（财政学专业论文）我国基础教育财政支出效率研究.pdf

内容摘要 基础教育是指人们生存、生活和发展的基本知识和能力的教育，包括家庭教 育、中小学校教育和必要的社会生活知识教育等。在我国现阶段的基础教育包括 幼儿教育、小学教育和普通中学教育。基础教育财政支出是指国家财政预算直接 安排给各级各类基础教育学校的教育事业费和基本建设投资，它是中小学校经费 的主体部分，它是国家在对社会总产品和国民收入进行初次分配和再次分配形成 的财政收入的基础上，通过国家预算的分配来实现的。进入二十一世纪以来，基 础教育财政支出的效率问题一直受到人们的普遍关注。鉴于目前我国基础教育财 政支出存在着各种问题，尤其是使用效率低下的问题，如何使基础教育经费的使 用更加合理，使我国有限的教育资源得到优化配置，使之实现效益最大化就成为 急需解决的问题。 本文首先从经济学和投入方式两方面分析基础教育财政支出效率，并把我国 基础教育财政支出效率评价的范围分为内源性效益、部门绩效、单位效益三个层 次，设计了对基础教育财政支出的绩效进行考核的指标；其次，分析了我国基础 教育财政支出效率存在的诸如：财政投入总量、支出结构、城乡区域均衡以及监 督管理等方面存在的问题；进而分析了问题的成因；最后，从财政投入与支出结 构对策和监督管理与教育规划对策两方面，提出关于我国基础教育如何进一步加 大财政投入力度、改革财政投资体制、加快调整财政支出结构以及引入教育成本 核算机制、建立有效的监管机制、控制学校适度规模、做好科学的教育规划等思 路和对策建议。 关键词：基础教育；财政支出；效率 a b s t r a c t b a s i ce d u c a t i o n , w h i c hi sa b o u tp e o p l e sb a s i ck n o w l e d g ea n dc a p a c i t yo f s u r v i v a l ，l i v i n ga n dd e v e l o p m e n t , i n c l u d e sf a m i l ye d u c a t i o n , e l e m e n t a r ye d u c a t i o n a n ds o c i a lk n o w l e d g ee d u c a t i o na n ds oo n n o w a d a y s ，b a s i ce d u c a t i o ni no u rc o u n t r y i n c l u d e sp r e s c h o o le d u c a t i o n , e l e m e n t a r ye d u c a t i o na n ds e c o n d a r ye d u c a t i o n t h e p u b l i ce x p e n d i t u r eo nb a s i ce d u c a t i o ni st h em a i np a r to fe l e m e n t a r ya n ds e c o n d a r y s c h o o l sf u n d s s i n c et h e21s tc e n t u r y , p e o p l ea r ew o r r i e da b o u tt h ee f f i c i e n c yo ft h e p u b l i ce x p e n d i t u r eo nb a s i ce d u c a t i o n w i t i lt h ef a c tt h a tt h e r ea r es om u c hp r o b l e mi n t h ep u b l i ce x p e n d i t u r eo nb a s i ce d u c a t i o n ，e s p e c i a l l yt h ep r o b l e mo fl o we f f i c i e n c y , i t i sv e r yu r g e n tt os t u d yh o wt os p e n dt h eb a s i ce d u c a t i o ne x p e n d i t u r em o r er a t i o n a l a n dt om a x i m i z et h eb e n e f i to fo u rl i m i te d u c a t i o nr e s o u r c e t h i sd i s s e r t a t i o na n a l y z e st h ee f f i c i e n c yo ft h ep u b l i ce x p e n d i t u r eo nb a s i c e d u c a t i o nf r o mt h ev i e w p o i n to fe c o n o m i c sa n di n p u tm o d ef i r s t l y ，a n dd i v i d e st h e e v a l u a t i o ns c o p eo ft h ep u b l i ce x p e n d i t u r eo nb a s i ce d u c a t i o ni n t ot h r e el e v e l s ，t h e e n d o g e n o u se f f i c i e n c y ，t h es e c t i o np e r f o r m a n c ea n dt h eu n i te f f i c i e n c y t h e ni a n a l y z e st h ep r o b l e mo ft h ee f f i c i e n c yo ft h ep u b l i ce x p e n d i t u r eo nb a s i ce d u c a t i o n ， s u c ha st h eg r o s sf i n a n c i a li n p u t ，t h ee x p e n d i t u r es t r u c t u r e ，t h ee q u i l i b r i u mb e t w e e n c i t ya n dr u r a ld i s t r i c ta n dt h es u p e r v i s i o n ， a sw e l la st h ec a 峨o ft h ep r o b l e m i nt h e e n d , ip r o v i d es o m es u g g c s t i o n st oi m p r o v et h ee f f i c i e n c yo ft h ep u b l i ce x p e n d i t u r e o nb a s i ce d u c a t i o n , i n c l u d i n gf u r t h e ri n c r e a s i n gt h ep u b l i ci n v e s t m e n t ，r e f o r m i n gt h e p u b l i ci n v e s t m e n ts y s t e m ，a d j u s t i n gp u b l i ce x p e n d i t u r es t r u c t u r e ，i n t r o d u c i n gt h e e d u c a t i o nc o s ta c c o u n ti n s t i t u t i o n , e s t a b l i s h i n ge f f e c t i v e s u p e r v i s i n g i n s t i t u t i o n , c o n t r o l l i n gs c h o o l ss i z ea n dp r o g r a m m i n gt h ee d u c a t i o ns c i e n t i f i c a l l y k e yw o r d s ：b a s i ce d u c a t i o n ；p u b l i ce x p e n d i t u r e ；e f f i c i e n c y 厦门大学学位论文原创性声明 兹呈交的学位论文，是本人在导师指导下独立完成的研究成 果。本人在论文写作中参考的其他个人或集体的研究成果，均在 文中以明确方式标明。本人依法享有和承担由此论文产生的权利 和责任。 声明人( 签名) ： 年月日 厦门大学学位论文著作权使用声明 本人完全了解厦门大学有关保留、使用学位论文的规定。厦 门大学有权保留并向国家主管部门或其指定机构送交论文的纸 质版和电子版，有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允 许论文进入学校图书馆被查阅，有权将学位论文的内容编入有关 数据库进行检索，有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密 的学位论文在解密后适用本规定。 本学位论文属于 1 、保密() ，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密( ) ( 请在以上相应括号内打“”) 作者签名： 导师签名： 日期：年月日 日期：年月日 第一章引言 第一章引言 1 1 选题背景和研究意义 1 1 1 知识经济的要求 2 l 世纪是知识经济。所谓知识经济是指建立在知识和信息基础上的生产、 分配和使用的经济。而知识和信息的生产、分配和使用都离不开入力资本。因此， 以知识、技术和信息为内容的人力资本必将成为知识经济的核心。知识经济的实 质就是实现以人力资本为依托的经济增长。而人力资本是“通过正规学校教育、 在职培训、医疗保健、迁徙等多种投资而形成的凝结在人身上的知识、技能、健 康等具有边际报酬递增属性的资本总和。教育作为人力资本形成的重要途径， 必将在经济增长中扮演着越来越重要的角色。美国经济学家丹尼森曾运用柯 布道格拉斯函数对美国1 9 2 9 - 1 9 5 7 年g d p 增长率进行分析发现，美国g d p 年均2 9 3 的增长率中，有2 5 来自于劳动力受教育后素质的提高；舒尔茨也 运用余数分析法估算出教育对国民经济增长的贡献率为3 3 。另据美国经济研 究估计，从2 0 世纪7 0 年代起，美国经济增长率年均3 5 ，其中约1 8 来 自技术革命和教育水平的提高，即教育对经济增长的贡献超过总增长的一半。就 世界范围来看，据联合国教科文组织对1 3 4 个国家的统计，1 9 6 0 - - 1 9 8 1 年g n p 平均增长6 8 倍，教育投资平均增长1 1 2 倍，人均教育投资平均增长7 倍。 正是因为教育如此重要，早在1 9 9 3 年中共中央、国务院就在中国教育改革和 发展纲要中指出：“当今世界政治风云变幻，国际竞争日趋激烈，科学技术发 展迅速。世界范围的经济竞争、综合国力竞争，实际上是科学技术的竞争和民族 素质的竞争。从这个意义上说，谁掌握了2 l 世纪的教育，谁就能在2 1 世纪的国 际竞争中处于战略主动的地位 。温家宝总理在今年的政府工作报告中指出：“教 育是国家发展的基石，教育公平是重要的社会公平。要坚持把教育放在优先发展 的战略地位，加快各级各类教育发展。一 魏立萍，异质型人力资本与经济增长关系理论及实证研究 中国财政经济出版社，2 0 0 5 年 我国基础教育财政支出效率研究 附图 1 1 2 提高我国基础教育财政支出效率的要求 基础教育的功能重在培养人们基本的德、智、体各方面素质能力，对于减少 文盲率、提高全民族的文化知识水平和技术水平，进而提高国民的科学和文化素 质，提升我国人力资源的整体水平，促进经济发展等方面发挥着基础性的作用。 自改革开放以来，中国的教育事业得到了迅速的发展。突出表现在：文盲、半文 盲人口规模以每年6 9 6 的速度显著下降，文盲率由1 9 7 8 年的2 5 3 ，下降为 2 0 0 2 年的4 5 ；大专以上学历的人口则以年均1 0 6 4 的速度快速增长，大专以 上人口占全部人口的比重已由1 9 7 8 年0 3 8 ，上升为2 0 0 2 年的4 2 7 ：高中学 历的人口以年均2 9 的增长率增长，高中人口占全部人口的比重由1 9 7 8 年的 6 2 ，上升为2 0 0 2 年的1 2 4 ；初中学历的人口所占比重则由1 9 7 8 年的1 5 5 ， 上升为2 0 0 2 年的3 6 8 。我国国民受教育年限有大幅度的提高。1 5 岁以上人口 平均受教育年限已由1 9 8 2 年的5 3 3 年提高到2 0 0 0 年的7 8 5 ，提高了4 7 2 仍伊。 提高幅度高于世界1 2 5 的平均水平的4 倍，也高出发展中国家4 3 7 0 的平均 水平4 个百分点。但是1 5 岁以上人口2 0 0 0 年7 8 5 年的平均受教育年限及2 0 0 0 年2 5 6 4 岁以上人口平均7 9 7 年的受教育年限，这两个水平只相当于初中二年 。根据国家统计局：中国统计年鉴2 0 0 5 整理中国统计出版社，2 0 0 5 2 第一章引言 级程度，与美国1 0 0 年前1 5 岁以上国民受教育的水平持平，比1 9 9 9 年美国人均 受教育1 2 7 年的水平低了近5 年，比1 9 9 9 年韩国的人均1 1 4 8 年的受教育年限 也要低近4 年。那么，4 - 5 年的人口受教育年限的差距是一个什么概念昵? 2 0 世纪上半叶，美国用了大约4 0 年的时间才使2 5 岁以上人口人均受教育的年限由 8 年提高到9 年。因此，我国人口受教育年限与世界发达国家4 到5 年的差距， 意味着我国的人力资本的水平还是严重偏低。“造成我国人力资本水平偏低的一 个根本原因在于我国还没有建立起与市场经济相适应的公共财政体制，从而导致 财政在教育支出的总量不足，使用效率不高。一因此，在我国目前经济发展水平 决定了教育经费财政投入不可能大幅度增长的情况下，要想切实加快促进基础教 育的发展，必须注重提高基础教育财政支出的效率，使投入的资源真正落到实处， 发挥最大的效用。 进入二十一世纪以来，教育资源的使用效率问题尤其是基础教育财政支出的 效率问题一直受到人们的普遍关注。鉴于目前我国基础教育财政支出存在着各种 问题，尤其是使用效率低下的问题，如何使基础教育经费的使用更加合理，使我 国有限的教育资源得到优化配置，使之实现效益最大化就成为急需解决的问题， 这也是本文的写作动机。 1 2 相关概念辨析 1 2 1 基础教育性质和与义务教育制度 基础教育是指人们生存、生活和发展的基本知识和能力的教育，包括家庭教 育、中小学校教育和必要的社会生活知识教育等。在我国现阶段的基础教育包括 幼儿教育、小学教育和普通中学教育。其中，义务教育是基础教育的主体。基础 教育的目的是使受教育者树立基本的道德观念，掌握基本的生存技能，使其能成 为有生产力的公民，能够作为公民参与到社会生活中，以及有持续的就业竞争能 力，能够维持自身的生存和发展并进而推动社会经济的发展。由此可见，基础教 育不仅会给个人带来道德修养的提高、收入水平的增长等收益，也会给社会乃至 整个国家带来良好秩序、民主和谐等巨大的收益。因此，必须把发展基础教育当 回魏立萍，异质型人力资本与经济增长关系理论及实证研究) 中国财政经济出版杜，2 0 0 5 年 3 我国基础教育财政支出效率研究 成一项关乎国计民生的长久大计来落实，实际上许多国家都把一定阶段的基础教 育作为义务教育，或完全由政府免费提供，或仅向学生收取少量的费用。义务教 育制度的建立为各国普及基础教育、提高教育的公平程度起到了积极的作用。 1 2 2 基础教育经费由政府财政提供的必然性 在发展基础教育的过程中应该由谁作为主体承担着投资的主要责任呢? 根据 世界各国的普遍经验，必须由政府作为基础教育的投资主体，由政府通过公共教 育支出向基础教育提供经费，以确保基础教育的数量和质量，保证基础教育健康 良性地向前发展。究其原因，由政府财政支出作为基础教育经费的主要来源的依 据有以下几个方面。 首先，教育特别是基础教育被认为是一种准公共性的服务，为克服市场提供 教育的不足，政府必须安排财政支出，提供教育。j m 布坎南认为：“任何教育 的直接受益者都是那些得到教育的儿童及其家庭。在这一方面，教育是可以分割 的，而且类似于在市场经济中生产的普通服务。但是，教育除了其可分割的 私人利益外，还具有重要的社会利益。社会集团的全体成员，至少其中的一部分 人，通过使社会中的儿童得到良好的教育而间接地得到好处。教育是一种准 公共性的服务 。因此，由于教育的准公共物品的性质，为了弥补市场提供的不 足，政府必须投资提供教育。 其次，政府财政投资基础教育是促进社会公平的要求。社会收入公平程度是 影响社会安定程度的一个重要因素，为了维持国家的安定，政府必须将收入的不 公平程度控制在一个合适的范围以内。而诸多的研究表明，教育公平与收入公平 之间有着高度的正相关性。如果政府不投资提供教育，一些人将不能( 因为缺乏 资金) 或不愿( 认为投资教育不合算) 接受一定的教育，从而加剧教育的不公平， 对社会安定和经济增长造成不良影响。 鉴于基础教育比高等教育具有更多的正的外部性，所以财政应该将基础教育 的提供作为财政公共投资提供的重点。 1 2 3 基础教育财政支出 教育经费是国家财政预算支出的组成部分之一，是国家用于发展各级各类教 4 第一章引言 育事业的费用。教育经费的投入是与国家的国民经济的发展紧密联系的，1 9 8 5 年中共中央关于教育体制改革的决定中指出：中国教育经费投入的原则是“在 今后一段时期内，中央和地方政府的教育拨款的增长要高于财政经常性收入的增 长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长一。在我国现行教育经费预算 中，教育经费主要分为教育事业费和教育基建费两大块，而教育事业费又包括了 人员经费和公用经费两部分。本文所说的基础教育财政支出，是指国家财政预算 直接安排给各级各类基础教育学校的教育事业费和基本建设投资，它是基础教育 中小学校经费的主体部分，它是国家在对社会总产品和国民收入进行初次分配和 再次分配形成的财政收入的基础上，通过国家预算的分配来实现的。 1 2 4 基础教育财政支出效率 如同物质生产的过程一样，教育过程也是一个投入产出系统，也包括资 源的投入、使用和产出。范先佐所著 ，高等教育出版社，2 0 0 3 年2 月， 2 2 8 页 从财政性教育支出站g d p 的比重来看，比重较低，虽然总体上保持增长的 趋势，但增长速度很慢且与1 9 9 3 年颁布的中国教育改革和发展纲要提出的 “财政性教育经费占国民生产总值的比重，在本世纪末达到4 的目标还有一 定距离，未能达到1 9 9 5 年发展中国家4 1 的平均水平，低于1 9 9 8 年发达国家 美国4 8 2 、日本4 8 的水平，也低于1 9 9 8 年新兴国家韩国4 2 7 的水平，与 福利国家如加拿大、法国、英国、丹麦等国家的支出水平的距离就更大。 1 9 我国基础教育财政支出效率研究 从预算内教育经费支出占财政总支出的比重来看，比重也偏低，如果把未纳 入预算管理的各级政府征收用于教育的税费、企业办学校教育经费和校办产业、 勤工俭学和社会服务收入用于教育的经费计算在内，财政性教育支出占财政总支 出的比重也仅仅能提升近4 个百分点，低于韩国( 1 9 9 7 年) 2 0 5 、泰国( 2 0 0 0 年) 2 2 4 4 和墨西哥( 1 9 9 9 年) 2 5 5 4 的水平。 此外，从1 9 9 1 年到2 0 0 2 年这十二年间，国家财政性教育经费支出以1 7 0 5 的速度逐年增长，而同期国家财政总支出却以1 8 5 7 的平均速度在增长，后者 的速度大于前者，因而在理论上也可以推断财政教育支出在财政总支出的比重在 下降，这一推断可以通过教育支出占财政总支出的比例这一数据得到证实。这一 比例的逐年下降，从一个侧面也说明了，政府对教育重视程度在一定程度上的下 降，这与我国当前正在大力实施“科教兴国战略相悖，与社会对公共教育产品 的需求增长背道而驰。 由以上的各方面实证可以得出，我国财政性教育支出虽然在不断增长，但是 财政性教育经费支出未能与经济同步增长或优于经济增长，使得政府教育经费对 学校运转的支撑力度没有得到增强。基础教育经费支出总量不足的问题仍然存 在，并由于总量投入的不足影响基础教育财政支出的总体效率，从长远来看不利 于我国基础教育事业的协调发展。 3 2 义务教育投入不足 如下表所示，在政府三级教育支出中，世界普遍的趋势是初等教育和高等教 育的比重差别越来越小。而我国政府在教育支出上，却表现出对高等教育的强烈 偏好，这种强烈的偏好造成我国初等教育的生均教育指数低于世界其它国家的水 平。 o 中国教育年鉴( 1 9 9 0 - - 2 0 0 3 ) 北京：人民教育出版社，2 0 0 4 2 0 第三章我国基础教育财政支出的现状及问题 表3 三级教育生均教育事业费支出比例 1 9 8 0 年( 初等：高等) 1 9 9 5 年( 初等：中等：高等) 低收入国家 l ：3 3 ol ：2 7 ：1 2 8 中等收入国家l ：6 0l ：1 2 ：2 9 低收入和中等收入国家 1 ：1 0 4l ：1 7 ；4 4 高收入国家 l ：2 1 ：1 5 ：2 2 世界平均1 ：4 8l ：2 7 ：3 0 中国 1 ：7 5 5 1 ：2 5 ：1 4 5 资料来源：1 9 9 8w o r l dd e v e l o p m e n ti n d i c a t i o n s 表4生均教育经费指数 年份初等教育中等教育初等与中等教育高等教育 发达国家 1 9 7 52 04 7 1 9 8 12 14 8 发展中国家1 9 7 51 02 21 38 8 1 9 8 1l l1 91 38 8 非洲 1 9 7 51 32 02 08 8 6 1 9 8 11 01 81 85 7 2 拉丁美洲和加勒比1 9 7 5799 6 1 1 9 8 18996 7 亚洲及太平洋 1 9 7 51 l2 01 36 0 1 9 8 1 1 2 2 01 45 0 中国1 9 8 761 4l o2 3 1 6 1 9 9 79 4 21 3 9 11 1 7 01 2 1 8 5 资料来源：侯亚飞：人口质量与经济增长方式 ，中国经济出版社，2 0 0 0 年5 月，1 9 3 页 1 9 9 8 年以来，政府在加大基础教育资源投入总量的同时，也调整了资源配 置结构，在增长的财政教育投入中动用了相当一部分财力用于解决基础教育发展 2 1 我国基础教育财政支出效率研究 中存在的紧迫问题，着重解决了全国县市“两基达标一、“双高普九一及中小学危 房改造、免除农村中小学学杂费和保障教师工资发放中的资金短缺问题，使基础 教育中的突出矛盾得到初步缓解，作为基础教育主体的义务教育方面的财政投入 的绝对量有所提高，如表： 表51 9 9 6 - - 2 0 0 2 年我国义务教育经费投入情况 年份g d p 财政性教育经费义务教育财政性经费 ( 亿元) 绝对值占g d p绝对值占g d p占财政性 ( 亿元)比重( )( 亿元)比重( )教育经费 比重( ) 1 9 9 66 7 8 8 4 61 6 7 1 7 0 2 4 69 4 5 0 01 4 l5 6 5 3 1 9 9 7 7 4 4 6 2 61 8 6 2 5 42 5 01 0 5 4 5 51 4 25 6 6 6 1 9 9 8 7 8 3 4 5 22 0 3 2 4 52 5 91 0 7 6 2 41 3 75 2 9 5 1 9 9 98 2 0 6 7 52 2 8 7 1 82 7 9 1 1 8 2 9 7 1 4 4 5 1 7 2 2 0 0 08 9 4 4 2 2 2 5 6 2 6 l2 8 71 3 0 7 9 71 4 65 1 0 4 2 0 0 l 9 7 3 1 4 83 0 5 7 0 13 1 91 5 8 0 1 71 6 25 1 6 9 2 0 0 21 0 5 1 7 2 33 4 9 1 4 03 3 21 8 0 7 0 41 7 25 1 7 5 资料来源：根据中国统计年鉴2 0 0 4 年 整理 虽然义务教育的绝对量提高了，但是从表5 中来看，义务教育财政性经费占 财政性教育经费的比重来看，1 9 9 6 年到2 0 0 0 年一直是呈现下降的趋势，2 0 0 1 年、2 0 0 2 年才开始略微回升。 公共教育资源存量增大，资源结构和布局的合理性发生变化，教育资源配置 效率的进一步提高要求资源存量的及时、合理调整，但增量投入的短缺阻碍着存 量调整的进度。义务教育投入的不足影响着我国义务教育的普及和进一步发展。 从义务教育的普及程度来看，尽管我国的义务教育入学率已达到较高水平，但义 务教育完成率仍然较低。据统计资料显示，2 0 0 1 年已入学学生中，有近5 的小 学生未完成小学教育，有超过1 0 的学生未完成初中阶段的义务教育。贫困地区 学生失学更严重，辍学率更高。虽然我国宣布在2 0 0 5 年全面普及九年义务教育， 第三章我国基础教育财政支出的现状及问题 但实际上到2 0 0 5 年，在我国个别贫困的少数民族地区还未能全部实现。学生失 学常有发生，特别是在初一、初二两个年级失学较多。2 0 0 4 年全国统计数字显 示，小学生辍学率平均为0 5 9 * , 4 ，初中辍学率平均为2 4 9 ；部分西部贫困地 区的小学、初中辍学率在分别在2 和7 ，甚至还要更高。教育部新闻发言 人王旭明说，如果全国小学和初中的学生加起来有1 8 亿，即使按全国的平均 辍学率计算，估计全国辍学的学生在2 3 0 万人左右。一位乡教育助理算过一笔 账，当地小学辍学率为2 2 ，初中辍学率为9 3 9 ，如果不加以控制，照此推 算，六年之后，这个地区的小学累计辍学率将达到1 2 1 2 ，也就是说将有一成 多的学生没有完成小学学业就流向了社会，而三年后，初中累计辍学率将达到 2 8 1 7 ，也就是说将有三成的学生没有完成初中学业就流向了社会，这个数字是 很惊人的。 这种现象在某种程度上与政府对义务教育的投入不足有关。由于政府对义务 教育的投入不足，必然促使各学校通过各种手段来弥补经费缺口，如提高学杂费， 变相乱收费等，导致一些贫困家庭的子女失学，影响国家普及义务教育任务的完 成，也就是影响基础教育财政投入的产出，从而影响基础教育财政投入的效率。 3 3 基础教育财政支出城乡差距过大 城乡之间基础教育的悬殊差异是我国教育资源分配的不公平性最为突出的 表现。近年来随着基础教育资源的投入总量的增长，中央财政通过转移支付加大 了对农村地方教育和支持贫困地区义务教育的投入力度，对缩小教育事业的城乡 差异和地区差异产生了积极的作用，但并没有能使差距扩大的趋势从根本上得到 改变。我国农村普通初中、普通小学生均教育经费均低于城市的相应数值，也远 远低于全国城乡的平均水平，而且农村生均教育经费与全国平均水平的差额在逐 步扩大。以2 0 0 0 年的统计数据为例，财政对普通中学的人均教育支出，城镇为 1 2 1 9 5 2 元，农村为5 3 9 8 7 元；财政对普通小学的人均教育支出，城镇为6 6 7 8 元，农村为4 1 7 4 元，而2 0 0 0 年城镇居民家庭人均可支配收入为6 2 8 0 0 元，农 。根据中国统计年鉴2 0 0 5 与中国教育年鉴( 1 9 9 0 2 0 0 3 d 整理 。转载自央视论坛；h t t p b b s c c t v c o m f o r u m t h r e a d j s p ? i d = - 7 6 4 4 3 3 3 我国基础教育财政支出效率研究 村居民家庭人均可支配收入为2 2 5 3 4 元，城镇居民人均收入约是农村居民收入 的2 8 倍。 我国大多数农村学校办学条件比较差，和城市学校相比有明显差距。许多农 村学校缺少基本的图书资料、实验仪器和教学设备，有的甚至买不起粉笔和书本， 有的天天在危房里上课，有的一个班有七八十个学生，甚至一个班有上百人，教 师很难因材施教，如此等等。多数农村中小学办学条件与要求相差甚远，现代教 育设备少，教育手段简单，基本停留在上世纪9 0 年代初水平。只有少数地方建 立语音室、微机室、配备少数几台电脑，基本上还是在“黑板上开机器、做实验 。 按教育部要求，2 0 0 5 年应普及计算机教学，而目前大多数农村地区在软硬件方 面还不具备，要缩短城乡差距不易。受办学条件和师资力量的制约，农村中小学 总体水平确实与城区存在较大距离，但在对教师、学校工作的评价时，又是以考 试和升学率指标“一把尺子量到底一衡量所有学校，兼顾实际和办学特色不够， 挫伤了大批学校的积极性，严重地影响了农村基础教育的发展水平，有失向全民 提供义务教育的公平性。尽管中央财政自2 0 0 1 年起实施对中西部农村地区义务 教育阶段贫困家庭学生免费提供教科书制度，部分省市也陆续开始实行免除农村 中小学学杂费制度，但从实施的状况来看，财政性教育支出在城乡之间配置不均 衡仍未得到根本改善。 城乡之间基础教育财政投入和教育发展水平差距巨大，直接影响基础教育财 政投入效率和国家整体教育水平的提高。 3 4 地域间配置不均衡 我国幅员辽阔，各地区的社会经济发展状况存在着较大差异，各地区的财力 状况也有较大差异，基础教育的经费又主要依靠“以县为主 的财政投资体制， 加之各地方政府对教育的重要程度认识不一致，在这种情况下，势必导致各地区 的基础教育财政支出因各县财政的资金能力不同而形成较大的差异，如下表： 国根据中国统计年鉴2 0 0 5 整理中国统计出版社，2 0 0 5 2 4 第三章我国基础教育财政支出的现状及问题 表62 0 0 0 年部分省市自治区本级政府教育支出状况 地区 预算内教育经费拨款( 百万元)占本级财政支出比重( ) 江苏2 8 4 5 62 4 2 5 湖北1 1 6 3 o2 2 7 8 山东1 9 7 9 31 7 6 3 上海 4 0 1 1 9 1 3 7 5 河南1 5 8 9 71 3 3 6 北京3 0 5 2 21 2 3 6 广东 1 9 8 9 2 1 1 4 8 广西7 1 1 11 0 0 6 吉林1 0 4 8 79 7 1 四j i f8 4 6 97 8 9 湖南8 3 7 77 6 6 安徽6 9 6 16 3 3 甘肃4 5 3 46 西藏1 5 2 74 6 l 数据来源：( 2 0 0 2 年中国教育年鉴 从全国各地区的生均财政预算内教育事业费来看，也存在很大的差异。如全 国各省市2 0 0 1 年普通小学生均财政预算内教育事业费平均值为6 4 5 2 8 元，最高 的上海为3 6 1 2 0 5 元，最低的河南为3 5 3 8 2 元，前者是后者的1 0 倍多。同年各 地区初中生均财政预算内教育事业费平均值为8 1 7 0 2 元，最高的上海为3 4 1 1 2 1 元，最低的河南为5 1 1 2 9 元，前者是后者的6 6 7 倍。低于平均值的省份多集中 在中西部经济不发达的省份。2 0 0 4 年北京市生均预算内财政性教育支出1 1 4 6 6 5 元，排在第1 位；四川省为1 8 1 5 8 元，排在第3 1 位，北京市生均预算内财政性 教育是当年四川省的6 3 1 倍。 近年来，为确保家庭经济困难学生顺利完成学业，在财政的支持下，我国基 本形成了“奖、贷、助、补、免、勤工俭学 的较为完整的教育资助政策体系。 国家统计局网站，h t t p ：w w w s t a t s g o v c n t j s j n d s j y b 2 0 0 4 - c i n d e x c h h u n 2 5 我国基础教育财政支出效率研究 这些措施无疑有利于帮助低收入家庭的学生获得公平的学习机会，但是从每年 2 0 0 0 多亿元的预算内教育拨款收益者的总体分布情况来看，农村居民获益程度 要低于城市居民，低收入家庭获益程度要低于高收入家庭，经济不发达地区居民 获益程度要低于经济发达地区居民。 世界银行在1 9 9 9 年进行的一项研究表明，我国义务教育在新世纪面临的主 要发展障碍之一就是教育经费投入在区域间的不平衡。由于地区间经济发展的差 异，相对来说在农村和经济不发达地区基础教育经费的投入比较少，这种差异会 造成各地基础教育的发展水平参差不齐，严重影响了整个教育系统的发展，影响 整个国家基础教育经费投入效率的提高，进而影响到国民素质和国民经济的发展。 3 5 事业性经费结构不合理 根据我国教育事业费的具体用途，教育事业费又可以分为人员经费和公用经 费。人员经费，是指教学科研人员的工资、福利费以及学生的助学金、奖学金等。 公用经费包括公务费、设备购置费、业务费和修缮费。教育事业费中公用经费的 比例可以反映学校正常的教学以及管理活动所必需的公务活动开支的满足程度， 也可以反映教育投资结构的合理程度。 2 0 世纪9 0 年代以来，各级教育生均预算内教育事业费都有不同程度的增长。 这种增长是与各级各类教育的办学条件不断改善有关的。但是如表7 所示，在基 础教育生均预算内教育经费构成中，人员经费偏高，公用经费比例越来越低，这 一现象制约着教学条件的实际改善程度，导致教育经费效率不高。 表7各级各类学校预算内公用经费占事业费的比重单位： 年份普通高中普通初中普通小学 1 9 9 71 9 8 71 5 7 3l o 1 8 1 9 9 81 8 2 41 5 6 39 2 6 1 9 9 91 7 9 01 2 0 38 6 l 2 0 0 01 6 1 31 0 9 07 5 6 2 0 0 11 6 1 81 0 2 1 7 0 0 2 0 0 21 4 8 l1 0 8 57 4 0 资料来源：中国教育年鉴) 1 9 9 9 2 0 0 4 年，人民教育出版社 第三章我国基础教育财政支出的现状及问题 由此可见，我国财政基础教育事业经费中人员支出和公用经费支出比例不合 理。目前我国新增加的基础教育投资很大部分都用在了人头经费上面，投资经费 比重下降，教育财政拨款中相当大的部分用于支付教职工工资、福利，真正用于 添置教学公共用品的资金并不多。据对福建省某县级市2 0 0 0 年以来财政性教育 支出( 主要是基础教育支出) 增长情况进行分析，以人大批准的预算为例，每年 新增经费约有7 0 用于教师增资和新增人员工资经费。 人员经费比重增长快，虽然与教师待遇的改善有关，但也与教育部门的用人 制度改革滞后和管理不善有着密切的关系。教师队伍年龄、学科结构不合理，很 多学校师资相对过剩，人浮于事，教育资源浪费严重；很多地方中小学养人和缺 人的现象并存，条件较好的城镇周围中小学教师超编，而农村中小学教师缺编、 结构不合理，青年教师数额偏少，教师老龄化问题较为突出。教师的素质与新形 势下全面实施素质教育，提高教育质量的要求不相匹配。行政人员与教学研究人 员的比例也存在严重不合理现象，学校行政和后勤管理人员过多，非教学人员在 教职工中所占比重太大，生师比和学生教职工比低，人力资源使用效率低，教师 的继续教育任重道远，还存在大量的财政支出用于供养冗员现象。 6 缺乏有效的监督管理机制 在教育部门与具体单位财务管理方面，各学校更多地重视经费的争取，而对 使用和管理未给予足够的重视。不少学校的教学仪器、设备、教室、实验室和图 书资料盲目投资、重复建设、闲置现象严重，物力资源使用效率低。 还有一些教育部门和学校内部财务管理制度不健全，浪费与不合理开支的现 象时有发生，结果导致财政教育支出的方向、结构失去控制，大量的重复投入和 无效投入现象严重。经费使用过程中的漏洞和浪费时有发生，导致“吃经费 的 现象也比较普遍。一些基层尤其是乡镇政府官员利用职权挪用教育经费，使本来 缺乏的资金更加紧缺，直接损害了基础教育经费的效益，这种“既缺经费却又浪 费，既没钱却又乱花钱 的状况无疑加重了经费投入不足的矛盾。事实上这也部 分地解释了我们的基础教育拨款逐年增加，而教育条件未见根本改善、教师待遇 提高不显著的现象。 我国基础教育财政支出效率研究 此外，教育腐败现象的滋生曼延也给基础教育财政支出的监督管理造成了很 大的阻力。在经费使用的过程中，有一部分资金由于游离于预算监督之外，缺乏 预算约束，致使一些政府官员利用职权之便，暗箱操作，从而使这些资金并没有 流向教育事业。在支出上，资金下拨后即失去了监督，经费的接受者只有使用资 金的权利而没有承担使用结果的责任，势必造成浪费严重的局面。据报道，审计 署经调查审计5 0 个县的基础教育经费情况发现，一些地方挪用挥霍教育经费问 题比较严重。审计署审计长李金华在向十届全国人大常委会第十次会议报告 2 0 0 3 年度中央预算执行和其他财政收支的审计情况时说，一些县的教育及财政 部门“吃 教育问题十分严重。如2 0 0 2 年以来，广东省化州市教育局及各镇教 办挪用学杂费等2 5 6 1 万元，主要用于建办公楼和办公、招待费开支；市财政局 挪用4 0 0 万元平衡预算。1 9 9 9 年以来，该市教育局还将中小学生订阅图书资料 回扣款等1 3 5 6 万元，用于私分和吃喝。在本来经费就不足的情况下，这一类问 题其实层出不穷，成为群众最关心的大事之一，也是每年各地各级人大、政协最 集中的焦点之一，归根结底就是经费管理体制的问题，如何进行监督基础教育经 费的使用成了困扰各级各地政府的难题。 第四章影响我国基础教育财政支出效率的因素 第四章影响我国基础教育财政支出效率的因素 影响我国基础教育财政支出效率的因素很多，有经济因素也有非经济因素， 有体制因素也有非体制因素，本文主要从历史人文地域、财政投入结构、经费预 算以及教育行政制度方面进行一些探讨。 1 历史人文地域因素 4 1 1 传统及观念问题 长期以来，一方面由于人们从观念上把教育看作是意识形态、上层建筑和阶 级斗争的工具，视教育为消费和福利，认为教育机构是非营利机构，教育投入不 计成本，也难计算成本等等；另一方面由于长期的计划经济、单一的办学体制， 教育经费采取政府拨款、国家全包的办法，也不需要局长、校长们思考教育成本 问题，这使得教育部门既无提高资源利用率的动力，又无提高教育效率的外在压 力。学校只关心增加投入，而不关心资源利用率，导致教育资源的浪费，严重影 响我国基础教育财政支出的效率。 4 1 2 城镇化人口流动的影响 近年来，随着一些地区经济的发展，工业化城镇化进程的加快，大批的务工 农民进城，人口的大规模流动带来了一系列的社会问题，民工子女的就学问题是 其中最值得关注的问题之一。据本人在教育局工作期间的调查显示，福建某地级 市十一个县( 市、区) 中，2 0 0 6 年秋季义务教育阶段的小学和初中学校的务工 人员子女占在校生比例超过5 0 0 5 的有三个，平均占比已达到近4 0 ，其中最高的 一个市达到7 0 以上，这是国家开放义务教育阶段就地入学政策后的第三年，如 果保持这样的流动速度，就会给当地的教育事业带来巨大的压力，由于对入学的 外来务工人员子女数量难以准确估计，学校的规模就无法作出相应的调整。同时， 因为外来务工人员子女流动性太大，就给当地的教育资源配置带来很多不确定因 素，造成效率降低和资源的浪费。 我国基础教育财政支出效率研究 4 1 3 学校规模结构与布局不合理 随着社会和经济的发展，公共教育资源存量的结构与布局的合理性都会发生 变化，需要及时进行调整。例如中小学的校点设置与调整，就是目前急需解决的 问题。仅十几年来，由于人口与计划生育政策的原因，尤其是农村新出生的人口 总体呈下降趋势，加上城镇化人口的净流出，交通条件的极大改善，相当一部分 分散的、规模小的农村中小学己具备了集中办学的自然条件。但由于还存在封建 世俗的原因，农村并校工作难度很大，不能对存量及时进行调整，影响教育资金 的使用效益。在城市里，一方面由于房地产业居民住宅建设的发展，带动城市新 区人口的变化，另一方面学龄人口的变动也带来了学校规模结构和布局调整的必 要性和复杂性。 4 2 财政投入结构因素 4 2 1 搿以县为主一的弊端 2 0 世纪8 0 年代中期以后，我国基础教育管理实行了“地方负责、分级管理一 的体制，基础教育经费主要由县以下政府负担。这样的经费负担结构使得基础教 育经费在地区间、城乡间存在很大差异，也使得贫困地区和农村地区的基础教育 经费难以得到保障。1 9 9 4 年分税制改革以后，财政收入重心上移，基础教育经费 短缺和不平衡的问题更加严重。为了改变基础教育财政负担不合理的状况，促进 地区间、城乡间义务教育的均衡发展，保障经济落后地区义务教育的顺利进行， 2 0 世纪9 0 年代中期以来各级政府对基础教育财政体制改革进行了积极探索，确立 了以县为主的基础教育管理体制。 2 0 0 1 年6 月，国务院召开全国基础教育工作会议，颁布了 国务院关于基础 教育改革与发展的决定。决定实行“在国务院领导下，由地方政府负责、分级 管理、以县为主的教育管理体制。规定县级政府对本地基础教育负主要责任， 将农村中小学教师工资的管理上收到县，要求省、地( 市) 、县等地方各级人民 政府承担相应责任，中央政府给予必要的支持。2 0 0 2 年国务院办公厅下发 关于 完善农村义务教育管理体制的通知，进一步提出了保障农村义务教育投入的具 体措施。决定和通知下发后，各地积极采取措施，农村基础教育管理体 第四章影响我国基础教育财政支出效率的因素 制改革取得了一些成效。截止2 0 0 3 年4 月，全国已有9 8 3 的县将农村中小学工 资管理上收到县，有9 4 4 的县将农村中小学的人事管理上收到县，农村基础教 育管理开始实现从以乡镇为主到以县为主的转变；同时，中央、省、