税之间的矛盾、税源控管不力而导致的征收不到位、以及偷逃税问题等等。 从深层次看，目前的税源管理还只是停留在静态管理和事后管理上，管理水平粗 放、低下，缺少前瞻性和预见性，税源管理在把握经济税源发展变化、以及为制 。数据来源：国家税务总局计划统计司统汁数据。 - 1 2 第三章我掏税源管理的现状 定科学合理的税收计划、优化税制结构方面应起的作用未能充分发挥出来。 一、现行财税体制的缺陷制约了税源管理作用的正常发挥 我国现行的分税制财政体制仍带有相当程度的旧体制问题，是财政包干体制 与“分税制”并行的混合型体制。这种体制必然深刻影响着税收管理体制的构建 与运行。反映在税源管理上负面影响主要表现在以下两个方面： 一是造成税收计划和税源管理相脱节。由于目前很多地方财政还是吃饭财 政，预算支出刚性很强，“以支定收”的思想没有改变，在确定税收计划时不是 完全以现实税源为基础，尤其是各级政府出于满足财政支出和实现地方经济社会 发展目标的需要，提出超出经济税源承受能力的收入目标，使得指导性计划变回 指令性计划，客观上割裂了税收和经济税源之间的紧密联系，制约了税源管理作 用的正常发挥。 二是诱发税源争夺，给正常的税源管理秩序造成冲击。一方面受财政利益的 驱使，容易诱发地方保护主义，尤其是在非属地化征管情况下，地区间经常引发 税源争夺大战：另一方面由于收入计划层层加码，很多地方政府下达的计划数远 远超过实际税源的承受极限，造成国地税之间争抢税源。在争抢税源的过程中， 地区间、部门间有的采用财政返还政策，有的乱开优惠政策口子，有的故意少收、 不收，甚至纵容税收违法行为的存在，形成巨大的税源管理真空，人为地造成了 税收流失。 二、税收制度和征管模式的缺陷不利于税源管理的开展 1 、税制不完善影响了税源管理的效率。一是我国现行税制是多税种、多环 节、多层次的复合税制，具体政策复杂多变，税基构成要素多元化和复杂化，无 论是税务机关、专业代理人士还是纳税人要做到精确掌握都存在很大难度，客观 上也影响了纳税人主动、准确申报纳税，例如企业所得税的各种生产经营收入、 成本费用、税前扣除项目和调整项目繁多，如果其中一个出了差错，就会造成税 基不实、税源不清。二是税收优惠和减免政策过多过滥，使得税源管理工作的正 常开展受到很大影响，降低了税源管理效率。 2 、税收任务考核制度淡化了税源管理。长期以来，完成收入任务的好坏是 评价各级税务领导的重要指标，是考核税务机关工作的主要依据，税收任务的刚 性考核强化了税收计划的刚性，只要能完成收入任务，税源管理就变得无足轻重， 浅论我国的税源管理 导致税源管理变成了收入管理。对于税源充足的地区，税务机关担心收入增长过 快导致任务基数上升，自然就放松管理，“藏富于民”；而对于税源基础差的地区， 为完成任务就要不顾税源枯竭之险，“寅吃卵粮”、收过头税的现象时有发生。国 家审计署对税源比较集中的3 5 个市( 地) 税务机关2 0 0 2 年至2 0 0 3 年9 月的税收征 管情况进行审计调查时发现，一些税务部门在完成年度税收计划时，人为控制税 收入库进度，将税源留在企业。被调查的7 8 8 户企业中有3 6 4 户存在此类问题。2 0 0 2 年底和2 0 0 3 年9 月末，分别有1 0 6 3 2 亿元、1 0 2 9 5 亿元应入库税款因此未征收入 库。而在经济欠发达的内蒙古、江西、四川等地区，税务机关为完成税收计划征 收“过头税”1 0 0 2 亿元。 3 、新征管模式下税源管理职能被支解。新征管模式实现了由“管户制”向 “管事制”的转变，税源管理的职能也分散到各个职能部门，各部门分工本身不尽 合理，比如计征部门承当税源分析、重点税源监控的工作，但与纳税人接触较少， 对纳税人生产经营状况了解程度大都偏低，只能就数字论数字，而征收、管理、 稽查等部门基本没有从事专职税源分析的人员，对税源监控的质量不高。正是由 于没有一个能够高效协调内部环节专门职能部门，又缺乏有效的协调、制约手段 和信息传导机制，各相关部门之间协作性很差，税源管理作用难以有效发挥。 4 、非属地化征管导致漏征漏管。目前纳税户并不是完全按照属地原则来划 分管理权限，而按预算级次、行政隶属关系或者行政指令来划分征管范围的征管 模式给正常的税源管理带来不利影响。由于征管权限交叉、征管范围理不顺，导 致漏征漏管的现象比较普遍，给了少数不法纳税人以可乘之机。 三、税源管理能力不强 l 、税务队伍整体素质还不尽如人意，不能完全适应新形势下税源管理工作 的需要。一是随着我国市场经济的发展，经济税源发生了深刻变化，这对税收管 理工作提出了更高的要求，然而目前税收管理员的素质还跟不上形势的需要，使 得对税源很难实行有效的管理。二是随着税务信息化建设的不断推进，计算机在 税源信息分析中的应用越来越广泛，这就要求税务干部，特别是税源管理人员必 须具备比较高的计算机应用技能，要有一定的信息分析能力，但目前这方面的人 才还十分缺乏。 2 、税源管理手段相对滞后。主要是因为当前我国经济形势正在发生着深刻 。中国青年报，2 0 0 4 年9 月1 7 日。 一1 4 第三章我国税源管理的现状 的变化，税源基础等也处在不断变化之中，而税源管理的手段跟不上形势的需要， 难以实现对