（财政学专业论文）我国新型农村社会养老保险制度研究(1).pdf

我国新型农村社会养老保险制度研究 1 摘 要 农村社会养老保险制度是农村社会保障制度的重要组成内容。农村社会养老保险是指 国家以立法的形式，规定由国家、各类农村集体组织和农民个人按一定比例承担养老保险 费缴纳义务，其功能在于保障农民在年老丧失劳动能力的时候能享有基本的生活保障。自 上世纪 80 年代至今，经过 20 多年的不断摸索、实践，我国己经形成农村社会养老保险制 度的基本雏形，但还是不够完善。在 “三农”问题逐渐成为国家发展的关键问题的大背 景下，如何建立适应市场经济发展要求的新型农村社会养老保险制度是当前摆在政府、学 者和全社会面前的重要课题。建立农村社会养老保险制度是“保增长、保民生、保稳定” 的时代要求，是解决“三农”问题的重要途径，是应对城市化和老龄化的迫切要求，更是 缩小城乡差距的现实要求。 本文从制度发展和创新的角度对我国农村社会养老保险进行系统化的研究。第一章， 首先从福利经济理论、社会有效需求理论和国民收入再分配理论三个方面阐述了农村社会 养老保险的理论依据；第二章，通过对农村养老模式的现实分析，明确了农村社会养老保 险的重要地位；第三章，从历史的角度审视了我国农村社会养老保险的四个发展历程；第 四章，剖析了目前中国农村社会养老保险制度中存在的主要问题；第五章，通过对国外农 村养老保险制度的学习，得到了完善我国农村社会养老保险制度的重要启示；第六章，结 合我国的特殊国情，提出了我国建立新型农村社会养老保险制度的基本思路。 关键词：养老模式 农村社会养老保险 新型农村社会养老保险 河北经贸大学硕士学位论文 2 abstract abstract rural social endowment insurance system is an important part of rural social security system. rural social endowment insurance in the form of legislation by country, formulate to assume the obligation to pay pension premiums in accordance with a certain proportion by the country, all kinds of rural collective organizations and individual farmers, and its function is to protect the farmers when they lost the work ability in the old time to enjoy the basic protection for their livelihood. so far from the last century 80s, after 20 years of constantly explore and practice, our country has formed the basic rudiment of rural social endowment insurance system, but still not perfect. in the context of the three agricultures having gradually become the key question for the country development, how to set up new rural social endowment insurance system to adapt to the market economy development requirements is an important issue currently which placed in the government, the academics and the society. setting up the new rural social endowment insurance system is the times requirement of maintaining growth, maintaining livelihood, maintaining stability, is an important way to solve the three agricultures, is the urgent request to deal with the urbanization and the aging, and is the practical requirements to narrow the gap between the urban and the countryside. this paper from the perspective of system development and innovation carry out a systematic study on rural social endowment insurance. chapter i, first, from three aspects of the welfare economic theory, the social effective demand theory and the national income redistribution theory, i expound the theoretical basis of rural social endowment insurance; chapter ii, through the reality analysis of the pattern of providing for the old-age in rural areas , defines the important position of rural social endowment insurance; chapter iii, from historical perspective, examines the four development process of our country rural social endowment insurance; chapter iv, analysis the current main problem of rural social endowment insurance system; chapter v, through the study on the abroad rural endowment insurance system, obtains an important inspiration to improve the rural social endowment insurance system ; chapter vi, combining with the special circumstances of our country, puts forward basic ideas of setting up rural social endowment insurance system. keywords： pattern of providing for the old-age；rural social endowment insurance； new rural social endowment insurance keywords： pattern of providing for the old-age；rural social endowment insurance； new rural social endowment insurance 河北经贸大学硕士学位论文 2 学位论文独创性声明 学位论文独创性声明 本人声明，所呈交的学位论文系在导师指导下本人独立完成的研究成果。文中依法引 用他人的成果，均已做出明确标注或得到许可。论文内容未包含法律意义上已属于他人的 任何形式的研究成果，也不包含本人已用于其他学位申请的论文或成果。 本人如违反上述声明，愿意承担以下责任和后果： 1、交回学校授予的学位证书； 2、学校可在相关媒体上对作者本人的行为进行通报； 3、本人按照学校规定的方式，对因不当取得学位给学校造成的名誉损害，进行公开道 歉。 4、本人负责因论文成果不实产生的法律纠纷。 论文作者签名： 日期： 年 月 日 学位论文知识产权权属声明 学位论文知识产权权属声明 本人在导师指导下所完成的论文及相关的职务作品，知识产权归属学校。学校享有以 任何方式发表、复制、公开阅览、借阅以及申请专利等权利。本人离校后发表或使用学位 论文或与该论文直接相关的学术论文或成果时，署名单位仍然为河北经贸大学。 论文作者签名： 日期： 年 月 日 导 师 签 名 ： 日期： 年 月 日 （本声明的版权归河北经贸大学所有，未经许可，任何单位及任何个人不得擅自使用） 我国新型农村社会养老保险制度研究 1 引 言 选题背景与研究意义 在构建“和谐社会” ，建设新农村的今天，农村社会养老保险越来越受到政府和广大 学术界的关注。党的十七大提出，加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民的基 本生活。建立和完善我国农村的社会养老保障机制，实现农民的老有所养，是建设社会主 义新农村的重要内容， 也是贯彻落实科学发展观、 构建社会主义和谐社会的根本要求。 2007 年中央一号文件中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的 若干意见中首次出现了“探索建立多种形式的农村养老保险制度”等表述。2008 年 2 月 18 日，劳动和社会保障部农村社会保险司副司长刘从龙在广州举行的“全国农村计划生育 家庭养老保险论坛”又明确指出，中国将加快建立新型农村养老保险制度，观念上要从以 城镇和城镇职工社会保险为重点向建立覆盖城乡居民的社会保险制度转变，新型农村养老 保险制度要建立由个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的三方筹资方式，并坚持以个人 账户为主。2009 年中央一号文件又明确提出“抓紧制定指导性意见，建立个人缴费、集体 补助、政府补贴的新型农村社会养老保险制度” 。 我国的农村社会养老保险工作，是在 1986 年开始探索、1991 年进行试点的基础上逐 步开展起来的。1986 年，民政部和国务院有关部委在江苏沙洲县召开了“全国农村基层社 会保障工作座谈会” ，会议根据我国农村的实际情况决定因地制宜地开展农村社会保障工 作。上海、大连等一些经济较发达地区的农村成为首批试点地区，从而启动了我国农村社 会养老保险的序曲。1991 年 6 月，原民政部农村养老办公室制定了县级农村社会养老保 险基本方案 （试行） （以下简称基本方案 ） ，确定了以县为基本单位开展农村社会养老 保险的原则，并于 1992 年 1 月 1 日起在全国公布实施。十多年来，一些地方的农村社会 养老保险主管部门和经办机构积极工作，加大政府的支持力度、扩大覆盖范围、创新制度 模式、建立增长机制、防范基金风险，取得了一定的突破和进展。到 2006 年末，全国已 有 1900 个县（市）开展了农村社会养老保障工作，5374 万人参加农村养老保险，农村养 河北经贸大学硕士学位论文 2 老保险基金累计结存 354 亿元 。然而，从总体上看，农村社会养老保障制度的人口覆盖 范围有限，保障水平低等，与构建和谐社会的需要相比，与农村居民发展的需要相比还有 很大差距。因此，农村社会养老保险制度相关问题改革成为学术界讨论的热点。 学术界对农村社会养老保险制度的研究现状： 在农村社会养老保险制度中政府责任的问题方面，杨翠迎、米红在农村社会养老保 险基于有限财政责任理念的制度安排及政策构想 （ 西北农林科技大学学报 （社科 版）2007.3）中认为，政府应对农村社会养老保障承担有限财政责任，但郑功成不赞成这 种“有限责任政府”概念，他认为政府的责任没有止境。左菁在中国农村养老保险制度 的反思与重构 （ 河北法学2007.4）中认为，政府必须加大对农村社会养老保险的投入， 这是政府履行公共财政职能的基本要求。徐月宾、刘凤芹、张秀兰在中国农村反贫困政 策的反思从社会救助向社会保护转变 （ 中国社会科学2007.3）中认为，政府责任 是通过政策设计以改变个人发展的条件，而不是修补这些条件所造成的后果，社会政策应 该从一个反应和补偿型的模式转变为一个发展型的模式。 在基金筹措问题上，王西科在完善社会保障体系，全力构建和谐社会对新时期 基层社会保障体系建设的调查与思考 （ 调研与决策2007.8）中认为，农村社会养老保 险基金筹集渠道窄、收缴难。邢宝华、窦尔翔和何小锋在新型农村社会养老保险制度的 金融创新 （ 东北财经大学学报2007.4）中认为，现存农村社会养老保险制度中，国家 只给政策不替个人分担缴费；多数集体经济功能丧失，无力替农民分担缴费；农村社会养 老保险演变为强制性或鼓励性个人储蓄。 在基金运行问题研究方面，中国劳动和社会保障部新型农村社会养老保险课题组在 新型农村社会养老保险试点调研 （ 社会科学报2007.5.17）中认为，农村社会养老 保险基金投资管理政策不完善，基金保值增值难，具体表现如下：第一，增值渠道单一； 第二，基金管理运营层次低，区县级管理农村社会养老保险基金存在着管理手段缺乏、规 模不经济、易于受到当地行政干涉等问题；第三，基金管理的治理结构不利于基金风险控 制，基金投资管理的决策、运营和监督的相互制衡的体制机制有待进一步完善；第四，缺 乏统一规范的基金投资管理办法，基金投资无章可循。左菁在中国农村养老保险制度的 反思与重构 （ 河北法学2007.4）中认为，农村社会养老保险基金的管理和保值增值面 资料来源： 2006 年度劳动和社会保障事业发展统计公报 。 我国新型农村社会养老保险制度研究 3 临巨大挑战：第一，基金安全性难以保证，监管不力，风险大，流失严重；第二，保险基 金投资渠道单一，保值增值能力差。 在制度选择及路径问题方面，中国社会科学院一些专家在欧洲应对老龄化社会挑战 荷兰、挪威和匈牙利人口老龄化与养老体制改革考察分析 （ 经济学动态2007.2） 中认为，我国在城镇基本建立养老等社会保障制度之后，应该着手开始在农村建立社会保 障制度。可以先把农民工纳入城镇社会保障体制，再为在乡镇企业从事就业的农民工建立 养老等社会保障制度，然后在经济发达地区来探索建立农村社会养老保障制度，最后在全 国建立统一的社会养老保障制度和体系。杨翠迎、米红在农村社会养老保险基于有 限财政责任理念的制度安排及政策构想 （ 西北农林科技大学学报 （社科版）2007.3） 中提出四种模式，即适合于农民工的“弹性账户+激励账户”模式、适合于失地农民的“个 人账户+基础养老金+储备金”模式、适合于纯农户的“个人账户+长寿风险基金”或者“个 人账户+统筹账户”模式、适合于计生户的“到龄扶助”奖励转为“即期投入”的模式。 因此本文结合当前改革发展的实践，针对当前农村的现实需要，明确了加快建立中国 特色的新型农村社会养老保险不仅是新阶段下全面建设小康社会的一项紧迫的任务，而且 是我国农村经济发展和社会进步的必然要求，也是改革和完善我国社会保障体系的重大举 措，对实现构建和谐社会的目标具有重大的理论和现实意义。 研究内容、方法和创新之处 本论文主要研究的是我国农村社会养老保险问题。第一章，首先从福利经济理论、社 会有效需求理论和国民收入再分配理论三个方面阐述了农村社会养老保险的理论依据；第 二章，通过对农村养老模式的现状和面临的形势进行了分析，明确了中国农村社会养老保 险制度的重要地位；第三章，从历史的角度细致回顾了我国农村社会养老保险的四个发展 历程：摸索试点阶段、逐步推广阶段、清理整顿阶段和创新发展阶段；第四章，剖析目前 中国农村社会养老保险制度存在的主要问题，包括保险资金筹集方式单一、覆盖面小、保 障水平低、可持续性差；第五章，通过对国外发达国家和发展中国家农村养老保险制度的 学习，得到了完善我国农村社会养老保险制度的重要启示；第六章在中央政府提出的“建 设社会主义新农村”要求和“和谐社会”目标下，以科学发展观为指导，结合我国的特殊 国情，概括了我国建立新型农村社会养老保险制度建设的基本思路 。 河北经贸大学硕士学位论文 4 本论文的主要研究方法： 文献法。通过系统地查阅整理了国内外有关农村养老保险制度的相关资料文献及研究 成果，并分类整理，形成本论文对我国农村社会养老保险制度认识和研究的基础。 历史研究方法。要把握现实和未来，就必须首先知道过去。所以，本文对农村社会养 老保险的发展历史进程进行了梳理和回顾。 比较研究方法。尽管中国农村的生产力发展水平、社会结构、文化背景、历史传统与 国外不同，但他国的养老制度模式发展进程本身就是一个不断探索和经验积累的过程，其 中的很多经验教训值得我国借鉴。通过对国外农村养老保险具有代表性的几种制度模式进 行分析、比较，为我国的农村养老保险制度的改革和完善提供可鉴之处。 创新之处在于，本文从理论研究的角度对农村社会养老保险制度进行了比较系统的历 史考察、问题分析和国际借鉴，在此基础上结合我国特殊的背景和基本国情概括了我国建 立新型农村社会养老保险制度建设的基本思路。本文指出坚持分类推进的原则，将我国农 民划分为“纯农民” 、失地农民、农民工和乡镇企业职工四种不同类型的群体，针对农村 中不同产业的从业人员要进行区别对待，这既是国外实践的经验，也是我国农村劳动力从 业范围多样化的需要。 我国新型农村社会养老保险制度研究 5 第 1 章 农村社会养老保险理论综述 1.1 社会保障理论 1.1.1 社会保障的概念 1.1.1 社会保障的概念 社会保障（social security）一词，最早使用于 1935 年美国国会通过的社会保障 法 。社会保障是与家庭保障相对应的，专指社会和政府为城乡居民在年老、疾病、待业、 灾害或者丧失劳动能力时以集中或分散的形式，提供必不可少的基本生活保障。由于各国 社会制度、经济体制、经济发展水平、文化传统、价值观念等不同，各国的社会保障制度 在受保对象、保障项目、保障水平、筹资模式等方面差异很大，因而各国对“社会保障” 一词的解释也不尽相同。国际劳工组织对社会保障的定义是：通过一定的组织对这个组织 的成员所面临的某种风险提供保障，为公民提供保险金、预防或治疗疾病、失业时资助并 帮助他重新找到工作。 在我国，社会保障是指：国家和社会依法通过对国民收入进行分配，形成社会消费基 金，对社会成员在生、老、病、死、伤、残、丧失劳动力或因自然灾害面临生活困难时给 予物质帮助，以此来保障每个公民的基本生活需要和维持劳动力再生产而建立的一种制 度。 1.1.2 社会保障的主要内容 1.1.2 社会保障的主要内容 社会保障的内容包括社会保险、社会救济、社会福利等，其主体是社会保险。 （1）社会保险 所谓社会保险，就是以国家为主体，对有工资收入的劳动者在暂时或永久丧失劳动能 力，或虽有劳动能力而无工作亦即丧失生活来源的情况下，通过立法手段，运用社会力量， 给这些劳动者以一定程度的收入损失补偿，使之能继续维持基本生活水平，从而保证劳动 力再生产和扩大再生产的正常运行，保证社会安定的一种制度。在社会保障体系中，社会 保险是核心。其主要特征是：保险费以基金形式积累，法律规定的保险金从基金中支付； 河北经贸大学硕士学位论文 6 资金主要来源于雇主和工人缴纳的保险费，国家也可以补助；参加社会保险是法律规定对 象的强制性义务；个人以其缴费记录而获得领取保险金的权利，无需进行经济调查；缴纳 保险费的基数通常是工资收入，保险金的水平通常与领取者以前的收入相关。 （2）社会救济 社会救济也称社会救助，是国家通过国民收入的再分配，对因自然灾害或其他经济、 社会原因而无法维持最低生活水平的社会成员给予救助，以保障其最低生活水平的制度。 其主要特征是：全部开支由政府承担；当事人领取津贴需要依法申请；评价援助需要时， 需要进行经济调查；以规定的最低生活水平为标准确立援助的金额，不考虑申请者以前的 生活水平。 （3）社会福利 社会福利是社会保障的一部分，与社会保险、社会救济相提并论，是社会保障体系的 最高层次。社会福利是指社会为全体成员提供的各种福利性补贴和举办各种福利事业的总 称，包括一般的社会福利、特殊的社会福利和职工福利。其主要特征是：资金由政府税收 或企事业单位提供；当事人不需要缴纳保险费，也不需要进行经济调查；服务对象多为特 定的人群。 1.2 社会保险理论 1.2.1 社会保险的内涵 1.2.1 社会保险的内涵 前已述及，所谓社会保险，就是以国家为主体，对有工资收入的劳动者在暂时或永久 丧失劳动能力，或虽有劳动能力而无工作亦即丧失生活来源的情况下，通过立法手段，运 用社会力量，给这些劳动者以一定程度的收入损失补偿，使之能继续维持基本生活水平， 从而保证劳动力再生产和扩大再生产的正常运行，保证社会安定的一种制度。在社会化大 生产和商品经济条件下，劳动者面临丧失劳动能力或者失业造成的收入损失，这直接威胁 到劳动者基本生活的安定，进而会对社会生产造成影响。社会保险正是国家对这种情况所 采取的经济补偿手段。因此我们说社会保险是一项具有公办济贫事业性质的社会政策，是 政策性的保险。同时，社会保险又是一种具有保险特性的经济补偿手段，它要求基本体现 概率论、大数法则等数理统计手段，使劳动者、企事业主和政府共同筹资，建立专用基金， 我国新型农村社会养老保险制度研究 7 使面临劳动风险的劳动者得到经济补偿。社会保险和社会保障之间是部分和整体的关系。 社会救济和社会福利则具有无偿性，完全不体现权利与义务之间的对等关系。 1.2.2 社会保险的主要内容 1.2.2 社会保险的主要内容 由于各国经济发展水平不同，社会保险的范围存在一定的差异。但是就其最基本的内 容看，主要包括五大类： （1）养老保险 养老保险是社会保险制度的重要内容，它是以保障法定范围内的老年人在达到约定年 龄退休后仍有满足基本生活需要的稳定可靠的经济来源为目的的社会保险项目。 （2）医疗保险 医疗保险是指被保险人因疾病而失去劳动收入时，保险机构按规定支付医疗费用和生 活费的社会保险项目。 （3）工伤保险 工伤保险是指向法定范围内的劳动者“无偿”补偿其因职业伤害而导致的全部经济损 失，包括预防、治疗、护理和康复费用，以及在收入方面保证其生活水平不至于因职业伤 害而下降的社会保险项目。 （4）失业保险 失业保险是在法定范围内的靠工薪度日的劳动者由于超出其本人所能控制的各种社 会经济原因造成失业而丧失经济来源时，按照法定时限保障其基本生活需要的社会保险项 目。 （5）生育保险 生育保险是向法定范围内的劳动妇女，部分或全部提供怀孕、生产、哺育期间的医护 费用，以保证产假和哺育期间的经济来源，使其不至于因生育而使基本生活需要没有保障 的社会保险项目。 1.3 农村社会养老保险理论 1.3.1 农村社会养老保险的概念 1.3.1 农村社会养老保险的概念 农村社会养老保险是指国家以立法的形式，规定由国家、各类农村集体组织（包括农 河北经贸大学硕士学位论文 8 村集体经济组织、乡镇企业、学校等企事业单位）和农民个人按一定比例承担养老保险费 缴纳义务，为解决农民劳动者在达到国家规定的解除劳动义务的年龄界限，或因年老丧失 劳动能力退出劳动岗位后的基本生活而建立的一种社会保险制度。它同我国机关事业单位 和城镇企业职工养老保险制度一样，都是社会养老保险制度的组成部分。 1.3.2 农村社会养老保险的理论基础 1.3.2 农村社会养老保险的理论基础 （1）福利经济理论 福利经济学的代表人物庇古认为， “福利”是指个人得到的某种效用或满足，但只有 可以直接用货币计量的那部分社会福利，才能称之为经济福利。影响经济福利的因素有两 个：第一，国民收入的总量；第二，个人收入分配的平均程度。他认为，社会经济福利等 于一个国家的国民收入。由此为基础，他提出了两个命题：国民收入总量越大，社会经济 福利就越大；国民收入分配越是均等化，社会经济福利就越大。 庇古还提出了一系列实施社会保障计划的准则与措施，内容如下：第一，增加必要的 货币补贴，改善劳动者的劳动条件，使劳动者的患病、残疾、失业和年老者能得到适当的 物质帮助和社会服务；第二，向收入高的富人征收累进所得税，向低收入劳动者增加失业 补助和社会救济，以实现收入的均等化，从而增加普遍的福利效果；第三，实行普遍养老 金制度或按最低收入进行普遍的补贴制度，通过有效的收入转移支付以实现社会公平。 庇古作为这些理论的代表主张将社会福利与国民收入、社会保障与国民经济发展联系 在了一起，使充分就业、经济安全等福利国家的目标具有了全社会的性质，至今仍被世界 各国作为社会保障实践的理论指导。 （2）社会有效需求理论 凯恩斯的理论体系是经济理论和社会政策相结合的理论体系，也是资产阶级经济学中 影响最大的经济理论和政策体系。1936 年，他发表了对资本主义世界有深远影响的就 业、利息和货币通论 ，主要内容是通过财政和金融政策将市场经济和总需求的管理结合 在一起，以确保“充分就业”的实现。为此，他首先提出了“有效需求”的理论观点，认 为社会就业量取决于包括消费需求和投资需求在内的有效需求。所谓“有效需求” ，就是 商品总供给价格和总需求价格两者达到均衡状态的总需求。在这种情况下，生产和就业也 达到了均衡状态，就业也达到了“充分就业”水平。凯恩斯认为，资本主义制度下存在着 我国新型农村社会养老保险制度研究 9 的生产过剩和失业，是“有效需求”不足造成的。为解决“有效需求”不足的问题，他主 张确定经济政策的目标时要刺激需求，以达到“充分就业” 。他认为在经济危机期间，货 币政策对刺激需求的作用不大。他提出，资产阶级政府要积极干预经济，推行扩张性的财 政政策。扩大政府支出，实行赤字财政。 在凯恩斯的国家干预思想中，社会保障占有很重要的地位，他提出的有关政府对经济 的调节，诸如充分就业、最低工资立法、累进税制、消除贫民窟、改革教育、兴建公共工 程设施等摆脱经济危机的措施等，构成了社会保障的重要内容。他认为国家对社会福利领 域的干预有助于增加消费倾向，实现宏观经济的均衡，其发挥作用的机理是：一般情况下， 社会保障收入在经济萧条时期增加缓慢，支出迅速增加；在经济繁荣时期，社会保障支出 增加缓慢，收入迅速增加。社会保障的收支变化会自发地作用于社会总需求，起到稳定经 济的作用。 凯恩斯的理论从结构上扩大了社会政策应当干预的范围，充分就业不再是与贫苦工人 的生存相关，而是涉及到整个资本主义经济体系能否顺利运转的问题。凯恩斯主义认为， 凯恩斯本人不是从社会改良主义角度来宣传福利国家的，而是把福利国家的发展当作资本 主义有机增长的重要组成部分来接受的。为此，社会政策的出发点便从社会伦理等转向维 护整个现存制度的生存方面，从救人变成了自救。从此，福利制度已不仅仅是给穷人撒下 的最后一张安全网，而且也是给现存制度撒下的最后一张安全网。第二次世界大战后，凯 恩斯经济理论逐步成为资本主义各国制定公共政策的主要理论依据，国家干预学说促使社 会承担更大的责任。 （3）国民收入再分配理论 在国民财富收入分配中，效率与公平的关系问题是经济学界永恒的研究课题。 “不公 平增长理论”认为，不平等是经济增长的必要条件。 “公平增长理论”则强调收入均等化 对人类社会发展的作用。在综合两种理论的基础上，合理的收入分配目标应是保证实现最 基本生存需要、消除绝对贫困前提下实行的差异性收入分配。社会保障政策是保证社会成 员基本生存条件的重要方式之一。 社会保障通过税收和政府转移支付等方式实现社会成员间的部分收入再分配。社会保 障收入再分配的原则应是保护与激励的统一，即一方面社会保障要保证社会成员的生存， 同时又要避免“养懒人”现象的发生。社会保障的收入再分配特征表现在：第一，社会保 障收入再分配的对象为全体社会成员。虽然直接享受社会保障的是部分社会成员，但全体 河北经贸大学硕士学位论文 10 成员都存在享受社会保障的潜在可能性和权利， 并需承担缴纳社会保障资金的义务； 第二， 社会保障收入再分配程度为部分收入再分配。社会保障只是政府实现收入再分配的方式之 一，社会保障水平限于基本保障，因此是有限度的部分收入再分配；第三，社会保障资金 来源。部分来自政府的转移支付，还有一部分是通过劳动者个人的纵向积累来实现的。 我国新型农村社会养老保险制度研究 11 第 2 章 我国农村养老模式概述 长期以来，我国农村采取的是以家庭养老为主，辅之有土地养老、社区养老、商业养 老保险和农村社会养老保险的养老模式。这一养老模式对维护社会稳定，保障农民生活起 到了很大的作用，但是由于我国城乡二元经济结构的存在、区域经济发展的不平衡以及人 口老龄化和城市化速度的加快，这种以传统家庭养老为主的保障方式，其保障功能正在逐 步弱化，中国农村养老面临着严峻的挑战。 2.1 我国农村养老模式的现状 “养老”是指奉养老年人，包括经济供养、生活照顾和精神慰籍三个方面的结合。对 一切有利于老年人生活和满足老年人需求的方法、 途径、 形式和手段都称之为 “养老模式” 。 目前我国农村养老主要还是以家庭养老为主，辅之有土地养老、社区养老、商业养老保险 和农村社会养老保险的养老模式。 2.1.1 家庭养老 2.1.1 家庭养老 家庭养老是我国农村传统的养老方式，养老服务的提供者是家庭，家庭中的成员负有 对老年人提供经济支持、生活照料和精神慰藉的赡养责任。在农村，家庭养老仍然是保障 老年人生活的主要形式。据有关部门的调查和估计，中国农村家庭养老约占整个养老保障 的 64%。具体形式主要包括：老年人靠自己的劳动收入和以往的积蓄来自养、靠子女供养、 靠配偶和其他直系或非直系亲属供养。 2.1.2 土地养老 2.1.2 土地养老 土地养老同样是我国农村传统的养老方式，这是由中国基本国情决定的。中国基本国 情当中非常突出的问题就是城乡差距， 而且到现在城乡差距依然是存在的， 这是客观事实。 差距表现在很多方面，其中很重要的就是在城市中，劳动者和劳动对象是相分离的，而在 农村，劳动者和劳动对象是相结合的。在城市，如果劳动者失去劳动对象，他就没有生活 来源，而在农村，只要农民不离开土地，就有生活来源，这是国家当初确定土地保障的一 河北经贸大学硕士学位论文 12 个很重要的现实。目前在欠发达的农村地区和落后农村地区，土地养老等同于自我养老， 而在发达地区，农村老人的收入来源则是多元化的。 2.1.3 社区养老 2.1.3 社区养老 社区养老是一种以集体作为养老服务提供者的养老方式，这里主要是指农村基层组织 对 “三无” （无依无靠、无经济收入、无劳动能力）老人实行的“五保” （保吃、保穿、 保住、保医、保葬）制度 。一般采取两种形式：第一，分散供养：即由村级组织负责， 由邻里照顾，集体提供口粮、住房等必要生活资料；第二，集中在养老院（或）敬老院在 供养：由乡村集体提供吃穿住等生活安排，并有工作人员负责日常照顾。供养费用一般由 农民统筹款、乡村企业收入、乡村提留和地方财政拨款等提供。但是这种养老方式只是涉 及乡村一些特殊群体，覆盖范围非常有限。 2.1.4 商业养老保险 2.1.4 商业养老保险 商业养老保险的供给者是以营利为目的的商业保险公司，以商业性人身保险为主要形 式的自愿储蓄，在养老问题的解决上，对前者有重要的补充作用。但是受农民收入水平和 养老观念的影响，商业养老保险只能面向部分富裕而且观念比较新的农村居民，不可能普 遍解决农民养老问题。 2.1.5 农村社会养老保险 2.1.5 农村社会养老保险 农村社会养老保险制度是农村社会保障制度的重要组成内容。农村社会养老保险是指 国家以立法的形式，规定由国家、各类农村集体组织（包括农村集体经济组织、乡镇企业、 学校等企事业单位）和农民个人按一定比例承担养老保险费缴纳义务，为解决农民劳动者 在达到国家规定的解除劳动义务的年龄界限，或因年老丧失劳动能力退出劳动岗位后的基 本生活而建立的一种社会保险制度。这种农村社会养老保险制度是根据我国二元社会结构 的实际，针对广大农民实行的一种特殊的社会养老保险制度安排。农村社会养老保险以 1992 年 1 月民政部基本方案为起点，中国农村社会养老保险制度已经历了十余年的发 展、调整与整顿。这种保险制度也是笔者将要重点介绍的内容。 张曼， 农村社会保障关注农村民生问题 ，中国社会出版社，2007： 7879 页。 我国新型农村社会养老保险制度研究 13 2.2 我国目前农村养老模式存在的主要问题 2.2.1 家庭养老保障能力的削弱 2.2.1 家庭养老保障能力的削弱 （1）人口老龄化加重了家庭养老的压力 按国际惯例，60 岁及 60 岁以上的人口占总人口 10%以上，或是 65 岁及 65 岁以上的 人口占总人口数 7%以上的国家或地区，即属于老年型国家或地区。根据2005 年全国人 口 1%抽样调查主要数据公报 ，我国人口年龄结构发生了较大变化，截至 2005 年 11 月， 全国 65 岁及以上 65 岁人口占总人口的比重为 7.69%， 比 2000 年全国第五次人口普查时上 升 0.73 个百分点，而居住在农村的人口为 74471 万人，占全国人口的比重达 57.01%，农 村老年人口总量 5700 万左右 。在我国“未富先老”的形势下，人口老龄化在给经济和社 会发展带来沉重压力的同时也给家庭带来沉重负担，老年供养系数上升，劳动年龄人口负 担加重。我国老年人口中的 75%分布在农村，农村老年人口规模大，老龄化程度高于城市， 集中养老的支出对农村家庭养老的负担可想而知。 （2）计划生育政策的实施削弱了家庭养老保障的功能 自 20 世纪 80 年代以来的计划生育政策的实施有效地抑制了人口的迅速膨胀，但同时 也对家庭养老方式构成了重大影响，主要表现在：第一，使家庭规模发生变化。20 世纪 80 年代以来由于计划生育政策的实施，农村的生育率不断下降，农村平均家庭规模缩小。 根据2005 年全国人口 1%抽样调查主要数据公报 ，全国共有家庭户 39519 万户，平均每 个家庭的人口为 3.13 人，比 2000 年全国第五次人口普查时减少了 0.31 人，家庭规模呈 现出继续缩小的趋势；第二，使家庭结构发生变化，更趋向于小型化和核心化。尤其是在 如今的 4-2-1（即四位老人、两个夫妇、一个小孩）家庭模式下，无论是从财力，即家庭 收入，还是从人力，即子女精力和时间方面来看，原有的家庭养老模式均面临着严峻的挑 战。 2.2.2 土地养老保障功能日趋弱化 2.2.2 土地养老保障功能日趋弱化 土地是中国农民的重要养老保障。然而,土地养老的功能也在弱化。一方面,由于城市 化进程的加快,虽然农业人口的数量在减少,但耕地的减少速度更快,使得农民无田可种； 数据来源：中华人民共和国国家统计局2005 年全国人口 1%抽样调查主要数据公报 ，2006 年 3 月 16 日。 河北经贸大学硕士学位论文 14 另一方面,由于近些年农业的市场风险和自然灾害增加,农业生产资料价格不断上涨，土地 的投入产出比不断下降，土地收益难以确保农民的基本生活。而且,当农民年老、疾病时 其劳动能力就会减弱或丧失,农民从土地得到的收益就会很低甚至没有。另外，农村实行 联产承包责任制以来，农村人口的流动性显著增强，大批农业劳动力脱离土地的“非农业 化过程”已进行了多年。根据有关数据显示，已有大约 2 亿农村劳动力进入城镇就业，农 民工成为了产业工人的主体。所以,不仅失地农民失去了土地的保障,而且,有地农民从土 地上得到的收益也难以保证。 2.2.3 社区养老保障功能有限 2.2.3 社区养老保障功能有限 2002 年底，全国农村“五保”供养对象有 570.4 万人，而真正获得保障的只有 296.82 万人， 仅占应保对象的 52%， 应保未保率为 48%。 农村五保供养工作条例 第十条规定 “五 保供养的实际标准不应低于当地村民的一般水平” ，但事实上水平差距很大。无论是分散 供养，还是集中供养对象的供养标准，在税费改革后均普遍下降。2002 年分散供养的人均 收入仅为 700 元，仅占上年收入的 27.2%，甚至不能解决温饱;敬老院集中供养标准也由 2001 年的 2173 元下降到 2002 年的 1691 元，降幅高达 22.2%。 2.2.4 商业养老保险发展受到制约 2.2.4 商业养老保险发展受到制约 制约农村商业养老保险发展的因素主要有以下几个：第一，农村收入水平低，保费负 担能力有限；第二，农民缺乏保险的基本知识，投保积极性不高；第三，在农村， “无商 不奸”的观念根深蒂固，农民缺乏对保险公司的信任；第四，高附加费率导致保险产品价 格偏高也是造成农村低投保率的一个原因。 综上所述，由于目前我国农村养老模式正面临着严峻的挑战，家庭养老、土地养老、 社区养老等模式已经不能满足农村老年人养老的需求，随着城乡二元经济结构的转变，二 元对立的格局必将被逐步消除，这就要求农村养老保障的社会化程度要不断提高、范围要 不断扩展，要加快建立新型农村社会养老保险制度。 我国新型农村社会养老保险制度研究 15 第 3 章 我国农村社会养老保险的发展历程 新中国成立之后，党和政府一直重视农村的养老保障工作。十一届三中全会以来，我 国农村经济得到了较快的发展，随着老龄化浪潮汹涌而来，农村养老问题变得日益突出和 紧迫，建立和完善农村养老保险成为农村经济社会发展的必然要求。我国政府从 20 世纪 80 年代中期开始，探索性地建立了农村社会养老保险，到目前为止己有 20 多年的历史。 这段历史大体可划分为四个阶段: 3.1 摸索试点阶段（1986 年1992 年） 中华人民共和国宪法第 45 条规定： “中华人民共和国公民在年老、疾病或丧失劳 动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所 需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。 ”据此，国家“七五”计划提出“抓紧研究 建立农村社会保险制度，并根据各地经济发展情况，进行试点，逐步实行”的目标。在这 一目标的指导下， 民政部于 20 世纪 80 年代中期开始要求各地探索建立农村社会保障制度。 1986 年 10 月，民政部和国务院有关部委在江苏沙洲县召开了“全国农村基层社会保 障工作座谈会” 。会议决定：在农村贫困地区，基层社会保障的主要任务是搞好社会救济 和扶贫；在农村经济发展中等地区，主要任务是完善五保制度，建立敬老院；在经济比较 发达的地区发展以社区（乡镇、村）为单位的农村养老保险。因此，最初的农村养老保险 试点主要集中在苏南、上海郊区等东南沿海地区，是一种由村、乡镇企业或极少数很富裕 的乡镇自办的退休。这种做法存在着经费受集体经济的经营效益影响大，缺乏监督机制和 制约机制，积累资金的管理安全性差等问题。民政部总结经验，从其不成功之处认识到， 建立农村社会养老保险要由县（市）以上政府颁布办法、组织实施，资金的筹集要以个人 缴纳为主等等。因此，1989 年，民政部选择北京大兴县、山西左云县进行县级农村社会养 老保险试点，探索出一些很好的做法。1991 年 8 月，民政部又在山东组织了较大规模的试 点，这次选定牟平、龙口等五县、市为首批农村社会养老保险试点单位，有 30 个乡镇、 281 个村、38 个乡镇企业的近 8 万人参加了社会养老保险，收取保险费 485 万元，平均投 保率 92.5%为。其中个人缴费占保险费总额的 66.3%。这次较大规模的试点为以后农村社 河北经贸大学硕士学位论文 16 会养老保险工作的展开奠定了基础。 在总结山东五县、市试点的基本做法和经验的基础上，我国农村社会养老保险确定了 “坚持保障农村老年人基本生活原则，养老资金个人缴纳为主、集体补助为辅、国家政策 扶持原则，自助为主、互济为辅原则，社会保险与家庭养老相结合原则以及坚持农村务农、 务工、经商等各类人员社会养老保险制度一体化方向原则。 ”1992 年 1 月民政部将制定的 基本方案印发全国。其主要内容是： 1.参加的条件 凡农村户口年龄在 20-60 周岁之间且不由国家供应商品粮的公民均须参加当地的农村 社会养老保险，务农、务工、经商等各业农民参加统一的制度，投保人因升学农转非户口 变动等需要变动保险关系时，可以办理退保或转保手续。 2.筹资模式 实行个人缴费为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持。基金形成完全积累模式。乡 镇企业和乡镇机关事业单位参照城市退休保险的做法实行税前列支，列支比例一般为投保 人工资总额的 10%-20%。国家政策扶持从税前列支中体现，月投保标准分为 2、4、6、8、 10、12、14、16、18、20（单位元）等 10 个档次，保险费可以按月、季、年缴纳，经批 准也可预缴或补缴，因灾害等特殊原因可暂时停缴，乡镇企业和乡镇机关事业单位由单位 统一缴纳保费，其他人员以村为单位缴费。 3.管理方式 投保人缴纳的部分连同集体补贴一并计入个人名下，以个人账户的方式存入农村社会 养老保险专户，并给予保值增值。投保人从 60 周岁起开始领取养老金，养老金的数量由 投保档次和缴费年限决定。投保人在 60 周岁以前死亡，所积累的保险资金可以退还给其 法定继承人或指定受益人；投保人未享受到 10 年保险养老金，即在 60-70 周岁之间死亡， 其法定继承人或指定受益人仍可领取相当于投保人活到 70 周岁为止的养老金；投保人 70 周岁后可领取养老金直到死亡为止。养老保险以县为单位管理，县设农村社会养老保险事 业管理处，为隶属民政局的事业单位，负责经办具体事务；乡镇设管理所，为管理处的分 支机构村设代办员，管理结构的营