（马克思主义哲学专业论文）论我国社会主义现代行政文化的构建.pdf

丫 6 1 7 7 8 5 论我国社会主义现代行政文化的构建 马克思主义哲学专业 研究生:陈怀志指导教师:程忍进教授 行政文化是行政系统的软组织和软结构，它起着规范行政人员思想和行 为， 促进或阻碍社会进步的作用。 不同社会形态的国家有不同的行政文化。构 建我国 社会主义现代行政文化就是要构建中国特色社会主义现代行政文化。 资本主义行政文化产生于资本主义行政实践，并为资本主义行政实践服 务。 但是， 资本主义行政文化中不乏积极有益的成分供社会主义行政文化借鉴 和吸收。中国传统行政文化对构建中国特色社会主义现代行政文化有双重作 用。 构建中国特色社会主义现代行政文化不能割断历史。 应继承传统行政文化 中的优秀成分， 并将其发扬光大，同时， 应批判和摒弃传统行政文化中的消极 落后成分。 构建中国 特色社会主义现代行政文化离不开正确的指导思想、 有效 的构建途径和具体的保障措施。 其中， 保障措施能否落到实处是中国特色社会 主义现代行政文化能否顺利建成的关键 关键词:行政文化构建 di s u s s i o n o n t h e co n s t r u c ti o n o f ch i n e s e m o d e r n s o c i a l i s t ad mi n i s t r a t i v e cu l t u r e ma j o r : p h i l o s o p h y o f ma x i s m s u p e rvis o r : p r o f c h e n g s ij i n au t h o r . c h e n h u a i z h i a b s t r a c t : t h e a d min is t r a t i v e c u lt u r e , w h i c h is re g a r d e d a s th e s o ft o r g a n iz a t i o n and s t r u c t u r e o f an a d min i s t r a t i v e s y s t e m, p l a y s t h e r o l e o f n o r ma li z i n g t h e a d m i n i s t ra to r s th o u g h ts a n d b e h a v i o r s a n d p r o m o ti n g o r p r e v e n ti n g t h e p r o g r e s s o f s o c ie t y . i n d i ff e r e n t s o c i e t i e s , t h e a d m in i s t ra t iv e c u lt u r e d i ff e r s g r e a t l y . i n c h i n a , i t i s mo d e n ch i n e s e c h a r a c t e r i s ti c c u l t u r e t h a t s h o u ld b e c o n s t r u c t e d . t h e c a p i t a l i s t a d m i n i s t r a t i v e c u lt u r e c o m e s i n t o b e i n g i n t h e c a p i t a l i s t a d m in i s t r a t i v e p r a c t i c e and s e r v e s it i n r e t u rn . h o w e v e r , in th e c a p i t a l i s t a d m i n i s t r a ti v e c u l t u re t h e re a re s t i l l s o m e b e n e fi c i a l and a c t iv e p o r ti o n s t h a t c a n b e l e a rne d and b o r r o w e d d u r in g t h e c o u r s e o f c o n s tr u c t in g m o d e n c h i n e s e c h a r a c t e r i s ti c c u l t u r e . c h i n e s e t r a d iti o n a l a d m i n i s t r a ti v e c u lt u r e p l a y s d o u b l e r o l e s in th e c o n s t r u c t i o n o f m o d e n c h i n e s e c h a r a c t e r is t i c c u lt u r e . t h e h i s t o ry c an n o t b e c u t a n d i g n o r e d . o n t h e c o n t r a r y , s u c h e x c e l l e n t p a r t s i n th e t r a d it i o n a l a d m in i s t r a t i v e c u l t u re m u s t b e i n h e r i te d and e n l a r g e d w h i l e t h e i n a c t i v e and o u t- o f - d a t e p a r ts s h o u ld b e c r it ic i z e d a n d e x c lu d e d . i n o r d e r to g u a r ant e e t h e s u e e s s f u l c o n s t r u c t i o n o f m o d e m c h i n e s e c h a r a c t e r i s t ic a d m i n i s t r a ti v e c u l t u r e , s o m e d irec t in g t h o u g h t s and w a y s and m e a s u r e s s h o u l d b e t a k e n . a m o n g t h e m, t h e me a s u r e s a r e t h e mo s t i mp o rt a n t . ke y w o r d s : a d m in i s t r a t i v e c u l t u r e , c o n s t r u c ti o n 一、引言 ( 一) 行政文化的含义及作用 1 .行政文化的含义 要弄清楚行政文化的含义， 应首先弄清楚文化的含义。关于 “ 文化” 一词， 古今中外，有很多种不同的理解。 一、 从 这 个 词 的 意 思 看 ， 中 国 早 在 两 千 多 年 以 前 就 出 现 了 。 最 初 的。 文 ” 指 天 上和人间的事物变化，如 周易， 责日 :“ 观乎天文，以察时变;观乎人文，以 化天下 ”到汉代时，“ 文化，指跟军事 ( 武功)相对应的一种治理手段，“ 凡武 之兴，为不服也:文化不改， 然后加诛”( 刘向， 说苑 ) 。到唐代时。 “ 文化” 的含义又有变化，“ 圣人观察人文，则诗书礼乐之谓” ，也就是说，文化主要是 指文学艺术和礼仪风俗等，这种规定性，一直影响到明清。 西方 “ 文化” 一词主要来源于拉丁语c u l t u r a 、它的惫思是 “ 耕种” 、 “ 栽 培 ， 、“ 培养” 、“ 修养”等。1 8 7 1 年英国文化学家泰勒把 “ 文化”定义为 “ 包括 知识、信仰、艺术，道德、法律、习俗和任何人作为一名社会成员而获得能力 和习 惯 在内 的 复 杂 整体 。 ” 。 我国台湾学者张金鉴认为， 人类的文化包括三大部门 或三个内涵:一是物 质文化，二是社会文化，三是精神文化和心智文化。 马克思主义理论家把 “ 文化”分为广义和狭义两种。如前苏联哲学家罗森 塔尔“ 尤金在他所编的 哲学小词典中认为: “ 文化是人类在社会历史实践过 程中所创造的物质财富和精神财富的总和。从比 较狭隘的意义来讲，文化就是 在历史上一定的物质资料生产方式的基础上发生和发展的社会精神生活形式的 总 和 . ” 。 我 国 受 此 概 念 的 影 响 较 大 ， 1 9 7 9 年 出 版 的 词 海 基 本 上 采 用 了 这 种 说法，1 9 9 6年修订的 现代汉语词典对 “ 文化. 解释为;“ 人类在社会历史 发展过程中所创造的物质财富和精神财富的总和，特指精神财富，如文学、艺 术、 教 育、 科 学 等。 ” ， 无论对文化怎样定义，有多少种理解，但是有几点是很明确的。第一，文 也 必由参阅 程裕祯 中国 文化要略 ， 外语教 学与研究出 版社，19 9 8 年版， 第 f 页 和第 2 页. 口参 阅黄达 强、刘 怡 昌 行 政学等 ，中国 人民大 学出版 社，1 9 8 8 年版，第5 9 页 q 1 中国 社科院 语言研 究所词 典编辑全 现代 汉语词典 修订 本 ) ， 商务印 书馆2 0 0 0 年版， 第 1 3 1 9 页. 化具有社会性。文化的核心是人，是人的社会实践活动创造了文化，因此，不 同民族，不同种族具有不同的文化。第二，文化具有继承性。文化是连绵不断 的，在研究文化时，不能割断文化发展的历史。第三，文化是社会变迁和积累 的产物，具有普遍性和稳定性。第四，文化具有阶级性。人类社会由原始社会 进入阶级社会是历史发展的必然规律，是社会生产力发展的必然结果。马克思 主义认为， 是物质和存在决定意识， “ 物质生活的生产方式制约着整个社会生活、 政治生活和精神生活的过程。不是人们的意识决定人们的存在，相反， 是人们 的 社会存在 决定 人们 的意 识 ” 。 进入阶 级社 会后， 文 化作 为一 种社 会意 识形态， 既受社会经济基础的决定，又受国家上层建筑的制约，主要是为占社会统治地 位的阶级服务的。第五，文化具有相对独立性。文化作为一种社会意识形态， 受经济基础和国家上层建筑的决定和制约， 但文化又具有相对独立性，它反映 并反作用于经济基础和国家上层建筑， 文化的发展与社会的发展往往也不同步 借鉴以上对 “ 文化 r 含义的分析 ，作为文化一个分支的行政文化的定义也 有广义和狭义之分。广义的行政文化指人们在国家行政管理活动中创造的一 切 物质成果和精神成果。狭义的行政文化则主要是指人们在行政实践中创造的精 神成果或精神产品，具体来看，是指人们在行政实践活动中所形成的有关行政 的各种思想、意识、观念、心理、态度等的历史积淀，包括行政意识、行政思 想、行政观念、行政心理、行政态度、行政道德和行政习惯等。 本文涉及并探讨的主要是狭义的行政文化。 2 .行政文化的作用 首先，行政文化对人的作用。行政文化通过其特有的体系，对人们特别是 对广大行政人员的思想、意识、观念和行为等起着教育、培养、规范和塑造的 作用。 行政文化主要是由作为行政活动主体的行政人员在行政实践活动中形成 的对行政活动主体和对象以及行政活动本身的认识。人们在行政实践活动中形 成的各种行政思想、行政观念、行政态度和行政心理，一旦在历史的进程中积 淀下来，便形成了相对稳定的行政文化，成为整个社会文化的一部分这种行 政文化不仅会对行政人员 的思想意识、道德观念和行为习惯产生潜移默化的影 。 a 马克 思恩格斯选集 ， 人 民出 版社，1 9 7 2 年版，第 8 2 页. 响。而且对社会其他成员的思想、 观念和行为也会产生影响。对于广大行政人 员来讲，其行政态度和行政情感的形成、行政价值观念的抉择等都会受到既有 的行政道德观念的的影响、规范和限制。 其次，行政文化对社会的作用。行政文化作为整个社会文化的一个重要组 成部分，起着促进或阻碍杜会进步的作用。 人们在行政实践活动中形成的各种行政意识、 行政思想、行政观念和行政 心理等一旦形成历史沉淀，得到杜会的普遍承认和遵守，便形成了相对稳定的 社会性的行政价值观、行政道德观、行政习惯和行政传统，对整个社会的行政 实践起作用。 行政文化作为一种社会意识形态，在一定历史阶段的行政活动中形成，并 反映着一定历史阶段的行政活动特点，属于社会上层建筑，是由一定的社会经 济基础决定的。行政文化作为一种特殊的的社会意识形态，又反作用于经济基 础，对社会经济基础的发展起着促进或阻碍的作用。 由于社会经济基础不同，行政文化在社会发展中所起的作用也有很大差 别。跟社会经济基础相适应的行政文化会促进社会的发展，反之， 跟社会经济 基础不相适应的行政文化则会阻碍社会的进步。例如， 封建社会的行政文化， 主要是在封建社会的行政实践中产生的，其形成的基础是封建地主阶级土地所 有制，维护的是封建剥削关系和封建地主阶级的统治，能够巩固封建社会的统 治和促进封建社会的发展。但是，对于今夭我国以生产资料公有制为主要经济 基础的社会主义社会来讲，历史遗留下来的封建行政文化则主要不是起着促进 社会进步的作用， 而主要是起着阻碍杜会发展和进步的作用。 当然也不能否认 封建社会的行政文化中， 也存在一些值得社会主义行政文化吸收和借鉴的因素 这正好说明行政文化跟文化一样，有历史的继承性。 值得一提的是，跟其他社会意识形态一样，行政文化的发展变化同社会的 经济基础和上层建筑的发展变化并不完全同步。当社会意识赖以存在的物质基 础发生改变时，这种社会意识并不马上随之消失，它的某些方面还会存在。行 政文化的发展变化往往滞后于社会政治上层建筑和经济基础的发展变化。通过 行政文化的滞后性特点，可以更好地理解为什么我国现阶段社会主义行政管理 实践中仍然存在着封建传统行政文化的消极因素，并且也预示着我国社会主义 现代行政文化构建的艰巨性。 ( 二)行政文化研究概述 重视行政文化的研究，是行政管理实践和行政学本身发展的必然要求. 1 9 世纪末 加 世纪初，伴随着欧美主要资本主义国家完成工业革命，这些 国家的政府职能迅速扩大， 政府机构和人员迅速膨胀， 政府经费开支迅速增加 如何优化行政组织和行政人员结构，节约行政经费开支，成为各国政府和社会 普遍关心的问题。正是在这种背景下，产生了现代意义的行政管理，研究行政 管理的行政学也应运而生。 2 0 世纪 6 0 年代起，生态学的方法被引入行政管理研究，人们开始重视和 研究行政和环境的关系，特别是研究行政与社会环境包括经济环境、政治环境 和文化环境的相互影响作用。从2 0世纪8 0年代起，随着 “ 企业文化”研究的 兴起， 行政文化的研究也倍受重视。 国际行政院校联合会2 0 0 2 年年会讨论行政 哲学问 题时， 就将 行政 文化列为 其中的 一 个重要内 容。 新中国成立后，我国的行政管理进入了一个新时代，但对行政管理的研究 却一度受到冷落。由于 “ 左” 的思想的干扰，1 9 5 2 年我国进行高等教育院系调 整时，错误地将行政学专业和课程取消，从而使我国的行政学教学和研究走了 曲 折 道 路 。 。 十 一 届 三 中 全 会 后， 行 政 学的 研 究 才 得 以 恢 复 和 重 视 ， 出 现 了 许 多研究行政管理的著作。在这些著作中，多数学者就行政体制、行政组织、行 政功能、行政人事等问题和行政的过程进行了研究，也有少数学者对行政的文 化环境进行探索和阐述，他们认识到行政文化是行政系统的 “ 软组织， 、“ 软结 构， ， 。 应该努 力塑 造具有中 国 特色的社 会主 义行政 文化， 但他 们所 做的都 是抛 砖引玉性的论述.都比较简略。 进入2 0 世纪9 0 年代以后，由于有了十几年的改革开放经验，我国的行政 学发展很快，对行政学科体系的研究也有很大进展，对行政文化的研究就是其 中一个重要方面。加之几轮政府机构改革都没有走出 “ 精减膨胀一再精减一 再膨胀”的怪圈，人们不得不从行政文化的角度对我国的政府改革进行反思， 于是出现了一些有关行政文化的论文但仍无专门的论述行政文化的著作。从 这些论文的内容来看，着重于以下几个方面的研究:一是行政文化的作用和研 究的意义;二是传统行政文化的特一 点以及对我国政府机构改革的影响。三是提 id参阅杜tr建 吸 构建行政哲学体系 血 的几个理论问 题 ，载 ( 中国行政管 理2 10 3 年 第 1 期， 第3 7 页 0 。 参阅贾达强、刘怡昌 行政学 . 中国人民大学出 版 社，1 9 朋 年版，第 1 9 页和第 6 3贾 出从不同角度来构建我国的现代行政文化。 这些文章由于各自的篇幅很有限， 都倒重于某个具体方面的探索和论述，缺乏一种整体性。 ( 三)本论文研究的宜义 加强行政文化的研究对我国社会主义行政的发展具有重要意义。自 1 9 4 9 年中华人民共和国成立以来，我国政府进行了多次机构改革，改革开放后又先 后于 1 9 8 2 年、1 9 8 8 年、1 9 9 3 年和 1 9 9 8 年进行了几轮机构改革，但改革总是陷 入政府机构“ 精减一膨胀一再梢减一再膨胀” ， 政府职能“ 合并一分开一再合并 一再分开”的怪圈之中。另外，随着改革开放的发展，我国在不断地借鉴和引 进西方先进的行政管理理论、方法和技术可是，西方行政学的理论、方法和 技术虽然很科学，但是，一旦移入中国实际，总会有着 “ 水土不服”的问题。i 这些怪现象和问题的出现使人们不得不对我国行政的文化环境进行认真反思。 中国有自己独特的政治、 经济、文化体系和历史，有着厚重的行政文化传统， 不认真对这些情况加以分析，从深层次上解决问题，无论对政府机构，政府权 力进行如何调整，无论引进的行政管理理论、方法和技术多么完美，中国的行 政管理改革都达不到预期的效果。 本文试着在前人研究成果的荃础上探讨我国传统行政文化的形成过程、 特 点及其对我国政府职能转变的影响，对资本主义的朽 致文化也进行了有益的思 考，并论述了中国特色社会主义现代行政文化的特征以及构建中国特色社会主 义现代行政文化的途径和保障措施。由于相关的资料有限，在有些方面的论述 仅限子表面层次，但希望本文能为其他人研究我国社会主义现代行政文化提供 一些参考。 二、资本主义行政文化特点及对我国行政文化构建的启示 资本主义行政文化指资本主义行政实践中积淀形成的各种行政思想、 行政 观念等。 在欧洲 1 5 , 1 6 世纪文艺复兴时期， 就已经出现了资本主义生产关系的 萌芽和发展， 经过1 7 , 1 8 世纪的欧美资产阶级革命， 资本主义生产关系在西方 社会得以确立，资产阶级成了社会上占统治地位的阶级，资本主义行政管理实 。 张康之t 发展行政学要璧视加孩行 政哲学研究 ， 城 中国行政曹理2 0 0 3年招 t 期，第乃 页 践活动也成为国家政治活动的一个重要组成部分。到现在，资本主义行政管理 实践己有几百年的历史，已形成了丰富的行政文化，其中的一些方面对我国当 今的行政文化构建有着积极的意义。 ( 一)资本主义行政文化的主要特点 资本主义行政文化有许多特点，主要表现在: 民主性。资本主义生产关系在欧洲的封建社会内部萌芽， 是在同封建专制 制度不断作斗争的过程中发展、壮大和确立的。中世纪的欧洲是一个黑暗的社 会，实行野蛮的神权统治。新兴的资产阶级处于社会的低层，没有什么政治权 利。随着资本主义生产关系的发展壮大，新兴的资产阶级要求摆脱宗教束缚， 打破神权政治，恢复人权，实现民主。资产阶级掌握政权后，便把反封建神权 专制斗争中产生的各种人权思想和民主思想以法律的形式确定下来，并融入自 己的政治活动中。体现在政府行政管理上，则是要求行政活动要保障资本主义 国家的公民要充分享有国家宪法和法律规定的民主权利，对公共事务的管理活 动中要充分发扬民主，让广大民众参政、议政，政府的行政活动要接受民众的 广泛监督，等等. 法治性。资本主义国家政权确立后，人权代替了神权，民主代替了专制。 资产阶级为了巩固和维护自己的统治，必然将自己阶级的目 标、政策和意志上 升为国家意志。通过国家法律的形式确定下来。另外，资产阶级和其他劳动人 民所享有的各项民主权利，也必须以法律的形式确定下来，在法律的执行中得 到维护。政府是实施和维护国家法律的重要机构，政府的活动必须遵法守法 依法办事， 不然。 资产阶级的天赋人权、 人人生而平等的口号就只能成为空话二 应该说，重视法治，实行依法治国是资本主义社会相对于封建专制社会的一个 伟大进步，是人类进入文明社会的一个重要标志。 效率性。1 9世纪末，2 0世纪初，欧美主要资本主义国家早已完成了工业 革命，大规模的工厂生产取代小规模的手工工场生产，资产阶级为了获取更多 利润和在竞争中处于不败之地，不得不千方百计提高企业的效率，将效率视作 企业的生命。随着工业的迅速发展，人口集中，城市扩大，政府管理的职能增 加，范围扩大，责任加重。政府的结构增加，人员增多，经费开支迅速增加。 企业上的效率观念也被引入了政府管理，如何优化政府管理，节约经费开支 提高政府工作效率，便成为政府行政管理追求的重要目标。资本主义国家实行 行政改革，裁减行政人员，调整行政机构，等等，一个重要的目的耽是为了 提 高政府的效率。 科学性。伴随着欧美主要资本主义国家工业革命的完成，西方资本主义行 政管理也进入了一个新阶段。其中一个突出的表现就是重视科学的管理，主要 表现在两方面。一方面是行政管理实践上童视理论的研究和指导，正是在这期 间，产生了作为政治学分支的专门研究行政管理的行政学。之后。行政学伴随 着资本主义行政实践的发展而迅速发展，出现了许多著名的行政学家和行政学 理论。另一方面是行政管理方法和技术上广泛运用自 然科学、社会科学和管理 科学的新成就，例如:将泰勒的工厂科学管理原理应用到行政管理中，强调管 理组织系统化，工作方式、程序合理化等;运用生物学方面的组织行为理论来 研究行政管理活动中人的行为;运用系统论来研究行政和环境的关系。再如， 在当代行政管理活动中，利用当代信息技术实行网上办公，构建虚拟电子政府 等。 重视人性化管理。行政管理活动是由人来实施的。行政管理的好坏，效率 的高低，跟行政人员的行政态度、行政情感和行政心理等有很大的关系。资本 主义行政管理重视对人即广大行政人员的管理。在 1 9 世纪末到 2 0 世纪初的行 政管理中，过分重视管理的机械效率，片面强调人的物质利益，忽视人的精神 因素，缺乏对人的尊重。自2 0 世纪3 0年代起，资本主义行政管理，开始重视 行政管 理中 人的作 用， 重视激发 人的 积极性、 主动性 和创 造性。 当然， 资本主义行政文化也存在着官僚作风、形式主义、 等级观念等特点。 ( 二)资本主义行政文化对我国行政文化构建的启示 资本主义社会代替封建主义社会是历史的进步。资本主义行政文化是在资 本主义国家行政活动中逐渐积淀形成的，是为资本主义雇佣劳动制度服务的， 但是跟封建社会的行政文化相比，资本主义行政文化具有很大的进步性。此 外，资本主义行政文化的某些方面也代表着时代的特征， 如: 重视效率的提高、 科学方法的运用以及重视民主权利等，这些对我国社会主义现代行政文化的构 建都具有借鉴作用。 我国的国情决定了没有经历象西方那样的资本主义社会，而是从一个半殖 民地半封建社会进入社会主义社会。虽然封建地主阶级己被消灭，封建生产关 系和行政管理实践己不存在， 但是封建传统行政文化的许多消极因紊依然存在 而且还会长期存在，对我国当今的行政管理必然会产生负面影响。在构建社会 主义现代行政文化的过程中，还得同落后和阻碍社会进步的封建行政文化残余 作斗争。另一方面，我国社会主义制度己确立，社会主义的行政管理活动己成 为国家政治活动的重要组成部分，但是我国还处在社会主义初级阶段，行政体 制还很不完善，行政实践还存在许多令人不满意的地方，跟社会主义生产关系 相适应的社会主义行政文化尚在形成之中。因此，在构建社会主义行政文化的 过程中一定要注意总结时代的行政特点. 吸收和借鉴一切先进的行政文化成果， 包括资本主义行政文化中的一切先进合理成分，为社会主义行政管理服务 三、传统行政文化的形成、特点及对我国政府职能转变的影响 ( 一)传统行政文化的形成和特点 传统文化在划分上是跟现代文化相对应的。 我国传统文化是指我国建立社 会主义社会以前， 历史演进中所形成的文化体系。传统行政文化则是指我国建 立社会主义社会以前的行政管理实践历史发展中所形成的行政文化，从时间跨 度、所形成的体系和对当代行政管理实践的影响来看，主要是指我国封建社会 的行政文化 传统行政文化的形成 传统行政文化的形成，离不开古代的行政管理实践。中国历史悠久，传统 行政文 化的 形成 经历了 几 千年 的发 展历 程。 。 早在公元前 2 1世纪，中国就出现了第一个奴隶制国家一一.夏。随着国家 的出现，逐步设立了一套国家机构。由此开始了中国历史上的行政管理实践。 到商朝时，国家机构更趋完备，有了 一套比较系统的行政管理机构。商王睦内 的政权组织，已 经不是自然长成的氏族部落结构，而是按地区划分并行使职权 的公共权力机关。商的重要官员分为 “ 内服”官和 “ 外服”官两类， “ 内服”官 0本节有关传统行政 文化的形成主要参阅王 建学 中国 行政管理史 ， 辽宁人民出版社，1 9 9 9 年 版 ，第 i 7 页至 5 0 页 在商王直接统治区内为王室服务，负贵管理各种行政事务，其名目 和分工较以 前更多、 更细。 “ 外服” 官主要负责商王直接统治区外诸侯分封地的行政事务的 管理。分封诸侯早在夏朝就有，到了商代，被进一步强化，以前 “ 兄终弟及” 的继承制度在商朝后期逐步被废除，以 嫡长子继承制为核心的宗法制进一步确 立。到了西周时，中国奴隶社会进一步发展行政管理进一步强化，西周王朝 在商朝灭亡的基础上总结经验教训，建立了一套分封制和宗法制相结合、系统 而完整的奴隶主专政的行政管理制度和庞大的国家行政机构。国王是全体姬姓 贵族的 “ 大宗介 ，历代的周天子由前任国王的嫡长子继承，世代保持其 “ 大宗” 地位， 其他诸子相对于 “ 大宗” ( 长子) ， 处于 “ 小宗，地位， 有的被封为诸侯， 有的在王室任职。各分支的 “ 小宗”在各自的封地内建立宗庙和相应的政权机 构，在诸侯国内，国君又处于 “ 大宗”地位，国王又可分封自己的兄弟子侄采 邑，派生出各自的“ 小宗” 。这种制度不仅通行于周姓贵族， 而且与联姻的异姓 夷族也有关系，还适用于受封的异姓贵族。这种根据血缘关系的层层区别建立 起来的宗法制，在后来的封建社会中得到进一步的发展，成为中国传统文化的 一个重要组成部分和传统行政文化的一个重要方面，对中国社会的发展起着重 要的影响作用。 与宗法制相结合的是分封制， 到周朝时， 为了巩固王室的统治， 周王把姬姓王族和异姓功臣分封到各地做诸侯，建立大小不等的诸侯国。通过 宗法制和分封制二者紧密结合，建立了一 套周密并严格区分贵族等级亲疏和官 位高低贵贱的统治网络。 西周的孩域扩大， 国家权力比商朝进一步加强， “ 溥天 之下，莫非王土;率土之滨，莫非王臣”( 诗经 。 小雅 北山 ) ，中央行政结 构和官僚组织系统比商朝更加完备、复杂。 西周末年，奴隶制己趋衰落。公元前7 7 1 年，西周灭亡，公元前7 7 0 年， 周平王即位 ， 迁都洛邑， 开始了历史上的东周，分为春秋 ( 公元前7 7 0 年一公 元前4 7 6 年)和战国 ( 公元前4 7 5 年一公元前 2 2 1 年)两个时期。春秋末年至 战国时期，是中国社会历史上的变革时期，这个时期总的特点是以 “ 乱”的形 式表现出来;从社会性质看，这段时期处于中国奴隶制崩溃、封建制确立的时 期;从社会现实来看，诸侯争霸，攻城掠地，大国吞并小国，战乱不断，原有 的稳定的社会秩序己不复存在，社会动荡，礼崩乐坏。东迁后，周王对诸侯国 的控制已力不从心，到春秋末年，周王室对诸侯的管理权名存实亡。伴随井田 制的崩溃和土地私有制的出现，阶级关系也相应地发生变化，出现了土地所有 者即新兴的地主阶级和以租种上地维持生计的农民。到战国时期，各诸侯w相 继实行变法，内容主要涉及到官员选拔制度、地方行政结构设置等。各国通过 变法，使本国新兴的地主阶级开始成为各封建国家政治当权派，并逐渐在本国 形成中央集权的行政制度和封建官僚制度. 公元前2 2 1 年，秦灭六国，建立了我国历史上第一个统一的中央集权的封 建国家。为维护统一，巩固对全国的统治，加强中央集权，秦始皇在全国范围 内废除了分封制，实行郡县制;废除了世卿世禄制，建立封建官僚制度，还废 除了六国各自的泊法律，在全国范围内实行统一的法令。为了加强中央集权， 秦始皇还首创了中国历史上的皇帝制度。皇帝既是封建国家的元首，又是国家 最高行政首脑， 中央一切最高权力均属于皇帝。具有至高无上的权威， “ 天下事 无大小，皆决于上”以史记 秦始皇本纪 ) 。通过这种皇帝制，建立起中央集 权的封建君主专制制度， 一直沿用至清朝， 长达 2 0 0 0 多年， 大一统的集权思想 和观念也深入人心，建立和维护统一的中央集权的封建国家一直是后来历代王 朝统治者的目标。 在中央机构，除皇帝外，在朝廷还设有三公府、九卿寺、宫廷内办事机构 极其官吏。三公包括丛相、太尉和御史大夫，是皇帝之下的最高官吏，各有专 设的办事机构压相府、太尉府和御史大夫寺。示相协助皇帝总理全国政务，太 尉协助皇帝掌管全国军事，御史大夫协助皇帝掌管全国监察。九卿从职务上可 以分为两类，一类是管理国家事务的，一类是为皇帝服务的。在地方机构的设 置上，主要是推行和完善了以前的郡县制。秦朝还建立了一套完整的封建官僚 管理制度，规定了选拔官吏的条件、录用渠道、考核制度，奖惩制度、封爵制 度、伴禄制度和培训制度，还有一套完善的司法和监察制度。 到了汉代，多承袭秦制，但封建官僚机构和体制进一步完普。例如:在官 员的选拔上，采用了察举征辟制等。隋唐以后的历朝历代随着i ff 域的扩大和社 会的发展，行政管理的事务更加复杂化，封邃官僚制度和机构在秦汉的基础上 进一步发展和完善，如:隋唐实行了科举制，开辟了一条学而优则仕的为官之 路，扩大了国家选拔人才的范围。但从封建官僚体系总体结构来看，从秦朝至 明清，并无多大的变化。 春秋末年至战国时期， 作为中国社会的历史变革时期， 不仅表现在政治上， 还表现在思想意识方面。在这段动荡变革的历史时期，出现了许多著名的思想 家，政治家和军事家。春秋末年，孔子开创了儒学，老子开创了道家学说，至 战国时期，则出现了诸子百家争鸣天下的局面。诸子百家的思想， 特别是儒、 法、道、兵等家的思想对中国传统文化特别是中国传统行政文化的形成具有重 大影响。 在诸派思想学说中，儒家和法家是明显的政治学说。墨家也谈政治，提出 了兼爱、非攻、平等、 尚贤等思想主张 。但它主要代表社会中下层的利益，不 可能成为中国封建社会 占统治地位的主导思想。道家老庄的思想，不以为政为 目的，主张“ 无为而治” ，认为应回到 “ 邻国相望， 鸡犬之声相闻，民至老死不 相往来”的“ 小国寡民”的原始时代去。道家还提出了个人要修身养性，在对 平民百姓的管理上主张 “ 虚其心，实其腹，弱其志，强其骨，常使民无知无欲 ” 的思想主张，虽然墨道两家的思想学说没有成为中国封建社会的主导思想 ，但 对封建统治者的行政实践和传统行政文化的形成仍然有着重大影响。 法家重视斗争性和严刑酷法， 在当时动荡不安的社会中，作为乱中夺权， 争霸和夺取天下的工具，是非常管用的。秦国采纳了法家的观点，自商轶变法 后，逐渐强大，成为战国末期最强大的诸侯国，直至秦始皇统一天下。但在战 乱平息，国家统一，社会需要稳定的形势下，法家的严刑酷法主张却不利于治 理国家，秦朝经历短暂的历史便遭灭亡，也正好说明这一点. 孺家推行 “ 仁学” 、 “ 仁政” ，主张社会应该有稳定的秩序， “ 天下有道，则 政不在大夫， 则礼乐征伐自天子出; 天下无道， 则礼乐征伐自诸侯出” ( 论语 季 氏 。还主张，为了 达到这种稳定的政治秩序，必须实行 “ 仁政” ，以德治政， 以礼治人。“ 为政以德，铃如北辰，居其中而众星共之。 ” 论语 为政 ) “ 道 之以政， 齐之以刑， 民免而无耻; 道之以德， 齐之以礼， 有耻且格。 ” 以论语 。 为 政 ) 在国家治理的过程中， 还要“ 省刑罚，薄税敛” ( 孟子 梁惠王上 ) 。 “ 仁 政”的实质是 “ 人治气 为此还提出了一套为官处世和修身养性的原则.为官处 世， 必须遵守中庸之道， “ 中庸之为德也” 仪论语 雍也 ) 。中庸的本意是不偏 向， 不 轻易 改变， “ 不 偏之 谓中， 不 易之 谓 庸。 中 者， 天 下之正 道; 庸者， 天下 之定理” f 中庸 ) 。 在后来的宫场实践中， “ 中庸” 逐步演变成折衷主义， 走中 间路线。帝王和官员还要注重道德修养。 “ 古之欲明明德于天下者，先治其国: 欲治其国者，先齐其家;欲齐其家者，先修其身;欲修其身者，先正其心;欲 正其心者，先诚其意;欲诚其意者，先致其知，致知在格物. ”( 大学 ) 这里 所讲的格物、 致知、诚愈、正心、修身、齐家、治国、 平天下，前五方面就是 讲自身道德的完善，后三方面讲要建功立业。儒家的思想有利于社会的稳定和 建立长期大一统的中央集权统治。到了 汉代， 汉武帝采纳了董仲舒 “ 罢默百家 独茸儒术”的建议，从此，儒家学说成为封建社会的正统指导思想，在指导中 国封建社会的行政管理实践中起着关键作用。 总之，中国行政管理经过几千年的发展，逐步形成了宗法制、大一统、集 权、等级、官至尚、以德治政、尊贤尚能等重要的思想意识、价值观念和道德 传统，成为中国传统行政文化的重要组成部分。到了明清时期，封建官僚体系 更加完备，这些思想，观念和传统在整个社会也早己根深蒂固。但是，自明朝 中期开始，在欧美资本主义处于发展和上升的同时，中国的封建社会却走向了 衰落。 鸦片战争 ( 1 8 4 0 年一1 8 4 2 年) 后，中国的领土主权遭到破坏， 海关管理 权逐步丧失，司法管理权遭到破坏，清政府 官吏的任免权也遭到帝国主义 的严 重干涉，中国逐步沦为一个半殖民地半封建社会。 鸦片战争后，一些有识之士提出了向西方学习的主张，清政府也实行了一 些改革，如: 设立总理衙门， 实行资产阶级性质的“ 戊戌变法” 。 但总理衙门是 为了适应帝国主义的侵略而成立的， “ 它既是清政府的一个行政管理部门， 又是 外国控制中国内政的工具，这种带有双重属性的行政机构的设立，标志着清政 府行政管理机构开始半殖民地化” 。“ 戊戌变法”是以光绪帝为首的维新派希 望建立西方式的立宪君主制度而实行了一系列资本主义性质的改革，但由于以 慈禧太后为首的顽固派的阻挠而失败。 孙中山领导了辛亥革命， 推翻了清王朝的统治，结束了我国封建社会的历 史，主张建立资产阶级共和国。但是，辛亥革命并没有改变中国半殖民地半封 建社会的性质。北洋军阀统治时期和国民党统治时期，虽然也实行总统、内阁 和选举制度，但实际上实行的是大地主、大资产阶级和帝国主义的联合统治 没有也不可能形成西方式的资产阶级共和国，也不可能形成西方式的资本主义 行政文化，在行政方面既有封建行政遗风，又有资本主义官僚买办色彩。直至 中国共产党成立后，领导中国人民 进行武装斗争，推翻了压在人民头上的三座 大山，建立了社会主义新中国，从根本上改变了中国社会的性质，才翻开了中 国行政管理的新篇章。 2 传统行政文化的特点 从整体情况来看，中国传统的行政文化具有神秘性、集权性、等级性、官 0王建学: 中国行政管理史 ，辽宁人民出版社，1 9 8 9 年版，第 2 3 8 页 至尚性、伦理性、保 守性、整和性和人治性等特 征。 1 7 神和k 主要表现在权力的取得和运用以及帝王和各级官吏的衣着服饰等方面具 有浓厚的的神秘色彩。 首先是表现在权力的取得上。在中国历史上的远古时代，由于生产力发展 水平低下，人们对各种自然现象不理解，便产生了对所生存的自 然环境中所谓 的“ 神” 的崇拜。出现私有制和国家后， “ 神” 便和权威紧密地结合在一起。据 传夏禹本人就把祭祀神鬼作为确立其权威的手段。到了商代，葬神之风更甚 犷 殷人尊神，率民以事神” ，出现了以巫为首，包括祝、宗，卜 等在内的掌管占 卜 和祭祀的官职。 并将商朝说成是“ 神” 所赐， “ 天命玄鸟， 降而生商. ( $ 诗经 玄 鸟 。到了周代，周王称 “ 天子” ，代表上天，具有无上的权威。进入封建社会 后，社会经济以自给自 足的小农经济为主，这种经济基础造成了中国人讲究现 实 利益的 文化心 态。 “ 在中国 人的眼 中， 物 物是神， 处 处有 神， 时时 也有神。 ” 。 到汉武帝时代，他把自己称为是天上独一至上神 “ 太一”在地上的代表。董仲 舒给汉武帝提出 “ 罢黝百家，独尊儒术”的建议后，又对儒家学说进行了加工 和发展。他结合道家的 “ 天人和一”思想、法家的集权思想和阴阳家的五得始 终学说， 重新解释儒家经典， 提出了一套以“ 天人感应” 说为基础， “ 三纲五常” 为核心的神学思想体系，使儒家思想成为汉武帝的为政指导思想，继而成为汉 以后历代封建王朝的政治、行政指导思想。他的 “ 天人感应”说认为上天的意 志可以通过皇帝的口传达给世人，听夭子的圣旨即是服从夭意。 其次是表现在帝王和各级官吏的衣着服饰上。在封建社会中，帝王和各级 宫吏的朝服或官服上都装饰有自然界或神话传说中的各种动物的图案，代表着 各自的权力和官位。皇帝穿的是龙袍，意思是皇帝是龙的化身，代表着_ l 天来 统治人间万物， 违反皇帝的意志， 就会惹得“ 龙颜大怒斤 ， 就会受到上天的惩罚。 其他官 员的官 袍则 绣着麒 麟、虎、 豹、 狮、 白 鹤等动 物的图 案， 意 思是其 他动 物的化身，是帮助皇帝来管治老百姓的。 再次是表现在权力的运用上。封建官僚体系本身是一个组织严密的系统， 再加上各级官吏在行政管理实践中，暗箱操作，独断专行，对普通的老百姓来 讲，做官 “ 隔行如隔山” ，永远都搞不清官场的秘密。 0穆裕祯: 中国文化要略a . 外语 教 学 与 研究 出 版社 ，19 9 8 年 版 . 第 8 7 页 ( z ) 集权性 这种特征又表现为专制性。 封建社会的行政权力由地方向中央再向皇帝层 层集中，该具封建官僚体系的一大特点。皇帝具有至高无上的权威，各级官吏 手中的权力也相当大。 在秦汉以前，实行的是分封制。分封制本身也有集权性特征，如:周天子 是最大的宫，具有最高权力，各诸侯国要服从于周王，在各诸侯国内，更小的 诸侯又要服从于诸侯国国王。但是，分封制本身也有很大的松散性。秦始皇建 立秦朝后，废除了分封制，按军功授爵，在全国范围内推行郡县制，建立了一 套从地方到中央的机构庞大、组织严密、等级森严的封建官僚体制，并实行皇 帝制度。这样，从地方到中央的军政大权都集中到皇帝一人手里，接下来的历 朝历代基本上都承袭了这种体制。另一方面，权力的层层上收也造成了官高位 显，权力过分集中的的特点。官员的官位越高，权力越大，在各自管辖的范围 内，往往都是一人说了 算。 ( 3 ) 等级性 上面己经提到，秦朝建立后，就建立了一套机构庞大、组织严密、等级森 严的官僚体系，经过历朝历代的发展，变得非常完善。这套官僚体系是以严格 的等级制为签础的，用老百姓的话来说，“ 官高一级压死人” ，权力和地位与官 位的高低成正比，官位越高，权力越大，地位越显赫。不同级别的官员的衣着 服饰、住所、薪傣等都有严格的规定和区别。这些规定使得等级观念和等级意 识，无论是在官场上还是普通的老百姓身上都根深蒂固。 c 4 )宫至尚性 官至尚，又称为官本位，指人们把求官和做官作为最高追求，社会则把官 当作根本，社会活动主要围绕官的活动来展开。 官者。管也，当官就意味着有职权，可以驾驭老百姓。汉朝时候，州的行 政长官叫“ 牧” ， 从中就可以看出官在国家政治生活中的重要地位， 官员的职责 就是负责看管老百姓。在中国封建社会的官僚体系网中，处于核心的是皇帝， 是封建社会最大的官，他的周围分布着各级官吏，对于皇帝来讲，他们是家巨 和仆人，而对于老百姓来讲，他们是 “ 大人” ，是 “ 父母， 。这张网络的触兔延 伸到社会的各个角落，将整个社会牢牢地控制住。由于官的权力是由其职位决 定，他的社会地位、个人名誉和个人财富等都取决于其官位，反之，其官位越 高，他的社会地位就越高，权势就越显，财富就越多，再加上官场中严格的等 级规定和衣着服饰、礼仪等的渲染，人们崇拜官，敬官和怕官。在科举制度的 强化下， 封建社会的学子们希望通过寒窗苦读和学而优则仕的途径来谋取官位。 没有学问而又有钱的人， 则希望通过捐官和买官的方式得到官位。 对官员来讲， 对来之不易的官位，一旦得之，则千方百计地保护它和利用它，而且想方设法 伺机升官。 清官为官一任，造福一方，在老百姓中拥有很高的名望:昏言和贪 官则鱼肉百姓，大肆搜刮民脂民膏，聚敛个人财富。在普通的老百姓看来，当 官就意味着有地位，意味着荣华富贵，可以光宗耀祖。这样一来，整个社会上 便形成 了 “当官就有荣华富贵求官做官一升官”的价值观和连锁反应，在 整个社会形成了官本位和官至尚意识观念。 ( 5 )伦理性 中国传统社会的人群组织多是以血统、姻缘、门第、道德、宗教等为基础 的伦理性群体结合。在君主专制的封建官僚体制中，除了基本的君臣关系外 还渗透着各种血统关系、门第关系和姻亲关系，使这种官僚体系成为一个复杂 的整体。 在历代封建王朝的思 .v专制统治和隋唐以后实行的科举制度的强化下夕 儒家的三纲五常成了全社会的行为指导思想，从而使中国封建社会的行政文化 具有浓郁的伦理色彩。这种伦理色彩在封建社会的行政管理活动中则集中地表 现为各级官吏中普遍存在着效忠意识、崇上意识、门第意识和共性至上意识。 各级官吏作为皇帝的家臣，食君之禄，必须为君分忧，忠君之事。此外，在各 级官员中，下级官员多为上级官员的门生或亲戚，门生遵从师傅，亲戚拥护亲 戚，被看作是天经地义的事， 对上级下达的命令和提出的要求，唯命是从，不 提任何异议。官员在实施行政管理，解决各