（金融学专业论文）个人帐户养老金的管理与投资分析.pdf

个人帐户养老金的管理与投资分析 内容摘要 一、论文研究问题的目的和基本思路 中国当前的人口结构和独生子女政策，使得中国的人口结构将在 不长的时期内进入老龄化社会。如果不在当前年轻人口较多的阶段，及 时建立以个人帐户为基础的养老保险体系，中国政府必然会难以承担 越来越庞大的社会保障成本。此外，养老保险基金在现有规定下保值、 增值困难，长此以往。将会造成整个养老保险制度不能良性运行。如果 中国不对当前养老保险制度进行改革，到下个世纪上半叶，中国经济增 长的可持续性将受到威胁，养老保险制度也会出现危机因此，从一定 意义上可以说，当前的养老保险制度改革已经成为制约中国经济改革 与发展的重大问题。 综合考虑中国的人口压力和财政的承担能力，以及中国国情的复 杂性，当前应该建立以个入帐户模式为主导的分层次的养老保险模式。 即大幅度地建立强制型个人帐户，继续保留现收现付模式以满足社会 的基本需求，对于少数高收入阶层可以通过购买额外的商业保险来进 一步提高自身的社会保障水平。建立以个人帐户为主导的养老保险制 度，涉及到养老保险基金管理模式的选择，笔者将在论文中着重介绍基 金会的管理模式。在初步建立了以个人帐户为主导的养老保险体系后， 随之而来的一个重要问题是如何建立高效率的、市场化的养老保险基 金的运作机制。 现在世界上被认为是成功的养老金制度，都和资本市场有着非常 紧密的联系，资本市场的外部支持已经成为养老金制度生存下去的一 个基础。合理管理和运用养老保险基金对增加储蓄率、完善资本市场、 推动经济增长是有积极的意义。对于中国这样一个目前市场机制尚不 完善的国家，合理地运用养老基金对于促进金融市场的完善会作出积 极的贡献。因此，中国的养老金制度改革设计的功能应该是多重的，不 是单一的养老制度，还必须同时考虑资本的形成、经济增长稂经济发展 问题。 结合中国目前资本市场的状况，个人帐户养老金能否进入资本市 场，如何进入资本市场，养老基金对资本市场的推动作用表现在哪些方 面，目前资本市场对养老金进入的制约因素有哪些，以及养老基金进入 资本市场的步骤和工具选择等都是论文探讨的问题。笔者通过对上述 问题的粗略研究，认为养老基金进入资本市场是我国养老金制度改革 的必然趋势。当养老基金进入资本市场后，投资风险相应增大，如何对 个人帐户养老金投资进行风险防范和监管也是论文研究的一个问题。 = 、论文的主要内容及观点 论文由四个部分组成：第一部分简单介绍了我国养老保险制度的 改革及目前的同题；第二部分是探讨我国养老保险基金管理模式的选 择；第三部分是论文的重点，着重论述个人帐户养老金进入资本市场的 投资分析，第四部分主要介绍了个人帐户养老金投资的风险防范和监 督。 。 第一部分包括两个内容；我国养老保险改革历程的简要回顾和目 前的主要问题及原因分析建国后，我国城镇实行的养老制度基本上采 取现收现付盼模式，在当对人口结构年轻穆计划经济条件下是行之有 效的。但是随着我国计划经济向市场经济的转变和中国人口年龄结构 的转变，这一制度的问题日益严重起来。从8 0 年代中期开始，我国对企 业职工养老保险制度进行改革，重点主要在推行退休费用社会统筹，费 用由国家、企业、职工三方负担，基金实行部分积累，并开始鼓励企业补 充养老保险。1 9 9 3 年，十四届三中全会进一步明确提出，要建立一个企 监职工社会养老保险统筹和个入帐户相结合的制度。养老金由过去的 现收现付制过渡到以个人帐户为基础的基金积累制，需要支付一个过 渡成本，尤其是老职工个人帐户的资金没有很好地解决，这也就成了现 在最突出的一个“空帐”问题。此外，目前我国养老保险制度面临的问题 还有：基金的收缴困难，浪费挪用严重，保值、增值困难。论文对每一种 问题产生的原因作了比较细致的分析。 第二部分是探讨我国养老保险基金管理的模式选择。建立以个人 帐户为主导的养老保险模式是已确定的改革方向，但在采取哪一种管 理方式上却存在多种观点。论文简单介绍和评价了国外养老基金政府 管理、市场信托基金管理、中央公积金制度以及私人管理的几种模式。 国内理论界也存在几种具体的管理方式：一是由社会保险局直接管理， 二是交由人寿保险公司代为管理，三是成立社会保障银行，四是建立信 托方式的基金会管理模式。论文在对以上几种方式作了分别评价后，着 重对成立社会保障银行和建立基金会这两种方式作对比，在考虑到社 会保障银行的建立成本以及运行成本的因素上，笔者更倾向于建立基 金会的管理模式。当前资本市场上建立基金会的外部环境已基本成熟， 所以建立基金会是可行性的。论文接着对基金会的组织结构以及运作 方式作了简单介绍。 第三部分是论文的一个重点部分，着重对个人帐户养老金的投资 进行分析。首先讨论的是养老金能否进入资本市场。我国目前的资本 市场尚未发育成熟，是完善投资环境后再放松投资管制，还是先放松投 资管制后再完善投资环境? 笔者更赞成后一种观点。养老金投资与资 本市场发育是共生、互动的关系，一方面，巨额养老金是资本市场良好 的资金来源，养老金有利于扩充和完善资本市场；另一方面，养老金本 身为实现保值增值也必须寻求适合其特点的资本市场。在分析养老金 能否进入资本市场的问题上，笔者通过对养老金的投资原则及现状，养 老金对资本市场的推动作用，我国资本市场的现状分析得出我国养老 金进入资本市场的实际条件已比较成熟，但资本市场中存在较高的风 险，对养老金的进入仍有一定的制约因素。针对这些制约因素如何进一 步加强资本市场的投资环境建设，比如完善投资法规、完善投资工具、 加速市场建设等。 该部分的第二个问题是个人帐户养老金如何进入资本市场。由于 中国资本市场现状的制约，个人帐户养老金进入资本市场只能采取分 步骤、分阶段地渐进式的方式。论文提出根据资本市场的完善程度把养 老金进入资本市场的步骤分为近期、中期和远期三个阶段，不同的阶段 有不同的投资工具选择。接着论文又介绍了养老金进入资本市场的众 多投资工具：银行存款、国债、投资基金、股票、房产抵押贷款等。任何一 种投资方式都具有不同程度的风险，多样化的资产组合能够有效地减 少其中每一种资产所面临的风险。但是，养老基金的资产组合取决于资 本市场的发育程度，要看资本市场中有多少可选择的金融工具，如何进 行有效的投资组合是一个首要的问题。最后论文还提出个人帐户养老 金在条件成熟的时候应该以流动性的不同为划分依据，分成三级准备 金投资于不同期限，从而在时间上和方式上实现投资的多元化。 第四部分主要介绍了养老基金投资风险的防范和监管两个问题。 在资本市场运行中，风险是客观存在、不可消灭的，防范风险是资本市 场的各个市场参与者都应予以充分重视并切实对待的。当运用养老基 金进行投资活动时，面临的风险归纳起来主要有项目风险、政策风险和 管理风险，针对这三种风险论文提出相应的防范措施。在规避风险问题 上人们不能仅仅靠一些应急性、临时性的措施，而要从完善养老保险基 金投资营运的政策、规则体系及其监管体制入手，设置起有效的风险防 范体制。在讲述养老基金的投资监管问题上，论文简单介绍了一些发达 国家实施社会保险监管的做法再提出建立我国养老保险监管体系的设 想：设置和完善社会保险监管机构；实行法制化管理，严格养老金的投 资规则；建立多层次的社会监管体系等。 三、论文的主要贡献 养老保险制度的改革是当前的一个热门研究课题，建立以个人帐 户模式为主导的分层次的养老保障模式是我国的一个现实选择。论文 选题就限制在个人帐户养老金这个具体范围内进行养老金管理与投资 的探讨分析。笔者在广泛搜集大量相关文献的基础上，辅之于一些自己 不太成熟的设想与建议构成了这篇具有一定现实意义的学术论文。 在研究我国目前养老保险制度改革中存在的问题时，论文不仅指 4 出了“空帐”现象的存在、基金浪费严重、收缴困难、保值增值困难等目 前比较突出的问题，还对这些问题产生了原因作了比较细致和深入的 研究，提出地方主义严重也是造成这些问题的一个因素。 在探讨我国养老基金的管理模式选择上，笔者通过对国外几种典 型模式的评述，以及我国理论界几种观点的介绍和比较，提出建立基金 会的可行性。建立社会保障银行和成立基金会是目前理论界争论得比 较激烈的两种方式。笔者主要从设立社会保障银行的建立成本以及以 后运行过程中的管理成本为出发点，提出倾向成立基金会这种模式。 在研究中国养老金制度改革时，论文指出养老金制度改革设计的 功能也应是多重的，而不是单一养老制度，这一制度除了考虑解决社会 问题之外，必须同时考虑资本的形成、经济增长和经济发展问题。中国 应该很好地利用养老金制度推动资本形成，带动经济的增长，并在此基 础上解决养老问题，使经济增长和养老在一良性的循环轨道上运行。在 这一指导思路的影响下，养老金的改革必须和资本市场挂钩，这是解决 养老基金随着通货膨胀而贬值的最佳方法，也是国外养老金改革的成 功经验和世界养老金改革的发展趋势。 在我国目前资本市场尚不不完善的情况下养老金能否进入资本市 场? 笔者通过详细养老金对资本市场的促进作用以及养老金投资与资 本市场发育的互动关系，提出养老金是应该进入资本市场的。论文又通 过对我国资本市场的现状分析得出我国养老金进入资本市场的实际条 件已比较成熟，但资本市场中存在较高的风险，对养老金的进入仍有一 定的制约因素，并针对这些制约因素提出如何进一步加强资本市场的 投资环境建设。，。 在养老基金如何进入资本市场的问题上，笔者提出了我国养老金 分为三个阶段有步骤地进入资本市场和投资组合的比例控制问题，并 且还借鉴社会统筹基金的管理方式论述在条件适合的时候仍可以根据 流动性的不同把养老基金划分为三级准备金，投资于不同期限，从而实 现投资的多元化。 a b s t r a c t t h ep u r p o s ea n dt h ec l u eo ft h ed i s s e r t a t i o n t h ep o p u l a t i o ns t r u c t u r eo ft o d a y sc h i n aa n dt h e ”b i r t hc o n t r o l p o l i c y ”w i l ll e a dt oa na g i n gp o p u l a t i o ni n n ot i m e w ed o n t e s t a b l i s han e wp u b l i cp e n s i o ns y s t e mw h i c hb a s e do nt h ei n d i v i d u a l a c c o u n ta tp r e s e n t ，t h eg o v e r n m e n tw i l ln o ta f f o r dt op a yt h ee v e r y i n c r e a s i n gs e c u r i t yc o s t si nf u t u r e i na d d i t i o n ，i ti sv e r y h a r dt o a p p r 6 c i a t et h ep e n s i o nf u n d s i fc h i n a sg o v e r n m e n td o e s n tr e f o r m t h ep r e s e n tp e n s i o ns y s t e m ，i tw i l lp o s et h r e a t st ot h eg r o w t ho f c h i n a se c o n o m ya n dw i l lr e s u l ti nt h ep e n s i o ns e c u r i t ys y s t e mc r i s i s i nm i d d l eo 2 1c e n t u r y s ot h ei n n o v a t i o no fp e n s i o ns e c u r i t ys y s t e m i sv e r yi m p o r t a n tt ot h ed e v e l o p m e n to fc h i n a se c o n o m y b e c a u s eo f t h el a r g ep o p u l a t i o na n dl i m i t e df i n a n c i a la b i l i t i e s ，i ti sag o o dw a yt o e s t a b l i s ham u l t i 一一p i l l a rp e n s i o ns y s t e mc o m b i n i n gi n d i v i d u a l a c c o u n ta n ds o c i a lp o o l i n g ，i nw h i c hi n d i v i d u a l ss h o u l dp l a yl e a d i n g r o l e s h o ws h o u l dw er u nt h ei n d i v i d u a la c c o u n tf u n d se f f i c i e n t l y ? t h e a u t h o rs u g g e s t ss e t t i n gu pt h em o d e lo ft r u s tf u n da s s o c i a t i o nt o m a n a g ep e n s i o nf u n d s h o wt om a n a g ep e n s i o nf u n d sh a ss o l v e d ， t h en e x tq u e s t i o ni sh o wi oi n v e s tt h e m t h eo p e r a t i o no fp e n s i o n f u n d sh a sac l o s er e l a t i o n s h i pw i t hc a p i t a lm a r k e t s b e c a u s ep e n s i o n f u n d sc a np r o m o t et h ec o n s t r u c t i n go ft h ec a p i t a lm a r k e t s ，i ti s n e c e s s a r yf o ri n d i v i d u a la c c o u n tp e n s i o nf u n d st og oi n t ot h ec a p i t a l m a r k e t s c o n s i d e rt h ep r e s e n tc o n d i t i o no fc h i n a sc a p i t a lm a r k e t s ， w h e t h e rc a nt h ei n d i v i d u a la c c o u n tf u n d se n t e rt h em a r k e t s ? w h a t 】 a r et h er e s t r i c t i v ef a c t o r sa n dh o ws h o u l dw eo v e r c o m et h e m ? h o w t oc h o o s ei n v e s t m e n tt o o l si nc a p i t a lm a r k e t sa n dh o wt oc o n t r o lr i s k i nc a p i t a lm a r k e t s ? h o ws h o u l dw es u p e r v i s et h em a n a g e m e n ta n d i n v e s t m e n to fi n d i v i d u a la c c o u n tf u n d s ? t h ea b o v eq u e s t i o n sw i l l a n s w e ri nt h ed i s s e r t a t i o n ， t h em a i nc o n t e n t sa n dv i e w p o i n t s t h ed i s s e r t a t i o ni sc o n s i s t e do f ( o u rp a r t s i nt h ef i r s tp a r t ，t h e a u t h o ri n t r o d u c e st h er e f o r mo fc h i n a 3p e n s i o ns e c u r i t ys y s t e ma n d t h ep r e s e n tp r o b l e m si nt h er e f o r m i nt h es e c o n dp a r t ，t h ea u t h o r d i s c u s s e sw h a tm o d e lw es h o u l dc h o o s et om a n a g et h ei n d i v i d u a l a c c o u n tr e t i r e m e n t t h et h i r dp a r t p l a y s ak e yr o l ei nt h e d i s s e r t a t i o n t h ea u t h o rd i s c u s s e sw h e t h e ri ti s p o s s i b l et oe n t e r c a p i t a lm a r k e t sa n dh o et oe n t e ri t h o wt oc o l - t r i o lt h er i s ka n dh o w t os e tu pas u p e r v i s i o ns y s t e ma r ei n t r o d u c e di nt h ef o u r t hp a r t t h e r ea r et w os e c t i o n si nt h ef i r s tp a r t ：t h er e f o r mp r o g r e s so f c h i n a sp e n s i o n ss e c u r i t ys y s t e ma n dt h ep r o b l e m se x i s t i n gi nt h e p r e s e f i tp e n s i o ns e c u r i t ys y s t e m t h eo l d - - a g ep e n s i o ns y s t e mw a sa p a y a s y o u g os y s t e m ，a n d i tw a sf e a s i b l ea tt h a tt i m e b u tw i t h t h et r a n s f e rf t o mp l a n n e de c o n o m yt om a r k e te c o n o m ya n dt h e c h a n g eo fp o p u l a t i o ns e r u c t u r e ，t h ed e f e c to ft h eo l d a g ep e n s i o n s y s t e mh a sb e e ne x p o s e d t h eg o v e r n m e n ti sc o n f r o n t e dw i t ht h e r a p i d l yi n c r e a s i n gp r e s s u r ef r o mp e n s i o np a y m e n t c o m b i n i n gt h e s o c i a ip o o l i n gw i t hi n d i v i d u a ja c c o u n tw a sp u tf o r w a r db yt h es t a t e c o u n c i li n1 9 9 3 t h et r a n s f e rf r o mp a y a s y o u g ot of u l l y f u n d e di n d i v i d u a ls a v i n g sn e e d sa ni n t e r i mc o s t ，w h i c hh a sn o tb e e n s e t t l e d ，t h e r e f o r e ，”e m p t y - - a c c o u n t ”h a so c c u r r e d m o r e o v e r ，t h e d i f f i c u l t y i n r a i s i n gp e n s i o nf u n d s ，t h e w a s t ea n d i m p r o p e r a p p r o p r i a t i o n o ff u n d s ，t h e d i f f i c u l t y i n k e e p i n g v a l u ea n d i n c r e m e n t i n ga r ea l s os e r i o u sp r o h e m s t h ea u t h o rg i v e sd e t a i l e d 2 a n a l y s i sc a u s e so ft h ea b o v ep r o b l e m s t h es e c o n dp a r tc h o o s e st h e m o d e lo fi n d i v i d u a la c c o u n tf u n d s b yc o m p a r i n gt h ev a r i o u sm o d e l s i n f o r e i g nc o u n t r i e sa n dd i s c u s s i n gt h ed i f f e r e n tv i e w p o i n t so f n a t i o n a it h e o r e t i c i a n s ，t h ea u t h o ri si n c l i n e dt oe s t a b l i s hat r u s tf u n d a s s o c i a t i o n t h ea u t h o ra l s oi n t r o d u c e st h e o r g a n i z a t i o na n d m o v e m e n to ft r u s tf u n da s s o c i a t i o na sf o l l o w t h et h i r dp a r tf o c u s e so nt h ei n v e s t m e n to fi n d i v i d u a la c c o u n t f u n d si nt h et h i r dp a r t ；t h i sp a r ti sa ne m p h a s i si nt h ed i s s e r t a t i o n s h o u l dp e n s i o nf u n d se n t e rc a p i t a lm a r k e t so rn o t 7t h ei n v e s t m e n t o fp e n s i o n si ss u p p l e m e n t a r yt ot h ec o n s t r u c t i o no fc a p i t a lm a r k e t s t h el a r g ea m o u n to fp e n s i o nf u n d sw i l le x p a n dt h ec a p i t a lm a r k e t s a n de n r i c ht h ei n v e s t m e n tt o o l si nm a r k e t s ；o nt h eo t h e rh a n d ， i n v e s t i n gp e n s i o nf u n d si nc a p i t a lm a r k e t si st h eb e s tw a yt os o l v e t h ed e v a l u a t i o nc r i s e so ff u n d s a l t h o u g ht h e r ea r es o m ef l a w s e x i s t i n gi nc a p i t a lm a r k e t s ，a st ot h ep e n s i o nf u n d s ，t h em a r k e t sa r e s t i l la c c e s s i b l e w es h o u l dr e i n f o r c et h ec o n s t r u c t i o no fc a p i t a l m a r k e t sl e s s e nt h el i m i tf a c t o r s a sb i g g e rr i s k se x i s ti nt h ec a p i t a l m a r k e t s ，t h ep e n s i o n ss h o u l de n t e rc a p i t a lm a r k e t sg r a d u a l l y t h e r e a r em a n yi n v e s t m e n tt o o l si nm a r k e t s ，s u c ha sb a n kd e p o s i t s ， g o v e r n m e n tb o n d s ，s t o c k ，r e a le s t a t e ，m o r t g a g e b a c k e ds e c u r i t y a n ds oo n e a c hi n v e s tt o o lh a sr i s k so fd i f f e r e n tr a t e s ，c o m b i n i n g t h et o o l sw i l lr e d u c ei n v e s t i n gr i s ke f f e c t i v e l y r i s ki sn o td e s t r u c t i b l ei nc a p i t a lm a r k e t s ；c o n t r o l l i n gr i s ki s t h eb a s i ct a s ko fe v e r yp a r t i c i p a t o r t h er i s k si n c l u d ei t e mr i s k ， p o l i c yr i s ka n dm a n a g e m e n tr i s k ，w h i c hw es h o u l da d o p ta v a i l a b l e m e a s u r e st o f i g h ta g a i n s t e s t a b l i s h i n g a ne f f i c i e n ts u p e r v i s o r y s y s t e mf o rp e n s i o nf u n d si sn e c e s s a r yt or e d u c er i s k s i ti n c l u d e s s e t t i n gu ps o c i a ls e c u r i t ys u p e r v i s i o ni n s t i t u t i o n ，p r a c t i c i n gl e g a l s y s t e mi nm a n a g e m e n t ，b e i n gs t r i c tw i t hi n v e s t m e n tr e g u l a t i o na n d b u i l d i n gam u l t i - - p i l l a rs o c i a ls u p e r v i s es y s t e ma r ei n d i s p e n s a b l e 3 序言 中国当前的人口结构和独生子女政策，使得中国的人i z l 结构将在 不长的时期内进入老龄化社会。如果不在当前年轻人口较多的阶段及 时建立以个人帐户为基础的养老保险体系，中国政府必然会难以承担 越来越庞大的社会保障成本。如果中国继续沿用当前这种以现收现付 为基本特征的社会保障模式，到下个世纪上半叶，中国经济增长的可持 续性将受到威胁。另外，继续运用现收现付为基础的养老保险体系，企 业所承担的巨大的社会保障职能必然会成为企业改革的重要障碍，中 国的国有企业改革也需要与之配套的一个高效率的社会保险制度模 式。因此从一定意义上可以说，当前的社会养老保险体系问题已经成为 制约中国经济改革与发展的重大问题。 综合考虑中国的人口压力和财政的承担能力，以及中国国情的复 杂性，当前应该建立以个人帐户模式为主导的分层次的养老保险模式， 即大幅度地建立强制型个人帐户，继续保留现收现付模式以满足社会 的基本需求，对于少数高收入阶层可以通过购买额外的商业保险来进 一步提高自身的社会保障水平。在初步建立了以个人帐户为主导的养 老保险体系后，随之而来的一个重要问题是如何建立高效率的、市场化 的社会保障资金的管理和运作机制。采取何种方式对养老保险基金进 行管理，是建立社会保障银行还是成立基金会或其他形式? 如果是采用 基金会管理模式是否可行? 养老保险基金如何从行政管理走向市场化 营运管理，如何使基金投资营运获得安全和最大增值的效果，养老保险 基金脂不能进入资本市场，如何进入才能使庞大的养老保险基金推动 资本市场的发展? 进入资本市场后必然面临更大的投资风险，如何对基 金加强监管和防范风险? 本文就是依此思路对以上问题逐一进行探讨 和研究。 本文主要采用实证法与规范法相结合，演绎法与归纳法相结合，数 据分析与案例分析法以及比较分析法来进行论文的研究和写作。在对 比国内外各种理论、建议、主张的基础上，结合中国国情探讨中国现阶 段养老金改革的基本问题。 一、我国养老保险制度的改革及目前的问题 1 养老保险改革历程的简要回顾 2 0 世纪5 0 年代初，中国城镇实行的养老制度仿照的是前苏联模 式，建立了以企业为单位，基本上采取现收现付的模式，将社会保障成 本进行代际转移的企业职工养老保险制度。在当时人口结构年轻和计 划经济条件下，这一模式是行之有效的。但是随着我国计划经济阿市场 经济的转变和中国人口年龄结构的转变，这一制度的问题日益严重起 来。首先，代际转移制度随着中国人口结构由年轻型向老年型的转变而 使整个制度的负担变得沉重起来；其次，以企业为风险单位的退休金制 度使得职工年龄结构不同的企业承担的社会负担不均，从而影响其公 平的市场竞争；再者，该制度只有企业一方为退休金的供款人，一方面 使职工自己忽视了对将来生活的责任感，另一方面也严重地加重了企 业的负担。 为减轻企业的社会负担，创造公平竞争的环境，1 9 8 4 年，我国开始 对企业职工养老保险制度进行改革，重点主要在：推行退休费用社会统 筹，开展企业补充养老保险试点。其目的是扩大了风险分散单位和把原 来的企业单一供款变为企业职工双方供款制度。1 9 8 6 年，中国政府决 定国有企业新招职工一律实行劳动合同制。合同制使退休金制度形成 双轨制，一部分是合同工人为自己积累退休金，另一部分则继续沿用即 收即付制度。1 9 9 1 年，中国政府颁布了国务院关于企业职工养老保险 制度改革的决定，实行养老保险金的社会统筹，费用由国家、企业、职 工三方负担，基金实行部分积累，并开始鼓励企业补充养老保险。虽然 这种改革比过去的旧制度有了一定进步，但新、老企业之间人口年龄结 构的巨大差别仍然使老企业负担沉重。如果中国继续推行计划经济体 制，老企业可以把养老的负担转给政府，但中国的经济体制的改革使这 种依附于企业的社会保险制度也难以维持了。 1 9 9 3 年，十四届三中全会进一步明确提出，要建立一个企业职工 社会养老保险统筹和个人帐户相结合的制度。其基本思路，是逐步建立 职工的个人帐户，将企业与个人缴费的大部分积累于个人帐户，以试图 缓解现收现付制度与人口老龄化的矛盾；与此同时，促使职工承担一定 的社会保障成本，以减轻企业的负担。在这一模式框架下，中国的社会 保障部门正逐步着手扩大这一社会保障体系的覆盖范围，如逐步将私 营企业、部分地区的农民等纳入这一框架。在这个模式中肯定了个人帐 户制是一个正确的方向，又在以后的几年中规定了几个具体建立个人 帐户的办法。但是养老金由过去的现收现付制过渡到基金制，需要支 付一个过渡成本，就需要解决一个融资成本，这也就成了现在最突出的 一个问题。 2 目前的主要问题及原因分析 ( 1 ) 个人帐户的“空帐”现象 设立个人帐户的本意：一是建立个人所有权，引入激励和监督机 制；二为人口老龄化高峰期到来，防范养老金支付危机，筹资模式从单 一的现收现付制转为部分积累制，即在个人帐户制基础上积累基金。实 行基金积累制，对新参加工作的职工来说是没有问题的，他们有足够的 时间在个人帐户中积累足够的养老基金。但成问题的是，已退休的职工 和在实施个人帐户制度以前较早参加工作的在职职工( 统称老职工) ， 由于在过去的工作年限里没有直接为自己积累养老金，而是通过预先 扣除把保障费用转化为政府收入并凝固在国有资产中。转入基金积累 制以后，老职工新建的个人帐户中的资金很少，已退休职工的个人帐户 则完全是空的。 要实施从现收现付制向基金积累制转轨，就必须解头养老金融资 的来源问题。从1 9 9 5 年着手建立新的养老保障制度改革以来，试图通 过当期的企业统筹缴费弥补政府对老职工的隐性欠帐。由于我国人口 的老龄化程度提高得很快，离退休职工与在职职工之比已相当高，在企 业为在职职工个人帐户进行缴费的情况下，已经不可能再承担足以支 付离退休职工养老需要的统筹缴费，于是只好挪用进入在职职工个人 3 帐户的资金。这使已按规定缴费的在职职工个人帐户也普遍变为空帐 户，待到目前的在职职工退休时，又必须挪用下一代入的个入帐户资 金，形成一种“空帐运行”，拆东墙、补西墙的资金流程。在不补偿老职工 养老帐户的情况下，“空帐运行”是无法支撑下去的。1 9 9 8 年，虽然多方 设法筹资和强化养老金征收，全国范围内的养老金收入( 包括统筹费用 收入及进入个人帐户的资金) 仍不足以支付离退休职工的养老金需要， 当年赤字达7 0 亿元左右。据计算，即使继续依靠各种方式扩大养老金 征收，仍将在现阶段出现1 0 0 亿元以上的养老金缺口，此外，尚有8 0 亿 元的历年累计拖欠需要逐步补发。随着老龄化的加速，形势将更为严 峻。 关于对老职工进行补偿的具体做法，9 0 年代中期在对新社会保障 体制进行设计时，学术界提出了两种办法：一是从现有国有资产中“切 出一块”，并按照老职工的年资和工资级别划入他们的个人帐户；二是 仿效智利1 9 8 1 年进行养老金改革时的做法，由政府发行“认可债券”给 老职工以补偿，这种债券在老职工退休时由财政兑付圆。遗憾的是，由 于多种主观和客观原因，两种办法都未能实施，以至于问题越积越多。 已经开始的国有经济布局调整和国有企业股权结构调整，为对老职工 进行补偿提供了新的机会，即可从出售国有资产时的变现所得中提取 一笔基金，用以偿还政府对老职工的养老金隐性债务。应明确决定，在 国有经济布局调整及国有企业股权调整过程中，所有国有股权售股变 现所得，对中小企业的拍卖、租赁所得以及国有房地产的出售、租赁所 得，必须按照一定比例划入社会保障基金。这种决策一旦确定后，就需 要通过立法的形式保证其连续执行。 ( 2 ) 基金的收缴困难 参加了基本养老保险的企业已经越来越感到过高的缴费率使其不 堪重负，因此出现拖欠或逃避缴费的倾向。据初步统计，中国基本养老 保险基金缴费率1 9 9 2 年为9 5 7 ，1 9 9 3 年为9 2 4 ，1 9 9 4 年为9 0 许飞琼我国社会保险基金面临的问题及相关对策，统计与决策 1 9 9 9 年第2 期 吴敬琏，中国社会保障制度体制改革历程检索) ，中国经济网 4 5 ，1 9 9 5 年为9 0 ，1 9 9 6 年为8 7 ，呈逐年下降状态o 。究其原因，主 要有以下几方面： 第一、宏观形势下企业效益滑坡 在向市场经济的转轨过程中，竞争空前加剧，许多老企业由于负担 沉重却管理不善，难以适应市场的转变，效益大幅滑坡，职工工资和各 项福利也难以及时兑现，因而就经常拖欠社会保障费的缴纳。由于受当 前经济体制限制，这些企业中不少确已难有回天之力，却不能及时破产 或被收购兼并，因而拖欠不仅变成长期，而且越积越多最终成为坏帐。 第二、错误指导思想下的利益驱动 这主要是指一些效益较好的企业，以强调各地筹资做法与国家文 件规定不符为由，任意拖欠甚至拒缴社会保险费。例如，根据1 9 9 5 年国 务院6 号文件精神，养老保险基金的总缴费率，以及进入个人帐户和社 会统筹的比例，都有一定限制。但各地在实际执行中，不仅总缴费率不 少已超过2 0 ，而且进入社会统筹部分的比例大大提高，从而使不少 企业尤其是效益较好的企业，在利益驱动下错误地认为多缴实际是“变 相平调”，多缴也进不了个人帐户，所以采取不负责任的对策，欠缴拒缴 事例不断，从而大大影响了社会保险基金的正常运行。 第三、是缺乏有效的法制手段 社会保险的法定性质，决定了其保险费的收缴，必定是强制实施 的，任何欠缴拒缴都应是一种违法行为。但是，由于我国这方面的法制 滞后；从而极大地影响到社会保险基金强制收缴的严肃性，即使遇到企 业拖缴欠缴，社会保险部门也无法运用法律手段以法处治，丽只能一直 使用行政手段维持，或协商催缴，从而根本上动摇了强制实施的收缴基 础。 第四、目前养老保险制度设计中的不足 民营企业和三资企业对于参加公共养老金基金计划乃至建立职业 养老金计划的热情不是太高。因为参加基本养老保险的非国有企业容 易产生其缴费将会被用作向退休人员较多的国有企业进行实质上是现 许飞琼，我国社会保险基金面临的问题及相关对策，统计与决策) 1 9 9 9 年第2 期 5 收现付性质的收入转移支付，而与此同时，国家又没有对非国有企业的 与其缴费相对应的养老金承诺作出制度化的、具有法律效力的保证，再 加上有关信息披露机制极不完备以及管理透明度不高，它当然就不会 主动参加这样的养老金计划，或是会设法逃避缴费。明确保证养老金基 金的产权是属于个人所有的，任何他人或团体都不得侵犯，是在非国有 企业发展养老金基金计划的一个前提条件。 ( 3 ) 基金的浪费、挪用严重 历年来我国结存的社会保险基金也有一定规模，据劳动部统计， 1 9 9 6 年底仅养老保险基金的累计结存总额已达5 8 0 亿元，这数额对全 国来说虽不算多，但管好用好这笔被老百姓称之为“养命钱”的基金，却 意义重大。据国家审计署统计，目前全国被挤占挪用的社会保险基金已 达到5 5 5 6 亿元，经过努力只追回1 9 亿元，目前尚有4 0 多亿元处于流 失状态。结存的基金以各种借口包括“特殊困难”、“计划外资金”等理 由被地方政府或其他部门挪用，更有以各种形式包括行政调用、强行借 用等手段，将社会保险基金用来建造办公楼和宿舍，购买小汽车，炒股 炒房地产等。追其原因，我们认为主要是： 第一、法规不配套，执法也不严 虽然劳动法规定：“任何组织和个人不得挪用社会保险基金”，但 是发现挪用后的处罚却没有明确规定，也就是配合劳动法实施的相 关法规不配套，导致有法难依，特别是因地方利益和行政方面的干预， 法律的权威性受到严重削弱。此外，执行不严也已成顽症，虽然对基金 的审计已连续实施多年，也揭露和查处了一些问题，但挪用行为却愈演 愈烈，没有得到根本制止。其中有个重要原因是与现行体制有关，因为 审计部门同样是地方政府的组成部分，在维护地方利益上，自觉不自觉 地要与地方政府领导保持一致，即使查出问题，但在地方政府协调解决 下，往往大事化小，小事化了，最终不了了之，形成违法挪用基金的现 象，虽然年年审查却是年年上升。 第二、管理体制的多元化分散化 郭士征葛寿昌，中国社会保险的改革与探索) p 2 2 7 ，上海财大出版社，1 9 9 8 年版 6 社会保障自1 9 8 4 年开始社会统筹改革以来，已形成若干不同的既 得利益集团。来自财政部的信息说，对1 9 9 6 年养老、失业两项基金审计 款项9 2 9 亿元审计的结果，发现有5 9 。7 亿元被挪用。其中；地方政府 挪用2 2 7 7 亿元，占被挪用金额的比率为3 8 1 4 ；社会保障单位挪用 2 8 4 亿元，占4 7 5 9 ；劳动部门挪用6 8 亿元，占1 1 4 ，财政部门 挪用1 。7 3 亿元，占2 8 9 。统一的管理机构的建立，只不过使旧的矛 盾有所变化，从部门间的利益冲突转化为部门内部的利益冲突；同时伴 随着新部门的建立又必然产生新的部门利益，这似乎难以避免。在建立 了统一的管理机构之后，如何使社会保障基金不受某些利益集团的控 制，从而不损害受保人利益的问题就突出来了。1 9 9 7 年7 月国务院作 出了决定，加强对养老保险基金管理，改革现行的集制定政策、标准、办 法、征收、支付、管理和运营于一个部门的体制，“基本养老金实行收支 两条线管理，要保证专款专用，全部用子职工养老保险，严禁挤占挪用 和挥霍浪费。“要建立健全社会保障基金监督机构，财政、审计部门要 依法加强监督，确保基金的安全。”这项改革，将政府的行政管理和监督 职责与基金使用支付业务分开，有利于加强政府对基本养老保险金的 监督和管制，对于减少侵蚀养老金的行为肯定是有作用的。但我国目前 实行集中的