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内容摘要 成本是多个学科共同关心的基本理论问题，是个多维的概念体系。选择政府 成本控制这样一个切点作为研究对象，有助于对成本这个基础理论问题的深入理 解，有助于学科的联系发展。现代行政凸现廉价政府的理念2 0 世纪8 0 年代开 始，西方国家掀起新公共管理运动浪潮，在某种程度上，这场改革意味着管理主 义在公共行政领域的价值回归。我国政府成本现状堪忧，近年来，中央层面高度 重视政府成本问题，加强政府成本问题研究也是贯彻落实科学发展观、正确的政 绩观、加快建设节约型社会的必然要求。 本文以政府的规模成本、运行成本、决策成本、交易成本和生产成本作为研 究对象，以政府成本的有效控制作为导向，通过结构、层次等多种视角，区分政 府成本的内在结构，界定政府成本的特定内涵，甄别政府成本和其他相关范畴的 彼此关系。本文从主观动机和客观原因、政府发展的内在必要理由和政府外在控 制的疏于管理、现行管理制度的缺陷以及一些因素的连带影响等多个层面分析了 我国政府成本扩张的原因。在控制路径方面，运用公共支出理论、新制度经济学、 公共选择，治理理论等最新理论，强调实践性和操作性，重视前瞻性和探索性， 瞄准体制变革、制度创新、流程重塑和技术引领等基本路向，控制成本总量水平、 优化成本结构设计、保证成本要素之间的合理比例，促进政府成本绩效管理。 本文在研究框架和研究思路方面力图运用多个学科的理论知识，从多个视角 对政府成本进行较为综合性的研究，突出理论和实践相结合的特点。本文在借鉴 前人和他人已有研究成果的基础上，在观点方面有所前进、有所创新，例如，在 控制政府规模成本和政府运行成本对策部分，分别提出要建立起一个评估纬度、 基本指标和量化指标三级评估体系，提出了设置政府机构数量增长率、机构改革 频度、运行成本占g d p 的比重、运行成本占公共支出的比例等较有创新性的指标。 关键词：政府成本；成本结构；成本控制 a b s t r a c t t h ec o n n o t a t i o no f c o s ti sab a s i cp r o b l e ma m o n gm a n ys u b j e c t sa n das y s t e mo f m u l t i d i m e n s i o n a lc o n c e p t s w ec h o o s ec o s tc o n t r o l 硒o u to b j e c tt oa s s i s td e e p u n d e r s t a n d i n go f t h eb a s i ct h e o r yo f c o s ta n dt h ed e v e l o p m e n to f t h es u b j e c t m o d e m a d m i n i s t r a t i o np u t sm u c he m p h a s i so nc o s t - s a v i n gi ng o v e r n m e n t s i n c e8 0 so f 2 0 t h c e n t u r y , 忙翻 c i nc o a n t r i e sh a v el a u n c h e dt h ec a m p a i g no f n e w p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n i ns o l n e 翻珂l s e t h i sc a m p a i g ni n d i c a t e dt h ev a l u er e g r e s s i o ni nt h ep u b l i cf i e l d t h e p r e s e n ts i t u a t i o no f c h i n e s eg o v e r n m e n tc o s ti sa w o r r i s o m ep r o b l e m i nr c c c l l ty e a r s ， c e n t r a lg o v e r n m e n tp a y sm u c ha t t e n t i o nt og o v e r n m e n tc o s t i m p r o v i n gt h er e s e a r c h o fg o v e r n m e n tc o s ti sa l s oan e c e s s i t yo fc a r r y i n go u tas c i e n t i f i co u t l o o ko n d e v e l o p m e n ta n d ac o r r e c ta t t i t u d et o w a r do u rp e r f o r m a u c e 衄de s t a b l i s h i n g e c o n o m i c a ls o c i e t y t h i sp a p e rr e s e a r c hg o v e r n m e n ts c a l ec o s t 、o p e r a t i o nc o s t 、d e c i s i o n - m a k i n g c o s t 、t r a n 蚰c t i o nc o s ta n dp r o d u c t i o nc o s t , d i r e c t st ot h ev a l i dc o s tc o n t r o lo f g o v e r n m e n t t h r o u g hv a r i o u sa n g l eo f v i e w ss u c ha s 班n 尬咖，l e v e l sa n ds oo n ，w e w i l ld i s t m g u i s ht h ei n h e r e n c es h l l c t l r eo fg o v e r n m e n tc o s t , d e f m i t i z et h ep a r t i c u l a r c o n n o t a t i o no ft h eg o v e r n m e n tc o s ta n dd i s c r i m i n a t et h er e l a t i o n sb c t w o c n g o v e r n m e n tc o s ta n do t h e rr e l a t e dc a t e g o r i e s g o v e r n m e n ts c a l ec o s td i l a t i o nw a s c a u s e db yo b j e c t i v ea n ds u b j e c t i v ef a c t o r 8 , i n n a t ef a c t o r so f g o v e r n m e n td e v e l o p m e n t , g o v e r n m e n tp o o rc o n t r o la n d w e a k n e s so fa c t u a lm a n a g i i l gs y s t e mc t c o nt h ew a y s o fc o n t r 0 1 t h el a t e s tt h e o r i e ss u c ha sp u b f i ce x p e n d i t u r et h e o r i e s , n 哪i n s t i t u t i o n e c o n o m i c s , p u b l i cc h o i c ea n dg o v e r n i n gt h e o r i e sa 托m o r e u s e f u l w ew i l lp u te m p h a s i s u p o nt h ef u l f i l l m e n ta n do p e r a b i l i t y , p r o s p e c ta n de x p l o r i n g , t a k e i n ga i ma ts y s t e m c h a n g e ，i n s t i t u t i o ni n n o v a t i o n , p r o c e d u r er e e n g i n e e r i n ga n dt e c h n o l o g y , e n n t r o l l i n g t o t a lc o s t , 6 p t i m i z i n gt h ec o s ts u u c t u r ed e s i g n , e n s u r i n gt h er e a s o n a b l ep r o p o r t i o n a m o n gc o s tc o n s t i t u e n t sa n dp r o m o t i n gt h ep e r f o r m a n c e 删e m a n to fg o v e r n m e n t c o s t t h eo u t s t a n d i n gc h a r a c t e r i s t i c si nt h i sp a p e ri st oc o m b i n et h e o r i e sw i t hp r a c t i c e ， s t u d yg o v e r n m e n tc o s ts y n t h c t i c m l ya n du s em u l t i d i m e n s i o n a lc o n c e p t so nt h ef r a = t n e a n dt h er e s e a r c hw a y o nt h eb a s i so fo t h e rs t u d yf r u i t , t h i sp a p e rm a yb es o m e i n n o v a t i o n f o re x a m p l e ，o nt h ep a r t so ft h ec o u n t e r m e a s u r ea b o u tg o v e r n m e n ts c a l e c o s tc o n t r o la n dg o v e r n m e n to p e r a t i o nc o s t , w ep u tf o r w a r dt ob u i l d i n gu pt h r e e 1 e v e l e v a l u a t i o ns y s t e mi nt e r m so fe v a l u a t i o nl a t i t u d e ，b a s i ci n d e xa n dm e a s u r a b l ei n d e x ， s e t t i n gi n n o v a t i v ei n d e x e ss u c ha sg r o w t hr a t eo fo f f i c en u m b e r , t h ef i e q u e n c yo f i n s t i t u t i o n a l r e f o r m , t h ep r o p o r t i o nb e t w e e no p e r a t i o nc o s ta n dg d pa n dt h e p r o p o r t i o nb e t w e e no p e r a t i o nc o s ta n dp u b l i ce x p e n d i t u r ee t c k e yw o r d s ：g o v e r n m e n tc o s t ；c o s tc o n s t i t u t i o n ；c o s tc o n t r 0 1 厦门大学学位论文原创性声明 兹呈交的学位论文，是本人在导师指导下独立完成的研究成 果。本人在论文写作中参考的其他个人或集体的研究成果，均在 文中以明确方式标明。本人依法享有和承担由此论文产生的权利 和责任。 蚴牡 幽如年6 月6 日 厦门大学学位论文著作权使用声明 本人完全了解厦门大学有关保留、使用学位论文的规定。厦 门大学有权保留并向国家主管部门或其指定机构送交论文的纸 质版和电子版，有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允 许论文进入学校图书馆被查阅，有权将学位论文的内容编入有关 数据库进行检索，有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密 的学位论文在解密后适用本规定。 本学位论文属于 1 、保密( ) ，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密() ( 请在以上相应括号内打“”) 篡詈社 导师签名： 日期：如6 年月6 日 日期：年月日 第一章绪论 第一章绪论 绪论开篇，主要介绍选题背景与意义、研究综述、基本思路与研究方法、框 架结构以及创新与不足等几方面内容。 1 1 选题背景与意义 1 研究政府成本控制的理论意义 从公共财政学的角度看，“公共支出通常是指政府为实现其政治、经济和社 会的职能，用以满足社会公共需要的货币支付和投资。” t i c l ) 从经济学的角度看， 成本既可以是显性的支出。也可以是隐性的耗费。“经济成本，或者说机会成本 是企业为了把它所需要的资源从其他生产机会中吸引过来而必须支付的报酬或 者必须提供的收入。这些向资源供给者支付的报酬既可以是显性的( 显露和表现 出来的) ，也可以是隐性的( 存在但不明显) 。”1 2 3 习在会计学领域，狭义的成本是 指财务会计范畴内的费用概念，广义的成本是“为了一定的目的而付出的( 或可 能付出的) ，用货币测量的价值牺牲”。【3 】在行政学的视野里，“政府成本是政府 及其行政过程中所发生的各种费用和开支，以及由其所引发出的现今和未来一段 时间的间接性负担。这些直接的或间接的费用开支和负担是可以通过优化决策和 优化行政行为加以适当控制的。”1 4 k 4 0 ) 尽管说，各个学科论述的角度不完全一样， 但是，成本确实是多个学科共同关心的基本理论问题，是个多维的概念体系 政府成本是公共财政学、公共行政学研究的直接内容。经济学研究资源稀缺 条件下经济运行的规律，在揭示成本问题经济内涵的基础上特别关注机会成本。 经济学家萨缪尔森认为“经济学的成本不仅包括显著的从口袋里拿出钱来购买燃 料与人工的支出。它还包括比较隐蔽的内在或机会成本：所有者的才能的收入和 她自己带来的资金的收入；购买的资本品暗含的租金。”嘲伪其实，机会成本 也就是政府决策成本控制的重要构成内容，边际成本亦是如此。此外，经济学中 的显性成本和隐性成本、短期成本和长期成本、固定成本和可变成本概念也都可 以成为政府成本研究领域的基本范畴。在性质上，会计学的成本概念强调成本的 可计量和可货币化记录要求。同时，管理会计又要求成本计量要满足不同信息使 政府成本控制研究 用者的决策需要，在管理会计多维成本的概念体系中，边际成本、机会成本、沉 没成本等直接就是政府决策成本的构成部分，以责任中心为成本计算对象的责任 成本概念对政府部门、岗位的职责和业绩履行情况的绩效评估有积极的促进作 用，可避免成本和不可避免成本、相关成本和不相关成本等概念也都可以作为政 府决策成本的参考内容。 因此，选择政府成本控制这样一个切点作为研究对象，有助于对成本这个基 础理论问题的深入理解，有助于学科的联系发展。此外，从研究目标上看，控制 政府成本是提高政府绩效的重要内容。绩效是一个内涵丰富的概念，包括经济、 效率、效益、质量、公平、责任和能力等多种要素，尽管说，学界对绩效的取向 归集不完全一样，但是，讲求经济、降低成本总是一个基本要求。即使是国际上 较为通行的“三e ”模式，也是把经济放在最基础的位置。按照经济学的解释， 当规模超过一定临界点之后，边际效益随边际成本的递增而递减。这也就是说， 在成本与效率之间的函数关系中，并非成本越小，效益就越差。如何寻求两者关 系的临界点，在效益较大化的同时实现成本最小化，这是提高政府绩效的有效途 径。 2 研究政府成本控制的现实意义 任何理论研究都是为现实问题服务的，政府成本问题的研究也是对政府运行 实践的一种回应。 现代行政理念要求政府不仅应该是廉洁、负责和高效的政府，同时也必须是 廉价的政府。现代公共管理改革对绩效与省钱同等重视。”陋】进入2 0 世纪8 0 年 代以来，一些西方国家掀起新公共管理运动浪潮，在某种程度上，这场改革意味 着管理主义在公共行政领域的价值回归，即重视效率与产出，坚持以尽可能少的 成本( 投入) 取得尽可能好的目标。在这个核心理念的驱动下，许多国家纷纷开展 削减预算、裁减人员、引入竞争机制与绩效管理、严格财务控制、实行成本核算 等改革措施，旨在缩减政府的成本规模。为此，有一些学者将新公共管理运动视 为“财政驱动”的行政改革。实践证明，新公共管理运动在政府改革的诸多领域， 尤其是控制政府成本方面取得了积极成效。据国际合作和发展组织资料，从1 9 8 0 年到2 0 0 0 年，美国政府开支占g d p 的比重由3 1 4 降低到2 9 9 ，并于1 9 9 7 年 实现了财政预算多年来第一次扭转为盈余，英国由4 3 降低到3 7 ，德国由4 7 9 2 第一章绪论 降低到4 3 瓢1 7 其他进行类似改革的加拿大、新西兰、丹麦等国家也取得了不 同程度的效应。 无论是从行政管理支出占财政支出的比例，从行政管理支出增长率与财政支 出平均增长率的比例的角度，还是从预算内收支、预算外收支和制度外收支的政 府成本三部分内部构成的角度，或是从国际最新采用的财政供养人口与g d p 之比 的角度【3 】进行分析，我国政府成本现状堪忧，加强对政府成本控制的研究，建立 节约型的效能政府势在必行 近年来，中央层面高度重视政府成本闯题，将这一问题纳入中国政治文明建 设的重要位置，党的“十六大”报告提出，要“进一步转变政府职能，改进管理 方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、 公正透明、廉洁高效的行政管理体制”。加强政府成本问题研究也是贯彻落实科 学发展观、正确的政绩观、加快建设节约型社会的必然要求科学发展观是政府 发展的战略导向，在合理控制成本的前提下实现经济、社会等多维效应的最大化， 这样的发展才是可持续的。树立正确的政绩观，关键在于要有一个科学的政绩评 价体系。政府成本应该成为各级政府、各级领导和行政人员政绩衡量的一个重要 因素，政绩评价应该制度化和程序化。正在紧张制定之中的新的领导干部政绩考 核评价标准的亮点之处就在于首次提出了要对政绩进行成本分析，以切实避免不 计成本和代价的重复建设、资源浪费、环境破坏等行为。2 0 0 5 年6 月2 7 日，胡 锦涛总书记在中央政治局集体学习中特别强调了建立资源节约型国民经济体系 和资源节约型社会。国务院总理温家宝在全国做好建设节约型社会重点工作电视 电话会议上也强调，加快建设节约型社会，事关现代化建设进程和国家安全，事 关人民群众福祉和根本利益，事关中华民族生存和长远发展。作为公共规范的制 定者和社会道德的旋动者，政府的旌政原则在很大程度上会影响甚至决定着社会 各个领域的价值导向。构建节约型政府是建设节约型社会的向导环节，打造节约 型政府，控制政府成本，不仅可以有效减少能源消耗、提高资源利用效率、节约 财政支出，而且还能发挥政府的示范作用，促进社会节能意识的提高和节能技术 的推广 政府成本控制研究 1 2 研究综述 2 0 0 0 年以来对政府成本的研究主要集中在公共财政和公共行政两个领域。 1 公共财政的视角 在著作方面， 美国学者艾伦希克在当代公共支出管理方法【9 】一书中，重点论述了发 展中国家公共支出管理的财政总额控制以及资源配置和运作效率问题。桑贾 伊普拉丹在公共支出分析的基本方法【1 川一书中，提出了确立选择公共支出 配置的标准和主要步骤，运用这些标准对适当的分析单位或配置层次进行分析， 建立与可获得信息和能力相一致的分析框架亚洲开发银行的政府支出管理 【l 一书在预算管理的基础上，分章论述了政府支出管理中的信息通讯技术和强化 政府支出管理的“绩效”等问题。 国内的研究比较有代表性的有陈工的公共支出管理研究【1 1 ，该书辟有专 章分析公共支出的控制、公共支出预算执行中组织机构矛盾的协调、公共支出管 理中组织机构的改革与完善，研究公共支出管理的制度途径和公共支出的绩效审 计、绩效管理与评价等问题，力求从抽象的理论分析中总结出具体的经验，并使 理论上的演绎和归纳建立在多学科的理论和实践分析基础之上。阎坤、王进杰的 公共支出理论前沿 1 2 1 以理论前沿问题和政策实践论述为特点，从公共支出的 宏观分析框架、公共物品偏好表露与公共支出、公共支出与经济增长、公共支出 与政府收费、公共支出与收入分配、公共支出与财政风险、公共支出的绩效管理 以及实践中的中国公共支出政策等八个部分进行论述。丛树海的财政支出学 0 3 1 在阐述财政支出基本理论的基础上，分别论述了购买支出和转移支付问题，在 该书的第四部分，专门分析了支出管理的一般理论和方法、财政支出的总量管理、 财政支出的结构管理和支出管理的预算控制等内容。 此外，林万祥的成本论0 4 、何振一，阎坤的中国财政支出结构改革 0 5 、王雍军的中国公共支出实证分析0 6 1 、康学军的 中国财政支出效益研 究0 7 1 、杨丹芳的财政支出经济分析o s 、马国贤的中国公共支出与预算 政策1 1 9 、张昭立的财政支出改革研究【2 0 】、申书海的财政支出效益评价 【2 1 1 、傅光明的降低行政成本与财税制度创新1 2 2 1 、曾康华的中国政府收支 4 第一章绪论 均衡论l 等著作也从不同的角度对政府成本问题进行了有益的探索。 在论文方面：( 1 ) 研究主题的变化学界对于公共财政支出研究的发展首先 体现在研究主题的变化与深入2 0 0 0 年以来，研究主题转向日益细化和强调操 作性的“微观实践”，开始关注除了行政管理费用之外的公共卫生、社会保障、 教育科技、农业投入等财政支出的不同领域，并寻求实现不同领域财政支出的“结 构优化”与“效益评价”，进而实现效益与公平的双重价值例如，构建我国科 学规范的公共财政支出体系剀、公共支出宏观效果评价框架口习等文章，就 从财政支出的结构优化与效益评价方面进行了探索。( 2 ) 研究视域的扩展近年 来，越来越多的学者认识到，财政支出体系与政府本身一样是一个复杂的系统构 成，并努力跳出就财政支出论财政支出的视域局限，开始探求财政支出与预算决 策、制度创新、经济与社会发展以及政府职能转变之间的辩证关联，并且进一步 提出了推行预算改革、强化决策与执行的监督机制、导入财政支出绩效评估体系， 以及加快转变政府职能等多维度、多层次的实践方案。例如建立绩效预算制度， 最大限度地提高财政支出效益 2 6 1 、公共支出绩效评价指标体系的构建i r 等 论文就从不同视角论证了控制财政支出的可行性路径。( 3 ) 研究方法的发展。随 着理论的传播与争鸣，越来越多的财政支出理论经过本土化的蜕变实现了不同程 度的创新，并进一步被应用到具体的财政支出改革实践中，这一过程既为财政支 出的比较研究提供了更为深入和具体的现实论证，同进也提供了大量成功或失败 的案例、数据及经验，为个案研究、实证研究等新的分析工具与方法的探索提供 直接来源。例如地方财政支出：实证分析和经验借鉴渊、关于改革优化财 政支出问题的思考一以北京市宣武区为实证的分析报告) p 9 j 等论文等就是通过 个案分析和实证分析等研究方法对财政支出问题的探索。 2 公共行政的视角 研究政府成本的著作较少，周镇宏与何翔舟的政府成本论1 4 在晃定政府 成本的概念、因素与周期的基础上，主要分析了政府成本和政府机构职能、财政 收支、政府投资、政府管理、经济体制改革、高效率的市场经济以及政府政绩的 关系，分析了政府成本最小化理论，提出了降低政府成本的途径。王华新的地 方政府行政运行成本控制与核算研究p o 结合湖北省老河口市推行的“领导干部 职务消费货币化”这一政府行政运行成本控制的雏形作为实践样本，侧重分析了 政府成本拧制研究 地方政府行政运行成本的控制、核算、评价以及具体运用。 在论文方面：( 1 ) 研究主题的变化。近几年，政府成本的研究进入了实质性 的发展阶段，在承认政府成本研究价值的基础上，开始探寻控制和降低政府成本 的有效方法与途径，并将其作为理论研究的主题概念。如，降低县级政府行政 成本p l 】已经将政府成本的研究主题从价值论证提升到了实证的、现实问题的研 究层面。( 2 ) 研究视域的扩展。近年来，政府成本应是一个由多层次和多维度的 成本内涵组成的系统概念日益在学界达成共识。例如，行政成本及其治理【3 2 1 、 行政成本的制度分析【3 3 】等文章对政府成本的内容或内涵进行了划分与解释 与此相适应。学界也开始探求各种控制和降低政府成本的方法与途径，例如改 革政府：降低运行成本刚一文就从机构建设、行政规范和预算改革等几方面论 证了降低政府运行成本的可能性；政府信息公开与共享的成本收益分析【3 5 】则 从政务公共角度对政府成本的控制进行了有益的探索( 3 ) 研究方法的发展。近 年来，经济学、管理学、财政学、会计学等大量新的学科研究理念与方法不断渗 透到政府成本的研究中来，并形成了目前政府成本研究中定性分析方法与定量分 析方法相结合的研究思维。例如对行政成本居高的经济学分析与对策嗍、 以 深化公共财政体制改革来控制政府管理成本【3 _ 7 】分别从经济学和财政学的角度对 行政成本的控制进行了研究论证 1 3 基本思路与研究方法 政府的概念有狭义和广义之分，狭义的政府仅指国家行政机关，广义的政府 包括国家政权机关，甚至还可以有更为宽泛的理解。本文中的政府概念采纳广义 之说，一者可以和2 0 0 6 年1 月1 日正式施行的国家公务员法规定的对象相对应。 二者也可以和实践中对财政支出、财政负担的理解相吻合。 政府成本可以定义为政府组织在为社会提供公共服务，生产公共产品的活动 过程中投入的人力、财力和物力资源。本文的研究对象从结构来说既包括显性成 本也包括隐性成本，既有直接成本也有间接成本；从内容来说有规模成本、运行 成本、决策成本、交易成本和生产成本等五个方面。 政府成本和公共支出关系非常密切，有些学者甚至认为两者基本上同一个概 念。“公共支出实际上就是执行这些决策所必须付出的成本。”【3 8 】( 1 1 3 公共支出是 6 第一章绪论 财政分配活动的重要环节，公共支出本身也是一个内涵非常丰富的概念，从不同 的角度和标志，公共支出可以分成不同的类型，例如，按照财政支出的经济性质， 公共支出可以分为消耗性支出和转移性支出，按照预算分类，公共财政可以分为 行政管理支出、国防支出、经济建设支出、社会保障支出、科教文卫支出、环境 保护支出、外交支出等等一般来说，政府成本的外延要比公共支出来的宽政 府成本不仅包括公共支出等显性的成本，还应包括政府决策和政府行为引起的一 些隐性的成本，例如一些正的或负的社会效应、经济效应和生态效应等等。对于 政府的合法性而言，这部分公共支出所不能界定和涵盖的隐性成本有时比公共支 出更重要、更深远。公共支出是与公共收入相对应的概念，从这个角度上看，公 共支出似乎已经是一个结果的形态政府成本是与政府效益相对应的概念，在这 里，政府成本只是一个起点两者相比，政府成本应该更具有对政府效益负责的 特征或者说，控制政府成本在一定程度上更具有绩效管理的意义公共支出肯 定要讲求支出效应，但是，从侧重点来看，公共支出与公共收入相对应，都可以 直接通过钱表现出来，无非一个是理财，一个是聚财。政府成本与政府效益相对 应，政府成本当然关心钱怎么花，同时，在事怎么傲的问题上也应该更有侧重。 本文以政府的规模成本、运行成本、决策成本、交易成本和生产成本作为具 体的研究对象，分章论述。但是，在实践过程中各种类型的政府成本是相互联 动的。例如，控制政府规模成本和控制政府运行成本就有密切的连带关系，政府 规模成本得到有效控制，机构少了，人员少了，相应的，政府的公务成本也就少 了，运行成本也就降低了。此外，各种类型的政府成本还是相互交织的。例如， 政府运行成本中的办公费、会议费、招待费等公务费用和政府交易成本中的协调 成本、信息成本等在政府的实际运作过程中往往是交织在一起的 控制是管理的基本环节，控制的任务在于清除路线偏差，优化结构设计和保 证系统稳定哈佛管理全集这样论述：管理控制是为了确保组织的目标以及 为此而拟定的计划能够得以实现，根据事先确定的标准或因发展的需要而重新拟 定的标准，对工作进行衡量、测量和评价，并在出现偏差时进行纠正，以防止偏 差继续发展或今后再度发生。例控制政府成本是将政府行为中实际发生的成本与 既定的成本标准进行比较，及时发现并纠正偏差，保证实际形成的成本最终能够 控制在既定的成本标准之内，或者尽可能的减小两者之间的差额。“就支出管理 7 政府成本控制研究 而言，控制是保证确定的目标、资源配置及经济而有效地利用资源等工作得以实 现的方法和程序。”【i 】( 1 姗 政府成本控制必须实现以下几个目标：第一，政府成本控制关键要实现成本 的合理增长，避免成本总量的过度膨胀。政府成本控制就是通过需求约束、资源 约束、预算约束等手段，控制成本总量水平，缓解财政压力，为国家财政运行的 良性循环和长期可持续性发展创造条件。第二，政府成本控制的一个重要任务就 是要优化成本结构。成本有合理与不合理的区分，要尽可能降低超量成本、消除 无效成本和不合理的成本，保证必要成本、有效成本和合理成本之间的合理比例。 第三，政府成本是合理的控制而不是无限制的降低。政府成本不能过高，不能超 过政府自身和社会经济发展的承受能力，同时，政府成本也不能低于履行职责所 需的最低资金额，低于临界点，同样会影响社会经济的发展。第四，一切经济活 动都要讲究成本并努力降低成本，即以最小的消耗获得最大的效益。运用成本概 念分析问题，往往意味着综合考虑成本和效益的相互关联，正如冰岛经济学家思 拉恩埃格特森在其著作经济行为与制度中所言：一个理性的个人会在可选 择集中选择那些使他个人财富( 或目标函数) 最大化的要素而实现最优化。嗍3 ” 政府成本控制有两层意思：其一是同质、同量的公共物品尽可能少的成本耗费； 其二是同样的成本耗费提供尽可能多、尽可能好的公共物品。也就是说，控制政 府成本的目标不仅是实现政府成本的理性化与最小化，更深层的目的在于实现政 府行为的有效性。从这个意义上而言，政府成本控制实际上就是一种政府成本绩 效管理。 本文主要采用以下几个研究方法： 1 多学科理论相接结合的研究方法 社会科学研究是一个相互联系、相互影响、相互促进的系统工程，社会科学 研究既要有特定的理论依托，也要广纳各个学科的理论前沿。学科理论之间的相 互渗透，可以开拓研究视野，挖掘研究深度。研究内容决定研究方法，成本问题 是社会科学领域中许多学科共同关心的焦点，即使是政府成本问题，也程度不同 的纳入多个学科的研究视野，因此，本文特别重视多学科理论相接结合的研究方 法。本文在研究过程中主要运用了经济学的理论，同时，也吸纳了管理学理论、 行政学理论的研究成果。 8 第一章绪论 在经济学理论方面，主要运用了公共支出理论、公共选择理论和新制度经济 学理论。公共支出是政府宏观经济调控的基本手段，通常是指政府为实现政治、 经济和社会等职能，用以满足社会公共需要的货币支付和投资。西方国家在公共 支出方面已有长期的研究，形成了一套比较规范的管理制度公共支出和政府成 本具有直接的相关性，运用公共支出理论是研究政府成本最基本的工具。公共选 择理论是研究集体决策的科学，它运用现代经济学的逻辑和方法，如经济人的假 定、效用最大化、交换及供求分析等要素，分析现实生活中与民众相关的政治个 体的行为特征，以及由此引出的政府及各种政治团体的行为特征。这样一种理论， 提供了对政府成本进行理论和分析问题的工具，具有一定的科学价值。新制度经 济学利用正统的经济理论去分析制度的构成和运行，发现这些制度在经济体系运 行中的作用。这种理论意在表明，制度是经济理论的第四大柱石，制度、交易费 用和经济成果之间相互起作用，通过理性选择创造的诸如产权结构、政府形式和 管制这样一些制度，可以建立相应的激励或成本与收益关系，可以支配和促进经 济活动和经济增长显然，运用制度的方法分析政府成本是一种基本的路径。 本文对我国政府规模成本控制不力进行原因分析时，在社会需求增加与政府 规模扩张方面，运用了瓦格纳提出的“政府活动扩张法则”，即“瓦格纳定律”。 按照瓦格纳的分析，政府规模扩张主要是因为工业经济中的社会进步对政府活动 所提出的日益扩大的需求。在主观原因方面，运用了公共选择学派的经济人假说， 政府的官僚部门存在着追求预算扩大化的内在动力，而这种内在的动力驱动公共 职能与权力不断扩张。在分析政府决策成本结构时，运用“公共选择”理论，借 鉴了布坎南和塔洛克的“外部成本”概念，分析了外部成本与参与决策人数的关 系。在寻求政府生产成本理论突破问题时，运用了萨瓦斯的民营化理论，分析了 个人物品、可收费物品、共用资源和集体物品的不同特征，特别理顺了政府服务 安捧、服务提供和服务供给三个概念，归纳出政府可以做出用公共开支提供某种 服务的决定，但并不意味着必须依靠政府雇员和设施来提供这种服务的中心思 想。 同时，本文在研究过程中，也在多处运用了管理学理论和行政学理论在探 索政府运行成本控制路径时，运用了美国麻省理工学院迈克尔教授和管理咨询专 家詹姆斯流程再造理论，阐述了管理流程再造有机性、整体性和以绩效作为导向 9 政府成本控制研究 的特征。在控制政府协调成本对策分析时，借鉴了美国改革大师林登“无缝隙组 织”、“无缝隙政府”的概念。将无缝隙组织中强调的整体性、连贯性与灵活性特 征作为机制，建立以满足顾客需要为目标，围绕结果进行运作的政府提供服务模 式。在分析政府生产成本居高不下的原因时，运用了管理学的x 效率理论， 指出了缺乏成本意识是政府生产存在“x 低效率”的症结所在。在寻求政府生产 成本的理论突破时，运用了2 0 世纪9 0 年代以来兴起的公共管理治理理论，阐述 了治理理论的目标取向、逻辑起点、基本内容和基本方式，关注治理的环境、治 理的结构、治理的过程或程序等 2 比较的研究方法 比较研究是科学分析中常用的逻辑方法，这种方法在大致相同的一类事物中 发现问题、发现矛盾，在相互区别的一类事物中寻找中介、寻找联系。简言之， 比较就是同中寻异、异中求同、寻求原因、发现规律的方法。比较方法就是在思 维和认识过程中确定对象之间差异点和共同点的科学方法，即在不同事物和现象 之间比较其同一和差异的一种思维方法。运用比较方法可以初步整理事实材料， 可以发现新的科学事实，可以帮助在相似之中找到异处，在相互区别中找到切点。 本文在许多地方运用了比较的方法，例如，在分析现行政府运行成本的制度 缺陷方面，通过奥斯本和盖布勒改革政府【4 l j - - 书，分析了美国政府公共预算 采用明细分类项目的体制缺陷。这种体制把各个政府部门的经费分成几十个不同 的会计科目，要求专款专用，从横向上控制政府，防止不当挪用和乱花钱，但动 态的行政管理实践结果与明细帐的设计初衷产生了一定程度的冲突。通过分析， 指出7 财政预算体制的缺陷而引起的消极影响的比较意义同样是这个问题，通 过介绍美国一些城市在改革中设计的支出控制式预算制度。这种预算制度实行资 金总额预算。在预算确定方面，每一个部门以上一年度金额为基数，加上根据通 货膨胀率和该市人口增长计算而得的增加数。在经费使用上，打破明细分类，允 许各个部门保留其没有花完的预算经费。而当某个部门要追加预算时，管理人员 可以利用明细分类项目审查他们的费用支出。这样一种有使命感的预算模式，同 样可以在比较中得出有启发意义 3 理论解析与实践探求相结合的研究方法 理论为实践服务，理论同时又是实践的先导，分析问题是为了解决问题，解 1 0 第一章绪论 决问题的路径不仅要有战略导向和总体思路，而且要讲求针对性和可操作性。分 析问题和解决问题两者都不可缺少。政府成本控制既是一种理论上的解析，更是 一种实践的探求 本文在每一个章节，都体现了这样一种研究思路，例如，在政府规模成本控 制的路径分析，在理念上论证了政府职能社会化问题之后，紧接着提出了实际操 作问题。第一，政府职能移交给社会承担，社会还要有承接的能力，这是政府职 能转变需要系统同构的f 目题。为此。在推进政府职能社会化的同时，我们应创造 条件，营造环境，大力培育各种各样规范、健全和配套的社会组织，以承担政府 转移出来的职能，推动政府职能的转变，达到缩减政府规模的目的。第二，在实 现部分政府职能社会化和培育社会组织的同时，还要注意营造一个良好的外部环 境，即建立和完善适应市场经济发展的人事制度和社会保障体系，使得精简下来 的机构和人员有转移的出路，并使得其应该享受的福利保障有体制上的保证，这 是一个愿不愿意走出去的问题。 在政府运行成本控制部分，首先从理论上论证了政府审批制度改革的意义作 用，概括梳理了各地改革的成型模式，同时，最新介绍了一些地方改革的创新探 索。北京市怀柔区综合行政服务中心和辽宁省庄河市人民政府在原有的“一站式” 服务基础上推出了“跨部门全程代办”业务，即企业和群众在办理事项过程中， 只需面对一个牵头的部门，提交一套必要材料，接受一次现场核查，便可感觉无 缝隙一体政务服务。通过对现有工作流程内不必要的活动进行简化，能够直接降 低政府运行成本。例如，对有些没有实际作用的表格或表格设计上的重复问题进 行简化，能够直接减少纸张浪费，降低政府的办公费用，同时也能节省公民用于 填表的时间。哈尔滨市在高新技术产业开发区管委会投资服务中心推行了企业注 册“一表制”，即将企业所需填写的工商注册、企业入区、组织机构代码证、国 地税登记所需的2 1 张表4 11 项填写项进行整合，设计1 张万用表，将填写项由 原来的4 1 1 项减为2 0 项，并通过开发设计应用软件，实现一个窗口录入信息， 所有审批窗口通过计算机数据库实现一表信息共享，各窗口微机自动生成部门的 专用表格。原来办事人员填写全部表格大约需要6 - 7 小时，现在最多只需5 分钟。 这些内容都是针对整合不顺畅审批职能、简化不规范审批职能的改革项目，也是 2 0 0 5 - - - 2 0 0 6 中国地方政府创新奖的申报项目。 政府成本控制研究 1 4 框架结构 本文共六章，在结构上由绪论和五章正文组成。 第一章绪论阐述了本文的选题意义与研究现状，基本思路和研究方法以及框 架结构与观点概要。 第二章是对政府规模成本控制的分析。在理论分析部分，界定了广义的政府 规模成本与狭义的政府规模成本、政府规模成本与政府职能( 权力) 、政府规模成 本与公共支出规模的内涵；提出了政府机构的规模、政府财政供养人员数量、 行政管理财政支出总量等三个评估纬度的政府规模成本测评途径；认为我国政府 规模成本扩张既有客观上的原因，也有主观上的因素；既有政府发展的内在必要 理由，也由政府控制不力的缘故。在对策分析部分，把加快政府职能转变特别是 推进政府职能合理化，引导部分职能社会化作为首选要件；在推进政府体制改革 的过程中，中央、省级政府应建立以宏观管理和调控为主的“决策导向型政府”， 要选准时机，适时推动行政区划改革，建立城市管理综合执法队伍，推行乡镇机 构改革；积极推进事业单位改革，要收缩事业单位总体规模、调整结构类型、引 导转体改制，建立事业单位法人制度，建立明确的经费来源目标和财务结构，建 立以聘用制为基础的用人制度；推进公务员制度改革，必须规范公务员编制，建 立健全编制立法，建构责任机制，提高公务员的职业成本以及改革公务员的工资 制度。 第三章是对政府运行成本控制的分析，在界定狭义政府运行成本与广义政府 运行成本、政府运行成本与公用支出、政府运行成本与职务消费等概念的基础上， 对政府运行成本存在问题进行了分析，认为一定程度上的消费最大化倾向是其主 观原因，现行财政管理制度的缺陷，包括财政预算制度的缺陷、财政体制上的软 预算约束、职务消费管理制度的缺陷、缺乏有效的绩效评估制度以及一些客观原 因的连带影响是客观因素。为此，控制政府运行成本，必须推行规范化的职务消 费制度，建立科学合理的定额标准和推进职务消费货币化，建立职务消费的分类 实施机制，严格控制一般性支出；同时，要改革现有的财政预算管理制度，深化 部门预算；要建立科学的绩效评估制度，完善公务员绩效评估体系，完善公共支 出绩效评估体系；要开展政府审批流程再造，清除不必要的审批职能、整合不顺 第一章绪论 畅的审批职能、简化不规范的职能；要积极推行电子政务，推进政府内部事务处 理的网络化和自动化，拓展政府网上服务内容。 第四章是对政府决策成本控制的分析。政府决策成本有当前成本、机会成本、 边际成本、沉落成本、风险成本和摩擦成本等构成要素，政府决策成本各个构成 要素相互影响，并在一定条件下成比例关系；各个构成要素相互联系又相互区别， 政府决策成本中的构成要素与其他类型的政府成本也是相互联系又相互区别的。 政府决策成本失控的主要原因有：( 1 ) 决策者的非理性倾向，包括决策者在闯题 界定上的非理性倾向和决策者在方案制定和选择上的非理性倾向。( 2 ) 利益团体 参与决策的非理性，其中，决策成本与参与决策的利益团体数量呈正相关关系， 群体决策成本与决策的备选方案数量呈逆相关关系，决策成本与利益团体价值取 向的认同程度呈逆相关关系( 3 ) 政府决策成本的软约束。控制政府决策成本必 须以正确的政绩观为导向，建立科学的领导干部绩效评估体系，当然，以正确的 政绩观为导向的绩效评估应该是一个综合性的概念，应该包括成本指标。推进政 府决策的规范化程度可以包括提升决策方法的科学程度、扩大决策主体的民主参 与程度和完善决策程序的法制程度等内容；在加大对决策成本约束的监督方面， 要加强决策方案制定过程中的约束机制和决策执行过程中的约束机制。 第五章是对政府交易成本控制的分析可以把政府交易成本分成协调成本、 信息成本和策略成本( 反腐败